最高法院民事判決              九十九年度台上字第八三六號
上  訴  人  甲○○
訴訟代理人  吳順龍  律師
被 上訴 人  花蓮縣政府
法定代理人  乙○○
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十八年
十一月十八日台灣高等法院花蓮分院第二審判決（九十八年度上
國字第二號），提起上訴，本院判決如下：
    主  文
原判決關於駁回上訴人對被上訴人之上訴及該訴訟費用部分廢棄
，發回台灣高等法院花蓮分院。
    理  由
本件上訴人主張：坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○、○○○、○
○○地號土地（下稱系爭災害地點）上之同鄉○○村○○○○、
○○之○、○○○、○○○之○號四棟建物為訴外人朱○惠所有
，並由朱○惠與黃○傑（上訴人與朱○惠之子）務農維生，經營
商店，供應往來旅客天然、有機、無毒之農產品及餐飲休憩之用
。詎民國九十四年十月二日凌晨龍王颱風來襲，黃○傑因風雨漸
強，以手機致電伊轉向被上訴人求救，未獲置理，終致黃○傑失
蹤不明，並經法院為死亡之宣告，被上訴人已怠於防災救災於前
，復未於颱風前之一日中午十二時成立防災應變中心或指示救援
工作，且未依行政院農業委員會（下稱農委會）九十三年十二月
二十三日函頒「土石流防災疏散避難作業規定」（下稱土石流作
業規定）第四點㈢１⑷，依當地雨量及實際狀況，自行發布系爭
災害地點為紅色或黃色警戒區域，勸告或撤離當地居民，應為、
能為而不為，亦難認無故意或過失，自應依法負國家賠償之責任
。又伊計受有扶養費新台幣（下同）五十五萬六千七百元及精神
慰撫金八百萬元之損害，業以書面向被上訴人請求賠償遭拒，因
資力不足，先為一部請求等情，爰依國家賠償法第二條第二項規
定，求為命被上訴人給付伊五百萬元（扶養費五十五萬六千七百
元及慰撫金四百二十四萬三千三百元），並自九十四年十月二日
起加計法定遲延利息之判決。【上訴人請求交通部公路總局第四
區養護工程處（下稱第四養工處）、行政院農業委員會林務局花
蓮林區管理處及太魯閣國家公園管理處連帶給付部分，經原審判
決其敗訴後，提起上訴，因上訴不合法，另由本院以裁定駁回各
該部分之上訴。】
被上訴人則以：龍王颱風侵襲期間，伊於九十四年十月一日上午
九時即成立災害應變中心，翌日上午十一時五十一分許接獲上訴
人報案，因案發地點洛韶地區電話無法聯繫，立即通報花蓮縣警
察局天祥派出所處理，因風大雨大路基流失無法通行，至十月四
日始先由推土機搶通部分路段，伊於事故發生當時，已立即採取
相關應變措施，無法於事故當天趕到現場，乃因自然環境造成之
阻礙，伊並無怠於執行職務。又系爭災害地點，非屬伊主管經公
告之水土流潛勢溪流災害防治地區，伊亦非該公共設施之設置或
管理機關，自非屬本案之賠償義務機關。另上訴人提及之土石流
作業規定第四點㈢１⑷，依司法院釋字第四六九號解釋理由引用
日本學理「裁量收縮至零」理論，提出界定國家不作為責任之「
被害法益之對象性、具體危險之急迫性、危險發生之預見可能性
、損害結果之迴避可能性及規制權限發動之期待可能性等標準以
觀，伊均不符合各該判斷不作為責任違法之標準，自無須負國家
賠償責任等語，資為抗辯。
原審維持第一審所為上訴人對被上訴人部分敗訴之判決，駁回其
上訴，無非以：本件上訴人雖主張被上訴人不作為致侵害其子黃
○傑之生命權，應負國家賠償責任，但依民事訴訟法第二百七十
七條規定，仍應就其主張有利於己之事實負舉證責任。查系爭災
害地點，並非位於土石流紅色或黃色警戒區域範圍內。且龍王颱
風侵襲時，九十四年十月二日零時至二十四時慈恩至天祥段之實
際降雨量累計為510.5mm至764.5mm，遠超過交通部中央氣象局所
發布超大豪雨之標準（二十四小時累積雨量達350 mm以上），而
土石流之發生本身為天然災害之一種，以當時之降雨量遠超大豪
雨標準，依一般經驗法則已非周圍山坡所能承載，事故之發生實
為人力不能抗拒之天災造成。又被上訴人已於九十四年十月一日
九時，即開設三級防災應變中心，復於同日十四時開設一級防災
應變中心，較中央災害應變中心作業要點之規定提早二小時，並
通報各鄉鎮，尚無怠惰情形。被上訴人轄下機關未於接獲通報後
立即展開搜尋，乃因天候不佳、交通阻隔所致，並於交通障礙排
除後，隨即展開搜尋，顯已盡其救災義務。再者，被上訴人依土
石流防災作業規定第四點，雖可依當地雨量及實際狀況自行發布
局部地區為黃色或紅色土石流警戒區，但依九十四年十月二日上
午十時農委會土石流災害應變小組土石流警戒區預報資料第二報
資料顯示，系爭災害地點尚非紅色或黃色警戒區，且於同日十一
時五十一分即接獲消防局通報黃○傑於颱風侵襲後失聯，自是日
上午十時農委會發布第二報至警員接獲報案黃○傑失聯，其間不
到二小時，被上訴人因信任上開預報資料，又無其他積極事證足
認被上訴人知悉該處達到黃色或紅色警戒程度，其未能及時自行
發布系爭災害地點為紅色或黃色警戒區域並撤離居民，亦難認其
有何故意或過失可言。上訴人之子黃○傑死亡之原因，實係龍王
颱風於災害地點帶來龐大雨量，坡地無法負荷而致土石滑落造成
，乃人力所不能抗拒之天然災害，並非被上訴人執行公權力故意
、過失或怠於執行職務，自不符國家賠償法第二條第二項規定。
從而，上訴人據以請求被上訴人與第四養工處等人連帶賠付五百
萬元本息，即非正當等詞，為其判斷之基礎。
按災害防救法已於第四條明定本法主管機關在縣（市）為縣（市
）政府，且於第二十四條第一項及第二十七條第一項第一款規定
，災害發生或有發生之虞時，為保護人民生命、財產安全或防止
災害擴大，直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所應勸
告或指示撤離，並作適當之安置，各級政府及相關公共事業應實
施警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸告
災情蒐集及損失查報等項目災害應變措施。查被上訴人依土石流
防災作業規定第四點規定，可依當地雨量及實際狀況，自行發布
局部地區為黃色或紅色土石流警戒區，乃原審所確定之事實，而
該作業規定第四點㈠警戒監控３現地觀測復規定：「地方政府應
隨時掌握當地降雨情形與溪流水文變化」，㈡災害分析研判２規
定：「地方政府應依據現地狀況，參考各單位所提供相關資訊，
分析研判土石流發生之可能性與影響範圍」，第四點㈢發布土石
流警戒區１⑷規定：「地方政府可依各地區當地雨量及實際狀況
，自行發布局部地區為二級（黃色警戒）或一級（紅色警戒）土
石流警戒區」，有該作業規定全文可稽（見原審卷㈡一六～二三
頁）。其中「當地雨量及實際狀況」，究何所指？地方政府所應
斟酌之內容若何？原審未向農委會查詢其原意，並釐清災害防救
法第十四條第一項暨該會頒布土石流防災作業規定第四點㈢１⑷
等為保護人民生命、身體及財產法益（法益重要性）之法規範，
所課予地方政府應執行職務行使公權力之事項，性質上是否係「
裁量規範」之範疇？該管機關公務員依上開規定，對可得特定之
人所負作為義務是否已達無不作為之裁量空間【司法院釋字第四
六九號解釋揭示，斟酌危險急迫性、預見可能性、侵害之防止是
否須賴公權力之行使始可達成而非個人之努力可能避免（規制可
能性及迴避可能性）等因素，已否達裁量收縮至零程度，而具不
作為義務之違法】？凡此均與被上訴人應否負本件不作為之國家
賠償責任所關頗切，原審未逐一深究，遽行判決，已嫌速斷。且
上訴人就此迭於原審提及上開作業規定第四點㈢１⑷，指稱：依
該作業規定，被上訴人已無裁量餘地，依法有疏散避難勸告義務
或指示撤離、強制疏散黃○傑等居民之義務，其有無此項作為，
為被上訴人有無過失之關鍵，實有必要請被上訴人說明其當時之
防救措施為何？並提出具體之防救災害相關證據，被上訴人如認
其無過失者，舉證責任自應轉換由其負擔等語（分見原審卷㈠一
五八、○五九頁及卷㈡三、七○、九○、九七頁）。原審對上訴
人此項重要之攻擊方法，恝置不論，徒以系爭災害地點尚非紅色
或黃色警戒區及自九十四年十月二日上午十時農委會發布第二報
至警員接獲報案黃○傑失聯不到二小時等由，逕為上訴人不利之
論斷，亦有判決不備理由之違法。次按民事訴訟法第二百七十七
條但書所稱之「但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在
此限」，乃肇源於民事舉證責任之分配情形繁雜，僅設原則性之
概括規定，未能解決一切舉證責任之分配問題，為因應傳統型及
現代型之訴訟型態，尤以公害訴訟、交通事故，商品製造人責任
及醫療糾紛等相類事件之處理，如嚴守本條所定之原則，難免產
生不公平之結果，使被害人無從獲得應有之救濟，有違正義原則
。是以受訴法院於決定是否適用該條但書所定公平之要求時，應
視各該具體事件之訴訟類型特性暨待證事實之性質，斟酌當事人
間能力、財力之不平等、證據偏在一方、蒐證之困難、因果關係
證明之困難及法律本身之不備等因素，透過實體法之解釋及政策
論為重要因素等法律規定之意旨，較量所涉實體利益及程序利益
之大小輕重，按待證事項與證據之距離、舉證之難易、蓋然性之
順序（依人類之生活經驗及統計上之高低），再依誠信原則，定
其舉證責任或是否減輕其證明度，以符上揭但書規定之旨趣。又
國家賠償法第二條第二項所定之國家賠償責任，固採過失責任主
義，且得依「過失客觀化」及「違法推定過失」法則，以界定過
失責任之有無，然於是項事件具體個案，衡酌訴訟類型特性與待
證事實之性質、當事人間能力、財力之不平等、證據偏在一方、
蒐證之困難、因果關係證明之困難及法律本身之不備等因素，倘
人民已主張國家機關有違反作為義務之違法致其受有損害，並就
該損害為適當之證明時，揆之民事訴訟法第二百七十七條但書規
定，自應先由國家機關證明其有依法行政之行為，而無不作為之
違法，始得謂為無過失，並與該條但書所揭依誠實信用及公平正
義原則定其舉證責任之本旨無悖。查上訴人對被上訴人部分之舉
證責任，業於原審指稱：本件係因土石流釀災致伊子黃○傑失蹤
而宣告死亡，相較於伊，被上訴人為土石流防救或應變之主管機
關或執行機關，對於土石流之資訊及防救能力，具有絕對優於伊
之能力，若由伊證明其對於事故之發生或預防具有過失，實強人
所難，應使伊之舉證責任減輕，甚至舉證責任轉換至被上訴人，
爰依民事訴訟法第二百七十七條但書顯失公平之規定，主張應由
被上訴人舉證其無過失云云（見原審卷㈠一五六、○五七頁）。
原審就此未予併酌，遽謂「又無其他積極事證足認被上訴人知悉
該處達到黃色或紅色警戒程度，其未能及時自行發布災害地點為
紅色或黃色警戒區域並撤離居民，亦難認其有何故意或過失可言
」，尤非無再進一步推求之必要。上訴論旨，執以指摘原判決關
此部分不當，求予廢棄，不能認為無理由。
據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第
一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。
中    華    民    國  九十九  年    五    月   十三   日
                      最高法院民事第五庭
                          審判長法官  朱  建  男
                                法官  顏  南  全
                                法官  林  大  洋
                                法官  沈  方  維
                                法官  王  仁  貴
本件正本證明與原本無異
                                      書  記  官
中    華    民    國  九十九  年    五    月  二十六  日
                                                       s