發文字號：
法務部 95.06.20 法律字第0950012743號函
發文日期：
民國 95 年 06 月 20 日
要 旨：
函詢水污染防治法第 52 條規定之「通知限期改善」、「按日連續處罰」 之性質及適用疑義
主 旨：有關 貴署函詢水污染防治法第 52 條規定之「通知限期改善」、「按日
連續處罰」之性質及適用疑義乙案，本部意見如說明二至三。請 查照參
考。
說 明：一、復 貴署 95 年 3 月 27 日環署法字第 0950024083 號書函。
二、查「按日連續處罰」之性質何屬，容有下列不同見解：
（一）行政罰說：
按行政罰係對於過去違反行政法上義務所為之裁罰性不利處分，而
「執行罰（或稱怠金）」係以督促義務人將來履行義務為目的之一
種行政強制執行方法，義務人經告戒仍不履行義務，執行機關本得
連續處以怠金（行政執行法第 31 條第 1 項規定參照），無待法
律規定。若各行政法規明定有此種連續處罰條文，其性質應屬行政
罰而非執行罰；有關義務人違反「限期改善」之義務，對此種違反
過去義務所為之連續處罰，性質上即屬行政罰（吳庚，「行政法之
理論與實用」，增訂 9 版，第 508 頁；林錫堯，「淺析『行政
罰法』草案」，法學叢刊第 192 期，第 5 頁；蔡震榮、鄭善印
合著，「行政罰法逐條釋義」，第 14 頁；最高行政法院 92 年度
判字第 381 號判決）。
（二）行政上強制執行方法（執行罰）說：
連續處罰之目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之
現狀，以便將來實現履行義務之合法狀態，係促使行為人完成改善
之手段，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰性質（最高行
政法院 94 年判字第 00847 號判決、92 年判字第 1282 號判決
意旨參照；李建良，「水污染防治法有關按日連續處罰規定之適用
問題」，臺灣本土法學第 7 期，2002 年，第 24-25 頁）。
（三）行政罰兼具執行罰說：
「連續處罰」性質上是併用行政罰及執行罰，尤其是在第二次處分
以後都利用行政罰的外衣，達到執行罰之效果，其乃著眼於連續處
罰具有濃厚的逼迫性，正屬於執行罰，而非行政罰的特色（陳新民
，「行政法學總論」，增訂 7 版，89 年，第 404-405 頁）。
綜上，學說實務各有所本，未臻一致，本部則傾向採行政罰說。蓋
就來函所詢水污染防治法第 52 條所言，其規定「按日連續處罰」
，並非係因行為人違反同法第 30 條第 1 項各款情形之一或第
31 條第 1 項規定，而係違反主管機關依法律所課予之限期改善
義務，此亦屬一種行政法上義務，且其處罰法定額度與違反原來行
政法義務（同法第 30 條第 1 項各款情形之一或第 31 條第 1
項規定）相同。每次主管機關依法律所課予之限期改善義務，均屬
一項獨立義務，對違反義務者，均得單獨裁處行政罰；法律規定「
按日連續處罰」，當係指主管機關得每日課予限期改善義務並就違
反義務之行為處罰而言。是故，上開法律規定之「按日連續處罰」
之性質，當係「行政罰」，而非行政執行之方法（執行罰）。至連
續處罰有否過當而違反比例原則，自係另一問題（洪家殷，「行政
制裁」，載於翁岳生編「行政法 2000 （下）」，第 735 頁）。
惟針對個案事實之認事用法，本部尊重司法機關之見解。
三、次查行政罰法（以下簡稱本法）所稱之「行政罰」，須具備「裁罰性
」及「不利處分」之要件（本法第 2 條規定參照），而單純命違反
義務人除去違法狀態或停止違法行為，因不具裁罰性，故非本法所稱
之行政罰（吳庚，「行政法之理論與實用」，增訂 9 版，第 483
頁）。準此，「通知限期改善」雖課予相對人一定義務而屬不利處分
，但其不具裁罰性，非本法所稱之行政罰（洪家殷，「行政罰法之概
念與種類」，載於 2004 年法務部行政罰法草案研討會實錄，第 27
頁；林錫堯，「淺析『行政罰法』草案」，法學叢刊第 192 期，第
5 頁）。又依本法第 24 條第 1 項及第 32 條第 2 項規定由重罰
機關處罰鍰後，罰鍰較輕之處罰規定，雖未明顯適用，但處罰效果應
已涵蓋於較重之處罰之中，應視同亦已適用，故如其餘較輕之處罰規
定之法規，繼罰鍰之後設有其他後續之效果規定，當可視同已處罰而
繼續適用（林錫堯著「行政罰法」，初版第 1 刷，第 45 頁；本部
95 年 3 月 27 日法律字第 0950006236 號函參照）。準此，雖由
重罰機關裁處罰鍰，但輕罰機關仍得通知限期改善，屆期仍未完成改
善者，得按日連續處罰。
正 本：行政院環境保護署
副 本：本部法律事務司（4 份）