發文字號：
法務部 101.06.06 法律字第10103104750號函
發文日期：
民國 101 年 06 月 06 日
要 旨：
法務部就「內政部審查內政業務財團法人設立許可及監督要點」第 5 點 規定有違法律保留原則一案之查復書
主 旨：有關大院囑查財團法人臺灣營建研究院陳訴「內政部審查內政業務財團法
人設立許可及監督要點」第 5 點規定有違法律保留原則乙案，本部意見
如後附查復書，請詧照。
說 明：復大院 101 年 4 月 9 日院台業二字第 1010102871 號函。
正 本：監察院
副 本：行政院、內政部、本部資訊處（第 1 類）、本部法律事務司（4 份）（
均含附件）
附 件：法務部對於監察院 101 年 4 月 9 日院台業二字第 1010102871 號函
委託調查財團法人臺灣營建研究院陳訴「內政部審查內政業務財團法人設
立許可及監督要點」第 5 點規定有違法律保留原則一案之查復書
一、案由：
財團法人臺灣營建研究院陳訴：該院依其捐助章程第 6 條規定遴聘
之第 10 屆董事長及董事，向內政部營建署申請辦理董事長及董事變
更登記驗印事宜，詎該署以不符「內政部審查內政業務財團法人設立
許可及監督要點」（以下稱系爭要點）第 5 點規定為由，要求補正
洽商行政院人事行政局等程序，該要點有違憲法第 23 條法律保留原
則之規定，損及權益等情乙案。
二、依據：
監察院 101 年 4 月 9 日院台業二字第 1010102871 號函。
三、調查事項：
（一）內政部有無依本部 98 年 3 月 27 日法律字第 0980700225 號函
及行政院 98 年 4 月 23 日院臺教字第 0980018474 號函，辦理
檢討系爭要點？倘有，其檢討情形為何？
（二）另據內政部 101 年 1 月 12 日台內營字第 1000252964 號、3
月 9 日內授營建管字第 1010801781 號函略以：系爭要點係該部
基於主管財團法人業務權責及執行需要，訂頒規範細節性、技術性
事項之行政規則，未涉法律保留事項，且系爭要點第 5 點規定，
屬監督財團法人業務執行事項之措施，尚未直接干涉人民基本權利
乙節，是否屬實？究系爭要點有無指稱涉及人民權利義務事項？有
無明確法律授權依據？有無牴觸法律保留原則？倘該要點相關規定
涉及人民權利義務事項或牴觸法律保留原則，該部上開函復內容是
否適法？有無相關具體改善措施？
四、調查經過：
（一）有關調查事項（一）部分：
此部分涉及內政部辦理檢討系爭要點之事實認定，因本部無相關資
料，經本部於 101 年 5 月 9 日以法律字第 10100557040 號
函詢內政部，該部於 101 年 5 月 16 日台內法字第 101019062
7 號函復本部略以：系爭要點前於 96 年 5 月 30 日訂定，期間
曾於 98 年、99 年進行修正，為落實行政院「政府捐助之財團法
人財產登記董監事任期及退場注意事項」、「政府捐助之財團法人
財務監督要點」及「政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規
定」等規定意旨，並持續完備該部主管財團法人設立許可及監督相
關事項，爰於 101 年 3 月 22 日以台內法字第 1010131300 號
令修正發布全文；另為解決實務上政府捐助之財團法人，因捐助機
關未依規定指派董、監事或報請行政院核派董事長時，致主管機關
無法許可其變更登記以落實財團法人監督事宜之問題，於 101 年
4 月 10 日以台內法字第 1010146054 號令修正發布第 5 點，增
訂第 4 項規定「前 3 項人員之指派或推派，捐助機關因故未能
辦理者，得由主管機關為之。」賦予主管機關指派或推派之權限。
（二）有關調查事項（二）部分：
1.本部與本問題相關之函釋：
本部曾於 89 年 12 月 8 日以法 89 律字第 000541 號函建議
各部會略以，民法針對財團法人之設立許可、行政監督及相關罰
則均定有明文，各機關對於主管之財團法人訂有設立許可及監督
之職權命令，因欠缺法律明確授權，且其內容不乏涉及人民權利
義務之事項，與法律保留原則不合，應配合行政程序法之施行檢
討修正。如該職權命令之規定內容有逾越民法、中央法規標準法
或其他法律及法律授權命令之規定者，請刪除該規定，或廢止該
職權命令。另本部 99 年 10 月 11 日法律字第 0999035685 號
函、101 年 3 月 14 日法律字第 10100015220 號函略以，有
關財團法人董、監事之資格、選任方法及董事會職權之行使，因
涉及該私法人之權利義務事項，應由法律或經法律授權之法規命
令予以規範，各主管機關有關財團法人設立許可及監督管理之職
權命令及行政規則既未經法律授權，自不得就該事項加以規範。
2.已採之改善措施：
監察院 99 年 9 月 27 日糾正行政院有關政府捐助之財團法人
7 大行政監督問題（99 財正 60 號）。行政院為回應上揭糾正
案，督促所屬機關善盡監督管理政府捐助財團法人之責，並強化
政府捐助之財團法人之規劃、協調及推動等行政監督事項，爰於
100 年 2 月函頒「政府捐助之財團法人行政監督專案小組設置
要點」，成立「政府捐助之財團法人行政監督專案小組」（以下
簡稱專案小組）。行政院並參照上揭糾正案意旨，於 100 年 2
月至 101 年 2 月間陸續訂定「政府捐助之財團法人從業人員
薪資處理原則」、「政府捐助之財團法人行政監督機制作業要點
」、「政府捐助之財團法人績效評估作業原則」、「政府捐助之
財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項」、「政府捐助之
財團法人財務監督要點」及「政府捐助之財團法人董監事報院遴
聘派作業規定」等通案性行政規則。本部為該專案小組法制工作
分組之主辦機關，鑒於各主管機關刻正配合行政院函頒之通案性
行政規則，訂修財團法人相關規定，為健全法制規範，本部於行
政院研究發展考核委員會 101 年 5 月 9 日召開「政府捐助
之財團法人行政監督專案小組」第 5 次會議中，提案「建請各
主管機關就財團法人設立許可及監督管理之職權命令及行政規則
，檢討是否符合法律保留原則」，經會議決議通過，行政院研究
發展考核委員會於 101 年 5 月 16 日以會管字第 101236036
7 號函送會議紀錄略以：「請各主管機關於 101 年 9 月 15
日前將檢討結果送法務部彙辦，並提報本小組下次會議。」本部
並於 101 年 5 月 30 日以法律字第 10103104470 號函請各
機關就提案說明三、四，將檢討結果如期提送本部。
五、調查結論：
（一）按憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範
國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配（司法院釋
字第 614 號解釋參照）。86 年修憲後，我國中央政府體制已具
備雙元民主的特性，行政權在規範上已有獨立之民主正當性，又法
制上行政程序法的命令訂定程序，已提高命令訂定過程的透明度及
公民參與之機會。在行政事務龐雜、變遷迅速，立法不及、不足之
情形下，行政部門必須自行掌握能兼具彈性、效率與專業的規範工
具，以務實回應施政之需求（司法院釋字第 680 號解釋許宗力、
謝在全大法官協同意見書參照）。又法律保留之範圍，亦即何種事
項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關
，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理
之差異（司法院釋字第 443 號解釋理由書參照）。
（二）次按政府捐助之財團法人係政府為因應特殊行政任務需要，或為達
成特定政策目的，所捐助成立或依法設置。依預算法第 41 條第 4
項及決算法第 22 條第 2 項規定，政府捐助基金累計超過百分之
五十之財團法人，每年應由各該主管機關將其年度預算書及決算書
，送立法院審議。有鑒於強化政府捐助之財團法人監督機制之重要
性，行政院於 99 年 3 月 25 日函送立法院審議之「財團法人法
」草案，明確區分「政府捐助之財團法人」與「民間捐助之財團法
人」，依其性質不同，各設專章加以規範，對政府捐助之財團法人
採高密度監督，強化管理規定，以杜絕弊端；對民間捐助之財團法
人採低密度監督，依私法自治原則，尊重其章程自由，並鼓勵其自
治，避免作過多限制（「財團法人法」草案總說明參照）。另監察
院 98 年 12 月 15 日 98 財正 59 號糾正案文略以，財團法人各
目的事業主管機關未能善盡監督管理之責，致財團法人財產之項目
內容標準各異，造成政府累計捐助基金比率之計算失準，影響立、
監兩院對受政府捐助基金逾 50％ 之財團法人之監督，顯示行政院
未能督促所屬善盡監督管理財團法人之責，核有不當。監察院 99
年 9 月 27 日亦糾正行政院有關政府捐助之財團法人 7 大行政
監督問題（99 財正 60 號）。是以，各主管機關對於政府捐助之
財團法人，確有加強監督之必要性。
（三）前揭行政院訂定之通案性行政規則中，「政府捐助之財團法人從業
人員薪資處理原則」第 6 點規定：「政府捐助之財團法人現行薪
資規定，與本原則所定不符者，主管機關應督促財團法人配合會計
年度或新僱用契約修正之。（第 1 項）政府捐助之財團法人未依
本原則相關規定辦理者，各級政府及公營事業均不得給與補（捐、
獎）助，至改善時始得恢復。（第 2 項）」又「政府捐助之財團
法人財產登記董監事任期及退場注意事項」第 4 點、第 5 點係
有關董（監）事任期之規定，第 6 點規定：「財團法人捐助章程
之內容與前二點規定不符者，主管機關應督促其於一定期間內依法
定程序修正捐助章程。」上開規定，均係以未直接對外發生法規範
效力之方式，達成強化監督政府捐助財團法人之要求。查系爭要點
第 5 點規定，雖涉及董事、監察人之選任方法及比例，但其規範
對象為政府捐助之財團法人，揆諸法律保留原則之範圍及規範密度
應考量憲政體制之影響及行政部門務實回應施政之需求，並應視規
範對象之不同而容許合理之差異，在財團法人法完成立法前，政府
捐助之財團法人仍有強化監督之必要性，故在上開規定未直接對外
發生法規範效力之前提下，應認為係對於主管機關之行政自我拘束
，未牴觸法律保留原則。
（四）次查內政部 101 年 3 月 9 日內授營建管字第 1010801781 號
函略以，民法第 32 條、第 59 條至第 65 條規定等明定主管機關
對財團法人之許可監督權限，該部基於內政業務主管機關對於財團
法人之業務監督權責及執行需要，訂定系爭要點，係規範細節性、
技術性事項之行政規則。由於行政規則係上級機關對下級機關，或
長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非
直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（行政程序法第 159
條第 1 項規定參照）。財團法人經許可設立後，其捐助章程所定
之董事會組成方式及擔任資格，縱與現行主管機關所定設立許可及
監督之規定不符，仍應優先適用其捐助章程之規定（本部 100 年
7 月 21 日法律字第 1000700516 號書函參照）。故該等財團法人
依捐助章程規定改選董（監）事時，主管機關不宜以拒絕許可或備
查之方式，致使財團法人無法向法院辦理變更登記。如認該等財團
法人之捐助章程或遺囑所定之組織或重要之管理方法不具備，或基
於維持財團之目的或保存其財產之必要，而認其董、監事之資格及
董事會之職權，存有適用上之疑義者，應視具體個案情形，依民法
第 62 條或第 63 條規定，聲請法院為必要之處分或變更其組織（
本部 101 年 3 月 14 日法律字第 10100015220 號函參照）。
六、處理意見：
（一）在財團法人法完成立法前，政府捐助之財團法人仍有強化監督之必
要性，系爭要點第 5 點規定在未直接對外發生法規範效力之前提
下，未牴觸法律保留原則。惟為免引發爭議，健全法制規範，內政
部仍宜依前揭專案小組第 5 次會議決議，審慎檢討系爭要點是否
符合法律保留原則。
（二）財團法人臺灣營建研究院之捐助章程所定之董事會組成方式及擔任
資格，縱與系爭要點規定不符，仍應優先適用其捐助章程之規定，
故該財團法人依捐助章程規定改選董（監）事時，內政部不宜以拒
絕許可或備查之方式，致使該財團法人無法向法院辦理變更登記。
七、相關佐證資料：
（一）本部 101 年 5 月 9 日法律字第 10100557040 號函。
（二）內政部 101 年 5 月 16 日台內法字第 1010190627 號函。
（三）本部 89 年 12 月 8 日法 89 律字第 000541 號函。
（四）本部 99 年 10 月 11 日法律字第 0999035685 號函。
（五）本部 101 年 3 月 14 日法律字第 10100015220 號函
（六）監察院 99 年 9 月 27 日 99 財正 60 號糾正案文。
（七）政府捐助之財團法人行政監督專案小組設置要點。
（八）政府捐助之財團法人從業人員薪資處理原則。
（九）政府捐助之財團法人行政監督機制作業要點。
（十）政府捐助之財團法人績效評估作業原則。
（十一）政府捐助之財團法人財產登記董監事任期及退場注意事項。
（十二）政府捐助之財團法人財務監督要點。
（十三）政府捐助之財團法人董監事報院遴聘派作業規定。
（十四）行政院研究發展考核委員會 101 年 5 月 16 日會管字第 101
2360367 號函。
（十五）本部 101 年 5 月 30 日法律字第 10103104470 號函。
（十六）司法院釋字第 614 號解釋。
（十七）司法院釋字第 680 號解釋許宗力、謝在全大法官協同意見書。
（十八）司法院釋字第 443 號解釋。
（十九）預算法第 41 條第 4 項及決算法第 22 條第 2 項。
（二十）行政院於 99 年 3 月 25 日函送立法院審議之「財團法人法」
草案總說明。
（二十一）監察院 98 年 12 月 25 日 98 財正 59 號糾正案文。
（二十二）行政程序法第 159 條。
（二十三）本部 100 年 7 月 21 日法律字第 1000700516 號書函。
圖表附件：