發文字號：
法務部 102.04.08 法制字第10402507900號函
發文日期：
民國 102 年 04 月 08 日
要 旨：
行政罰為使基於領導或指揮監督之自然人負起應有責任，如有違反行政法 上義務之事實，無論其係居於領導或指揮監督地位人或係其他職員或從業 人員之行為，均宜責令居於領導或指揮監督地位者，與私法人等私法組織 併受處罰
主 旨：有關「補習及進修教育法」修正草案涉及行政罰第 15 條併同處罰之適用
與否乙案，本部意見如說明二，請 查照。
說 明：一、復 貴部 102 年 2 月 7 日臺教社（一）字第 1020021783 號函
。
二、本部法制意見如下：
（一）按行政罰法第 3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政
法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體
、中央或地方機關或其他組織。」行政機關因應行政罰法施行應注
意之法制事項第 3 點：「本法第三條係就本法之『行為人』為定
義性規定，各機關就主管之法律或自治條例訂定行政罰時，應先釐
清各該規定之義務主體及處罰客體，以確定其『行為人』之範圍。
」
（二）又按行政罰之處罰，以違反行政法義務為前提，而實施處罰構成要
件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。（司法院大法官第 638
號解釋理由書參照）。如法律規定：「違反○○條規定者，處新臺
幣○○元以下罰鍰。」亦即處罰違反行政法上義務者，如果義務人
是法人或非法人團體，則應處罰法人或非法人團體，而不是處罰該
義務人的負責人（陳清秀，行政罰法，2012 年 9 月第一版，第
75 頁）。但為使基於領導或指揮監督之自然人負起應有之責任，
立法例可發現有所謂「轉嫁罰」之規定方式，亦即處罰義務人以外
之第三人，此包括處罰對象由私法人等私法組織轉嫁至負責人或由
行為人轉嫁至負責人（林錫堯，行政罰法，2012 年 11 月二版，
第 170 頁）。惟學者對此有所批評，認為將處罰對象跳過違反行
政法義務之主體，而逕由非義務主體受罰，理論上未有貫徹之處，
立法上應儘量避免轉嫁罰之方式，從而主張採行併罰之模式，此併
罰模式包括法人機關（如法人之負責人）之職務行為及法人之職員
或從業人員之職務行為而法人機關違反監督義務之情形，均宜由法
人與法人機關併罰（廖義男，行政處罰之基本爭議問題，收錄於行
政救濟、行政處罰、地方立法，2000 年 12 月初版，第 292 頁
至第 293 頁，轉引自林錫堯，行政罰法，前揭書，第 170 頁）
。有鑑於轉嫁罰妥適性之質疑以及處罰對象限於「行政法上義務之
主體（私法人等私法組織）」而形成制裁漏洞之情形，誠有必要就
居於領導或指揮監督地位之人增設共通性併罰規定。換言之，當法
律單獨就私法人等私法組織之違反行政法上義務設處罰規定時，無
論該違反行政法上義務之事實，係出於居於領導或指揮監督地位之
人或係其他職員或從業人員之行為，均宜責令居於領導或指揮監督
地位之人，與私法人等私法組織併受處罰，前者係因居於領導或指
揮監督地位之人自己行為所致，後者係因其違反對於所屬人員之監
督義務所致（林錫堯，前揭書，第 170 頁；行政罰法第 15 條規
定及其立法理由參照）。
（三）再按法規未明文規定其為義務主體，但處罰規定中僅規定處罰對象
為負責人者，則可能為現場實際負責或行為之人，卻因非公司法或
商業登記法上之負責人而脫免處罰（如義務主體為公司時，無法處
罰實際辦理其業務之現場負責人，如班主任等，是否有失公允？）
例如：電子遊戲場業管理條例第 20 條第 1 項規定：「直轄市、
縣（市）主管機關得定期或不定期派員檢查電子遊戲場之營業，電
子遊戲場業負責人、營業場所管理人或從業人員不得規避、妨礙或
拒絕。」及第 34 條規定：「違反第二十條第一項規定，規避、妨
礙或拒絕檢查者，處負責人新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰」
如營業場所管理人或從業人員有規避、妨礙或拒絕之行為，依上開
第 34 條規定處罰負責人時，應以該負責人有違反監督義務為要件
，否則尚無從說明何以法律規定負責人需因管理人或從業人員之行
為而受罰，而使得第 34 條陷於違憲之虞（林錫堯，前揭書，第
162 至第 163 頁。）
（四）綜上，行政罰之目的，旨在制裁違反行政法上義務之行為，以貫徹
行政秩序，是否處罰？處罰對象為何？是否設併罰規定？原則上均
宜由立法者本於憲法原則（明確原則、比例原則等）為裁量（林錫
堯，前揭書，第 169 頁），且行政罰法第 15 條第 1 項及第 2
項均有「除法律或自治條例另有規定外」之文字，係指法規有專罰
私法人之負責人、併罰規定、轉嫁罰之情形，則適用各該法規。本
件修正草案第 23 條至第 26 條行政罰處罰客體為何，屬立法政策
之採擇，請 貴部參考上開說明本於職權自行審認。
正 本：教育部
副 本：本部法制司