裁判字號：
最高行政法院 101年度判字第514號 行政判決
裁判日期：
民國 101 年 06 月 14 日
案由摘要：
公民投票法事件
最高行政法院判決 101年度判字第514號
上 訴 人 黃昆輝
訴訟代理人 高涌誠 律師
陳彥君 律師
被 上訴 人 中央選舉委員會
代 表 人 張博雅
輔助參加人 行政院
代 表 人 陳冲
上列當事人間公民投票法事件，上訴人對於中華民國100年4月21
日臺北高等行政法院99年度訴字第2283號判決，提起上訴，本院
判決如下：
主 文
原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢
棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人對於上訴人為領銜人提出之「兩岸經濟合作架構協議」
全國性公民投票案，應依本判決之法律見解另為處分。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔；駁回部分
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）99年4月23日以其為「你是否同意
政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸經
濟協議』或ECFA）？」全國性公民投票案提案人之領銜人，
委託訴外人林志嘉檢具上開公民投票案主文、理由書及提案
人正本、影本名冊各1份，向被上訴人提出上開公民投票提
案。被上訴人審查上訴人公民投票提案未有公民投票法第14
條第1項各款規定情事，依同條第2項規定，以99年5月5日中
選綜字第0993000033號函送請行政院公投審議委員會（下稱
審議委員會）認定，並請該會於30日內將認定結果通知被上
訴人。案經審議委員會99年6月3日第13次委員會議決議，認
定不合於規定，理由如下：「㈠提案理由係欲將政府是否有
權簽署ECFA作程序性公投，惟公投主文卻係就ECFA之簽署內
容要求公民作實質性公投，公投主文與理由相互矛盾，依公
投法第14條第1項第4款之規定，應予駁回。㈡公投提案，應
得改變現狀之立場，始符公投法之制度設計。本案提案人係
持反對立場，卻以正面表述之命題，交付公民為行使同意或
不同意之投票，致使即便投票通過，亦不能改變現狀，權責
機關無須有改變現狀之任何作為，非屬公投法第2條第2項第
3款所定重大政策之複決。」乃以99年6月4日公投審字第099
3500079號函行政院（下稱審議委員會99年6月4日函），經
行政院以99年6月7日院臺公投字第0990098870號函被上訴人
辦理（下稱行政院99年6月7日函）。被上訴人以99年6月8日
中選綜字第0990004484號函（下稱原處分）復上訴人，以其
所提「你是否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議
』（簡稱『兩岸經濟協議』或ECFA）？」公民投票案，業經
公投審議會第13次委員會議決議認定不合於規定，依公民投
票法第14條第3項規定，予以駁回。上訴人不服，提起訴願
，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，並於起訴後追加確認訴訟
，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠公民投票法第14條第1項所定4款事項，
專屬公投主管機關即被上訴人職權，非審議委員會所能置喙
。行政院於93年4月16日依公民投票法施行細則第13條規定
，將全國性公民投票案提案之收件、審查及相關機關意見書
之提出等事項，委任被上訴人辦理（行政院93年4月16日院
臺內字第0930083141-A號公告，下稱行政院93年4月16日公
告）。另依公民投票法第2條第5項、第34條規定，可知審議
委員會負有特定職掌，除公民投票提案是否為同一事項之認
定外，參諸公民投票法第2條規定內容，係指公投提案是否
屬於全國性公投適用事項及是否為「預算、租稅、投資、薪
俸及人事」事項之認定，是以審議委員會依公民投票法第14
條第1項第4款之規定，作為駁回上訴人公民投票提案之法律
依據，顯逾越該會法定職權，構成違法。㈡本件公投提案既
於99年5月4日通過被上訴人之第402次委員會之審查，並對
外以上訴人為相對人作成行政處分，基於行政處分之實質存
續力以及構成要件效力，被上訴人自不能任意反覆，審議委
員會亦應受到被上訴人第402次委員會審議結論之拘束，不
得為相反之認定。何況現行法令無准許被上訴人得以「再委
任或再委託之方式」授權審議委員會審查公民投票法第14條
第1項4款事由之規定，是被上訴人逕自擴張審議委員會職權
，使得公投提案須接受被上訴人與審議委員會雙重審查，違
背行政程序法第11條第1項、第5項之「管轄權法定原則」，
並將人民依憲法享有之創制、複決權，增加法律所無之限制
，更違反公民投票法體系解釋；而其「阻礙」人民行使創制
、複決權之論證，亦與行政院審議委員會組織規程第2條規
定、行政院96年7月13日訴願決定理由牴觸，實屬牽強，並
不足採。㈢審議委員會依其「組織規程」第2條第1項規定，
其職掌僅對於公投法第2條第2項、第4項所定全國性公民投
票事項之認定而已。上訴人系爭提案非屬上開第2條第4項中
「預算、租稅、投資、薪俸、人事」等排除項目，符合同條
第2項第3款「重大政策之複決」規定，自應成案。㈣現行法
律並無規定人民提起公民投票之提案主文必須以「負面表述
」之提問方式始為適法，原處分以及審議委員會之函文所持
駁回上訴人提案之理由以及法律依據，不但內容不明確，與
行政程序法第5條、第96條第1項第2款之規定未合，其見解
顯係增加法律所無的限制，牴觸行政程序法第4條依法行政
原則外，更與司法院釋字第645號解釋意旨、兩公約施行法
第2條、第4條以及公民與政治權利國際公約第25條之規定不
符。另學者援引外國公民投票案例，可知被上訴人之見解根
本悖於世界各國舉辦公民投票之方式，其堅持之「負面表列
法」反而易生理解上的困擾與障礙，實有未洽。㈤本件提案
是否符合「公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策之
複決』」之定義，與公民投票法第31條第1項第3款「有關重
大政策者，應由權責機關為實現該公民投票案內容之必要處
置」之提案通過的處理方式，並非審議委員會審查本件公投
提案合法與否的參考因素，亦即「駁回之理由」與「公民投
票提案之分類認定」之間並無合理之聯結關係存在，因此被
上訴人以之作為否准本件公投提案理由，已違反不當聯結禁
止原則，並有行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項所
指之裁量濫用之情，原處分自屬違法而應予撤銷，至為明甚
。㈥按行政院公民投票審議委員會組織規程第9條規定：「
本會決議事項，以行政院名義行之」；司法院釋字第645號
解釋理由亦以：公投審議會對外以行政院名義作成行政處分
。是以審議委員會就「本件公投提案，不屬於公投法第2條
第2項第3款所定之『重大政策之複決』」之「認定」，自應
以一級行政機關－「行政院」之名義，對外作成行政處分。
然本件原處分之作成，非以「行政院」之名義為之，乃以二
級行政機關即被上訴人為之，不但有違「行政院公民投票審
議委員會組織規程」第2條、第9條規定，以及具有憲法位階
效力之64 5號解釋理由書之意旨，亦使原本應依法以「行政
院」名義作成之「審議委員會決議」之行政處分，有規避司
法機關合法性審查之嫌，違反行政程序法第4條依法行政原
則、同法第6條平等原則及行政自我拘束原則，論證牽強，
難謂適法。㈦立法者既然於公民投票法第10條第3項明文規
定，行政機關於受理公投提案後，應舉行聽證，而被上訴人
在未遵行聽證程序之情形下，即作成原處分，有違正當法律
程序，該處分已有程序上瑕疵，自屬違法。㈧除本件公投投
票結果「未達投票人數之法定門檻或有效票法定門檻」而未
獲通過外，若領銜人之提案投票「過半同意」通過或「過半
不同意」通過，權責機關當有依公民投票法第31條第3款「
繼續」或「暫停」（包含「啟動兩岸經濟合作協議第16條之
終止條款」以及「後續協商」）推行兩岸經濟協議以及相關
政策之作為義務，故審議委員會99年6月4日函文所謂「即使
投票通過，權責機關無須有改變現狀之任何作為」云云，並
非的論，殊無可採。㈨公民投票是人民重要的基本權利，審
議委員會存在目的，在「協助」人民行使創制、複決權，並
非阻擋或限制「人民意志」的形成，故「審議委員會」審查
公投提案，應以保障人民「直接民權」為最高原則，不應輕
易以技術枝節的理由駁回人民的提案，甚至限縮人民行使「
直接民權」，該審議會決議採多數決，所謂多數決並不代表
其決議「正確」為「真理」，有時盲目附和執政黨意見，其
論斷難免失偏，難謂適法。而政府是人民的公僕，卻反過來
審議十數萬人民連署公投提案，形成「被監督者」掌控公投
程序大權的荒謬情事，當多數民意均要求行使公民投票權情
況下，行政院審議委員會卻背道而馳，妨礙人民直接行使民
主權力等語，求為判決：先位聲明：㈠確認訴願決定及原處
分均無效。㈡請判令被上訴人依公民投票法第14條第3項後
段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是否同
意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『兩岸
經濟協議』或ECFA）？」公民投票提案。備位聲明：㈠訴願
決定及原處分均撤銷。㈡被上訴人應依公民投票法第14條第
3項後段至第8項規定辦理以上訴人為領銜人所提出之「你是
否同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『
兩岸經濟協議』或ECFA）？」公民投票提案。
三、被上訴人則以：㈠按公民投票法施行細則第13條規定：「全
國性公民投票之主管機關，得將依本法規定應辦理事項，委
任或委託相關機關辦理。」而行政院93年4月16日公告委任
被上訴人辦理公民投票法第9條第1項及第14條之事項，包括
全國性公民投票案提案之收件、審核及相關機關意見書之提
出等。本此，公民投票提案經審議委員會認定不合規定者，
依上開委任公告及公民投票法所定「主管機關應予駁回」之
規定，應由被上訴人為之，始屬適法。次按公民投票案之收
件及審核等程序，既應依公民投票法第9條第1項及第14條規
定辦理，第14條並無應舉行聽證之明文，從而，本案於審議
過程辦理公聽會而未舉行聽證，於法並無不合。㈡依公民投
票法第14條第1項第3款、第34條規定有關第33條之審議事項
，可知第14條第1項第3款之審查，並非專屬被上訴人之職權
，且第34條第1款規定「全國性公民投票事項之認定」，參
諸司法院釋字第645號解釋，以審議委員會對全國性公投提
案成立與否，具有實質決定權限之意旨，亦難認該會對第14
條第1項各款情事，欠缺審查權限。㈢本公投案係以正面表
述之命題，交付公民為行使同意或不同意之投票，惟依公民
投票法第30條所定公投案通過之要件，除投票人數達一定門
檻外，尚須有效票數超過二分之一同意者，而「ECFA」於是
時為政府推動之政策，設本公投案投票通過，權責機關無須
依上開第31條第3款規定，為任何實現該公民投票案內容之
必要處置。因此，審議委員會審議認「人民提起之公投提案
，應持改變現狀之立場，始符公民投票法之制度設計。本公
投案提案人係持反對立場，卻以正面表述之命題，交付公民
為行使同意或不同意之投票，致使即便投票通過，亦絲毫不
能改變現狀，權責機關無須有改變現狀之任何作為，故本公
投提案，非屬公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策
之複決』。」並無違誤。況「ECFA」已於99年9月12日生效
，如依上訴人所提公投案辦理公投，於公投案通過時，益顯
與公投制度之目的不合。㈣依公民投票法第35條規定，審議
委員會置委員21人，任期3年，委員具有同一黨籍者，不得
超過委員總額二分之一。由其設置人數、採任期制及禁止同
一黨籍可知，審議委員會所作判斷，係經由多數委員所作成
，而其特性在於經由多元之不同見解，獨立行使職權，共同
作成決定，基於尊重其不可替代之專屬性，對其判斷應採取
較低審查密度，僅於其判斷有恣意濫用及其他違法情事時，
始得予撤銷或變更等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在
原審之訴。
四、輔助參加人則以：系爭全國性公投提案未能看出公投提案之
主要目的在於改變現狀之立場。所陳以政府有無權利簽約之
程序性議題，與提案主文為是否同意簽訂ECFA之實質性論述
，未臻一致。本件非屬公民投票法第2條第2項第3款重大政
策之複決。被上訴人對上訴人提案據審議委員會第13次委員
會議決議認定不合於規定，乃予以駁回，應無不妥等語，資
為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠先位聲明確
認原處分無效部分：⒈司法院釋字第645號解釋雖未就審議
委員會可否對公民投票法第14條第1項所定事項審查。惟其
明示該會「對全國性公民投票提案成立與否有實質決定權限
」、「行政院對該委員所為之決定並無審查權」；而該會除
對全國性公投事項認定外，另依公民投票法第38條後段規定
，其亦可對「是否屬地方性公民投票事項有疑義時」認定；
再參諸公民投票法制定過程，立法委員在原始草案之外增訂
審議委員會組織，行政院當時對該會組織認有礙主權在民及
權力分立事項，移請立法院覆議，然立法者仍維持原決議，
因而依公民投票法制定過程，立法者根據公民投票立法政策
，對於價值秩序形成立法裁量（參司法院釋字第517號解釋
），採取我國公民投票制度須審議委員會審議之參與，既未
經本號解釋認定違憲，甚且表示「其職務係就個別全國性公
民投票案，審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之
事項」，則審議委員會之「認定」，應非單純至僅負責就公
民投票法第2條所定之公投事項「認明確定」而已，其對公
投提案之審查是否與法律規範意旨一致，無論為程序與實體
事項，均可審議。否則無須設立委員21人、任期3年、性質
上為「屬獨立於層級指揮體系之外獨立運作之獨立性委員會
」之必要。又本件審議委員會就公投提案既有實質決定權限
，其不僅有公民投票法第2條所定之事項，就同法第14條第1
項所定事項，亦有決定權限。是以被上訴人對上訴人公投提
案理由為程序性公投與提案主文為實質性公投不一致，即屬
「實質決定」之範疇。縱被上訴人先認上訴人之公投提案符
合公民投票法第14條第1項各款事由，惟此係初步審查，如
有漏未審酌或認定瑕疵情形，依上述審議委員會可「實質決
定」之權限，均可再予審議。㈡又按本件據司法院釋字第64
5號解釋，認審議委員會對公投提案有實質決定權限，除得
審議公民投票法第2條規定事項外，亦可就同法第14條第1項
所定事由，被上訴人據該會審議上訴人之提案，認不合於公
民投票法規定，非屬一望即知之重大明顯瑕疵。㈢行政院96
年7月13日訴願決定否定審議委員會之實質審查權限，惟司
法院釋字第645號解釋於97年7月11日公布，係在後之解釋，
依司法院釋字第185號解釋、第405號解釋理由書意旨，該訴
願決定理由，尚無拘束本件之效力。㈣本件輔助參加人行政
院於93年4月16日即公告，自當日起關於原由行政院辦理之
公民投票法第9條第1項及第14條之事項，包括全國性公投提
案之收件、審核及相關機關意見書之提出等，委由被上訴人
辦理等語。又依司法院釋字第645號解釋，認審議委員會屬
行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分作成之
委員會」、對外以行政院名義為行政處分等情，是其為行政
院內執行特定職務之組織，該會認定上訴人之公投提案是否
符合公民投票法規定，自由其先行致函行政院，再由行政院
函送被上訴人，最後由被上訴人對上訴人作成行政處分，依
訴願法第8條規定，其對上訴人之公投提案所為之處分，屬
其權限範圍內之處分。上訴人謂其踰越權限，容有誤解。上
訴人一併訴請確認訴願決定無效，經查其並未敘明訴願決定
有何欠缺權限情事，其主張為無理由，應一併駁回。㈤上訴
人先位聲明第2項，訴請被上訴人應依公民投票法第14條第3
項後段至第8項規定就上訴人提案辦理公民投票一節，因被
上訴人為有權處分機關，而原處分未有無效之情事，故上訴
人先位聲明第2項部分，尚非有據，應併予駁回。㈡備位聲
明請求撤銷原處分違法部分：⒈本件審議委員會對上訴人及
其他提案之認定，係按提案之內容審議，投票委員可依其見
解決定如何投票，可獨立行使其職權，且上訴人提案內容已
經公聽會討論，各委員並無基於錯誤之事實認定，亦無證據
證明本件投票委員夾雜與事件無關之考慮因素等違法情事，
故就其審議結果本院應予尊重。從而，被上訴人依其認定，
而駁回上訴人提案，於法並無不合。⒉本件上訴人之公民投
票提案，因審議委員會具實質決定權，其既然認定上訴人提
案不符合全國性公投規定，是縱依公民投票法第10條第3項
規定，亦無須踐行舉行聽證。⒊上訴人備位聲明第2項，訴
請被上訴人應依公民投票法第14條第3項後段至第8項規定就
上訴人提案辦理公民投票一節，因審議委員會審議及對上訴
人提案所為認定，與被上訴人之原處分，均無違法，則上訴
人備位聲明第2項部分之請求，亦非有據，應併予駁回等語
，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略以：㈠原審援引公民投票法第2條第5項、第3條
、第34條、第37條、第38條、司法院釋字第645號解釋、東
華書局辭海及彭鳳至大法官之部分不同意見書作為合理化審
議委員會有審查公民投票法第14條第1項第4款事由之事務管
轄權限之依據，惟上開依據皆不足以導出被上訴人與審議委
員會均有審查公民投票提案是否符合公民投票法第14條第1
項第4款權限之結論。且既然司法院釋字第645號解釋認為審
議委員會之職務係就個別全國性公民投票案，審議是否符合
規定而屬得交由人民創制或複決之事項，具有協助人民正當
行使創制、複決權之功能。被上訴人及原審援引司法院釋字
第645號解釋作為審議委員會之立論基礎時，未本於司法院
釋字第645號解釋之意旨，反而逕自擴張審議委員會之職權
，使得人民之公投提案須接受中選會與審議委員會是否符合
公民投票法第14條第1項第4款之雙重審查，不但違背行政程
序法第11條第1項、第5項之管轄權法定原則，並將人民依憲
法享有之創制、複決權，增加法律所無之限制，更明顯違反
公民投票法之體系解釋。而其阻礙人民行使創制、複決權之
論證，亦與行政院公民投票審議委員會組織規程第2條規定
、行政院96年7月13日院臺訴字第0960088753號訴願決定書
理由牴觸，實屬牽強，應不可採。㈡既然審議委員會之全名
乃「行政院公民投票審議委員會」，並非「中央選舉委員會
公民投票審議委員會」，自應以行政院為對外行文機關，否
則行政院公民投票審議委員會組織規程第9條及行政院95年
11月17日院臺訴字第0950094170號訴願決定書何以明文規定
或強調對外顯名之處分機關為行政院。被上訴人及原判決之
見解不但已與行政院公民投票審議委員會組織規程第9條及
行政院95年11月17日院臺訴字第0950094170號訴願決定書有
所牴觸，更公然推翻具有憲法位階之司法院釋字第645號解
釋之見解，其判決違背法令，甚至違反憲法，自屬判決違背
法令之情形。㈢原審完全排除本件投票結果會影響權責機關
推行兩岸經濟協議以及相關政策之可能，甚至認為本件公投
提案因無法適用公民投票法第31條第1項第3款規定之法律效
果，乃諮詢性公民投票，故其提案不合法之見解，不但並非
事實，有將法規適用於不該當之事實之違誤外，於理由欄內
亦無隻字片語說明是否不排除權責機關有依海峽兩岸經濟合
作架構協議第16條之約定為必要處置之可能，核屬判決適用
法規不當以及理由不備之雙重違法。㈣上訴人即領銜人代表
超過十萬人領銜提出系爭全國性公民投票案，於99年4月23
日檢具主文，理由書及提案人名冊正本、影本各一份，向被
上訴人提出，經被上訴人收件及被上訴人召開第402次委員
會審議後，認為本件公民投票提案並無公民投票法第14條第
1項各款規定之情事，係屬合法，並通知上訴人後，經本案
移送予審議委員會進行認定。而審議委員會於收受99年5月5
日中選綜字第0993000033號函文後，雖於99年5月27日上午9
時30分召開公聽會，然根據學說與本院94年度判字第1620號
判決之見解，咸認公聽會之舉辦與聽證程序之踐行大不相同
，兩者間不具有可替代性，故本件被上訴人及審議委員會未
經聽證程序，即作出系爭處分之事實，已堪認定，系爭處分
有程序上之瑕疵，應予撤銷。㈤本件審議委員會認為縱使此
次公民投票順利成案並投票通過同意政府簽訂系爭兩岸經濟
合作架構協議，然因與現狀無異，因而認為不屬於重大政策
之複決。然而，審議委員會所職司者，乃審究公民投票提起
之合法性，而不應考量公民投票通過後，權責機關如何處理
、看待公投結果之政治性之問題。既然權責機關如何為後續
之處置，本應非審議委員會審查本件公投提案合法與否之參
考因素，亦即駁回之理由與公民投票提案之分類認定之間並
無合理之聯結關係存在，因此被上訴人以之作為否准本件公
民投票提案之理由，對人民之複決權增加法律所無之限制，
已違反不當聯結禁止原則，並有行政程序法第10條、第4條
第2項所指之裁量濫用之情事。㈥本件兩造間之訟爭不但有
諸多法律上見解紛歧之情形，亦涉及憲法及國際人權層次對
於「公民投票主文之設計及呈現」之專門知識或特殊經驗法
則，更攸關人民以公民投票表達對關係事務之意見的高度公
益性，因此有以言詞說明之必要，爰依行政訴訟法第253條
第1項規定，聲請行開言詞辯論。
七、本院查：
（一）按「中華民國之主權屬於國民全體。」為中華民國憲法第
一章「總綱」第2條所明定。「主權」，乃一國最高之權
力，為國家構成要素之一，缺乏主權之統治團體，縱有人
民與土地，亦不能稱為國家。「主權」既為國家最高之權
力，屬於全體之國民，所有之「政權」（選舉、罷免、創
制、複決）及治權（行政、立法、司法、考試、監察），
皆由此而來，故政權與治權之行使，均不得違反全體國民
之意志，並應為全體國民之利益而行使之，否則即違反憲
法之基本原則。換言之，國家一切機關之設立與人員的配
置，都是為人民而存在，並行使人民賦予之權限。憲法第
24條亦揭明：「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，
除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其
所受損害，並得依法律向國家請求賠償。」為落實主權在
民，94年6月10日修正公布憲法增修條文第1條及增訂第12
條分別規定：「（第1項）中華民國自由地區選舉人於立
法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三
個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之
規定。（第2項）憲法第二十五條至第三十四條及第一百
三十五條之規定，停止適用。」「憲法之修改，須經立法
院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委
員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，
經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉
人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之
規定。」又憲法第二章「人民之權利義務」凡18條（第7
條至第24條），其中第17條、第23條規定：「人民有選舉
、罷免、創制及複決之權。」「以上各條列舉之自由權利
，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序
，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」第
十二章「選舉、罷免、創制、複決」第136條規定：「創
制、複決兩權之行使，以法律定之。」中央法規標準法第
5條規定：「左列事項應以法律定之：憲法或法律有明
文規定，應以法律定之者。關於人民之權利、義務者。
關於國家各機關之組織者。其他重要事項之應以法律
定之者。」另「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡
不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由
及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體
之自由，憲法第8條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法
保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制
．．．，而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條
之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以
法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令
予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或
法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝
奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主
義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限
制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布
命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅
屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機
關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微
影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律
規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益
之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要
，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由書第1段闡釋
甚明。準此，選舉、罷免、創制、複決，係人民受憲法保
障之基本權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、
維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律
限制之；若法律授權以命令為補充規定者，授權之目的、
內容及範圍，應具體明確，始得據以發布命令；如僅屬與
執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發
布命令為必要之規範。至命令是否符合法律授權之意旨，
則不應拘泥於法條所用之文字，而應以法律本身之立法目
的及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（司法院釋字第50
6號解釋理由書第1段參照）。
（二）次按：
１、為確保國民直接民權之行使，政府於92年12月31日制定公
布「公民投票法」一種，凡八章，64條條文。本法第一章
「總則」第1條至第5條依序規定：「依據憲法主權在民之
原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未
規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）本法所稱
公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2項）全
國性公民投票適用事項如下：法律之複決。立法原則
之創制。重大政策之創制或複決。憲法修正案之複決
。（第3項）地方性公民投票適用事項如下：地方自治
法規之複決。地方自治法規立法原則之創制。地方自
治事項重大政策之創制或複決。（第4項）預算、租稅、
投資、薪俸及人事事項不得作為公民投票之提案。（第5
項）公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會（以下
簡稱審議委員會）為之。」「（第1項）全國性公民投票
之主管機關為行政院；地方性公民投票之主管機關為直轄
市政府、縣（市）政府。（第2項）各級選舉委員會於辦
理公民投票期間，得調用各級政府職員辦理事務。」「公
民投票，以普通、平等、直接及無記名投票之方法行之。
」「辦理公民投票之經費，分別由中央政府、直轄市政府
、縣（市）政府依法編列預算。」第二章「提案人、連署
人及投票權人」第7條、第8條規定：「中華民國國民，年
滿二十歲，除受監護宣告尚未撤銷者外，有公民投票權。
」「（第1項）有公民投票權之人，在中華民國、各該直
轄市、縣（市）繼續居住六個月以上，得分別為全國性、
各該直轄市、縣（市）公民投票案之提案人、連署人及投
票權人。（第2項）提案人年齡及居住期間之計算，以算
至提案提出日為準；連署人年齡及居住期間之計算，以算
至連署人名冊提出日為準；投票權人年齡及居住期間之計
算，以算至投票日前一日為準，並均以戶籍登記資料為依
據。（第3項）前項投票權人年齡及居住期間之計算，於
重行投票時，仍以算至原投票日前一日為準。」第三章「
公民投票程序」第一節「全國性公民投票」第9條、第10
條規定：「（第1項）公民投票案之提出，除另有規定外
，應由提案人之領銜人檢具公民投票案主文、理由書及提
案人正本、影本名冊各一份，向主管機關為之。（第2項
）前項領銜人以一人為限；主文以不超過一百字為限；理
由書以不超過一千五百字為限。超過字數者，其超過部分
，不予公告及刊登公報。（第3項）第一項提案人名冊，
應依規定格式逐欄填寫，並分直轄市、縣（市）、鄉（鎮
、市、區）別裝訂成冊。（第4項）公民投票案之提出，
以一案一事項為限。」「（第1項）公民投票案提案人人
數，應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千
分之五以上。（第2項）審議委員會應於收到公民投票提
案後，十日內完成審核，提案不合規定者，應予駁回。審
核期間並應函請戶政機關於七日內查對提案人名冊，及依
該提案性質分別函請立法院及相關機關於收受該函文後一
個月內提出意見書。（第3項）前項提案經審核完成符合
規定者，審議委員會應於十日內舉行聽證，確定公民投票
案之提案內容。並於確定後通知提案人之領銜人於十日內
向中央選舉委員會領取連署人名冊格式，自行印製，徵求
連署；逾期未領取者，視為放棄連署。」第11條至第13條
規定：「（第1項）公民投票案於中央選舉委員會通知連
署前，得經提案人總數二分之一以上同意，由提案人之領
銜人以書面撤回之。（第2項）前項撤回之提案，自撤回
之日起，原提案人於三年內不得就同一事項重行提出之。
」「（第1項）第二條第二項第一款、第二款、第三款之
事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選
舉人總數百分之五以上。（第2項）公民投票案連署人名
冊，應由提案人之領銜人，於領取連署人名冊格式之次日
起六個月內，向中央選舉委員會提出；逾期未提出者，視
為放棄連署。（第3項）公民投票案依前項或第十條第三
項規定視為放棄連署者，自視為放棄連署之日起，原提案
人於三年內不得就同一事項重行提出之。」「除依本法規
定外，行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委託
辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及
調用各級政府職員。」第14條、第15條規定：「（第1項
）主管機關於收到公民投票提案，經審查有下列情事之一
者，應於十五日內予以駁回：提案不合第九條規定者。
提案人有第十一條第二項規定之情事或未簽名、蓋章，
經刪除後致提案人數不足者。提案有第三十三條規定之
情事者。提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其
提案真意者。（第2項）公民投票案經審查無前項各款情
事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定，該
審議委員會應於三十日內將認定結果通知主管機關。（第
3項）公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主
管機關應予駁回；合於規定者應函請戶政機關於十五日內
查對提案人。（第4項）戶政機關應依據戶籍登記資料查
對提案人名冊，有下列情事之一者，應予刪除：提案人
不合第八條規定資格者。提案人姓名、戶籍地址書寫錯
誤或不明者。提案人未填具本人國民身分證統一編號或
有錯誤、不明者。提案人提案，有偽造情事者。（第5
項）提案人名冊經查對後，其提案人數不足第十條規定時
，主管機關應通知提案人之領銜人於十日內補提，補提後
仍不足規定人數或逾期不補提者，該提案應予駁回。（第
6項）提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分
別函請相關立法機關於收受該函文後六個月及行政機關於
收受該函文後三個月內提出意見書；逾期未提出者，視為
放棄。意見書以三千字為限，超過字數者，其超過部分，
不予公告及刊登公報。主管機關彙集相關機關意見書後，
應即移送各該選舉委員會。（第7項）主管機關除依前項
規定分函相關機關外，應將提案移送各該選舉委員會辦理
公民投票事項。（第8項）選舉委員會收到提案後，應通
知提案人之領銜人於十日內向各該選舉委員會領取連署人
名冊格式，自行印製，徵求連署；逾期未領取者，視為放
棄連署。」「（第1項）選舉委員會收到連署人名冊後，
經審查連署人數不足、經刪除未簽名或蓋章之連署人致連
署人數不足或未依規定格式提出者，應於十日內予以駁回
；合於規定者，應函請戶政機關查對，全國性公民投票案
應於四十五日內查對完成；直轄市、縣（市）公民投票案
應於三十日內查對完成。（第2項）戶政機關應依據戶籍
登記資料查對連署人名冊，有下列情事之一者，應予刪除
：連署人不合第八條規定資格者。連署人姓名、戶籍
地址書寫錯誤或不明者。連署人未填具本人國民身分證
統一編號或有錯誤、不明者。連署人連署，有偽造情事
者。（第3項）連署人名冊經查對後，其連署人數合於第
十二條第一項規定者，選舉委員會應於十日內為公民投票
案成立之公告，該公民投票案並予編號；連署人數不合規
定者，選舉委員會應通知提案人之領銜人於十五日內補提
，補提後仍不足規定人數或逾期不補提者，選舉委員會應
為公民投票案不成立之公告。」第16條規定：「（第1項
）立法院對於第二條第二項第三款之事項，認有進行公民
投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過
後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。（第2項）立法
院之提案經否決者，自該否決之日起三年內，不得就該事
項重行提出。」第18條至第20條規定：「（第1項）中央
選舉委員會應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告
之：公民投票案投票日期、投票起、止時間。公民投
票案之編號、主文、理由書。政府機關針對公民投票案
提出之意見書。公民投票權行使範圍及方式。（第2項
）中央選舉委員會應以公費，在全國性無線電視頻道提供
時段，供正反意見支持代表發表意見或進行辯論，受指定
之電視臺不得拒絕。其實施辦法，由中央選舉委員會定之
。（第3項）前項發表會或辯論會，其為全國性公民投票
案應在全國性無線電視頻道至少舉辦五場。」「中央選舉
委員會應彙集前條公告事項及其他投票有關規定，編印公
民投票公報，於投票日二日前送達公民投票案投票區內各
戶，並分別張貼適當地點。」「創制案或法律、自治條例
之複決案於公告前，如經立法機關實現創制、複決之目的
，通知選舉委員會者，選舉委員會應即停止公民投票程序
之進行，並函知提案人之領銜人。」第22條、第24條規定
：「（第1項）公民投票應在公投票上刊印公民投票案編
號、主文及同意、不同意等欄，由投票人以選舉委員會製
備之工具圈定之。（第2項）投票人圈定後不得將圈定內
容出示他人。」「中央選舉委員會應於公民投票案公告成
立後一個月起至六個月內舉行公民投票，並得與全國性之
選舉同日舉行。」第四章「公民投票結果」第30條、第31
條規定：「（第1項）公民投票案投票結果，投票人數達
全國、直轄市、縣（市）投票權人總數二分之一以上，且
有效投票數超過二分之一同意者，即為通過。（第2項）
投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之
一同意者，均為否決。」「公民投票案經通過者，各該選
舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並依下
列方式處理：有關法律、自治條例立法原則之創制案，
行政院、直轄市政府、縣（市）政府應於三個月內研擬相
關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣
（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市)議會應
於下一會期休會前完成審議程序。有關法律、自治條例
之複決案，原法律或自治條例於公告之日算至第三日起，
失其效力。有關重大政策者，應由權責機關為實現該公
民投票案內容之必要處置。有關憲法修正案之公民投票
，應依憲法修正程序為之。」第32條、第33條規定：「公
民投票案經否決者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內
公告公民投票結果，並通知提案人之領銜人。」「（第1
項）公民投票案之提案經通過或否決者，自各該選舉委員
會公告該投票結果之日起三年內，不得就同一事項重行提
出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票
結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內，不得重行提
出。（第2項）前項之同一事項，包括提案之基礎事實類
似、擴張或減縮應受判斷事項者。（第3項）前項之認定
由審議委員會為之。」第五章「公民投票審議委員會」第
34條、第35條規定：「行政院應設全國性公民投票審議委
員會，審議下列事項：全國性公民投票事項之認定。
第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」「（
第1項）行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，
任期三年，由主管機關提請總統任命之。（第2項）前項
委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一，且單
一性別不得少於三分之一。（第3項）主任委員由委員互
選之。審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備
查。」第37條、第38條規定：「（第1項）直轄市政府、
縣（市）政府應設地方性公民投票審議委員會，審議下列
事項：地方性公民投票事項之認定。第三十三條公民
投票提案是否為同一事項之認定。（第2項）前項委員會
委員，應包括學者專家及當地各級民意代表，其組織及審
議程序，由直轄市政府、縣（市）政府擬訂，送議會備查
。」「直轄市、縣（市）公民投票審議委員會之決定，應
函送行政院核定。行政院對該事項是否屬地方性公民投票
事項有疑義時，應提經行政院公民投票審議委員會認定之
。」
２、行政院公民投票審議委員會組織規程（以下稱組織規程）
第1條、第2條規定：「本規程依公民投票法（以下簡稱本
法）第三十五條第三項規定訂定之。」「行政院公民投票
審議委員會（以下簡稱本會）審議下列事項：本法第二
條第二項及第四項所定全國性公民投票事項之認定。本
法第三十三條所定公民投票提案是否為同一事項之認定。
本法第三十八條地方性公民投票事項疑義之認定。」第
6條、第9條規定：「本會開會時，得邀請提案人之領銜人
列席說明；必要時，並得邀請有關機關或專家學者列席。
」「本會決議事項，以行政院名義行之。」行政院公民投
票審議委員會審議規則（以下稱審議規則）第1條至第3條
依序規定：「本規則依公民投票法第三十五條第三項規定
訂定之。」「（第1項）行政院公民投票審議委員會（以
下簡稱本會）會議（以下簡稱委員會議)由主任委員召集
並為主席，主任委員不能出席時，由出席委員互推一人擔
任主席。（第2項）本會委員應親自出席會議，開會時應
有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出席
委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。」
「本會開會時，得邀請提案人之領銜人列席說明；必要時
，並得邀請有關機關或專家學者列席。」
３、司法院釋字第645號解釋：「公民投票法第16條第1項規
定：『立法院對於第2條第2項第3款之事項，認有進行公
民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通
過後，交由中央選舉委員會辦理公民投票。』旨在使立法
院就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必要者，得
交付公民投票，由人民直接決定之，並不違反我國憲政體
制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民與人民有創制
、複決權之意旨；此一規定於立法院行使憲法所賦予之權
限範圍內，且不違反憲法權力分立之基本原則下，與憲法
尚無牴觸。．．．。」其解釋理由書載明：「憲法第2
條規定：『中華民國之主權屬於國民全體。』依憲法本文
之之設計，我國憲政體制係採代議民主，其後雖歷經多次
修憲，惟憲法第53條規定行政院為國家最高行政機關，第
62條、第63條規定，立法院為國家最高立法機關，由人民
選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權；立法院有
議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案
、條約案及國家其他重要事項之權。又中華民國86年7月
21日修正公布之憲法增修條文第3條第2項亦維持行政院對
立法院負責之精神，是代議民主之政治結構並無本質上之
改變。憲法第17條另規定：『人民有選舉、罷免、創制及
複決之權。』第136條復規定：『創制、複決兩權之行使
，以法律定之。』足見憲法亦明定人民得經由創制、複決
權之行使，參與國家意志之形成。在不改變我國憲政體制
係採代議民主之前提下，立法機關依上開規定之意旨，制
定公民投票法，提供人民對重大政策等直接表達意見之管
道，以協助人民行使創制、複決權，與憲法自屬無違。創
制、複決權為人民之基本權利，是公民投票案以由人民提
出為原則，惟立法院代表人民行使立法權，對國家重要事
項有議決之權（憲法第62條、第63條參照），對國家重要
政策之形成或變更亦有參與決策之權（本院釋字第520號
解釋參照）。公民投票法第16條第1項規定：『立法院對
於第2條第2項第3款之事項，認有進行公民投票之必要者
，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央
選舉委員會辦理公民投票。』同法第31條第3款規定有關
重大政策案經公民投票通過者，應由權責機關為實現該公
民投票案內容之必要處置。上開規定旨在使立法院於代表
人民行使前述權限之範圍內，且不違反憲法權力分立之基
本原則下，就重大政策之爭議，而有由人民直接決定之必
要者，得依法交付公民投票，由人民直接決定之，並不違
反我國憲政體制為代議民主之原則，亦符合憲法主權在民
與人民有創制、複決權之意旨，尚難逕論公民投票法第16
條第1項之規定侵犯行政權，或導致行政、立法兩權失衡
之情形。綜上所述，公民投票法第16條第1項之規定，於
本解釋意旨範圍內，與憲法尚無牴觸。為保障人民之創制
、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民
投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律
明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設
置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信
賴，而提高參與公民投票之意願。惟立法者為上開立法時
，除應本於主權在民原則妥為規範外，亦當遵循權力分立
原則，對於行政院應享有之人事決定權，自不得制定法律
，逾越憲法上權力相互制衡之界限，而完全予以剝奪。．
．．公民投票法第34條規定：『行政院應設全國性公民投
票審議委員會，審議下列事項：全國性公民投票事項之
認定。第33條公民投票案是否為同一事項之認定。』是
全國性公民投票審議委員會係設於主管機關行政院之內，
而負有特定之職掌。復按公民投票法第10條第2項規定：
『審議委員會應於收到公民投票提案後，10日內完成審核
，提案不合規定者，應予駁回。』第3項規定：『前項提
案經審核完成符合規定者，審議委員會應於10日內舉行聽
證，確定公民投票案之提案內容。』同法第14條第2項規
定：『公民投票案經審查無前項各款情事者，主管機關應
將該提案送請各該審議委員會認定，該審議委員會應於30
日內將認定結果通知主管機關。』第3項規定：『公民投
票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管機關應予駁
回；合於規定者應函請戶政機關於15日內查對提案人。』
同法第55條第1項規定：『全國性或地方性公民投票案經
審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後30日內，得
依行政爭訟程序提起救濟。』準此，設於行政院內之全國
性公民投票審議委員會，對全國性公民投票提案成立與否
具有實質決定權限，對外則以行政院名義作成行政處分，
行政院對於該委員會所為之決定並無審查權，領銜提案人
對其決定如有不服，則循訴願及行政訴訟程序謀求救濟。
全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內，並非
獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織
，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱『參與行政處分
作成之委員會』；其職務係就個別全國性公民投票案，審
議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項，具有
協助人民正當行使創制、複決權之功能，性質上屬行政權
。．．．。」
４、行政程序法第11條第1項、第15條規定：「行政機關之管
轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「（第1項
）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機
關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法
規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。
（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據
公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」前開所稱「權限之
委任」，指上級行政機關，將其管轄權之部分移轉所屬下
級行政機關，而由該受移轉之下級行政機關，以自己名義
執行之；所謂「權限之委託」，則指行政機關將其權限之
部分，移轉不相隸屬之行政機關，以受託機關之名義行使
之。而不論是「權限之委任」或「權限之委託」，均導致
法定管轄權之變更，故應有「法規」之依據始得為之。所
指「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例及依
法律或自治條例授權訂定之自治規則。且「有管轄權之機
關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權
限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之
效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人
民之申請案並為准駁之決定。」本院96年判字第1916號著
有判例可稽。
（三）再按：
１、行政程序法第一章「總則」第一節「法例」第1條、第2條
第1項、第3條第1項規定：「為使行政行為遵循公正、公
開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益
，提高行政效能，增進人民對行政之信賴，特制定本法。
」「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締
結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、
實施行政指導及處理陳情等行為之程序。」「行政機關為
行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」
第五節「程序之開始」第34條規定：「行政程序之開始，
由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開
始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者
，不在此限。」第六節「調查事實及證據」第39條、第43
條規定：「行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書
面通知相關之人陳述意見。通知書中應記載詢問目的、時
間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。」「
行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查
事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，
並將其決定及理由告知當事人。」第十節「聽證程序」第
54條、第55條規定：「依本法或其他法規舉行聽證時，適
用本節規定。」「（第1項）行政機關舉行聽證前，應以
書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係
人，必要時並公告之︰聽證之事由與依據。當事人之
姓名或名稱及其住居所、事務所或營業所。聽證之期日
及場所。聽證之主要程序。當事人得選任代理人。
當事人依第六十一條所得享有之權利。擬進行預備程序
者，預備聽證之期日及場所。缺席聽證之處理。聽證
之機關。（第2項）依法規之規定，舉行聽證應預先公告
者，行政機關應將前項所列各款事項，登載於政府公報或
以其他適當方法公告之。（第3項）聽證期日及場所之決
定，應視事件之性質，預留相當期間，便利當事人或其代
理人參與。」第56條、第57條分別規定變更聽證期日或場
所、聽證之主持人（聽證，由行政機關首長或其指定人員
為主持人）。第58條規定：「（第1項）行政機關為使聽
證順利進行，認為必要時，得於聽證期日前，舉行預備聽
證。（第2項）預備聽證得為下列事項︰議定聽證程序
之進行。釐清爭點。提出有關文書及證據。變更聽
證之期日、場所與主持人。（第3項）預備聽證之進行，
應作成紀錄。」第59條規定：「（第1項）聽證，除法律
另有規定外，應公開以言詞為之。（第2項）有下列各款
情形之一者，主持人得依職權或當事人之申請，決定全部
或一部不公開︰公開顯然有違背公益之虞者。公開對
當事人利益有造成重大損害之虞者。」第60條、第61條規
定：「（第1項）聽證以主持人說明案由為始。（第2項）
聽證開始時，由主持人或其指定之人說明事件之內容要旨
。」「當事人於聽證時，得陳述意見、提出證據，經主持
人同意後並得對機關指定之人員、證人、鑑定人、其他當
事人或其代理人發問。」第62條、第63條規定：「（第1
項）主持人應本中立公正之立場，主持聽證。（第2項）
主持人於聽證時，得行使下列職權︰就事實或法律問題
，詢問當事人、其他到場人，或促其提出證據。依職權
或當事人之申請，委託相關機關為必要之調查。通知證
人或鑑定人到場。依職權或申請，通知或允許利害關係
人參加聽證。許可當事人及其他到場人之發問或發言。
為避免延滯程序之進行，禁止當事人或其他到場之人發
言；有妨礙聽證程序而情節重大者，並得命其退場。當
事人一部或全部無故缺席者，逕行開始、延期或終結聽證
。當事人曾於預備聽證中提出有關文書者，得以其所載
內容視為陳述。認為有必要時，於聽證期日結束前，決
定繼續聽證之期日及場所。如遇天災或其他事故不能聽
證時，得依職權或當事人之申請，中止聽證。採取其他
為順利進行聽證所必要之措施。（第3項）主持人依前項
第九款決定繼續聽證之期日及場所者，應通知未到場之當
事人及已知之利害關係人。」「（第1項）當事人認為主
持人於聽證程序進行中所為之處置違法或不當者，得即時
聲明異議。（第2項）主持人認為異議有理由者，應即撤
銷原處置，認為無理由者，應即駁回異議。」第64條規定
：「（第1項）聽證，應作成聽證紀錄。（第2項）前項紀
錄，應載明到場人所為陳述或發問之要旨及其提出之文書
、證據，並記明當事人於聽證程序進行中聲明異議之事由
及主持人對異議之處理。（第3項）聽證紀錄，得以錄音
、錄影輔助之。（第4項）聽證紀錄當場製作完成者，由
陳述或發問人簽名或蓋章；未當場製作完成者，由主持人
指定日期、場所供陳述或發問人閱覽，並由其簽名或蓋章
。（第5項）前項情形，陳述或發問人拒絕簽名、蓋章或
未於指定日期、場所閱覽者，應記明其事由。（第6項）
陳述或發問人對聽證紀錄之記載有異議者，得即時提出。
主持人認異議有理由者，應予更正或補充；無理由者，應
記明其異議。」第65條、第66條規定：「主持人認當事人
意見業經充分陳述，而事件已達可為決定之程度者，應即
終結聽證。」「聽證終結後，決定作成前，行政機關認為
必要時，得再為聽證。」第二章「行政處分」第二節「陳
述意見及聽證」第102條規定：「行政機關作成限制或剝
奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定
，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給
予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從
其規定。」第103條規定無須給予相對人陳述意見之情形
。第104條至第106條依序規定：「（第1項）行政機關依
第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記
載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰相對人及其
住居所、事務所或營業所。將為限制或剝奪自由或權利
行政處分之原因事實及法規依據。得依第一百零五條提
出陳述書之意旨。提出陳述書之期限及不提出之效果。
其他必要事項。（第2項）前項情形，行政機關得以言
詞通知相對人，並作成紀錄，向相對人朗讀或使閱覽後簽
名或蓋章；其拒絕簽名或蓋章者，應記明其事由。」「（
第1項）行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應
為事實上及法律上陳述。（第2項）利害關係人亦得提出
陳述書，為事實上及法律上陳述，但應釋明其利害關係之
所在。（第3項）不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳
述之機會。」「（第1項）行政處分之相對人或利害關係
人得於第一百零四條第一項第四款所定期限內，以言詞向
行政機關陳述意見代替陳述書之提出。（第2項）以言詞
陳述意見者，行政機關應作成紀錄，經向陳述人朗讀或使
閱覽確認其內容無誤後，由陳述人簽名或蓋章；其拒絕簽
名或蓋章者，應記明其事由。陳述人對紀錄有異議者，應
更正之。」第107條至第109條分別規定：「行政機關遇有
下列各款情形之一者，舉行聽證︰法規明文規定應舉行
聽證者。行政機關認為有舉行聽證之必要者。」「（第
1項）行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第四十三
條之規定外，並應斟酌全部聽證之結果。但法規明定應依
聽證紀錄作成處分者，從其規定。（第2項）前項行政處
分應以書面為之，並通知當事人。」「不服依前條作成之
行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。
」
２、土地徵收條例第10條規定：「（第1項）需用土地人興辦
之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土
地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機
關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業
主管機關許可前，應舉行『公聽會』，『聽取土地所有權
人及利害關係人之意見』。但因舉辦具機密性之國防事業
或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。（第3項）特定
農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議
，應依行政程序法舉行『聽證』。（第4項）需用土地人
興辦之事業無須報經目的事業主管機關許可者，除有第二
項但書情形外，應於與所有權人協議價購或以其他方式取
得前，先舉行『公聽會』。」其施行細則第10條規定：「
需用土地人依本條例第十條第二項規定『舉行公聽會』，
應辦理事項如下：於七天前將舉行公聽會之事由、日期
及地點公告於需用土地所在地之公共地方、當地直轄市或
縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及村（里）辦公處
之公告處所，並刊登政府公報或新聞紙。說明興辦事業
概況，並聽取土地所有權人及利害關係人之意見。對於
土地所有權人及利害關係人陳述意見之處理情形作成紀錄
，於事業計畫報請目的事業主管機關許可時及徵收案件送
由核准徵收機關核准時一併檢附。」司法院釋字第409號
解釋理由書第2段並闡釋：「．．．於徵收計畫確定前，
應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與
私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。」農村
社區土地重劃條例第6條第1項規定：「（第1項）直轄市
或縣（市）主管機關依前條規定選定重劃區後，先徵詢農
村社區更新協進會之意見，辦理規劃，依規劃結果擬訂重
劃計畫書、圖，並邀集土地所有權人及有關人士等舉辦『
聽證會』，修正重劃計畫書、圖，經徵得區內私有土地所
有權人過半數，而其所有土地面積超過區內私有土地總面
積半數之同意，報經中央主管機關核定後，於重劃區所在
地鄉（鎮、市、區)公所之適當處所公告三十日；公告期
滿實施之。」其施行細則第7條規定：「直轄市或縣（市
）主管機關依本條例第六條第一項規定修正重劃計畫書、
圖或為第二項調處，應分別於『聽證會』結束或公告期滿
之翌日起三十日內為之。」第18條規定：「辦理重劃土地
分配程序如下：公告停止受理土地權利移轉及設定負擔
登記。協議合併。計算重劃後每分配街廓可分配面積
及繪製土地分配作業圖。計算公共設施用地負擔、重劃
費用負擔或抵費地面積，並編製計算負擔總計表。辦理
土地交換分配。編製土地分配結果圖冊草案。『舉辦
公聽會』，『聽取土地所有權人意見』。土地分配結果
公告及通知。異議處理。分宗測量釘樁及交接土地。
編製重劃後各項土地清冊。」農地重劃條例第25條規定
：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分
配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市
、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通
知土地所有權人、承租人、承墾人與他項權利人。（第2
項）前項公告期間為三十日。」其施行細則第39條第1項
前段規定：「縣（市）政府主管機關依本條例第二十五條
規定公告之前應舉辦『公聽會』就土地分配初步成果，向
農民說明並『聽取其意見』。」都市更新條例第10條第1
項、第19條第2至第4項規定：「經劃定應實施更新之地區
，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新
單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉
辦『公聽會』，擬具事業概要，連同『公聽會紀錄』，申
請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團
體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構
為實施者實施之。」「（第2項）擬訂或變更都市更新事
業計畫期間，應舉辦『公聽會』，『聽取民眾意見』。（
第3項）都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機
關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市
）公所公開展覽三十日，並舉辦『公聽會』；實施者已取
得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同
意者，公開展覽期間得縮短為十五日。（第4項）前二項
公開展覽、『公聽會』之日期及地點，應登報周知，並通
知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利
人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或
團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址
，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審
議。」其施行細則第6條、第7條規定：「（第1項）依本
條例第十條第一項、第十九條第二項及第三項規定舉辦『
公聽會』時，應邀請有關機關、學者專家及當地居民代表
參加，並通知更新單元內土地、合法建築物所有權人及其
他權利關係人參加。（第2項）前項『公聽會』之日期及
地點，於十日前刊登當地政府公報或新聞紙三日，並張貼
於當地村（里）辦公處之公告牌。」「『公聽會』程序之
進行，應公開以言詞為之。」大眾捷運法第10條規定：「
（第1項）大眾捷運系統之規劃，由主管機關或民間辦理
。（第2項）辦理大眾捷運系統規劃時，主管機關或民間
應召開『公聽會』，『公開徵求意見』。」貿易法第8條
規定：「有關經濟貿易事務與外國談判及簽署協定或協議
前，主管機關或行政院指定之機關得視需要會同立法院及
相關部會或機關舉辦『公聽會』或徵詢學者專家及相關業
者之意見。」離島建設條例施行細則第6條規定：「（第1
項）離島綜合建設實施方案擬訂時，應視實際需要，徵詢
該管目的事業主管機關之意見。（第2項）離島綜合建設
實施方案送請離島建設指導委員會審議前，應舉辦『公聽
會』，『聽取公眾及相關團體代表之意見』。」
３、綜合上開行政程序法及例舉之相關法規規定可知：
（１）行政程序法規定之「陳述意見」，乃行政機關為處分或其
他行政行為前，基於調查事實及證據之必要所為之程序。
而行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前
，除法規另有規定或已依該法第39條規定「以書面記載詢
問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之
效果」，通知處分相對人陳述意見或「決定舉行聽證」者
外，應以書面記載「將為限制或剝奪自由或權利行政處分
之原因事實及法規依據」等事項，通知相對人陳述意見。
行政機關為處分或其他行政行為時，並應斟酌全部陳述與
調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真
偽，並將其決定及理由告知當事人。
（２）「公聽會」與「聽證」均係行政主管機關於作成行政處分
、締結行政契約、訂定法規命令與行政規則、確定行政計
畫等行政行為前，為聽取當事人、利害關係人或有關之學
者專家、社會公正人士等意見，俾收集思廣益、博採周諮
之效，並使行政行為符合公正、公開、民主、透明暨利於
行政決定之實踐所進行之程序。其中「公聽會」之程序及
其法律效果如何，行政程序法或相關行政法律固無明文，
惟行政機關基於法規舉行公聽會時，除主管機關於法律授
權訂定之法規命令，已就公聽會應辦之細節性、技術性事
項予以明定外，應斟酌舉辦該公聽會事件之具體性質，決
定受通知陳述意見之當事人或利害關係人及學者專家、相
關社會公正人士，並將舉行公聽會之事由、日期與地點在
相關處所公告或刊登政府公報、新聞紙，使一般人民亦能
知悉、參與表示意見，達成舉辦公聽會之實質效果，據此
而言，「公聽會」乃行政主管機關作成行政決定前，廣泛
收集民意，以資參考之制度，屬諮詢之性質；參以立法院
職權行使法第九章「委員會公聽會之舉行」第54條至第59
條分別規定公聽會之舉行、舉辦公聽會之條件、公聽會出
席人員之邀請、公聽會相關資料之送達、公聽會報告之提
出及公聽會報告之用途，其中第56條規定：「（第1項）
公聽會以各委員會召集委員為主席，並得邀請政府人員及
社會上有關係人員出席表達意見。（第2項）前項出席人
員，應依正反意見之相當比例邀請，並以不超過十五人為
原則；其人選由各委員會決定之。（第3項）應邀出席人
員非有正當理由，不得拒絕出席。」其立法理由載明：「
．．．『公聽會為諮詢之性質』；為充分了解民意，並利
公聽會之進行，爰為第2項及第3項之規定」、第59條明定
：「公聽會報告作為審查該特定議案之參考。」立法理由
載稱：「明定公聽會之法律效果。」等情，益見上開所稱
之「公聽會」為諮詢之性質甚明。至「聽證」，行政程序
法明定「依．．．其他法規舉行聽證時」適用該法第一章
第十節之「聽證程序」，行政機關舉行聽證前應以書面記
載聽證之理由與依據、聽證之日期及場所、聽證之主要程
序暨聽證之機關等事項，予以公告或登載於政府公報等外
，並應通知當事人及其他已知之利害關係人；聽證時由行
政機關首長或其指定之人員為主持人；除法律另有規定外
，應公開以言詞為之，以主持人說明案由為始；主持人於
聽證時得就事實或法律問題詢問當事人、其他到場人或促
其提出證據，亦得依職權或當事人之申請委託相關機關為
必要之調查，或通知證人或鑑定人到場；當事人於聽證時
得陳述意見、提出證據，經主持人同意後並得對機關指定
之人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人發問，在
聽證程序進行中認為主持人於聽證程序所為之處置違法或
不當者，並得即時聲明異議，主持人應就該項異議有無理
由分別為撤銷原處置或駁回異議；且「聽證」應作成聽證
紀錄，載明到場人所為之陳述或發問之要旨及其提出之文
書、證據，並記明當事人聲明異議之事由及主持人對異議
之處理等事項；主持人認當事人意見業已充分陳述，而事
件已達可為決定之程度者，應即終結聽證，惟於作成決定
前認為必要時，得再為聽證。是「聽證」，須依循前開規
定之法定程序為之，其性質類似於訴訟程序中之「言詞辯
論」程序，而行政機關作成經由聽證之行政處分或其他行
政決定時，除參酌依行政程序法第一章第六節「調查事實
及證據」所得外，並應斟酌全部聽證之結果，依論理及經
驗法則判斷、裁決，所作成之行政處分並應以書面為之，
通知當事人，當事人不服行政機關經聽證作成之行政處分
者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序；倘法規明
定應「依聽證紀錄」作成處分者，並應依其規定為之。準
此，「聽證」對行政機關具有相當之拘束力，經由「聽證
」，無須踐行行政程序法第39條「通知相關人到場陳述意
見」規定，行政機關即得據以作成限制或剝奪人民自由或
權利（行政程序法第102條），其與「公聽會」僅屬諮詢
之性質，自屬有別；參諸前舉土地徵收條例第10條第2項
前段「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可
前，應舉行『公聽會』，聽取土地所有權人及利害關係人
意見」，同條第3項「特定農業區經行政院核定為重大建
設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行『聽證
』」規定，益見「公聽會」與「聽證」兩者之性質及法律
效果確有不同，是法規明文規定應舉行「聽證」者，不得
以「公聽會」代之亦明。
（四）又按，法律規定或有疏漏、衝突、競合之情形，縱在相同
法律規範中亦所難免，主管機關依據法律授權訂定法規命
令或本諸職權發布命令時，自應斟酌各該立法目的及相關
聯條文之規範情形，依據一般法律適用原則妥為訂定、發
布或解釋，乃屬當然。
（五）依據上開說明，前揭公民投票法（下稱本法）相關條文之
適用，本院判斷如下：
１、全國性公民投票之主管機關為行政院，行政院業於93年4
月16日依據本法施行細則第13條「全國性公民投票之主管
機關，得將依本法規定應辦理事項，委任或委託相關機關
辦理」規定，以院臺內字第0930083141-A號公告並依規定
刊登行政院公報，將行政院原辦理本法第9條第1項及第14
條之事項，包括全國性公民投票案提案之收件、審核及相
關機關意見書之提出等，自93年4月16日起委任中央選舉
委員會辦理，於法並無不合。
２、從本法第10條（全文共3項）第2項、第3項與第14條（全
文共8項）第2項、第3項條文相互觀察，其等規範事項雖
有如下相異之處：㈠收件審核機關不同；㈡受理審核程序
與期間不同；㈢相關機關提出意見書時間不同；㈣通知連
署機關不同。然前揭第14條全文就公民投票提案後之審核
、相關機關意見書之提出及通知連署之程序，較諸第10條
第2項、第3項規定更為明確、周詳，除第10條第3項有關
「舉行聽證，確定公民投票案之提案內容」規定外，第14
條條文悉皆具備、包含。是行政院依據本法第63條授權訂
定之本法施行細則第12條規定：「公民投票案提案之收件
、審核、相關機關意見書之提出及通知連署之程序，依本
法第九條第一項及第十四條規定辦理。」符合法律規定意
旨，固屬適法。惟綜觀本法第14條條文規定，主管機關（
委任中央選舉委員會辦理）收到公民投票提案經審查認符
合規定（即無該條第1項各款情事），審議委員會認定前
，並無如本法第10條第3項前段「提案經審核完成符合規
定者，審議委員會應於十日內『舉行聽證』，『確定公民
投票案之提案內容』」之規定。揆諸本法第1條揭明「依
據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使」之
立法目的及司法院釋字第645號解釋理由書第6段闡釋：「
全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內，並非
獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織
，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱『參與行政處分
作成之委員會』；其職務係就個別全國性公民投票案，審
議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項，具有
協助人民正當行使創制、複決權之功能．．．」意旨，並
參酌本法第10條第3項有關「舉行聽證」之規定，係依照
行政院提請審議之「公民投票法草案」通過，該草案立法
理由載明：「．．．由於『同一事項』交付公民投票，其
提案內容之設計將會影響公民投票之進行，以及日後可否
執行問題。因此，有必要於連署前經由聽證程序，邀集各
界對於公民投票案之內容予以審酌」乙節，審議委員會依
據本法第14條第2項規定審議認定具體之全國性公民投票
案前，仍應踐行本法第10條第3項前段規定之「聽證」程
序，始為適法。
３、本法第34條明定：「行政院應設全國性公民投票審議委員
會，審議下列事項：全國性公民投票事項之認定。第
三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定。」惟本法
第14條第1項亦規定：「主管機關於收到公民投票提案，
經審查有下列情事之一者，應於十五日內予以駁回：提
案不合第九條規定者。提案人有第十一條第二項規定之
情事或未簽名、蓋章，經刪除後致提案人數不足者。提
案有第三十三條規定之情事者。提案內容相互矛盾或顯
有錯誤，致不能瞭解其提案真意者。」其中第3款「提案
有第33條規定情事」之認定，原屬審議委員會之權責；第
4款「提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案
真意」規定，係就個別全國性公民投票案之內容是否符合
規定而屬得交由人民創制或複決之事項，亦屬審議委員會
審議之事項，然本法第14條第1項規定主管機關（中央選
舉委員會）於收到公民投票案後，應依職權予以審查，如
認為有上開規定情形之一者，應予駁回，顯見主管機關（
中央選舉委員會）依據該項規定所為審查，係屬「形式審
查」性質，故如主管機關（中央選舉委員會）審查後認無
上開各款規定情形，將提案送請審議委員會審議時，對該
全國性公民投票案成立與否，審議委員會仍應本諸職權，
依循規定之程序予以審議認定；倘審議結果認定不合規定
，主管機關即應予以駁回。又公民投票案之提出，應由提
案人之領銜人檢具公民投票案「主文、理由書」（本法第
9條第1項）；該「主文、理由書」並為中央選舉委員會應
予公告之事項（本法第18條第1項第2款）；中央選舉委員
會辦理該公民提案投票時「應在公投票上刊印公民投票案
編號、主文及同意、不同意等欄，由投票人以選舉委員會
製備之工具圈定之」（本法第22條第1項），是如公民投
票案之主文與其理由相互矛盾致不能瞭解其提案真意者，
係屬本法第14條第1項第4款「提案內容相互矛盾．．．致
不能瞭解其提案真意」規定之情形，而為審議委員會審議
認定之事項。
４、全國性公民投票審議委員會之組織係設於行政院內，並非
獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織
，屬行政程序法第114條第1項第4款所稱「參與行政處分
作成之委員會」，其決議依行政院公民投票審議委員會組
織規程第9條規定，應以行政院名義行之；惟關於公民投
票法第14條規定之權限事項，主管機關行政院業以前揭公
告委任中央選舉委員會執行，已如上述。則全國性公民投
票審議委員會依據本法第14條第2項規定，將審議認定結
果，送由行政院以該院名義函知受委任執行之中央選舉委
員會後，由中央選舉委員會依同條第3項規定予以駁回，
程序上尚屬適法。
５、公民投票法係「依據憲法主權在民之原則，確保國民直接
民權之行使」而制定，屬憲法第136條（創制、複決兩權
之行使，以法律定之）規定之法律。其立法目的乃在實踐
憲法保障人民「創制、複決」基本權的行使，藉由公民投
票法規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票
事項（法律之複決；立法原則之創制；重大政策之創制或
複決）之決定。準此，公民投票法係在協助人民正當行使
上開公民投票事項之創制、複決權，而非限制人民該公民
投票事項之行使。其中關於全國性重大政策之「複決」公
民投票案經通過者，權責機關應為實現該公民投票案內容
之必要處置（本法第31條第3款），申言之，如該全國性
重大政策之複決公民投票案，經投票結果通過「同意」（
贊成）該「重大政策」者，政府即應積極推動、執行該重
大政策，除有正當事由外，不得中斷、停止；反之，若投
票結果通過者為「不同意」（反對）該重大政策，政府即
應依該「重大政策」複決案之具體情形，為相應之必要處
置。上開條文並未限制該重大政策複決之公民投票提案，
應持改變現狀之立場始得提起，故不論係「正面表述」或
「負面表述」，僅屬提案內容設計之問題，從而，公民投
票提案除有本法第14條第1項各款規定之情形外，尚不得
以「未持改變現狀之立場」為理由，駁回公民投票之提案
。準此而言，並參酌公投票上刊印之內容（其上刊印公民
投票案編號、主文及同意、不同意等欄），投票人投票圈
選者為對該「重大政策」複決案公投票上載主文圈定（表
示）「同意」（贊成）或「不同意」（反對），則本法第
30條規定所稱「通過」，應包括：㈠投票人數已達有投票
權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一，圈
定「同意」（贊成）者超過有效投票數二分之一；㈡投票
人數已達有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超
過二分之一，圈定「不同意」（反對）者超過有效投票數
二分之一。所稱「否決」，應包含：㈠投票人數未達有投
票權人總數二分之一；㈡投票人數已達有投票權人總數二
分之一以上，惟有效投票數未超過二分之一；㈢投票人數
已達有投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二
分之一，然圈定「同意」（贊成）或「不同意」（反對）
者均未超過有效投票數二分之一等情形。
（六）末按「無效之行政處分自始不生效力。」「行政處分有下
列各款情形之一者，無效︰不能由書面處分中得知處分
機關者。應以證書方式作成而未給予證書者。內容對
任何人均屬不能實現者。所要求或許可之行為構成犯罪
者。內容違背公共秩序、善良風俗者。未經授權而違
背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。其他具
有重大明顯之瑕疵者。」「（第1項）違反程序或方式規
定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下
列情形而補正︰須經申請始得作成之行政處分，當事人
已於事後提出者。必須記明之理由已於事後記明者。
應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。應參與
行政處分作成之委員會已於事後作成決議者。應參與行
政處分作成之其他機關已於事後參與者。（第2項）前項
第二款至第五款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之
；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。（
第3項）當事人因補正行為致未能於法定期間內聲明不服
者，其期間之遲誤視為不應歸責於該當事人之事由，其回
復原狀期間自該瑕疵補正時起算。」分別為行政程序法第
110條第4項、第111條、第114條所規定。前開第111條第7
款所謂「具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分瑕疵之程
度重大，依一般人合理之判斷可一望即知者而言；如其瑕
疵並非重大明顯，尚須實質審查始能知悉者，則非該款規
定「具有重大明顯瑕疵」之無效行政處分。而前揭第114
條第1項第5款「應參與行政處分作成之其他機關已於事後
參與者」，係指行政處分作成前，依法須由其他行政機關
之協力、核准或同意，惟其作成雖欠缺該等程序，但已於
訴願程序終結前或受處分相對人或其利害關係人向行政法
院起訴前補正-亦即於行政處分作成後，已經由應參與該
行政處分作成之其他行政機關於規定期限內為協力、核准
或同意者，該程序之欠缺，即獲得補正，而屬無瑕疵之行
政處分。
（七）本件上訴人於99年4月23日為領銜人提出之系爭兩岸經濟
合作架構協議全國性公民投票案，經中央選舉委員會審查
結果，認「未有公民投票法第14條第1項各款規定之情事
」，以99年5月5日中選綜字第0993000033號函送請審議委
員會認定。經審議委員會於99年5月27日通知當事人，並
邀請學者專家及相關機關人員舉辦公聽會聽取意見後，審
議結果，認定不合於規定，其理由為：「㈠本公投提案理
由係欲將政府是否有權簽署ECFA作程序性公投，惟公投主
文卻係就ECFA之簽署內容要求作實質性公投，公投主文與
理由相互矛盾，依公民投票法第14條第1項第4款之規定，
應予駁回。㈡人民提起之公投提案，應持改變現狀之立場
，始符公民投票法之制度設計。本公投提案提案人係持反
對立場，卻以正面表述之命題，交付公民為行使同意或不
同意之投票，致使即便投票通過，亦絲毫不能改變現狀，
權責機關無須有改變現狀之任何作為，故本公投提案，非
屬公民投票法第2條第2項第3款所定『重大政策之複決』
。」等語，旋以99年6月4日公投審字第0993500079號函將
認定結果送由行政院以99年6月7日院臺公投字第09900988
70號函知中央選舉委員會，經中央選舉委員會以系爭函（
處分）復上訴人稱：【主旨：有關台端領銜提出「你是否
同意政府與中國簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱『
兩岸經濟協議』或ECFA）？」全國性公民投票案，業經行
政院公民投票審議委員會第13次委員會議決議：「認定不
合於規定」，爰依公民投票法第14條第3項規定予以駁回
，請查照。說明：本案依公民投票法第14條第2項及第3
項規定、行政院93年4月16日院臺內字第0930083141-A號
公告及行政院99年6月7日院臺公投字第0990098870號函辦
理。影附行政院99年6月7日院臺公投字第0990098870號
函及其附件1份。．．．】等情，有系爭公民投票提案
主文及理由書、審議委員會公聽會議程暨公聽會紀錄、前
揭各函附卷可稽，且為原審確定之事實。原審因斟酌全辯
論意旨及調查證據之結果，適用上開公民投票法之相關規
定及司法院釋字第645號解釋意旨，以前揭理由將訴願決
定及原處分均予維持，駁回上訴人先位及備位之訴，固非
無見。惟查，被上訴人據以駁回上訴人領銜提出系爭公民
投票案之審議委員會99年6月4日公投審字第0993500079號
函，其審議認定，並未踐行上開公民投票法第10條第3項
前段及行政程序法第54條至第66條規定之「聽證」程序，
所為審議認定已非適法；且同法第31條亦未限制該重大政
策複決之公民投票提案，應持改變現狀之立場始得提起，
審議委員會以「人民提起之公投提案應持改變現狀之立場
，始符公民投票法之制度設計」等語，作為認定系爭公民
投票案不合規定之理由，適用法律同有欠洽，均詳如前述
。而被上訴人原處分經核並無前舉行政程序法第111條「
缺乏事務權限」或「具有重大明顯瑕疵」規定等無效之情
形，尚非無效之處分，原判決以原處分未有無效之情事，
駁回上訴人先位之聲明，即無不合，應予維持，上訴人此
部分上訴意旨仍執原詞聲明不服，為無理由，應予駁回。
又被上訴人原處分既有上述之違法，訴願決定及原判決遞
予維持，皆有違誤，上訴意旨指摘原審此部分備位之訴之
判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應由本院基於原審
確定之事實，將原審關於此部分之判決廢棄，並撤銷訴願
決定及原處分，由被上訴人對於系爭公民投票提案，依照
本院之法律見解及公民投票法之相關程序，重為審查、決
定；至上訴人備位聲明請求被上訴人應辦理系爭公民投票
提案部分，因系爭公民投票案尚須被上訴人依循相關程序
審查、決定，上訴人此部分之請求，難謂有據，此部分原
審為上訴人敗訴之判決，理由雖有不同，但結果並無不合
，上訴人求為廢棄，為無理由，應予駁回。
（八）又本件依據兩造及輔助參加人於原審關於法律上之陳述，
已足為如上之判斷，上訴人聲請行言詞辯論，核無必要，
亦併敘明之
八、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴
訟法第255條、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 林 文 舟
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 6 月 14 日
書記官 阮 思 瑩
資料來源：
最高行政法院裁判書彙編（101年版）第 340-384 頁