訴願決定書

臺北市政府 96.10.31. 府訴字第09670290600號訴願決定書訴願人：○○○
訴願代理人：○○○
原處分機關：臺北市市場管理處（自96年 9月11日起更名為臺北市市
場處）
訴願人因申請塗銷建物標示部之其他登記事項欄註記事件，不服原處
分機關95年11月27日北市市一字第09531981700號函、96年2月26日北市市
一字第 09630246500號函、96年 3月 6日北市市一字第 09630244700號函
、96年 4月14日北市市一字第 09630587600號函，提起訴願，本府依法決
定如下：
主文
一、關於96年2月26日北市市一字第09630246500號函部分撤銷，由原處分
機關於決定書送達之次日起90日內另為處分。
二、關於 95年11月27日北市市一字第09531981700號函、96年3月6日北市
市一字第 09630244700號函、96年4月14日北市市一字第09630587600
號函部分，訴願不受理。
事實
一、緣訴願人於 94年9月9 日登記買受坐落本市信義區○○段○○小段○
○地號持分土地及同段○○建號（門牌：○○街○○號○○樓）建物
（○○市場），嗣以95年9月8日說明書向原處分機關報備為上址之經
營者，經原處分機關以 95年10月13日北市市一字第09531606600號函
復訴願人略以：「主旨：有關臺端報備為本市○○街○○號○○樓
之經營者乙案......說明：......二、查○○市場係本府改制為院轄
市前於51年間核准投資興建之私有零售市場，為都市計畫之市場用地
......地上2層作零售市場使用 ......並領有本府工務局70使字xxxx
號使用執照。三、......請臺端以公司名義並檢附相關文件後再向
本府申請核准為○○市場○○樓之投資人......四、......本處於核
准此類獎投市場建物產權移轉變更投資人名義時，將依行政程序法第
93條附加『附款』，附註受讓人應遵守之事項（如受讓本獎勵投資建
物，應受本市零售市場管理規則等規範，或日後非經主管機關核准，
不得移轉、變更使用用途等事項） ......」訴願人復以95年11月1日
承諾書以「○○股份有限公司」名義並檢附營利事業登記證及股東名
冊向原處分機關申請報備為經營者；嗣原處分機關先以 95年11月3日
北市市一字第 09531603200號函檢送「本府83年以前核准獎勵民間投
資興建市場之市場使用部分清冊」暨「本府列管私有零售市場之市場
使用部分清冊」（編號○○：○○市場，含系爭房屋）各 1份予本市
松山地政事務所等 6地政事務所，請其就轄區之私有市場配合辦理註
記登記事宜；並以95年11月27日北市市一字第 09531981700號函復訴
願人略以：「主旨：有關臺端報備為本市○○街○○號○○樓之經
營者乙案......說明：......二、......依本府法規會95年8月7日北
市法二字第09532017900 號函釋示略以：『（一）無論為移轉或受讓
私有獎投市場所有權之主體，均應以公司法人為限。（二）考量私有
獎投市場原投資人與受讓人間，既已作成私法上買賣行為並完成物權
移轉之登記，則在兼顧行政目的（要求以法人為經營主體）及當事人
權益之前提下，似宜勸告、指導受讓人另行籌組公司後，即以該法人
名義為受讓人，並檢附相關登記證明文件申請核准。（三）此等便宜
措施仍應附以一定之附款，以達行政管制之目的，諸如核准移轉之裁
量性處分，應依行政程序法第 93 條附加「附款」，附註受讓人受讓
本獎勵投資建物，應受臺北市零售市場管理規則等規範，如日後「非
經主管機關核准，不得移轉、變更用途（附條件行政處分） ......
」... ... 』爰臺端應依上開規定以公司名義受讓為○○市場○○樓
之所有權人，並檢附相關文件向本府申請投資人名義變更之補正程序
。」
二、又訴願人以96年1月26日說明書檢具94年4月12日列印之系爭建物登記
謄本及95年12月27日列印之系爭建物登記謄本（建物標示部「其他登
記事項」欄記載：使用執照字號： 70年使xxxx號本棟建物第2層市場
使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移轉、變更用途須依臺北市
獎勵投資興建公共設施辦法第19條規定辦理），表示不服其購買後所
增加之註記，並以公司尚有其他股東等為由說明無法配合登記；是日
並經由臺北市議會通知原處分機關召開協調會，結論略以：「......
本案經25年應作為而不作為所造成之行政瑕疵，請市場管理處依陳情
人所附說明書，簽請核示辦理，以昭公信（撤銷加註，維持原登記）
。」案經原處分機關以96年2月26日北市市一字第09630246500號函復
訴願人略以：「主旨：有關臺端陳情......塗銷○○市場（信義區
○○街○○號）○○樓建物標示部其他登記事項註記案......說明：
......二、......臺北市零售市場管理規則第26條明定『私有市場非
經本府核准，不得移轉、變更用途或停止全部或部分營業，違者，依
都市計畫法、建築法及其他有關規定處理。』另查臺北市獎勵投資興
建公共設施辦法第19條『興建完成之公共設施非經主管機關核准，不
得移轉、變更用途、停止全部或部分之營業......』及第29條『本辦
法修正施行前，經核准投資之案件，於本辦法修正後亦適用之。』規
範意旨，乃在確保本府對於此等私有公物之產權移轉或使用用途（或
目的）之變更，在私有財產權之限制與公共使用目的兩者間作利益權
衡，並為合理管制（公益目的）。對於依法核准獎勵投資興建之建物
（零售市場），其使用用途、設定負擔（或出租）及產權移轉等，不
問核准投資興建之時點為何（或所依據之法令為何），一律遵照現行
之法令辦理，合先敘明。三、另為維護依法核准民間投資興建之私有
公物不動產交易第三人信賴利益及交易安全，並貫徹本市公共設施市
場用地合符規定之使用，從而市場使用部分之建物標示部其他登記事
項欄均註記『本棟建物第○○層市場使用部分係屬都市計畫公共設施
建物，其移轉、變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19
條規定辦理』，本處已於 95年8月8日及95年9月27日專案簽奉核可在
案，本項註記係本府對公共設施市場用地之使用應予維護之事項，臺
端所請歉難同意，本案仍請依本處95年11月27日北市市一字第095319
81700號函（諒達）辦理。」
三、其間，訴願人復以96年1月30日申請書檢具96年1月17日列印之建物登
記謄本（建物標示部「其他登記事項」欄記載同前）向原處分機關請
求塗銷系爭註記，經原處分機關以96年3月6日北市市地一字第096302
4470 0號函復訴願人略以：「主旨：有關臺端申請塗銷○○市場（
信義區○○街○○號）○○樓建物標示部其他登記事項註記乙案....
..說明：......二、......本項註記係本府對公共設施市場用地之使
用應予維護之事項，本處96年2月26日業以北市市一字第09630246500
號函復在案（諒達）。三、有關申請變更○○市場 2樓投資名義乙案
，仍請依本處 95年11月27日北市市一字第09531981700號函辦理（諒
達）。」訴願人再於 96年4月11日委請○○○律師向原處分機關函詢
有關塗銷申請乙事，經原處分機關以96年4月14日北市市一字第09630
587600號函復略以：「主旨：有關 ○○○君申請塗銷○○市場（信
義區○○街○○號）○○樓建物標示部其他登記事項註記乙案......
說明：......二、......本項註記係本府對公共設施市場用地之使用
應予維護之事項，旨案本處業以 96年3月6日北市市一字第096302447
00號函（諒達）復在案。」訴願人不服上開95年11月27日北市市一字
第0953198170 0號函、96年2月26日北市市一字第09630246500號函、
96年3月6日北市市一字第09630244700號函、96年4月14日北市市一字
第09630587600號函，於96年5月4日向本府提起訴願，5月30日及6月4
日補充訴願理由及資料，10月22日補正訴願程序，並據原處分機關檢
卷答辯到府。
理由
壹、關於96年2月26日北市市一字第09630246500號函部分：
一、查本案提起訴願日期（96年5月4日）距原處分函發文日期（96年2月2
6日）雖已逾 30日，惟原處分機關未查告處分函之送達日期，訴願期
間無從起算，是無訴願逾期之問題，合先敘明。
二、按都市計畫法第30條規定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他
公共設施，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所
認為有必要時，得獎勵私人或團體投資辦理，並准收取一定費用；其
獎勵辦法由內政部或直轄市政府定之；收費基準由直轄市、縣（市）
（局）政府定之。公共設施用地得作多目標使用，其用地類別、使用
項目、准許條件、作業方法及辦理程序等事項之辦法，由內政部定之
。」第54條規定：「依前條租用之公有土地，不得轉租。如該私人或
團體無力經營或違背原核准之使用計畫，或不遵守有關法令之規定者
，直轄市、縣（市）（局）政府得通知其公有土地管理機關即予終止
租用，另行出租他人經營，必要時並得接管經營。但對其已有設施，
應照資產重估價額予以補償之。」第55條規定：「直轄市、縣（市）
（局）政府代為收買之土地，如有移轉或違背原核准之使用計畫者，
直轄市、縣（市）（局）政府有按原價額優先收買之權。私人或團體
未經呈報直轄市、縣（市）（局）政府核准而擅自移轉者，其移轉行
為不得對抗直轄市、縣（市）（局）政府之優先收買權。」
行政程序法第93條規定：「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為
附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之
履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。前項所稱之附款如下
︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。五
、保留負擔之事後附加或變更。」
臺北市零售市場管理規則第 1條規定：「臺北市政府（以下簡稱本府
）為管理本市零售市場（以下簡稱市場），特訂定本規則。」第22條
規定：「私人興闢都市計畫市場用地，依本市獎勵投資興建公共設施
辦法有關規定辦理。」第 23 條規定：「私有市場興建完成後，負責
人應檢附建築物使用執照影本、攤（舖）位承租人名冊、租賃契約書
樣本及租金計算表，向建設局申請核發開業許可證，並辦妥營利事業
登記並將營業證照懸掛於明顯處所後，始得開業。前項租金有調整必
要時，應報請建設局核備。」第 26 條規定：「私有市場非經本府核
准，不得移轉、變更用途或停止全部或部分營業，違者，依都市計畫
法、建築法及其他有關規定處理。」
臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第 1條規定：「本辦法依都市計畫
法第30條規定訂定之。」第 2條規定：「本辦法所稱公共設施，係指
臺北市（以下簡稱本市）都市計畫地區範圍內尚未開闢或經臺北市政
府（以下簡稱本府）選定更新之左列設施而言。......三、市場....
..」第 6條規定：「投資興建公共設施應具備左列文件申請本府核准
：一、申請書......二、申請人戶籍謄本或申請人為法人者，其登記
證明文件......」第19條規定：「興建完成之公共設施非經主管機關
核准，不得移轉、變更用途、停止全部或部分之營業。違反前項規定
者依都市計畫法第54條及第55條規定處理。」第29條規定：「本辦法
修正施行前，經核准投資之案件，於本辦法修正後亦適用之。」臺北
市獎勵投資興建零售市場須知第 1點規定：「一般事項：（一）臺北
市政府（以下簡稱本府）受理申請投資興建零售市場（以下簡稱市場
），除依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法（以下簡稱獎投辦法）、
臺北市零售市場管理規則（以下簡稱市場管理規則）及其他有關法令
規定者外，依本須知辦理。......（七）以公司或私人申請投資者，
應由 1人為代表人申請之。申請期限內如申請人未及籌組公司，得以
申請人及其公司籌備處名義暫行申請，於獲准投資後，應於 2個月內
成立公司並簽訂契約。......」第 3點規定：「簽約及工程管理：..
....（九）市場興建完成領得使用執照後，在第 1次辦理產權登記時
，應以預告登記並記載左列文字：『本棟建物第○層市場使用部分係
屬都市計畫公共設施建物，非經臺北市政府核准不得買賣或移轉。』
前項預告登記之謄本應於領得使用執照後 3個月內送市場處備查，違
者，處以總工程費百分之 3之違約金。（十）投資人經營市場違反獎
投辦法第19條或第20條之規定者，依照都市計畫法第54條及第55條規
定處理。」
三、本件訴願及補充理由略以：
（一）系爭房屋係訴願人於94年9月9日向前手○○○○購買，該屋自75
年 6 月 17 日第 1 次登記以來，經歷多次買賣，其間並未有「
本棟建物第 2層市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移
轉、變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第 19 條規
定辦理」之登記字樣，直至 95 年 11 月以後，臺北市松山地政
事務所因原處分機關之囑託始為記載「移轉之限制」，殊屬違法
而有損訴願人之權利甚鉅。
（二）依「臺北市獎勵投資興建零售市場須知」第1點第7款及行政院頒
「都市計畫公共設施用地多目標使用方案」第 4條規定，申請投
資者非以公司為必要，私人亦得為之，何以本件僅限於「法人」
始得申請，令人質疑。且臺北市獎勵投資興建公共設施辦法及臺
北市零售市場管理規則皆與土地登記之母法土地法及其子法土地
登記規則有所違背，加以行政命令或空白法規限制人民權利，亦
與憲法第 23 條「限制人民財產權應以法律為之」之基本精神有
違，而應認為無效。且由原處分機關 95 年 10 月 13 日北市市
一字第 09531606600號函可見原處分機關就訴願人財產所為限制
，竟是僅奉市長函而為辦理，明顯欠缺法律依據。又其為達其行
政目的所為裁量已逾合理範圍，其目的與手段之關係並不適當，
殊與妥當性、平等性及比例原則有違。
（三）94年購買系爭建物當時調閱謄本主要用途登記為商業用，研判深
具投資價值，以新臺幣 5,000餘萬元成交並變更所有權完成登記
手續，95年底經洽談第三者有意購買後，經調閱謄本資料時，方
發現謄本其他登記事項欄多加註記，致使買方因其設限而放棄購
買意願。原處分機關如有需要從嚴限制，應於最初所有權人謄本
內，即加以註記規範，豈能在多年間先後成交多筆移轉，再於訴
願人完成購買程序後，告知訴願人之交易不符規範。如果不合法
即不能完成所有權登記，訴願人亦可在當時即放棄購買之意願；
豈能事經多年延宕後處理，造成購買人無端受害。
四、卷查原處分機關為因應 83年3月30日修正之臺北市獎勵投資興建零售
市場須知第3點第9款規定之「投資人應配合本府辦理預告登記」、臺
北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條規定之「非經主管機關核准，
不得移轉、變更用途，停止全部或部分之營業」及維護不動產交易安
全，遂清查本府83年以前核准之獎勵民間投資興建市場計有27處，而
於95年 8月8日專簽市長，並於8月23日奉准於上開27處建物登記謄本
建物標示部為相關註記；嗣以 95年9月5日北市市一字第09530388800
號函通知本府地政處略以：「主旨：有關本府83年以前核准獎勵民間
投資興建市場之市場使用部分於建物標示部之其他登記事項欄辦理註
記登記乙案 ......說明：......二、查本府83年3月30日（83）府建
市字第 83019390號函修正之臺北市獎勵投資興建零售市場須知第3條
（點）第9款規定：『市場興建完成領得使用執照後，在第1次辦理產
權登記時，應以預告登記並記載左列文字：「本棟建物第○○層市場
使用部分係屬都市計畫公共設施建物，非經臺北市政府核准不得買賣
或移轉。」』，惟本府83年以前核准之獎勵民間投資興建市場，因修
正前之獎投須知並無前揭預告登記之規定，故尚有 27處市場（附件1
）其建物謄本未註記前揭文字。三、......本處......於95年8月8日
專案簽奉市長於95年8月23日核可在案（附件2），請貴處儘速於
該等27處建物市場使用部分之建物標示部之其他登記事項欄註記『本
棟建物第○○層市場使用部分係屬都市計畫公共設施建物，其移轉、
變更用途須依臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條規定辦理』，
並協助知會各轄區地政事務所......」此有原處分機關95年8月8日專
簽及所附市場建物清冊（ 27處）、95年9月5日北市市一字第0953038
8800號函及所附市場清冊（ 27處）等影本附卷可稽。
五、次查原處分機關再清查 70年7月23日臺北市獎勵投資興建零售市場須
知訂頒前本府核准列管在案之私有零售市場及前經陽明山管理局依「
陽明山管理局審查民間投資興建民營市場準則」核准之獎投市場計22
處，並查認訴願人所有系爭房屋坐落都市計畫市場用地，屬上開經本
府核准列管之私有零售市場○○處之○○編號○○「○○市場」。嗣
原處分機關於 95年9月27日專簽市長，並於10月24日奉准比照前述本
府83年以前核准之獎勵民間投資興建市場於建物標示部之其他登記事
項欄辦理註記登記；乃分別以95年11月3日北市市一字第09531603200
號函及95年12月1日北市市一字第09532137800號函通知本市松山地政
事務所等6地政事務所配合辦理。此亦有原處分機關95年9月27日專簽
所附市場清冊（22處）、95年11月3日北市市一字第09531603200號函
暨所附「本府83年以前核准獎勵民間投資興建市場之市場使用部分清
冊」及「本府列管私有零售市場之市場使用部分清冊」及95年12月1
日北市市一字第 09532137800號函暨所附「本府列管私有零售市場之
市場使用部分清冊（第 2階段）」等影本附卷可稽。
六、經查本案系爭註記事件，前經本府法規委員會94年11月29日北市法二
字第 09432258700號函釋略以：「主旨：有關本市83年以前核准獎勵
投資興建零售市場補辦預告登記乙案......說明：......三、查『臺
北市獎勵投資興建零售市場須知』（以下簡稱獎投須知）中有關『投
資人應配合本府辦理預告登記』之規定，乃83年修正......惟基於法
律效力不溯及既往及信賴保護之原則......本府似難援用嗣後修正之
獎投須知，要求舊法時期締約之投資人協力（配合）辦理預告登記..
....五、另查臺北市獎勵投資興建公共設施辦法第19條第 1項規定：
『興建完成之公共設施非經主管機關核准，不得移轉、變更用途、停
止全部或部分之營業。』同辦法第29條：『本辦法修正施行前，經核
准投資之案件，於本辦法修正後亦適用之。』對於此項用地處分權之
法定限制，宜請地政機關協助，於土地登記簿上加以註記，以顧及土
地登記制度之公示性及維護交易上之安全 ......」及95年2月17日北
市法二字第 09530325900號函釋略以：「主旨：有關本市83年以前核
准投資興建零售市場補辦預告登記乙案......說明：......二、....
..按依法核准獎勵投資所興建之建物（零售市場），其使用用途、設
定負擔（或出租）及產權移轉等，本即受有一定之『法令上限制』..
....為使公示方法（登記事項）所表彰之物權與其實際內容能趨於一
致，以保障交易安全，使交易第三人（買受人）得以知悉此等法令上
限制......由於前揭獎投須知以及獎投辦法有關獎投建物法令上使用
之限制，以及『投資人應配合本府辦理預告登記』之規定，乃在貫徹
前揭不動產登記制度與保障交易安全之公共政策目的，應具有公益優
先性，故獎投辦法第29條規定：『本辦法修正施行前，經核准投資之
案件，於本辦法修正後亦適用之。』尚難謂係違反信賴保護之原則，
主管機關基於法令所為之登記或註記，亦符依法行政之原則。......
」在案。
七、惟按中央法規標準法第5條第2款規定：「左列事項應以法律定之：..
....二、關於人民之權利、義務者。」行政程序法第150條第2項規定
：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權
之範圍與立法精神。」土地登記規則第29條第13款規定：「政府機關
遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：......十三、其
他依法律得囑託登記機關登記者。」是本府雖依都市計畫法第30條規
定：「都市計畫地區範圍內，公用事業及其他公共設施，當地直轄市
、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認為有必要時，得獎勵
私人或團體投資辦理......其獎勵辦法由內政部或直轄市政府定之..
....」之授權訂定臺北市獎勵投資興建公共設施辦法作為獎勵投資興
建公共設施之規範及依據，仍不得逾越母法授權之範圍，而該辦法對
人民財產權之處分事項加以限制，揆諸上開規範，是否逾越都市計畫
法授權之範圍與立法精神？不無疑義，而有究明之必要；況臺北市獎
勵投資興建公共設施辦法亦無得囑託地政機關為系爭註記登記之規定
，且查該辦法係於 69年2月21日發布施行，而系爭建物倘為本府改制
為院轄市前於51年間核准投資興建之私有零售市場，則於該辦法發布
施行前所核准投資之案件，是否得依該辦法第29條規定溯及既往適用
之？亦有疑義；又51年間所為之核准有無相關限制規定或約定？遍查
原處分機關卷附資料，並未陳明。另按「下列事項以自治條例定之..
....二、關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」
為地方制度法第 28條2款所明定；而查臺北市零售市場管理規則及臺
北市獎勵投資興建零售市場須知均乏法律授權訂定之依據，並非法律
亦非法規命令，不得限制或剝奪人民之自由或權利。則原處分機關所
為囑託地政機關為系爭註記之「法律」依據為何？不無疑義。從而，
本案為求原處分之正確適法，應將96年2月26日北市市一字第0963024
6500號函處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起90日內另為
處分。
貳、關於 95年11月27日北市市一字第09531981700號函、96年 3月 6日北
市市一字第 09630244700號函、96年4月14日北市市一字第096305876
00號函部分：
一、按訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，
認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。....
..」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就
公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效
果之單方行政行為。」第 77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情
形之一者，應為不受理之決定......八、對於非行政處分或其他依法
不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」
行政法院62年度裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由
說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律
上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所
許。」
二、按行政程序法第 168條規定：「人民對於行政興革之建議、行政法令
之查詢、行政違失之舉發或行政上權益之維護，得向主管機關陳情。
」第171條第1項規定：「受理機關認為人民之陳情有理由者，應採取
適當之措施；認為無理由者，應通知陳情人，並說明其意旨。」經查
上開原處分機關 95年11月27日北市市一字第09531981700號函內容，
僅係就訴願人以公司名義之承諾書報備為經營者而為所涉解釋函令規
定之說明及觀念通知，不因該項敘述及說明而生法律效果，尚非行政
處分。另查上開原處分機關 96年3月6日北市市一字第09630244700號
函及4月14日北市市一字第09630587600號函內容，僅係原處分機關就
訴願人申請塗銷所有房屋之建物登記謄本建物標示部之系爭註記乙事
，重申業以96年2月26日北市市一字第09630246500號函答復在案，性
質上屬事實之敘述及理由之說明，不因該項敘述及說明而生法律效果
，亦非行政處分。是訴願人對上開函文表示不服，遽向本府提起訴願
，揆諸前揭規定及判例意旨，自非法之所許。
參、綜上論結，本件訴願為部分程序不合，本府不予受理；部分為有理由
；爰依訴願法第77條第 8款及第81條之規定，決定如主文。
訴願審議委員會主任委員張明珠
副主任委員王曼萍
委員陳敏
委員陳淑芳
委員陳石獅
委員陳媛英
委員紀聰吉
委員戴東麗
委員蘇嘉瑞
委員李元德
中華民國 96 年 10 月 31 日
市長郝龍斌
訴願審議委員會主任委員張明珠決行
如對本決定不服者，得於本決定書送達之次日起 2個月內，向臺北高
等行政法院提起行政訴訟，並抄副本送本府。
（臺北高等行政法院地址：臺北市大安區和平東路3段1巷1號）

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