裁判字號：
最高行政法院 105年度判字第161號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 04 月 14 日
案由摘要：
土壤及地下水污染整治法事件
最高行政法院判決 105年度判字第161號
105年4月14日
上 訴 人 裕鐵企業股份有限公司
代 表 人 林高煌
訴訟代理人 江雍正 律師
被 上訴 人 中興工程顧問股份有限公司
代 表 人 曹壽民
訴訟代理人 蔡鴻斌 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國104年9月9日臺北高等行政法院103年度訴更一字第74號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人為金屬表面處理業者，屬土壤及地下水污染整治費
收費辦法（下稱整治費收費辦法）第 3 條第 1 項所定土壤
及地下水污染整治費（下稱整治費）之徵收對象，向行政院
環境保護署（下稱環保署）申報其岡山二廠民國 100 年第
3 季（7 月至 9 月）、第 4 季（10 月至 12 月）整治費
分別為新臺幣（下同）5,579 元及 4, 085 元，被上訴人中
興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）依環保署 100
年 8 月 29 日環署土字第 0000000000A 號、同日環署土字
第 0000000000C 號公告，受環保署委託進行審查後，分別
以 100 年 12 月 7 日環一字第 1000045335 號（下稱 100
年 12 月 7 日函）及 101 年 3 月 30 日環一字第
1010011653 號函（下稱 101 年 3 月 30 日函）核定上訴
人申報之金額無誤。嗣被上訴人於審查上訴人申報其岡山二
廠 101 年 4 月至 6 月整治費時，發現該廠自 100 年第 3
季起，即應申報廢酸洗液產量，乃分別以 101 年 6 月 15
日環一字第 0000000000 號函（下稱原處分一）核定上訴人
於 100 年第 3 季、第 4 季及 101 年第 1 季（1 至 3 月
）之整治費為 850,471 元，尚須補繳 837,653 元；及 101
年 10 月 1 日環一字第 0000000000 號函（下稱原處分二
）核定上訴人於 101 年第 2 季（4 至 6 月）之整治費為
165,874 元（計算至 101 年 6 月 7 日），尚須補繳
162,207 元，合計應補繳整治費 999,860 元。其間，被上
訴人於 101 年 5 月 8 日以電子郵件通知上訴人得就廢酸
洗液申請免徵整治費，上訴人旋於翌日申請其岡山二廠及三
廠製程所產生之廢酸洗液，免申報繳納整治費，經環保署以
101 年 6 月 8 日環署土字第 1010045905 號函（下稱 101
年 6 月 8 日函）復同意即日起停止徵收其廢酸洗液整治費
，惟核定日前仍請上訴人依規定申報及繳費在案。上訴人不
服被上訴人原處分一、二之核定，先後於 101 年 7 月 26
日（被上訴人收文日）提出異議函；及以 101 年 10 月 16
日裕鐵（101）字第 0020 號函（下稱 101 年 10 月 16 日
函）請求被上訴人重新審議（副本並通知環保署），經被上
訴人於 101 年 9 月 28 日以環一字第 1010036574 號函（
下稱 101 年 9 月 28 日函）復上訴人仍應依上開最新審理
結果進行補繳。另環保署針對上訴人 101 年 10 月 16 日
函，則以 101 年 11 月 12 日環署土字第 1010102922 號
函（下稱 101 年 11 月 12 日函）復上訴人略以：應徵收
整治費之各行業別，非經該署核准免徵整治費前，應依規定
申報整治費；核准免徵整治費後得免繳整治費，惟核定日前
仍應依法申報繳費，上訴人 100 年第 3 季至 101 年第 2
季共須補繳整治費 999,860 元等語。上訴人對原處分一、
二及環保署 101 年 11 月 12 日函提出訴願，經行政院以
102 年 6 月 20 日院臺訴字第 1020138150 號訴願決定（
下稱行政院訴願決定）駁回上訴人對於環保署 101 年 11
月 12 日函之訴願。上訴人乃以環保署為被告，請求撤銷行
政院訴願決定及環保署 101 年 11 月 12 日函，經臺北高
等行政法院 102 年度訴字第 1247 號判決（下稱前審判決
）將行政院訴願決定及環保署 101 年 11 月 12 日函撤銷
。環保署提起上訴，經本院 103 年度判字第 307 號判決將
前審判決廢棄，發回臺北高等行政法院重行審理後，上訴人
於訴訟中追加中興公司為被告，聲明請求撤銷原處分一、二
，嗣經中興公司及環保署無異議而為辯論。關於以中興公司
為被告之部分，經原審法院判決駁回其訴。上訴人不服，乃
提起本件上訴。（至上訴人原起訴請求撤銷環保署 101 年
11 月 12 日函及行政院訴願決定部分，原審法院另以 103
年度訴更一字第 74 號裁定駁回。上訴人不服提起抗告，本
院另以裁定駁回。）
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：（一）上訴人岡山二廠之廢酸
洗液係以管線跨廠輸送至該廠再生設備進行再利用，屬金屬
表面清洗程序（廢酸洗液回收設備）之原物料，與 100 年
7 月 1 日起整治費徵收廢棄物相關說明第 4 頁記載之再利
用情狀相符，被上訴人命上訴人繳納系爭整治費，即有違誤
。且環保署 101 年 6 月 8 日函即肯認作為廠內再利用之
廢酸洗液，並非屬土壤及地下水污染整治法（下稱污染整治
法）第 28 條第 1 項規定公告物質中之廢棄物，然其主張
本件廢酸洗液應課徵整治費等語，顯然前後矛盾，並牴觸污
染整治法第 28 條第 1 項之規定，違反法律保留原則。況
依整治費收費辦法第 4 條第 2 項規定，即使上訴人申報有
誤，亦應於次季通知上訴人更正申報方式並補繳；至被上訴
人稱其所以未能確實審核上訴人申報資料，係因環保署遲延
提供資料所致，與上訴人無涉。（二）環保署前以 100 年
6 月 16 日環署土字第 1000044968 號函（下稱 100 年 6
月 16 日函），就訴外人燁輝企業股份有限公司（下稱燁輝
公司）產生之廢酸，核認屬原物料無須繳納整治費，而上訴
人之廢酸再利用製程與其並無不同，被上訴人逕為差別處分
，違反平等原則。又環保署公告於其網站上整治費審理流程
與證人羅鈞於原審法院之證詞，可證被上訴人係對上訴人申
報之整治費進行實質審核，並比對其他佐證資料後，始作出
100 年 12 月 7 日函及 101 年 3 月 30 日函，致上訴人
產生廢酸洗液不須另申請核准即得免申報之信賴基礎，且本
件並無行政程序法第 119 條第 2 款規定之信賴不值得保護
事由，依該法第 117 條第 2 款之規定，被上訴人自不得予
以撤銷等語，為此請求判決撤銷原處分一、二。
三、被上訴人答辯意旨略謂：（一）上訴人遲至行政院訴願決定
送達一年餘後，方追加起訴被上訴人，並請求撤銷原處分一
、二，顯已逾越起訴之法定期間，依行政訴訟法第 107 條
第 1 項第 6 款之規定，應以裁定駁回。（二）上訴人為金
屬表面處理業，依整治費收費辦法第 3 條第 1 項之規定，
屬徵收對象；且其廢棄物清理計畫書四、事業廢棄物之清理
方式第 18 項記載有廢酸洗液，故應透過環保署事業廢棄物
申報及管理資訊系統網站（下稱事廢網），按季申報整治費
。上訴人岡山二廠於 100 年第 3 季至 101 年第 2 季未申
報廢酸洗液產量，被上訴人通知上訴人補繳整治費共計
999,860 元，洵屬有據。且上訴人申報 100 年第 3 季及第
4 季之整治費前，並未依相關規定申請免徵，即自行於 100
年第 3 季及第 4 季廢酸洗液數量填報為 0，顯屬對重要事
項提供不正確資料或為不完全陳述，自無信賴利益保護之適
用；故被上訴人以原處分一、二要求上訴人補繳，並無違誤
。另被上訴人審查整治費，係透過業者填報之資料比對勾稽
環保署提供之廢棄物數據，輔以抽查業者實地產出之整治費
徵收物質數量，本件係因環保署之廢棄物數據提送遲誤，復
未抽中現場稽核，致被上訴人於審核時未能勾稽等語。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：（一）環保署業已將
整治費收費等事宜，委託被上訴人辦理，被上訴人係屬依法
受行政機關委託行使公權力之團體，則原處分一、原處分二
核屬被上訴人依環保署授權所為之行政處分，上訴人如不服
，自得循序向原委託機關環保署提起訴願及向行政法院提起
行政訴訟，請求救濟。又被上訴人於原處分一、原處分二均
未告知救濟期間，而上訴人不服上開原處分，先後於 101
年 7 月 26 日向被上訴人提出異議函、及以 101 年 10 月
16 日函請求被上訴人重新審議，揆諸行政程序法第 98 條
第 3 項、訴願法第 57 條之規定，應視為上訴人已於法定
期間內提起訴願，惟被上訴人未依法轉送原委託機關環保署
依訴願程序處理，逕以 101 年 9 月 28 日函答復上訴人，
其行政程序即有疏誤。況且，上訴人嗣於 102 年 2 月 25
日向環保署訴願審議委員會提出訴願，其訴願書已明白表示
不服之行政處分為原處分一、原處分二及環保署 101 年 11
月 12 日函，詎環保署對於上訴人訴願請求撤銷原處分一、
原處分二部分亦置之不理，未依訴願程序進行審理，而僅將
該署 101 年 11 月 12 日函部分轉送行政院，經行政院訴
願決定駁回上訴人此部分訴願後，上訴人乃提起本件行政訴
訟。則依前所述，上訴人對於被上訴人作成之原處分一、原
處分二，既已於法定期間內提起訴願，而踐行訴願程序，惟
環保署迄今未依訴願程序作成訴願決定，自屬怠為訴願決定
，依行政訴訟法第 4 條第 1 項後段規定，上訴人於本件訴
訟中追加起訴被上訴人，聲明撤銷其以原處分一、原處分二
所為之核定，上訴人之起訴，自屬合法。（二）環保署依污
染整治法第 28 條第 2 項之授權，於 100 年 3 月 7 日修
正發布（100 年 7 月 1 日施行）整治費收費辦法（下稱新
整治費收費辦法），依該辦法第 3 條附表 2 應徵收整治費
之廢棄物徵收費率及行業別表規定可知，環保署自 100 年
7 月 1 日起，針對整治費收費辦法之徵收物質擴大徵收對
象，物質徵收類別為廢棄物時，適用新整治費收費辦法之規
定，並採當季於事業廢棄物管制資訊網所申報廢棄物產出量
為申報繳納依據。本件上訴人為金屬表面處理業，為新增繳
費業者，屬整治費收費辦法第 3 條第 1 項之徵收對象，應
透過環保署廢棄物管理處事業廢棄物申報及管理系統，按季
申報整治費。且依上訴人廢棄物清理計畫書四、事業廢棄物
之清理方式第 18 項載有廢酸洗液，確有廢棄物產出，依法
應自申報整治費，上訴人主張廢酸洗液非污染整治法之事業
廢棄物云云，容有誤會。因此，被上訴人受環保署委託審理
發現，上訴人岡山二廠 100 年第 3 季至 101 年第 2 季未
申報廢酸洗液產量，乃分別以原處分一、原處分二核定上訴
人應補繳 100 年第 3 季至 101 年第 1 季整治費 837,653
元，及 101 年第 2 季整治費 162,207 元，合計上訴人應
補繳整治費 999,860 元，並無不合。且上訴人未依規定申
報岡山二廠之廢酸洗液產量，被上訴人於 5 年公法請求權
時效內核定補繳，亦不生違反信賴保護原則之問題。（三）
依環保署召開開徵前說明會所提出之「 100 年 7 月 1 日
起整治費徵收廢棄物相關說明」（下稱整治費徵收說明書）
所載之案例說明，可知某公司一廠設有回收設備，回收該廠
原有製程所產生之廢酸，冶煉成高純度鹽酸。二廠未設有回
收設備，製程所產生之廢酸需以管線方式輸送至一廠回收（
再利用、再生）；就一廠而言，廠內設有回收廢酸設備，將
廢酸冶煉成高純度鹽酸後回到生產製程，廢酸經回收成為製
程之原料，自無需於事廢網申報；而二廠因需將廢酸以管線
輸送至廠外之一廠，未在二廠進行廠內再利用，就二廠而言
，該廢酸乃二廠之廢棄物，應登載為廢棄物並於事廢網申報
。故環保署考量一廠、二廠屬同一公司，實質上二廠之廢棄
物既經管線輸送至一廠，經回收程序成為製程（一廠或二廠
）之原料，在符合該上開整治費徵收說明書註 1 規定，即
「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，由業者提出資料說明
，證明其製程為一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料
，此部分之廢棄物則免申報繳費。」情形下，同意二廠之廢
酸（廢棄物）免申報繳費。（四）上訴人雖主張其岡山二廠
之廢酸洗液為製程再生原料重複使用，非屬污染整治法所稱
之事業廢棄物，自始無庸申報及繳納整治費云云。惟查，本
件廢棄物再利用得免徵整治費之機制，並非法律賦予上訴人
之權利，係因環保署基於法定職權鼓勵廢棄物再利用之環保
目的，藉由審查確認事業之「廢棄物」有作「再生資源」利
用而給予繳納義務人之獎勵措施，屬政策性措施，此屬環保
署本於主管機關之行政權限（污染整治法第 3 條前段、第
28 條第 4 項、廢棄物清理法第 2 條第 2 項前段及第 4
條前段、資源回收再利用法第 3 條前段及第 15 條第 1 項
參照）。且廢棄物清理法第 39 條及經濟部事業廢棄物再利
用管理辦法第 2 條第 2 項所規定「事業自行再利用」之類
型，其再利用後之再生資源直接回到製程作為原料，不論是
廠區內，或是鄰廠跨廠運送，就廢棄物是否確實再利用，主
管機關僅需針對同一事業查核，與「送往再利用機構」此種
類型相較，後者涉及二以上之不同事業，因此就事業之廢棄
物是否確實有送往合法再利用機構，合法再利用機構是否有
確實再利用，且事業廢棄物之運送途中是否可能造成環境污
染等，風險及查核成本均較前者為高。然無論是上開何種再
利用類型，廢酸洗液性質上均屬事業廢棄物，對於環境會造
成一定之污染風險，是以 100 年修正發布之新整治費收費
辦法，於第 3 條規定新增附表二之徵收項目，將一般或有
害事業廢棄物，無論是否採再利用者，均納入整治費徵收之
對象。惟修法後，環保署考量目前政策目標係為鼓勵事業為
再利用，經評估後提出此獎勵性措施，倘廠商能提出資料說
明，證明其製程一貫性，產生之事業廢棄物直接回到製程作
為原料，該部分之事業廢棄物免申報繳納整治費。因各繳費
人廠內製程行為不一，且為獨立個案，故規定繳費人應自行
檢視實際生產流程後提出申請，再由環保署確認其再利用之
行為屬實，個案核定，始能發生免徵整治費之法律效果。上
訴人於 101 年 5 月 9 日始提出申請免徵整治費，並經環
保署於同年 6 月 8 日核准，則被上訴人依整治費收費辦法
及上訴人於事業廢棄物管制資訊網申報廢棄物產出量，核算
其經環保署核准前，尚應補繳之整治費計 999,860 元，自
無溢收整治費之情事。（五）末查，新整治費收費辦法係於
100 年 7 月 1 日開始施行，惟訴外人燁輝公司於該辦法施
行前，即於 100 年 5 月 26 日（發文日）函詢環保署，有
關該公司冷軋鋼板廠酸洗製程產生之廢酸，係採管線跨廠輸
送至同公司高雄一廠之酸再生設備進行再利用，此部分廢酸
是否需依整治費收費辦法規定申報及繳納整治費，然因當時
新整治費收費辦法尚未施行，是以，環保署至燁輝公司現場
查核，經實質審核認定其製程確實有一貫性後，乃以 100
年 6 月 16 日函回復准予免徵；並基於行政程序法第 6 條
之平等原則，以及獎勵資源再利用之目的，通案決定如事業
與燁輝公司條件相同，主動向環保署申請，並提出相關資料
證明製程一貫性者，環保署得核准免徵，該署就此亦於提供
給業者之上開整治費徵收說明書註 1. 規定載明等情，業據
環保署陳述在卷，並有燁輝公司之申請函及資料在卷為憑，
足見環保署係依燁輝公司函詢請求，經實質審核確認該公司
製程後，始以上開 100 年 6 月 16 日函復核准燁輝公司免
申報繳納整治費；且與上訴人相同情形之中鴻鋼鐵股份有限
公司等 4 家公司，均依上開規定向環保署申請核准免徵，
並繳納核准免徵前之整治費，亦經環保署提出上開公司申請
免徵整治費函文及環保署復函在卷可參，上訴人未查究上情
，援引指摘環保署以上開 100 年 6 月 16 日函釋示燁輝公
司產生之廢酸，無須繳納整治費，而上訴人與該公司相同製
程之廢酸，被上訴人及環保署卻命上訴人繳納系爭整治費，
顯有差別待遇及違反平等原則之違法云云，亦無足取等語。
五、上訴意旨略謂：（一）依司法院釋字第 443 號解釋與原判
決所引之立法意旨，上訴人所產生之廢酸洗液既屬污染整治
法第 28 條所授權之「公告物質」，應徵收整治費；從而環
保署欲免徵整治費，自應有法律之授權為依據，方得辦理免
徵整治費之行政措施，否則行政豈不流於恣意，而與法律保
留原則相左。然此等攸關人民如何辦理申請免徵整治費之辦
理方式及流程，均未見環保署提出任何行政規則或相關之法
規命令以證其辦理之程序，亦未見其於整治費收費辦法中加
以明定其辦理之要件，足徵本件非屬環保署所稱之政策性措
施。原判決認本件環保署免徵整治費，係屬政策性措施乙節
，顯有違法律保留原則，自有不適用法規之違法；且就上訴
人所為之防禦方法，未見原判決命被上訴人提出相關之法規
命令等事證調查，復未於理由欄內詳加說明其判斷之理由，
亦有理由不備之違法。（二）99 年 2 月 3 日修正公布施
行之污染整治法雖以廢棄物作為整治費徵收之標的，並依廢
棄物之產生量及輸入量計算整治費，然依該法第 28 條第 1
項之規定，徵收整治費成立整治基金既以整治土壤、地下水
污染為目的，並非單純僅因廢棄物之產生及輸入即應徵收整
治費，仍以可能造成土壤、地下水污染之風險為界線，如廢
棄物之產生及輸入並無造成土壤、地下水污染風險之虞，自
非整治費徵收之對象。且依環保署所提出之整治費徵收說明
書，足認事業廢棄物採廠（場）內再利用者，如其製程一貫
性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之物質本質
上即非屬整治費收費辦法第 3 條附表 2 所列應徵收整治費
之廢棄物，依污染整治法第 28 條第 1 項規範意旨，在定
義上即非屬公告應徵收整治費之物質，自始無庸申報及繳納
整治費。是本件廢酸之所以得予免徵，實係該廢酸因再利用
，其性質已屬原物料而非廢棄物，本質上即無須申報及徵收
整治費，並非由環保署以行政處分所形成之規制效力（前審
判決意旨參照），故環保署 101 年 6 月 8 日函同意上訴
人產出之廢酸洗液免報免徵整治費，僅係環保署確認其非屬
「應徵收整治費之廢棄物」之事實，該事實於環保署作成
101 年 6 月 8 日函前後，並無改變。以上等情，業經上訴
人於原審中提出為攻防方法，然原判決不採信上訴人之主張
，卻未曾說明何以環保署得以在無法律授權之依據，而自行
決定是否免徵整治費之判斷理由，自有理由不備之違法。（
三）環保署經燁輝公司函詢後，是否曾至燁輝公司現場查核
，經實質審核認定其製程確有一貫性等情，未見被上訴人或
環保署提出任何現場查核報告佐證；原審亦未調查，即援引
被上訴人與環保署之抗辯，作為判斷之事實，則原判決此部
分有理由不備之違法，且與環保署 100 年 6 月 16 日函等
物證相左，亦有理由矛盾之違法等語，為此請求廢棄原判決
，發回臺北高等行政法院。
六、本院查：
（一）99 年 2 月 3 日修正公布施行之土壤及地下水污染整治
法第 2 條第 4、5 款規定：「四、土壤污染：指土壤因
物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用
途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指
地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響
其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。」、第 3
條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護
署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府
。」、第 28 條第 1 項、第 2 項規定：「（第 1 項）
中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質
，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地
下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（
第 2 項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類
、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查
核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；
環保署依土壤及地下水污染整治法第 28 條第 2 項之授
權，於 100 年 3 月 7 日修正發布土壤及地下水污染整
治費收費辦法，其中第 2 條規定：「本辦法專用名詞定
義如下：一、繳費人：指中央主管機關公告應徵收土壤及
地下水污染整治費物質之製造者及輸入者。…七、物質產
生量：生產報表中所記載當季物質製造量之總和，若該物
質徵收類別非為廢棄物且不適用免徵比例者，當其製造之
原料已於當季繳納整治費，該物質之產生量得減扣其原料
已繳納整治費之重量，其減扣量以該物質之產生量為上限
。若該物質徵收類別為廢棄物，產生量需與該繳費人當季
於事業廢棄物管制資訊網所申報廢棄物產出量總和相同。
」、第 3 條第 1 項規定：「依本法第 28 條第 1 項應
徵收土壤及地下水污染整治費之物質種類、收費費率及行
業別，由中央主管機關會商有關機關後訂定如附表一及附
表二。」、第 4 條規定：「（第 1 項）繳費人應於每年
一月、四月、七月及十月之月底前，自行向中央主管機關
指定金融機構代收專戶繳納前季整治費，並依中央主管機
關規定之格式，填具土壤及地下水污染整治費申報書後，
檢具繳費證明，連同物質產生量統計報表或物質進口報單
，向中央主管機關辦理申報。（第 2 項）前項申報，經
中央主管機關審查，其結算不足者，應於次季補足其差額
；溢繳者，充作其後應繳納費額之一部分。」、第 14 條
規定：「本辦法自中華民國 100 年 7 月 1 日施行。」
；又依該辦法第 3 條附表 2 應徵收整治費之廢棄物徵收
費率及行業別表規定，物質徵收種類及收費費率，第 1
列為：再生資源 8 元／公噸、一般事業廢棄物（採中間
處理、最終處置者）17 元／公噸、一般事業廢棄物（採
再利用者）8 元／公噸、有害事業廢棄物（採中間處理、
最終處置者）165 元／公噸、有害事業廢棄物（採再利用
者）83 元／公噸；行業別名稱：金屬表面處理業等 12
類。第 2 列為：固化物 17 元／公噸；行業別名稱：廢
棄物處理業。
（二）廢棄物清理法第 39 條規定：「（第 1 項）事業廢棄物
之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第
28 條、第 41 條之限制。（第 2 項）前項再利用之事業
廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報
及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關
會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。
」；依廢棄物清理法第 39 條第 2 項授權訂定之經濟部
事業廢棄物再利用管理辦法第 2 條第 2 項規定：「本辦
法所稱再利用，指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用
機構做為原料、材料、燃料、工程填料、土地改良、新生
地、填土（地）或經本部認定之用途行為。」
（三）原判決以事業廢棄物再利用之方式有二，一為事業自行再
利用，又分為同一事業跨廠利用及事業於同一廠內再利用
2 種，另一是送往再利用機構；「事業自行再利用」此種
類型，其再利用後之再生資源直接回到製程作為原料，不
論是廠區內，或是鄰廠跨廠運送，就廢棄物是否確實再利
用，主管機關僅需針對同一事業查核，與「送往再利用機
構」此種類型相較，後者涉及二以上之不同事業，因此就
事業之廢棄物是否確實有送往合法再利用機構，合法再利
用機構是否有確實再利用，且事業廢棄物之運送途中是否
可能造成環境污染等，風險及查核成本均較前者為高。然
無論是上開何種再利用類型，廢酸洗液性質上均屬事業廢
棄物，對於環境會造成一定之污染風險，是以 100 年修
正發布之新整治費收費辦法，於第 3 條規定新增附表二
之徵收項目，將一般或有害事業廢棄物，無論是否採再利
用者，均納入整治費徵收之對象。惟修法後，環保署考量
目前政策目標係為鼓勵事業為再利用，經評估後提出此獎
勵性措施，倘廠商能提出資料說明，證明其製程一貫性，
產生之事業廢棄物直接回到製程作為原料，該部分之事業
廢棄物免申報繳納整治費。因各繳費人廠內製程行為不一
，且為獨立個案，故規定繳費人應自行檢視實際生產流程
後提出申請，再由環保署確認其再利用之行為屬實，個案
核定，始能發生免徵整治費之法律效果。上訴人於 101
年 5 月 9 日始提出申請免徵整治費，並經環保署於同年
6 月 8 日核准，則被上訴人依整治費收費辦法及上訴人
於事業廢棄物管制資訊網申報廢棄物產出量，核算其經環
保署核准前，尚應補繳之整治費計 999,860 元，自無溢
收整治費之情事等語為由，將原處分一、原處分二均予維
持，駁回上訴人之訴，固非無見。
（四）惟按「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租
稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產
權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具
體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之
規範。」為司法院釋字第 593 號解釋文所明示（另司法
院釋字第 426 號解釋文亦明示：「空氣污染防制費收費
辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權訂定，依
此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐
有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其
徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以
命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所
許」）。本件土壤及地下水污染整治費之徵收對象、要件
及費率等既由法律具體明確授權訂定之土壤及地下水污染
整治費收費辦法所明定，則凡合乎徵收要件的對象，即應
一律予以徵收，如果基於政策目的有必要設定免於徵收的
條件及程序（包括須由當事人提出申請，經主管機關核准
後始生效力），亦應以法律定之，或以法律具體明確之授
權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，俾免
行政恣意，並符合依法行政原則。主管機關（行政院環境
保護署）於執行徵收整治費時，不能自行增設免於徵收的
條件，及須由當事人提出申請，經其核准始免除繳納義務
的程序。至於當事人是否符合徵收要件，固由主管機關依
職權加以認定，但其認定的作用係在確認當事人是否為徵
收對象，而具有繳納整治費的義務，故主管機關依此認定
作成的單方行政行為，其性質為確認處分，並非形成處分
。
（五）次按土壤及地下水污染整治法第 1 條揭示本法的立法目
的係「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下
水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康」，參照
環境基本法第 4 條第 2 項明定：「環境污染者、破壞者
應對其所造成之環境危害或環境風險負責。」係採污染者
負責原則，污染者不僅應對其造成之環境「危害」負責，
並應就其所造成之環境「風險」負責，故環境污染者所應
負責之範圍，已擴大至對環境造成風險者，而非僅限於實
際發生之污染危害。是以，中央主管機關環保署依上開污
染整治法第 28 條第 1 項規定所公告之物質，係對環境
具有高度危險性，該污染物質已發生之污染危害或風險，
不只包括已查覺且已確知污染者之污染，更包括已查覺但
無法確知污染者為何人、已發生污染但未被查覺之污染黑
數。故環保署依上開污染整治法第 28 條第 2 項之授權
，依物質種類、收費費率及行業別會商有關機關後，訂定
應徵收之整治費，即係鑑於各該「公告物質」之特殊污染
代價，於無法查得確切污染者時，不能逕由全民負擔污染
整治費用，而採集體負擔原則，一方面既是污染者負責，
另一方面亦是共同負擔，即環境污染的整治費用是由全體
可能造成環境危害（或風險）者來負擔。又依據前揭整治
費收費辦法修正總說明所載，有關徵收整治費部分之修正
，係因「整治費徵收自 91 年起已逾 9 年，審視國內諸
多不明污染場址多為過去廢棄物非法棄置造成，故本次修
法將廢棄物納入徵收，選定廢棄物產生量大且同時為本法
第 8 條、第 9 條管制對象等 15 個行業別先行徵收。並
依廢棄物處理風險程度訂定不同收費費率，包括有害事業
廢棄物（採中間處理、最終處置者）、有害事業廢棄物（
採再利用者）、一般事業廢棄物（採中間處理、最終處置
者）、一般事業廢棄物（採再利用者）及再生資源。」準
此，100 年 3 月 7 日修正發布（100 年 7 月 1 日施行
）之整治費收費辦法雖新增以廢棄物作為整治費徵收之標
的，並依廢棄物之產生量及輸入量計算整治費，然依上開
污染整治法第 28 條第 1 項之規定，徵收整治費成立整
治基金既以整治土壤、地下水污染為目的，並非單純僅因
廢棄物之產生及輸入即應徵收整治費，即以可能造成土壤
、地下水污染之風險為界線，如廢棄物之產生及輸入並無
造成土壤、地下水污染風險之虞，自非整治費徵收之對象
。
（六）依整治費收費辦法第 3 條附表 2 應徵收整治費之廢棄物
徵收費率及行業別表規定，物質徵收種類及收費費率，第
1 列為：再生資源 8 元／公噸、一般事業廢棄物（採中
間處理、最終處置者） 17 元／公噸、一般事業廢棄物（
採再利用者）8 元／公噸、有害事業廢棄物（採中間處理
、最終處置者）165 元／公噸、有害事業廢棄物（採再利
用者）83 元／公噸；行業別名稱：金屬表面處理業等 12
類。第 2 列為：固化物 17 元／公噸；行業別名稱：廢
棄物處理業。於上開附表中，僅列載應徵收整治費之廢棄
物，並未進一步說明無須申報整治費之廢棄物類型。然參
見環保署召開開徵前說明會所提出之「 100 年 7 月 1
日起整治費徵收廢棄物相關說明」所載，不需申報整治費
之廢棄物類型，包括：（1）依環署廢字第 0000000000A
號公告，免於事廢網申報品目。（2）事業產生之廢（污
）水：a. 【 D-1505 】廢（污）水 pH 值小於 6.0；b.
【 D-1506 】廢（污）水 pH 值介於 6.0-9.0；c. 【
D-1507 】廢（污）水 pH 值大於 9.0；以管線、溝渠輸
送至廠外者無需至整治費申報及查詢系統申報，而以桶裝
、槽車或其他非管線、溝渠方式者需申報繳費。（ 3）進
口鋼胚不需繳納整治費（環署土字第 1000042491 號函）
。（ 4）廢酸以管線跨廠輸送進行再利用不需繳納整治費
（環署土字第 1000044968 號函）。（5）其他是否應申
報案例，其中於廢棄物處理流向為「再利用」者，區分為
「交其他機構再利用（含子廠）」及「廠（場）內再利用
」，後者就是否應申報繳費，區分為「○」及「」兩類，
關於「」類即無需申報繳費者，案例說明為：「某公司一
廠及二廠相鄰，於一廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回
製程並將廢酸冶煉成高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，
無需於事廢網申報。二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠
再利用，故廢酸登載為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢
酸直接回製程作為原料，此部分之廢棄物免申報繳費。」
另有註 1 載稱：「事業廢棄物採廠（場）內再利用者，
可由業者提出資料說明，證明其製程一貫性，產生廢棄物
直接回到製程作為原料，此部分之廢棄物則免申報繳費。
」有上開說明會資料及簽到單在卷可稽（原審前審卷第
50 頁、第 61 至 69 頁），足見環保署係認事業廢棄物
採廠（場）內再利用者，如其製程一貫性，產生廢棄物直
接回到製程作為原料，此部分之物質本質上即非屬整治費
收費辦法第 3 條附表 2 所列應徵收整治費之廢棄物，在
定義上不是依污染整治法第 28 條第 1 項公告應徵收整
治費之物質，自始無庸申報及繳納整治費。以上說明會資
料揭示的見解符合前揭環境保護法規的立法目的及規範意
旨，乃環保署依其中央主管機關之權責，於適用整治費收
費辦法第 3 條附表 2 時，所為合目的解釋，並非於法規
外另行增設免於徵收的條件，及須由當事人提出申請，經
其核准始免除繳納義務的程序。環保署於原審前審訴訟中
主張上開整治費之免徵係於人民有繳納整治費義務下，行
政機關為鼓勵繳費人妥善利用廢棄物，於經核准後得免除
其繳納整治費之義務云云，容有誤解。且上開說明會資料
既係關於整治費徵收要件該當與否的解釋，並非整治基金
之獎勵或補助規定，亦非有害事業廢棄物的認定標準或再
生資源項目之公告，顯與污染整治法第 28 條第 4 項規
定：「前項基金之獎勵及補助對象、申請資格、審查程序
、獎勵及補助之撤銷、廢止與追繳及其他應遵行事項之辦
法，由中央主管機關定之。」、廢棄物清理法第 2 條第
2 項規定：「前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管
機關會商中央目的事業主管機關定之。」及資源回收再利
用法第 15 條第 1 項規定：「得再使用之再生資源項目
，由中央主管機關公告之。」無涉。
（七）本件上訴人為金屬表面處理業者，屬整治費收費辦法第 3
條附表 2 應徵收整治費之行業別；亦為金屬製品製造業
，屬廢棄物清理法第 31 條第 1 項第 1 款應檢具廢棄物
清理計畫書予主管機關核准之事業。依上訴人岡山二廠事
業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢棄物之清理方式」第
18 項、岡山三廠事業廢棄物清理計畫書內「四、事業廢
棄物之清理方式」第 5 項之記載，均有廢酸洗液之產出
，其貯存方式為地上貯槽，貯存地點為廠內，貯存設施密
閉，清除方式為以管線、溝渠廠內輸送，再利用管理方式
為廠內再利用，有上訴人於環保署事廢網申報之事業廢棄
物清理計畫書在卷可稽（原審前審卷第 51 至 60 頁）。
故上訴人如遵照其事業廢棄物清理計畫書之記載方式，將
其產出之廢酸洗液以管線、溝渠廠內輸送，並於廠內再利
用，即符合環保署於開徵前說明會提出之「 100 年 7 月
1 日起整治費徵收廢棄物相關說明」所載「廢酸以管線跨
廠輸送進行再利用不需繳納整治費（環署土字第
1000044968 號函）」、「某公司一廠及二廠相鄰，於一
廠設回收設施回收廢酸之氧化鐵重回製程並將廢酸冶煉成
高純度鹽酸。一廠登載廢酸為原料，無需於事廢網申報。
二廠產生廢酸以管線方式輸送至一廠再利用，故廢酸登載
為廢棄物，需於事廢網申報。二廠廢酸直接回製程作為原
料，此部分之廢棄物免申報繳費。」及「事業廢棄物採廠
（場）內再利用者，可由業者提出資料說明，證明其製程
一貫性，產生廢棄物直接回到製程作為原料，此部分之廢
棄物則免申報繳費。」，無須申報及繳納整治費之情形。
嗣經被上訴人於 101 年 5 月 8 日以電子郵件通知上訴
人得向環保署申請免徵整治費，上訴人隨於 101 年 5 月
9 日提出申請，並經環保署以 101 年 6 月 8 日函復上
訴人，其同意即日起停止徵收上訴人岡山二、三廠廢酸洗
液之整治費，說明欄第 2 項謂：「依據貴公司（即上訴
人）岡山二廠及岡山三廠事業廢棄物清理計畫書，製程產
生之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸
洗液項目為主要原料，非屬廢棄物，依土壤及地下水污染
整治費收費辦法立法意旨，廢棄物自行處理回廠內製程再
利用部分得免申報及繳納整治費……」等語，有環保署
101 年 6 月 8 日函（原審前審卷第 23 頁）、被上訴人
101 年 5 月 8 日電子郵件（訴願卷）及 101 年 9 月
28 日環一字第 1010036574 號函（原處分卷第 11 至 17
頁）在卷可稽。揆諸前開規定及說明，上開環保署 101
年 6 月 8 日函應係確認上訴人岡山二、三廠「製程產生
之廢棄物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，並登載廢酸洗
液項目為主要原料，非屬廢棄物，依土壤及地下水污染整
治費收費辦法立法意旨，廢棄物自行處理回廠內製程再利
用部分得免申報及繳納整治費」，即確認該廢棄物經回收
於廠內再利用部分尚非整治費徵收標的，並無申報繳納整
治費的義務，乃確認性行政處分；被上訴人及環保署將之
解為形成處分，自處分作成（發文）日起始准停止徵收廢
酸洗液之整治費，固有未洽。然稽諸上開 101 年 6 月 8
日函之記載內容，環保署似僅依據上訴人岡山二廠及岡山
三廠事業廢棄物清理計畫書，即認定其「製程產生之廢棄
物廢酸洗液處理方式為廠內再利用，非屬廢棄物」，有無
現場查驗上訴人是否按照其事業廢棄物清理計畫書記載之
清理方式實施，尚屬不明。且本件系爭岡山二廠事業廢棄
物清理計畫書填報日期為 2011 年（100 年）10 月 26
日（原審前審卷第 51 頁），則環保署 101 年 6 月 8
日函所確認的法律事實範圍，是否僅及於上訴人申請至發
文時之狀態，或溯及於 100 年 10 月 26 日之狀態？對
於申請前（系爭 100 年第 3 季、第 4 季、101 年第 1
季及 101 年 4 月至 5 月 8 日）其製程產生之廢棄物廢
酸洗液處理方式為廠內再利用，非屬廢棄物乙節，是否已
加以確認？亦屬不明，自有調閱上訴人 101 年 5 月 9
日申請函及環保署作成 101 年 6 月 8 日同意函前之審
議過程資料加以釐清之必要，又無論該函確認的法律事實
範圍如何，均應依職權查明事實真相（是否確實經回收於
廠內再利用），始能認定系爭廢酸洗液於環保署作成 101
年 6 月 8 日函前後是否均「非屬應徵收整治費之廢棄物
」。原審未經詳察，徒以環保署係污染整治法（第 3 條
前段）、廢棄物清理法（第 4 條前段）及資源回收再利
用法（第 3 條前段）的中央主管機關，及參照污染整治
法第 28 條第 4 項、廢棄物清理法第 2 條第 2 項、資
源回收再利用法第 15 條第 1 項規定，遽認本件廢棄物
再利用得免徵整治費之機制，並非法律賦予上訴人之權利
，係因環保署基於法定職權鼓勵廢棄物再利用之環保目的
，藉由審查確認事業之「廢棄物」有作「再生資源」利用
而給予繳納義務人之獎勵措施，屬政策性措施，此屬環保
署本於主管機關之行政權限等語，而維持原處分一核定上
訴人 100 年第 3 季、第 4 季及 101 年第 1 季整治費
應為 850,471 元，尚須補繳 837,653 元；及原處分二核
定上訴人 101 年第 2 季（4 至 6 月）整治費為
165,874 元（計算至 101 年 6 月 7 日），尚須補繳
162,207 元，合計應補繳整治費 999, 860 元之論斷，容
有未洽。
（八）綜上所述，原判決既有前開不適用法規、適用不當及理由
不備之違法，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，
即為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法
律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第 256 條
第 1 項、第 260 條第 1 項，判決如主文。
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 姜 素 娥
法官 胡 國 棟
法官 許 金 釵
法官 林 文 舟
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 58 卷 6 期 57-71 頁
最高行政法院裁判書彙編（105年1月至12月）第 271-291 頁