裁判字號：
最高行政法院 106年度判字第685號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 12 月 07 日
案由摘要：
建築法
最高行政法院判決 106年度判字第685號
上 訴 人 臺北市政府都市發展局
代 表 人 林洲民
訴訟代理人 孫幼華
蔡進良 律師
董彥苹 律師
被 上訴 人 華美大飯店股份有限公司
代 表 人 陳錦珠
上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國106年4月20日臺
北高等行政法院105年度訴字第1356號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人接獲檢舉，被上訴人未經申請審查許可，於臺北市
○○○路0段0號5至8樓外牆擅自設置側懸型招牌廣告「華美
大飯店」1式（下稱系爭廣告），經上訴人於民國104年8月4
日派員勘查後，審認被上訴人違反建築法第97條之3第2項規
定，函請被上訴人以書面陳述意見後，仍認其違反建築法第
97條之3第2項規定，乃先後以104年9月14日北市都建字第10
469114900號及104年10月5日北市都建字第10469421800號函
，通知被上訴人於文到10日限期內自行改善或補辦廣告物申
請，逾期將依法裁罰新臺幣（下同）4萬元並強制拆除。嗣
被上訴人於104年12月15日申請廣告物設置許可，經上訴人
審認系爭廣告屬側懸型招牌廣告且縱長超過6公尺，屬大型
廣告物，依臺北市廣告物暫行管理規則第4條第3款規定，應
先辦理雜項執照申請，俟獲同意後施作，再申請廣告物雜項
使用執照及廣告物許可證，被上訴人申請程序未符法定流程
，乃以104年12月29日北市都建字第10470609600號函（下稱
上訴人104年12月29日函）駁回其申請。嗣後民眾又於105年
4月8日檢舉系爭廣告仍未改善，上訴人審認被上訴人經多次
通知仍未自行拆除及改善，違反建築法第97條之3第2項規定
，乃依同法第95條之3規定，以105年4月20日北市都建字第
10562594400號裁處書裁罰4萬元，並限期文到10日內自行拆
除系爭廣告（下稱原處分）。被上訴人不服，循序提起行政
訴訟，經原審為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決（下稱
原判決）。上訴人不服，提起上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：（一）被上訴人經營之飯店前於
54 年 4 月 20 日發生火災時即有系爭廣告之存在，88 年
3 月 31 日之空照圖亦可證明系爭廣告於當下即存在。而建
築法於 92 年 5 月 6 日修正後，始增設第 95 條之 3、第
97 條之 3 等規定（於 92 年 6 月 5 日公布施行），基於
法律不溯及既往原則，須該規定於 92 年 6 月 5 日施行後
而有違反者，始得處以罰鍰。系爭廣告於 92 年 6 月 5 日
建築法規修正施行前即已設置，上訴人依該規定為處罰依據
，顯有不符。（二）原處分屬行政罰法之不利處分，依行政
罰法第 27 條，其裁處權時效為 3 年，被上訴人於 54 年
間即懸掛系爭廣告，則裁處權即因時效而消滅。另上訴人應
依行政訴訟法第 136 條規定，就本件裁罰之要件及事實負
舉證責任等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、上訴人則以：（一）被上訴人未經許可擅自設置系爭廣告，
有現場稽查照片為證，上訴人先後於 104 年 8 月 11 日、
9 月 14 日、1 0 月 5 日及年 11 月 30 日數次要求被上
訴人對於違法情狀改善未果，始依違反建築法裁罰 4 萬元
，並於裁罰前告知其未經許可擅自設置廣告係違反建築法相
關規定，並給予被上訴人多次自行改善及陳述意見之機會，
惟被上訴人並未陳述合理之意見，申請設置廣告亦因程序不
符遭駁回，亦未自行拆除系爭違法廣告，上訴人依法裁罰並
無違誤。（二）被上訴人未曾提出 54 年火災及 88 年空照
圖等，證明系爭廣告於各該時期即已存在，所附 88 年 3
月 31 日臺灣省農業發展委員會林務局所頒發空照圖為空拍
角度，無足證明其為系爭廣告，且期間亦有可能變更材料等
語，資為抗辯。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：（一）本件事實爭執在
於系爭廣告究於何時完成，如於建築法第 97 條之 3 第 2
項、第 95 條之 3 施行後（即 92 年 6 月 5 日修正公布
後），則原處分即屬於法有據。而裁罰性管制手段及權利限
制型管制手段，應由為管制手段之機關負舉證責任，上訴人
就系爭廣告於 92 年 6 月 5 日之後設置之事實，應負客觀
舉證責任。（二）被上訴人雖稱所經營之飯店於 54 年 4
月 20 日發生火災時即有系爭廣告之存在，並以 88 年 3
月 31 日之空照圖，皆可證明系爭廣告於當下即存在云云；
按火災照片根本無法辨識廣告物之大小、色彩、規格，與系
爭廣告是否同一，而空照圖也僅是俯視圖，亦無法辨識廣告
物與系爭廣告是否同一，被上訴人無法證實系爭廣告究竟完
成於何時；惟原處分係裁罰性管制手段及權利限制型管制手
段，應由上訴人負客觀舉證責任。本件上訴人無法盡客觀舉
證責任，則所稱「系爭廣告完成於建築法第 97 條之 3 第
2 項、第 95 條之 3 修正施行之後」之事實無法證明，自
不得適用建築法第 95 條之 3 為原處分之依據。（三）綜
上所述，原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，
被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之
依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：依建築法第97條
之3第2項規定之文義解釋，該規定不僅課予廣告設置者向主
管機關申請審查許可之行為義務，且處罰對象尚包括行為人
外，其他對建築物具有支配、管領能力之人，顯見建築法第
95條之3規定中所指「違反建築法第97條之3規定」之行為屬
狀態犯，即使未經許可即擅自設置廣告物之違法狀態於建築
法92年6月5日修正施行前即已發生，然其違法狀態持續至修
正施行後，仍得依同法95條之3規定對負擔狀態責任之人裁
罰並命限期改善，則原處分於法自屬有據。縱採行為責任理
論，從條文課予廣告設置者申請許可之作為義務及不得使用
未經許可設置之廣告物之不作為義務觀之，建築法95條之3
規定中所指「違反建築法第97條之3規定」之行為屬繼續犯
，即使擅自設置廣告之行為發生在92年5月6日修法前，然「
使用」違建廣告之違法行為持續至修正施行後，仍可適用同
法第95條之3規定對使用人裁罰並命限期改善。況該97條之3
規定並非新創設之權利義務，僅係為配合行政程序法之施行
，將廢止前廣告物管理辦法之規定提升至法律位階。且於建
築法第95條之3、第97條之3修正施行前，上訴人針對未申請
審查許可即擅自設置廣告招牌之違章建築，即認屬違反建築
法第77條第1項規定情形，而依同法第91條第1項第2款規定
處罰。原判決竟認定建築法第95條之3之時間要件及行為要
件上必須是「本法修正施行後」，認定上訴人僅能對建築法
第95條之3規定施行後始完成之廣告物進行裁罰，將系爭廣
告究竟完成於建築法95條之3修正施行前後，列為事實爭議
事項，再以上訴人無法盡客觀舉證責任，認定原處分違法，
其解釋適用建築法第95條之3規定顯違反該法之體系及目的
，有適用法規不當之違背法令等語。
六、本院查：
（一）按建築法第 7 條規定：「本法所稱雜項工作物，為營業
爐竈、水塔、瞭望臺、招牌廣告、樹立廣告……。」第
25 條第 1 項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣（
市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅
自建造或使用或拆除。」第 28 條第 1 項第 2 款規定：
「（第 1 項）建築執照分左列 4 種：一……二雜項執照
：雜項工作物之建築，應請領雜項執照。……」第 97 條
之 3 第 1 項及第 2 項規定：「（第 1 項）一定規模以
下之招牌廣告及樹立廣告，得免申請雜項執照。其管理並
得簡化，不適用本法全部或一部之規定。（第 2 項）招
牌廣告及樹立廣告之設置，應向直轄市、縣（市）主管建
築機關申請審查許可，直轄市、縣（市）主管建築機關得
委託相關專業團體審查，其審查費用由申請人負擔。」是
以，招牌廣告乃屬建築法第 7 條規定之雜項工作物，應
依同法第 25 條規定經主管建築機關之審查許可並發給執
照，惟依同法第 97 條之 3 第 1 項及第 2 項規定，一
定規模以下之招牌廣告得免申請雜項執照，但仍應向主管
機關申請審查許可，不得擅自設置招牌廣告或樹立廣告。
又依同法第 95 條之 3 「本法修正施行後，違反第 97
條之 3 第 2 項規定，未申請審查許可，擅自設置招牌廣
告或樹立廣告者，處建築物所有權人、土地所有權人或使
用人新臺幣 4 萬元以上 20 萬元以下罰鍰，並限期改善
或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得連續處罰。
必要時，得命其限期自行拆除其招牌廣告或樹立廣告。」
規定可知，該條關於違章要件之規定，係僅為「未申請審
查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者」之文字，且其
處罰對象又為「建築物所有權人、土地所有權人或使用人
」，而非行為人之規範。足見，建築法於 92 年 6 月 5
日修正施行後，違反建築法第 97 條之 3 第 2 項規定，
未申請審查許可，擅自設置招牌廣告或樹立廣告者，即生
得對違反上開行政義務之建築物所有權人、土地所有權人
或使用人依同法第 95 條之 3 前段規定為罰鍰處分之法
律效果，並得命上開違反行政義務之人限期改善或補辦手
續，必要時亦得限期命其自行拆除其招牌廣告或樹立廣告
。上開法條所規定建築物所有權人、土地所有權人或使用
人為建築法上之行政義務人，對設置招牌廣告或樹立廣告
負有須經申請審查許可之行政義務，以達維護公共安全、
公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之目的（建築法第 1
條參照）。又干涉行政上之義務人有「行為責任」及「狀
態責任」二種。所謂「行為責任」係指因自身行為（包含
作為與不作為）肇致危險者，負有排除危險之義務；而「
狀態責任」則係以對物的狀態具有事實管領力者，得以負
責之觀點，科予排除危險、回復安全之義務，而干涉行政
上之責任人為何，則應依法律規定之意旨認定之。建築法
第 95 條之 3 規定係以建築物為中心所課予之義務類型
，其性質屬狀態責任。亦即建築物所有權人、土地所有權
人對於設置招牌廣告或樹立廣告係以狀態責任承擔行政義
務；而所謂使用人，即所有權以外，對招牌廣告等工作物
具有事實上管領力而得加以使用者，亦屬狀態責任，從而
應對招牌廣告等工作物所生之違反建築法秩序與安全負起
排除義務；倘若狀態責任之義務人符合行政罰法所定故意
過失之處罰要件，並得由主管機關據以裁罰，以制裁行政
法上義務違反之行為。
（二）次按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應
遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法
規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實
，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在
現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續
發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，
亦無法律效力溯及既往可言。
（三）經查，系爭廣告設置於被上訴人所有坐落臺北市○○○路
0 段 0 號之 5 至 8 樓外牆上，屬側懸型招牌廣告，被
上訴人為系爭廣告之設置人及實際使用人，上訴人接獲檢
舉後，於 104 年 8 月 4 日派員勘查後，系爭廣告之設
置未經向主管機關申請審查許可，曾函請被上訴人書面陳
述意見，並先後於 104 年 9 月 14 日及 10 月 5 日要
求被上訴人改善違法情狀未果，乃以原處分裁罰 4 萬元
，並限期被上訴人於文到 10 日內自行拆除系爭廣告；另
被上訴人雖於 104 年 12 月 15 日申請廣告物設置許可
，然經上訴人審認結果，以系爭廣告屬側懸型招牌廣告且
縱長超過 6 公尺，屬大型廣告物，依臺北市廣告物暫行
管理規則第 4 條第 3 款規定，應先辦理雜項執照申請，
俟獲同意後施作，再申請廣告物雜項使用執照及廣告物許
可證，被上訴人申請程序未符法定流程，上訴人乃以 104
年 12 月 29 日函駁回其申請等情，乃原判決依法確定之
事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。（又依
原審卷第 22 頁及第 141 頁之訴願決定及準備程序筆錄
所載，被上訴人雖曾就上訴人 104 年 12 月 29 日函提
出訴願，然於訴願決定駁回後，就此部分未提起行政訴訟
，故此部分已告確定。）
（四）如前所述，本件上訴人之查報日應為 104 年 8 月 4 日
，在 92 年 6 月 5 日建築法修正新增第 95 條之 3 及
第 97 條之 3 規定公布施行後，被上訴人設置系爭廣告
既未經向主管機關申請審查許可，且對系爭廣告具有事實
上管領力並實際之使用人，為建築法第 95 條之 3 規定
之管制對象，屬狀態責任之義務人，揆諸前揭說明，應對
系爭廣告所生之違反建築法秩序與安全之狀態負有排除責
任，且被上訴人對於系爭廣告之設置應符合建築法第 97
條之 3 第 2 項規定之申請審查許可，屬多次受通知應自
行改善或補辦申請亦難諉為不知，其未予排除自有故意。
故姑不論被上訴人所稱系爭廣告係於 92 年 6 月 5 日修
正施行前設置是否屬實，系爭廣告之設置既未申請審查許
可，且違規狀態持續存在至 104 年 8 月 4 日之查報日
，則 92 年 6 月 5 日修正施行建築法第 95 條之 3 規
定，就該條文公布施行後始發生之事件或持續發生之事實
自有適用，不生法律溯及既往適用之問題。原處分依建築
法第 95 條之 3 之規定，裁處被上訴人法定最低額度 4
萬元罰鍰，並命其於文到 10 日內自行拆除，核屬有據，
訴願決定予以維持，亦無不合。另被上訴人之違法狀態既
在持續中，即無裁處權罹於時效之問題。原判決以建築法
第 97 條之 3 第 2 項、第 95 條之 3 係於 92 年 6 月
5 日修正公布時始增訂，而認如系爭廣告於 92 年 6 月
5 日前設置，上訴人即不得以建築法第 95 條之 3 規定
予以裁罰。雖被上訴人所舉證據無法證明系爭廣告係於
92 年 6 月 5 日前設置，然上訴人既以原處分裁罰，即
應就被上訴人之行為該當建築法第 97 條之 3 第 2 項規
定之要件及事實負客觀舉證責任，並以其無法舉證證明而
撤銷原處分及訴願決定，自有適用建築法第 97 條之 3
第 2 項及第 95 條之 3 規定錯誤之違背法令情事。上訴
意旨指摘其違背法令，自屬有理，應由本院本於原審確定
之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 7 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 林 欣 蓉
法官 姜 素 娥
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 12 月 7 日
書記官 莊 俊 亨
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（106年1月至12月）第 706-714 頁