訴願決定書

臺北市政府 112.06.20. 府訴一字第1126081322號訴願決定書訴願人 ○○股份有限公司
代表人 ○○○
訴願代理人 ○○○律師
訴願代理人 ○○○律師
訴願代理人 ○○○律師
原處分機關臺北市政府交通局
訴願人因違反臺北市共享運具經營業管理自治條例事件，不服原處分機關
民國112年2月10日北市交管字第1123000360號裁處書，提起訴願，本府決
定如下：
主文
原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。
事實
一、訴願人為經原處分機關許可於本市提供共享運具使用服務之業者。嗣
於民國（下同）112年1月31日經媒體報導訴願人○○服務出現會員個
人資料外洩之風險，經交通部公路總局臺北市區監理所（下稱臺北市
監理所）於 112年2月1日派員至訴願人公司檢查，查認訴願人未依個
人資料保護法（下稱個資法）第27條第 2項等規定訂定消費者個人資
料檔案安全維護計畫，並以同日期北市監運字第1120011983號函，命
訴願人於112年2月2日下午5時前，擬具完整消費者個人資料檔案安全
維護計畫，及於112年2月3日下午5時前，就訴願人資料庫可能有洩漏
風險一事，說明事故原因及調查結果、事故後續處理、矯正作為及所
採行之個資安全維護措施等。嗣於 112年2月4日交通部公路總局會同
臺北市監理所等人員再次至訴願人公司辦理檢查。經訴願人以112年2
月6日○○字74號函復臺北市監理所略以，訴願人業於112年2月2日提
供個人資料保護政策，且於 112年2月3日就汽車運輸業個人資料檔案
安全維護計畫及處理辦法進行相關處理程序說明，並依 112年2月4日
檢查之要求，補充個人資料檔案安全維護計畫。
二、其間，原處分機關以 112年2月2日北市交管字第1123022146號函請訴
願人就疑似發生用戶個人資料外洩一事，限期於 112年2月4日提出說
明並附相關佐證資料，並於 112年2月4日至訴願人公司實地訪查。經
訴願人以 112年2月4日○○字72號函復原處分機關略以，訴願人公司
內部用來記錄應用程式 Log檔之暫存資料庫，因未適當阻擋外部連線
，致該資料庫可能遭外部專業資訊人員使用特定工具及技巧進入並查
詢近 3個月之會員異動資料，該資料庫自111年5月啟用以來，所有曾
涉潛在風險用戶約40.01萬名，近3個月內可能受影響用戶為14萬名等
語。
三、案經交通部審認訴願人至 112年2月4日未採行適當之安全措施致個人
資料外洩，復未完成訂定消費者個人資料檔案安全維護計畫，違反個
資法第27條第1項及第2項、汽車運輸業個人資料檔案安全維護計畫及
處理辦法第 3條規定，經限期改正屆期未改正且情節重大，乃依個資
法行為時第48條第4款規定，以 112年2月8日交授公字第1120015562A
號函（下稱交通部 112年2月8日函）處訴願人新臺幣（下同）20萬元
罰鍰在案。原處分機關則以訴願人違反個資法第27條第1項及第2項業
經交通部公路總局認定，考量受處分人未善盡管理之責，違反臺北市
共享運具經營業管理自治條例（下稱自治條例）第9條第1項第10款規
定，依同自治條例第14條規定，以112年2月10日北市交管字第112300
0360號裁處書（下稱原處分）處訴願人 9萬元罰鍰，並限期於112年3
月10日前完成改善，屆期仍未改善將依情節輕重停止其營運之一部或
全部。原處分於112年2月14日送達，訴願人不服，於 112年3月9日經
由原處分機關向本府提起訴願， 4月24日補充訴願理由，並據原處分
機關檢卷答辯。
理由
一、按個人資料保護法第 1條規定：「為規範個人資料之蒐集、處理及利
用，以避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用，特制定本法
。」第27條第1項、第2項規定：「非公務機關保有個人資料檔案者，
應採行適當之安全措施，防止個人資料被竊取、竄改、毀損、滅失或
洩漏。」「中央目的事業主管機關得指定非公務機關訂定個人資料檔
案安全維護計畫或業務終止後個人資料處理方法。」行為時第48條第
4 款規定：「非公務機關有下列情事之一者，由中央目的事業主管機
關或直轄市、縣（市）政府限期改正，屆期未改正者，按次處新臺幣
二萬元以上二十萬元以下罰鍰：……四、違反第二十七條第一項或未
依第二項訂定個人資料檔案安全維護計畫或業務終止後個人資料處理
方法。」
行政罰法第24條第 1項規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而
應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低
於各該規定之罰鍰最低額。」
臺北市共享運具經營業管理自治條例第 1條規定：「臺北市政府（以
下簡稱本府）為管理共享運具經營業，避免共享運具妨礙道路交通，
以維護市容、使用者權益及公共安全秩序，特制定本自治條例。」第
2 條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府交通局（以下簡稱
交通局）。」第3條規定：「本自治條例用詞定義如下：一共享運具
：指供不特定人自助租借之小客車、機車、自行車或其他運具。二
共享運具經營業（以下簡稱業者）：指以共享運具提供使用服務之業
者……。」第9條第1項規定：「經許可之業者應遵守下列事項：一
共享運具應標明業者名稱、客服專線或聯絡方式。二應於租用平台
介面明確揭示共享運具之租賃費率、使用方式等相關資訊。三共享
小客車、共享機車及無樁式共享自行車應裝置具有全球衛星定位功能
系統設備。四共享自行車應通過國家標準或其他國家之整車認證。
五共享運具應為業者所有。六應負責營運車輛調度、維修保養，
及主動巡查並移置毀損不堪使用或違規停車之車輛至適當處所。七
應將使用者支付之押金、保證金或預收之租金交付信託或取得金融機
構之履約保證，並標示於租用平台介面明顯處及其他可供使用者知悉
處。八共享運具應投保產品責任保險、第三人責任保險。九應遵
守服務區使用行政契約約定事項。十其他交通局公告指定或其他法
規規定之事項。」第14條規定：「業者違反第九條第一項各款規定之
一者，處新臺幣六千元以上九萬元以下罰鍰，並通知限期改善；屆期
仍未改善者，並得依情節輕重停止其營運之一部或全部。」
法務部 109年1月21日法律字第10903500560號函釋（下稱109年1月21
日函釋）：「……按本法第24條第 1項規定……其立法意旨在於一行
為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，因行為單一，且違反數
個規定之效果均為罰鍰，處罰種類相同，從其一重處罰已足以達成行
政目的，故僅得裁處一個罰鍰，並依法定罰鍰額最高之規定裁處。上
開『一行為不二罰』原則，乃現代民主法治國家之基本原則，避免因
法律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰
，而承受過度不利之後果。準此，倘行為人不同，或雖行為人相同但
非屬同一行為，而係數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，
則應分別處罰之（本法第25條參照），不生是否牴觸『一行為不二罰
』原則之問題。又違法之事實是否為『一行為』，乃個案判斷之問題
，並非僅就法規與法規間之關連，或抽象事實予以抽象之判斷，而係
必須就具體個案之事實情節，依據行為人主觀之犯意、構成要件之實
現、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文
之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合
判斷決定之……。」
二、本件訴願及補充理由略以：
（一）訴願人已就同一違反個資法第27條規定事件，經交通部裁處20萬元
罰鍰在案，依行政罰法第31條第1項及第2項等規定，無論依處理先
後或法定罰鍰額高低定管轄機關，均以交通部為有管轄權之機關，
原處分機關並無裁罰之管轄權；是原處分機關所為原處分自屬違反
行政程序法第111條第6款有關專屬管轄或缺乏事務權限之規定而屬
無效。
（二）依行政罰法第24條第1項、第2項規定及司法院釋字第 503號解釋，
交通部業以訴願人違反個資法第27條規定，依該法行為時第48條第
4款規定裁處訴願人20萬元罰鍰，則原處分機關依自治條例第9條第
1項第10款及第14條規定，再次以訴願人違反個資法第27條第1項、
第2項規定之同一事由裁處，有重複裁處之違法。
（三）個資法第27條第1項、第2項及行為時第48條規定之立法意旨係採「
限期改正先行」，縱使非公務機關有違反個資法第27條第1項及第2
項之情事，主管機關首應依個資法行為時第48條規定命其限期改正
，逾期未改正時，始得予以裁處，原處分機關並未給予訴願人合理
之改正期限，即援引自治條例第14條規定，對於違反同自治條例第
9條第1項第10款情形予以裁罰，違反前開中央法規「限期改正先行
」之立法模式，且此屬於地方自治條例牴觸中央法規情形，依地方
制度法第30條第1項規定，應屬無效。
（四）原處分機關於裁處前，未依行政罰法第42條等規定，給予訴願人陳
述意見之機會；又依臺北市政府交通局處理違反臺北市共享運具經
營業管理自治條例事件統一裁罰基準第 2點項次15規定，訴願人係
第1次違規，裁罰金額應僅為9,000元，原處分機關逕對訴願人裁處
法定罰鍰最高額 9萬元，且未記明理由，有裁量濫用之違法；請撤
銷原處分。
三、查本件原處分機關審認訴願人有事實欄所述違反自治條例第9條第1項
第10款規定之情事，有交通部112年2月8日函、原處分機關112年2月4
日臺北市共享運具業者訪談紀錄表及訴願人 112年2月4日○○字72號
函等影本附卷可稽。
四、惟查，一行為不二罰乃現代民主法治國家之基本原則，此係避免因法
律規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰，
而承受過度不利之後果。按個資法第27條第1項及第2項規定，非公務
機關保有個人資料檔案者，應採行適當之安全措施，防止個人資料被
竊取、竄改、毀損、滅失或洩漏；中央目的事業主管機關得指定非公
務機關訂定個人資料檔案安全維護計畫或業務終止後個人資料處理方
法；非公務機關有違反前揭第27條第1項或未依第2項訂定個人資料檔
案安全維護計畫或業務終止後個人資料處理方法情事者，由中央目的
事業主管機關或直轄市政府限期改正，屆期未改正者，按次處 2萬元
以上20萬元以下罰鍰；個資法行為時第48條第 4款定有明文。次按經
許可之共享運具經營業者，應遵守之事項包含其他法規規定之事項；
違反者，處6,000元以上9萬元以下罰鍰，並通知限期改善；屆期仍未
改善者，並得依情節輕重停止其營運之一部或全部；自治條例第 9條
第1項及第14條定有明文。查本件：
（一）交通部審認訴願人至 112年2月4日未採行適當之安全措施致個人資
料外洩，復未完成訂定消費者個人資料檔案安全維護計畫，違反個
資法第27條第1項及第2項等規定，經限期改正屆期未改正且情節重
大，並依同法行為時第48條第4款規定，業以112年2月8日函裁處訴
願人20萬元罰鍰在案。則原處分機關再依自治條例第9條第1項規定
，審認訴願人為經許可之共享運具經營業者，未遵守其他法規規定
之事項（即個資法第27條第 1項、第2項及行為時第48條第4款規定
），以原處分處訴願人 9萬元罰鍰，並通知限期改善等，是否違反
行政罰法第24條第 1項規定？有無違反一事不二罰原則？不無疑義
。亦即本件訴願人洩漏個人資料之行為，業經臺北市監理所命訴願
人限期改善，惟訴願人屆期未改善，交通部審認訴願人違反個資法
第27條第1項及第2項規定，且就未依限改正完成之行為，以112年2
月8日函裁處訴願人20萬元罰鍰在案；則訴願人違反該法第27條第1
項及第 2項之行為，是否已為交通部該項裁處所含括？原處分機關
得否以訴願人違反個資法第27條第1項及第2項規定，係屬另一行為
而再次裁處？容有斟酌之餘地。
（二）次按違法之事實是否為一行為，乃個案判斷之問題，並非僅就法規
與法規間之關連，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須就具體個
案之事實情節，依據行為人主觀之犯意、構成要件之實現、受侵害
法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條文之文義、
立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷之
，法務部109年1月21日函釋可資參照。本件據原處分機關以112年3
月28日北市交管字第1123000718號函所附答辯書記載略以：「……
理由……三、……（二）……經查交通部係以訴願人違反該部所屬
機關所命『限期改善』之行政法上義務，屆期仍未改善，依個資法
第48條第 4款規定……裁處訴願人……20萬元，與訴願人違反……
自治條例第9條第1項第10款『其他法規規定之事項』（本案之其他
法規規定事項為個資法）之行為，顯未善盡公司管理責任，危害共
享運具使用者權益，原處分機關遂參考……自治條例第 1條立法精
神，依該自治條例第9條第 1項第10款裁處……9萬元罰鍰，兩者之
具體事實與構成要件不同，並不構成一行為重複裁處……。」是原
處分機關應係以自治條例與個資法二者之立法法意不同，即認原處
分未構成一行為重複裁處；惟查所有法規皆有其不同之立法意旨及
規範目的，殊難單以立法目的之異同判斷行為個數，本件原處分機
關就訴願人行為個數之判斷，尚嫌速斷，應由原處分機關依前揭函
釋意旨再予研酌。從而，為求原處分之正確適法，應將原處分撤銷
，由原處分機關於決定書送達之次日起50日內另為處分。
五、綜上論結，本件訴願為有理由，依訴願法第81條，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員連堂凱
委員張慕貞
委員王曼萍
委員陳愛娥
委員范秀羽
委員邱駿彥
委員郭介恒
中華民國 112 年 6 月 20 日

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