發文字號：
臺北市政府法務局 113.07.09 北市法一字第1133026022號函
發文日期：
民國 113 年 07 月 09 日
要 旨：
臺北市政府法務局就「臺北市自助選物販賣事業管理自治條例」）第 4 條第 1 項適用涉及與公司法第 19 條等規定是否存有特別法與普通法關 係；違反前述自治條例規定與時商業登記法第 31 條等規定行為數認定； 及與行政罰法第 24 條有關「一行為不二罰」等情況如何適用之說明
主 旨：有關貴局就「臺北市自助選物販賣事業管理自治條例」（下稱本自治條例
）第 4 條第 1 項適用疑義一案，復如說明，請查照。
說 明：一、復貴局 113 年 6 月 14 日北市產業授商字第 1136018954 號函。
二、有關貴局來函說明二所載「……經營自助選物販賣事業，應依法辦妥
公司或商業登記，如未違反貴處專法規定才會依都市計畫法處理。…
…。」及說明三、（二）所載「……商業登記法及都市計畫法二者間
，是否存在特別法（專法）與普通法之關係」等節，因語意未盡明確
，復未載明所詢之法條，經洽貴局表示，實係指公司法第 19 條、商
業登記法第 31 條、本自治條例第 4 條第 1 項及第 6 條，與都
市計畫法第 79 條第 1 項間是否存有特別法與普通法之關係，茲析
述理由如下：
（一）按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先
適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」中央法規標準法第
16 條定有明文，此即「特別法優於普通法原則」或「特別規定優
先適用原則」，故適用上開原則時，係以二法規就同一事項均有規
定為前提（法務部 103 年 3 月 14 日法律決字第 10303503010
號書函參照）。
（二）查都市計畫法之立法目的係為改善居民生活環境，並促進市、鎮、
鄉街有計畫之均衡發展而設，故針對一定地區內有關都市生活之經
濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要措施，做有計畫
之發展及合理規劃土地（都市計畫法第 1 條、第 3 條規定及最
高行政法院 103 年度判字第 114 號判決參照）。而都市計畫法
第 79 條第 1 項規定，乃在賦以都市計畫範圍內土地或建築物所
有人、使用人或管理人維護合法使用土地或建築物之義務（最高行
政法院 95 年度判字第 1309 號判決參照）。次查公司法第 19 條
之立法目的旨在禁止未經公司法設立之公司，假借公司名義營業或
為其他法律行為，以維護交易安全（經濟部 96 年 2 月 8 日經
商字第 09602015420 號函意旨參照）。再查商業登記法第 31 條
之立法目的，係為加強商號管理，杜絕未經設立登記之違規業者，
影響商業秩序（88 年 12 月 29 日及 97 年 1 月 16 日修法理
由參照）。又查本自治條例之立法目的係本市為有效管理本市自助
選物販賣事業，以維營業秩序，爰於第 4 條第 1 項明定經營自
助選物販賣事業應依法辦妥公司或商業登記及營業場所與國民中小
學之距離規定，並於第 6 條明定違反之法律效果。
（三）上開法條除立法目的洵屬不同外，復觀諸公司法第 19 條、商業登
記法第 31 條、本自治條例第 4 條第 1 項及都市計畫法第 79
條第 1 項規定內容，所規範者尚非屬同一事項而不具有特別法與
普通法之關係，並無法規競合關係，不生特別法優先於普通法適用
之問題。準此，有關貴局來函說明二所述「……經營自助選物販賣
事業，應依法辦妥公司或商業登記，如未違反貴處專法規定才會依
都市計畫法處理。……」一節，容有誤解之處。
三、有關貴局來函說明三所詢，違反本自治條例第 4 條第 1 項、商業
登記法第 31 條或都市計畫法第 79 條第 1 項規定之行為數認定及
行政罰法第 24 條有關「一行為不二罰」適用部分，茲分述如下：
（一）有關行為數認定部分：
1.按違法之事實是否為「一行為」，乃個案判斷之問題，並非僅就
法規與法規間之關連，或抽象事實予以抽象之判斷，而係必須就
具體個案之事實情節，依據行為人主觀之犯意、構成要件之實現
、受侵害法益及所侵害之法律效果，斟酌被違反行政法上義務條
文之文義、立法意旨、制裁之意義、期待可能性與社會通念等因
素綜合判斷決定之（法務部 108 年 3 月 13 日法律字第 108
03503320 號函參照）。
2.準此，行為人同時違反本自治條例第 4 條第 1 項、商業登記
法第 31 條或都市計畫法第 79 條第 1 項規定之行為，究應認
為係一行為違反數個行政法上義務規定，或係數行為違反不同行
政法上義務之規定，揆諸前開法務部函釋意旨，乃個案判斷之問
題，管轄權機關應就具體個案之違規行為綜合判斷決定之。另最
高行政法院 94 年 6 月 21 日庭長法官聯席會議決議：「……
本件行為人並未改變建築物結構，僅有一未經許可擅將系爭建物
變更營業而使用之行為（例如僅擺放電子遊戲機），而同時符合
建築法第 91 條第 1 項第 1 款及商業登記法第 33 條（按：
已於 97 年 1 月 16 日刪除）第 1 項之處罰規定，應擇一從
重處斷。」（法務部 96 年 10 月 4 日法律字第 0960034138
號函參照），併供參酌。
（二）行政罰法第 24 條有關「一行為不二罰」適用部分：
1.按行政罰法第 24 條第 1 項規定：「一行為違反數個行政法上
義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處
之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。」同條第 2 項復規
定：「前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或
其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類
相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」
此為「一行為不二罰」原則之明文，其立法意旨乃為避免因法律
規定之錯綜複雜，致人民之同一行為，遭受數個不同法律之處罰
，而承受過度不利之後果。準此，倘行為人不同，或雖行為人相
同但非屬同一行為，而係數行為違反同一或不同行政法上義務之
規定者，則應分別處罰之（行政罰法第 25 條參照），不生是否
牴觸「一行為不二罰」原則之問題（法務部 99 年 10 月 14 日
法律字第 0999024545 號函及 108 年 3 月 13 日法律字第 1
0803503320 號函參照）。
2.有關罰鍰處分部分：
（1）按都市計畫法第 79 條第 1 項規定：「都市計畫範圍內土地
或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本
法或內政部、直轄市、縣（市）政府依本法所發布之命令者，
當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有
權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，
並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停
止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉
、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築
物所有權人、使用人或管理人負擔。」商業登記法第 31 條規
定：「未經設立登記而以商業名義經營業務或為其他法律行為
者，商業所在地主管機關應命行為人限期辦妥登記；屆期未辦
妥者，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰，並得按次處罰。
」本自治條例第 4 條第 1 項規定：「經營自助選物販賣事
業，應依法辦妥公司或商業登記，且其營業場所應距離國民中
小學五十公尺以上。」第 6 條規定：「違反第四條第一項規
定者，應限期命其停止營業。屆期仍未停止營業者，處新臺幣
二萬元以上十萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」
（2）承上，如經管轄權機關審酌認定係以「一行為」同時違反本自
治條例第 4 條第 1 項、商業登記法第 31 條或都市計畫法
第 79 條第 1 項規定，因上開規定尚不具有特別法與普通法
之關係，並無法規競合關係，已如前述，因都市計畫法第 79
條第 1 項針對都市計畫範圍內土地或建築物之違規使用等有
較重之罰鍰，依行政罰法第 24 條第 1 項規定，應以法定罰
鍰額最高之都市計畫法第 79 條第 1 項規定裁處。而不應再
依商業登記法第 31 條或本自治條例第 6 條規定處以罰鍰。
3.有關其他種類之不利處分部分：
（1）按行政罰係指違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行
政罰等之裁罰性不利處分。如其處分係命除去違法狀態或停止
違法行為，或屬預防性不利處分、保全措施或行政執行方法者
，與行政罰之裁罰性不同，非屬裁罰性之不利處分。查都市計
畫法第 79 條規定之「勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀
」非屬行政罰（內政部 98 年 4 月 21 日台內營字第 09800
64342 號函參照）。再查 97 年 1 月 16 日修正公布之商業
登記法第 31 條（按：現行條文為 105 年 5 月 4 日修正
公布）規定之「命行為人限期辦妥登記」之規定，非屬行政罰
法所稱之行政罰，僅係行政機關所為之行政處分（經濟部 98
年 1 月 16 日經商字第 09700677900 號函參照）。
（2）準此，商業登記法第 31 條規定之「命行為人限期辦妥登記」
既非屬行政罰法所稱之行政罰，則姑不論本自治條例第 6 條
規定「限期命其停止營業」之法律性質，究屬裁罰性不利處分
，抑或命除去違法狀態或停止違法行為之處分，貴局分別依本
自治條例第 6 條及商業登記法第 31 條規定，命行為人限期
停止營業及限期辦妥登記，同時處分自不生違反行政罰法第
24 條第 2 項一行為不二罰之疑義。至都市計畫法第 79 條
第 1 項之「命令停止使用」雖非屬裁罰性處分，而無行政罰
法第 24 條一行為不二罰原則之適用，惟其與本自治條例第 6
條「限期命其停止營業」得否併為處分，則須視該等處分性質
上是否相同，以及併為處分於具體個案有無違反比例原則而定
（法務部 99 年 4 月 12 日法律字第 0999002036 號書函意
旨參照），併予敘明。
四、末按臺北市政府所屬各機關法制作業應注意事項第 12 點第 1 項規
定：「本府各一級機關適用法令有疑義，認須法務局提供法律意見或
有統一解釋法令之必要時，應依下列規定辦理：（一）敘明有疑義之
法條、疑點、擬採之見解及其理由。（二）檢附相關背景資料及歷來
簽見函文。（三）設有法制單位或人員者，應簽會並檢附相關會簽意
見。（四）由主任秘書或機關副首長以上人員之決行。」查貴局倘認
本案有法令適用疑義而認須本局提供法律意見，應依上開規定辦理，
然本件除未依上開規定敘明擬採之見解及理由外，亦未檢附法制人員
法律意見，建請貴局確實踐行該等程序，俾符法制。
正 本：臺北市政府產業發展局
副 本：
抄 本：