裁判字號：
最高行政法院 107年度判字第63號 行政判決
裁判日期：
民國 107 年 01 月 25 日
案由摘要：
電信法事件
最高行政法院判決 107年度判字第63號
107年1月25日
上 訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 詹婷怡
訴訟代理人 閻立泰
布其慧
鄭美華
被 上訴 人 希望之聲國際廣播製作有限公司
代 表 人 柯宜君
訴訟代理人 張嘉真 律師
王龍寬 律師
陳威韶 律師
上列當事人間電信法事件，上訴人對於中華民國 106 年 2 月
23 日臺北高等行政法院 105 年度訴字第 1055 號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、被上訴人於民國 104 年 9 月 25 日具文檢送專用電信、廣
播電視、公眾電信頻率指配申請表（下稱「頻率指配申請表
」）及屏東短波電台新設計畫規劃設計書，依電波監理業務
管理辦法（下稱「電波監理辦法」）第 24 條第 1 項規定
，向上訴人申請（下稱「系爭申請」）指配頻率（頻率分別
為 9155KHz、9200KHz、9280KHz、9540KHz、11500KHz、
11970KHz、13890KHz、16530KHz、16920KHz，下合稱「系爭
頻率」）以設立屏東短波電臺。經上訴人以該會對於頻率之
核配，依通訊傳播基本法第 3 條第 2 項規定，須經由行政
院之規定始得據以核配，而被上訴人所申請之系爭頻率並非
經行政院核定開放得以核配之頻段，自不生後續依預算法、
廣播電視法及電信法所定程序之申請問題；且被上訴人亦非
廣播事業，未有合法之廣播電臺，尚難逕以電波監理辦法之
規定申請指配頻率，而以 104 年 12 月 10 日通傳綜規字
第 10400513430 號函（下稱「原處分」）不予核准，並檢
還被上訴人頻率指配申請表及附件。被上訴人不服，提起訴
願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決：訴願決定
及原處分均撤銷；上訴人就系爭申請，應依原判決意旨（法
律見解）另為適法之處分；被上訴人其餘之訴駁回。上訴人
不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決關於撤銷訴願決定
及原處分，並命上訴人就系爭申請，應依原判決意旨另為適
法處分部分廢棄。
二、被上訴人起訴主張略以：
（一）依廣播電視法第 4 條第 1 項、電波監理辦法第 5 條第
1 項規定可知，頻率申請與分配與否，應依交通部公布之
中華民國無線電頻率分配表（下稱「頻率分配表」）定之
，且我國除頻率分配表外，別無其他可資依循之頻率分配
準則，顯見該分配表性質為依廣播電視法及電波監理辦法
等規定訂定之法規命令。又頻率分配表中明載高頻（HF）
部分之代表性用途包含短波廣播，且該表第陸項更詳載高
頻業已分別提供予廣播、航空、氣象、固定或行動電信等
業務使用，足證高頻頻段業經交通部郵電司（下稱「郵電
司」）開放申請使用，且得為廣播業務使用，故被上訴人
應可申請指配上開頻率。上訴人以被上訴人申請之頻段未
經行政院核定開放核配而駁回被上訴人之申請，顯與郵電
司公布之頻率分配表迥不相侔，亦違反行政程序法第 6
條等規定。
（二）被上訴人係一家獨立、非營利性公司，且須利用高頻頻段
將具有強烈人道關懷之言論內容傳播至中國，故被上訴人
自 93 年起委託中央廣播電台（下稱「央廣電台」）代為
播出，惟央廣電台自 98 年起逐步減縮被上訴人之播出頻
道，甚至自 103 年 1 月 12 日起停止接受被上訴人委託
，是上訴人駁回被上訴人之系爭申請，將限制被上訴人之
通訊傳播自由，嚴重侵害言論自由，並造成高頻頻段受央
廣電台、漢聲廣播電台（下稱「漢聲電台」）壟斷，違反
憲法第 11 條及司法院釋字第 364 號、第 613 號解釋。
況縱使央廣電台及漢聲電台有向國際及中國傳遞特定新聞
及資訊之政策任務，惟不能以此理由而排斥人民使用短波
頻率，向國際發聲之言論自由。再者，央廣電台於 80 年
間即停止對中國之心戰廣播，86 年至 90 年間更逐步停
播自由中國之聲及亞洲之聲等海外廣播節目，足知央廣電
台對中國之播出內容已與被上訴人所欲播出之中共迫害法
輪功及人權議題不同。此外，央廣電台所依據之中央廣播
電臺設置條例既未予央廣電台專有使用高頻頻段之權利，
自不得以此作為壟斷高頻頻段廣播市場之理由。此外，頻
率分配表係持續依據最新國際會議更新頻段之使用，顯見
我國仍得於國際間使用特定高頻頻段，技術上不會有任何
妨礙國際通訊或干涉他國廣播權利之情事。另由央廣電台
及漢聲電台之最新節目表可知，其尚有諸多短波頻段閒置
不用或未播音，顯未盡力履行重要公共任務。上訴人將唯
一且有效對中國發聲之管道予以全面限制，又未能以限制
、禁止人民使用短波頻段之手段，完成所謂「重要公共任
務」等行政目的，益顯上訴人駁回系爭申請於法未合。
（三）高頻頻段可利用天線之指向性，達成小功率、長距離之通
信效果，故只要利用廣播天線之指向性，即便使用小功率
之發射機和天線，亦能使資訊傳遞至特定區域，並無電磁
波強度問題。被上訴人前因業務所需，於 99 年 10 月 4
日委由工業技術研究院至世界最大之短波廣播臺即臺南天
馬臺廣播天線（75 公尺高幕型天線），現場檢測電磁場
強度，依該檢測報告量測結果顯示，其電場強度之最高與
最低值介於 2.21-20.93 （V/m）之間，遠低於國際輻射
保護協會所訂之標準，即 5,000-30,000 （V/m），益證
高頻頻段短波電臺並無任何電磁波之疑慮，遑論被上訴人
預計使用之廣播天線，高度不及天馬臺廣播天線 1/3，且
擬設置於屏東山區，周遭並無人煙，更無電磁波影響民眾
等疑慮。再者，廣播設備亦屬申請時一併審查之範圍，行
政院如就功率或電磁波強度有疑慮，自得於審查時一併考
量或命被上訴人補正，迺其以短波電臺有電磁波疑慮等無
關事實駁回被上訴人訴願，自無理由。
（四）原處分所謂「廣播事業執照」，均未見於廣播電視法及同
法施行細則、無線廣播電視電臺設置使用管理辦法（下稱
「電臺設置辦法」）、電波監理辦法，是其究為何指？實
屬不明。又廣播電視法等並未規定申請人應取得「廣播事
業執照」始得申請指配頻率，原處分以法規所無之「廣播
事業執照」限制，駁回被上訴人於短波廣播「營運之前」
的「頻率申請」，違反法律保留原則。況依廣播電視法第
10 條之 1、電波監理辦法第 24 條第 1 項、電臺設置辦
法第 5 條第 1 項及第 7 條第 2 項規定可知，被上訴人
應先申請指配頻率，再申請核發電臺之架設許可證，再申
請電臺執照，再申請廣播執照，非如原處分所稱，廣播事
業執照之取得為廣播電臺之設立前提。縱依上訴人主張，
被上訴人應先取得籌設許可後，方得申請指配頻率，惟上
訴人未依循頻率分配表建置適當之申請程序，其行政怠惰
已侵害人民言論自由，並且違反司法院解釋及通訊傳播基
本法等規定。
（五）依國家通訊傳播委員會組織法（下稱「通傳會組織法」）
第 9 條第 1 項、第 2 項及「國家通訊傳播委員會委員
會議審議事項及授權內部單位辦理事項作業要點（下稱「
通傳會作業要點」）」第 2 點第 1 項第 5 款規定，無
線廣播之頻率是否開放，應屬上訴人得為審議之範圍，自
不許上訴人以頻率未開放故原處分毋庸經委員會審議等語
。並聲明：1. 訴願決定及原處分均撤銷。2. 上訴人對於
系爭申請，應作成核准指配頻率之處分。
三、上訴人答辯略以：
（一）我國目前對於頻譜資源之利用採行業務經營執照與頻率指
配「合一」之方式辦理，廣播電臺頻率向來與經營執照一
併釋出，尚無「單獨」指配頻率之情形，此觀歷次廣播電
臺開放申請公告、頻率分配表即明。又依電波監理辦法第
24 條第 1 項及電臺設置辦法第 5 條第 1 項規定亦可推
知，頻率乃為新設電臺所用，而電臺設立則須先依廣播電
視法第 10 條第 4 項規定取得籌設許可，故頻率指配僅
係申請經營廣播事業整個程序中之一環節，被上訴人尚無
跳過申請籌設階段，逕依電波監理辦法第 24 條第 1 項
規定，單獨申請指配特定頻率。是被上訴人既未取得廣播
事業之經營許可，亦未經上訴人許可籌設廣播事業，則其
逕行申請頻率指配，於法即屬無據。
（二）頻率分配表之目的係依據各頻段之特性指定其用途，抽象
規劃整體頻譜資源；然對於特定頻段如何開放申請使用，
應由上訴人根據頻率分配表及行政院政策，研提具體釋照
作業方案報請行政院核定後，再由上訴人依廣播電視法第
10 條第 3 項、廣播事業設立許可辦法第 4 條第 4 項規
定，公告釋照作業細節，始開放申請。本件被上訴人申請
指配系爭頻率，均不在前行政院新聞局歷次公告開放之列
，系爭頻率之釋照方式及受理申請日期等事項均未有具體
規劃公告，是縱令被上訴人申請指配頻率已有申請經營廣
播事業許可之意，惟上訴人後續亦無由辦理相關程序，其
申請自無從准許。
（三）原處分以系爭頻段未開放一般民營廣播電臺申請，且被上
訴人未取得廣播事業籌設許可、並非廣播事業為由，否准
被上訴人指配頻率之請求，與央廣電台、漢聲電台之申設
情形無關。又央廣電台依「中央廣播電臺設置條例」第 1
條及第 4 條規定，負有對外、大陸地區傳播新聞及資訊
之法定任務；漢聲電台則係原「軍中電臺」所改名，隸屬
於國防部政治作戰局，專責播放國防資訊、軍事新聞等，
該二電臺與被上訴人申請設立之一般民營廣播電臺性質迥
異，自無從相互比較，縱有差別處理，也無違平等原則。
況因廣播短波頻率可觸達之聽眾廣及全球，相較於其他頻
段自具有更高度之公共利益性質，且因涉及國際事務，政
府基於維護國家整體利益之目的，及衡酌國際廣播之特殊
性，未開放人民申請指配使用系爭頻段，難謂原處分違反
平等原則及侵害人民之言論自由。
（四）上訴人依通傳會組織法第 9 條第 1 項規定及 101 年 10
月 31 日第 511 次委員會議決議，以 101 年 11 月 2
日通傳法務字第 10146025110 號函下達「通傳會作業要
點」，授權主管業務單位辦理通傳會作業要點第 2 點至
第 7 點規定外之處分案或其他行政行為，以兼顧人民權
益及行政效能。又通傳會組織法第 9 條第 2 項第 5 款
規定「通訊傳播業務之公告案、許可案與涉及通訊傳播事
業經營權取得、變更或消滅之處分案之審議，為不得授權
內部單位分層負責之事項。」其立法理由係以：「……為
提升行政效率，爰將第 2 項第 5 款，處分案除涉及通訊
傳播事業經營權得、喪或變更外，無須再經委員會議審議
。」本案被上訴人申請系爭頻率所涉業務既未經開放，無
可資申請之標的存在，即無進一步由上訴人委員會實質審
查申請人經營業務之資格及其他條件等涉及經營權事項之
必要，是原處分無須經上訴人委員會審議等語，並聲明：
被上訴人在第一審之訴駁回。
四、原判決以：
（一）依通訊傳播基本法第 2 條第 1 款、第 3 條第 1 項、第
5 條及第 10 條、通傳會組織法第 2 條、第 9 條及其立
法理由可知，關於「通訊傳播業務之公告案、許可案及處
分案之審議」等具有相當重要性之事項，均應由上訴人以
合議制之委員會議決議行之，由與會委員充分審酌通訊傳
播係為維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡
發展之宗旨，秉持公平、效率、便利、和諧及技術中立等
原則，而對通訊傳播稀有資源為分配及管理，且不得授權
內部單位或少數委員組成分組會議為之。又通傳會作業要
點第 2 點第 1 項第 5 款、第 2 項第 20 款及第 8 點
第 1 項規定亦指出，有關無線廣播頻率開放，屬通訊傳
播業務之公告案、許可案，亦應由委員會議審議為之，非
屬授權主管業務單位辦理之處分案或其他行政行為。再依
通傳會組織法第 4 條第 1 項前段、第 10 條第 3 項規
定可知，上訴人置委員 7 人，且會議之決議以委員總額
過半數之同意行之，是依本院 93 年度判字第 18 號判決
要旨，依法應由合議作成之行政處分，卻未以合議決議作
成，即屬違法。
（二）被上訴人為設立廣播電臺而依電信法第 48 條第 1 項授
權訂定之電波監理辦法第 24 條第 1 項規定，向上訴人
申請指配系爭頻率，系爭申請事件確屬上訴人職掌之通訊
傳播業務，堪認被上訴人申請指配系爭頻率之事件，應屬
上訴人所職掌之通訊傳播業務之許可案，非屬授權主管業
務單位辦理之處分案或其他行政行為。是上訴人就被上訴
人申請指配頻率案件准否許可指配，自應以合議制之委員
會議決議行之，始符合法定程序。惟上訴人未經委員會議
決議即作成原處分，並經上訴人訴訟代理人於原審審理時
自承，則其合議機關組織既不合法，原處分即有違誤，訴
願決定未予糾正，亦有疏略，自應予撤銷。至於被上訴人
訴請判命上訴人應依系爭申請作成核准指配系爭頻率之行
政處分部分，則應視上訴人依原判決之意旨（法律見解）
，重由委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法
專業之判斷結果而定。
（三）綜上，被上訴人請求判命上訴人應作成如其訴之聲明第 2
項所示之行政處分，依行政訴訟法第 200 條第 4 款規定
，於請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成處分部
分為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
五、上訴意旨略謂：
（一）原判決援引通傳會組織法第 9 條立法理由，實為該法訂
定當時（94 年 11 月 9 日）第 8 條之立法理由，原第
8 條已於 100 年 12 月 28 日修正並移列為第 9 條，自
現行有效（即 100 年 12 月 28 日修正後）之通傳會組
織法第 9 條立法理由以觀，立法者顯有意於該次修正，
將可裁量空間及爭議性較少之處分案件，排除在委員會議
審議事項外，毋須再經委員會議審議，以促進行政效率。
惟原判決對該條文修正「後」所欲達成「提升行政效率」
之立法目的隻字未提，反援引舊法之立法理由，認為凡涉
及「通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議」即
屬具有相當重要性之事項，均應由上訴人以合議制之委員
會議決議行之，明顯違背現行通傳會組織法第 9 條之立
法理由，適用法規顯有不當。再按通傳會作業要點第 2
點第 2 項第 20 款所稱「無線廣播頻率開放」之公告案
，係指上訴人就行政院核定開放之廣播頻率所涉業務，依
廣播電視法第 10 條第 3 項規定，公告各次開放之服務
區域、執照張數、許可方式等細節事項，其性質屬實質法
規命令，應由行政機關職權發動，人民依法並無申請開放
廣播頻率及其所涉業務之公法上請求權，故該款規定顯然
不適用於本件情形，原審不察，遽認本件屬於通傳會作業
要點第 2 點第 2 項第 20 款所稱「無線廣播頻率開放」
，應由委員會議審議，實有法規適用不當之違誤。
（二）原判決對於為何選擇通傳會作業要點第 2 點第 2 項第
20 款「無線廣播、電視頻率開放」及第 6 點第 10 款「
無線電頻率申請之審核」作為本件被上訴人之申請標的，
完全未予說明，已構成判決不備理由之違法。若果依原判
決之見解，不論被上訴人之申請案在形式上、程序上有任
何明顯不合法之處，一律套用通傳會作業要點第 2 點至
第 7 點之事項，則本件亦可認為係屬「無線廣播事業籌
設許可」、「電臺架設許可」或是「無線電頻率核配」，
依該要點文義均屬委員會議審議事項，甚至涉及通訊傳播
事業經營權之得、喪、變更，依通傳會組織法第 9 條第
2 項第 5 款亦須由委員會議審議，全無授權內部業務單
位辦理之可能。如此，即便人民申請使用未開放之廣播頻
段甚至軍用頻段，又或以自然人名義申請經營廣播事業等
「形式上」顯然不合法且毫無爭議性及裁量空間之事件，
依原判決之見解，將一律構成上訴人執掌之通訊傳播業務
之許可案或處分案，皆應經由上訴人委員會議「行使充分
完整之審議權後，作成適法專業之判斷結果」。惟此將造
成上訴人委員會沉重之案件審理負擔，亦嚴重影響上訴人
之行政效能，更將對其他申請案件產生排擠效應，顯與通
傳會組織法第 9 條之修正理由意旨相違，原判決顯有適
用法令錯誤之違誤。
（三）通傳會作業要點不能全然逸脫電信法、廣播電視法等實體
法規而適用，若人民之申請內容顯然於法不合，上訴人依
法毫無可裁量空間，無再由委員會議為實質審議之必要者
，解釋上應即「非屬」該要點第 2 點至第 7 點所列舉必
須經由委員會議審議之事項，而係屬第 8 點第 1 項概括
授權由業務單位辦理者，方屬合法合理。茍非如此，上訴
人業務單位即必須將所有「字面上」涉及通傳會作業要點
第 2 點至第 7 點之事件均送交委員會議審議，否則將難
逃處分於日後因程序瑕疵被撤銷。是依原判決對「授權」
之見解，無異要求上訴人於通傳會作業要點臚列所有「形
式不合法」之具體情形，惟此將徒增行政成本，而是否有
助於人民權益保障，非無斟酌之餘地。
六、本院判斷如下：
（一）按行政訴訟法第 200 條第 3 款、第 4 款規定：「行政
法院對於人民依第 5 條規定請求應為行政處分或應為特
定內容之行政處分之訴訟，應為下列方式之裁判：……三
、原告之訴有理由，且案件事證明確者，應判命行政機關
做成原告所申請內容之行政處分。四、原告之訴雖有理由
，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定
者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成
決定。」可知，關於課予義務訴訟之裁判方式，當原告之
訴有理由時，法院應依其情形分別適用行政訴訟法第 200
條第 3 款或第 4 款規定之判決方式。如法院依其中第 4
款方式裁判者，雖於主文併諭知原告其餘之訴駁回，惟因
其係針對單一課予義務訴訟所為之裁判，在事物本質上屬
單一裁判權之行使，而具有裁判上不可分之性質，當事人
就原審判決不利於己之部分提起上訴時，上訴審法院基於
單一課予義務訴訟具有裁判上一致性及單一裁判權之行使
，而具有裁判上不可分之理由，仍應就事件之全部予以審
酌。準此，本件被上訴人向上訴人提出系爭申請，經上訴
人以原處分駁回，被上訴人提起訴願復遭駁回，被上訴人
仍然不服，向原審提起本件訴訟，聲明請求撤銷訴願決定
及原處分，並命上訴人對於系爭申請，應作成核准指配頻
率之處分。原審以被上訴人依電波監理辦法第 24 條第 1
項規定提出之系爭申請，屬通訊傳播業務之許可案，依通
傳會組織法第 9 條第 1 項及第 2 項第 5 款規定，應由
上訴人委員會議決議行之，惟上訴人未經委員會議決議逕
以原處分駁回被上訴人之系爭申請，於法未合，訴願決定
予以維持，亦有疏略，乃判決撤銷訴願決定及原處分，至
於被上訴人訴請判命上訴人應依系爭申請作成核准指配系
爭頻率之處分部分，則應視上訴人依原判決之意旨，重由
委員會議行使充分完整之審議權後，另行作成適法專業之
判斷結果而定，乃依行政訴訟法第 200 條第 4 款規定，
就被上訴人請求命上訴人遵照原判決之法律見解對其作成
處分部分，予以准許，駁回被上訴人其餘之訴。原判決係
就被上訴人在第一審之訴，認僅應依行政訴訟法第 200
條第 4 款方式判決，於主文第 3 項併諭知被上訴人其餘
之訴駁回，惟因其係針對單一課予義務訴訟所為之判決，
在事物本質上仍屬單一裁判權之行使，而具有裁判上不可
分之性質，故上訴人對此判決提起上訴，聲明廢棄原判決
關於撤銷訴願決定及原處分，並命上訴人就系爭申請，應
依原判決意旨另為適法處分部分，上訴人雖僅就其敗訴部
分上訴，依前揭說明，其上訴效力應及於全部（即包含被
上訴人其餘之訴駁回部分），本院自應就事件全部為審理
，合先敘明。
（二）次按通訊傳播基本法第 2 條第 1 款及第 3 條第 1 項分
別規定：「本法用詞定義如下：一、通訊傳播：指以有線
、無線、衛星或其他電子傳輸設施傳送聲音、影像、文字
或數據者。……」及「為有效辦理通訊傳播之管理事項，
政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權。」是行為
時（下同）通傳會組織法第 2 條規定：「自本會成立之
日起，通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有
線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及本會職掌，其職權
原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，主管機
關均變更為本會。其他法規涉及本會職掌者，亦同。」第
9 條第 1 項及第 2 項第 5 款規定：「本會所掌理事務
，除經委員會議決議授權內部單位分層負責者外，應由委
員會議決議行之。」及「下列事項應提委員會議決議，不
得為前項之授權：……五、通訊傳播業務之公告案、許可
案與涉及通訊傳播事業經營權取得、變更或消滅之處分案
之審議。……。」考諸通傳會組織法第 9 條於 94 年 11
月 9 日制定公布（當時為第 8 條）之立法理由載明：「
為充分落實委員制之精神，本會原則上應以委員會議之合
議作為決策方式，但為增進行政效率，部分業務得經委員
會議決議授權內部單位分層負責決行，爰於第 1 項明定
。二、本會採合議制，故具有相當重要性之事項原則上應
經委員會議決議……三、第 2 項第 5 款『通訊傳播業務
之公告案、許可案及處分案』範圍相當廣泛，即本會就第
2 條所列職掌而為之各項監督、調查及裁決事項，均需經
由公告、許可或處分來處理。……五、另有關通訊傳播業
務之例舉，說明如下：通訊傳播傳輸內容之規範，通訊傳
播事業營運之監督管理，通訊傳播業務之監督、調查及裁
決，通訊傳播相關新技術、新服務之審核，通訊傳播相關
費率、網路互連及細分化之審核等均屬之。」嗣於 100
年 12 月 28 日修正公布（移列為行為時第 9 條）之修
正理由則以：「……三、本會 96 年度、97 年度、98 年
度之公告案、許可案及處分案分別達 46,682、38,333、
32,345 件。其中具時效性、技術性、例行性或臨櫃案件
，可裁量空間及爭議性較少，如執照換補發、器材設備型
式變更、器材型式認證、器材審驗合格標籤、器材進口免
關稅證明或廣播電視節目時間表變更等，分別約占 86%、
88%、87%，各計 40,241、33,909、28,302 件。為提升行
政效率，爰將第 2 項第 5 款，處分案除涉及通訊傳播事
業經營權得、喪或變更外，無須再經委員會議審議。」可
知，通傳會組織法原本立法時，係鑑於「通訊傳播業務之
公告案、許可案及處分案之審議」均屬具有相當重要性之
事項，爰明定應由上訴人以合議制之委員會議決議行之，
且禁止授權內部單位或少數委員組成分組會議為之。惟因
該法施行後，上訴人 96 至 98 年度之案件眾多，為提升
行政效率，立法者遂不再將涉及通訊傳播事業經營權得、
喪或變更以外之處分案，列為應由委員會議決議之範圍，
惟關於通訊傳播事業之公告案、許可案及經營權得、喪或
變更之處分案，則仍應由委員會議決議行之。是職司依法
行使通訊傳播管理權限之上訴人，對於上開立法者之裁量
決定，自當予以尊重（守），尚不得僅以業務負擔過重及
提升行政效率為由，而自行限縮依法應由委員會議決議之
範圍。
（三）又按上訴人依通傳會組織法第 9 條第 1 項規定所下達之
通傳會作業要點，係上訴人就其內部之組織、事務之分配
、業務處理方式所訂定之一般性規定，而屬行政程序法第
159 條第 2 項第 1 款所定之組織性行政規則，其第 2
點第 1 項第 5 款規定：「下列事項應由委員會議審議：
……（五）通訊傳播業務之公告案、許可案。……」固符
合通傳會組織法第 9 條第 1 項、第 2 項第 5 款之規範
意旨，惟該要點第 2 點第 2 項關於「前項第 5 款應由
委員會議審議之公告案、許可案如下：……」、第 4 點
關於「下列公告案及許可案應先經分組委員會議審查後，
提報委員會議審議：……」及第 5 點第 1 項關於「下列
公告案及許可案經委員會議審議通過適用相同規定之同類
案件後，即得按委員會議決議要旨，由主管業務單位循文
書程序發文，並應於一週內擬具處理結果之案件清單，提
報委員會議審議並確認：……」等規定，將母法所定應由
委員會議決議之「通訊傳播事業之公告案、許可案」，限
縮於上開規定所列舉之事項，而將其他公告案及許可案排
除於應由委員會議決議之範圍之外，則已牴觸母法即通傳
會組織法第 9 條第 2 項第 5 款之規範意旨。況上開其
他公告案及許可案審議權限之歸屬，與各該案件是否顯然
於法不合之判斷有別，蓋依法僅上訴人委員會始具有審議
判斷各該案件是否合法之權限。是上訴人執其歧異之法律
上見解，主張若人民之申請內容顯然於法不合，無再由委
員會議為實質審議之必要者，解釋上應即「非屬」通傳會
作業要點第 2 點至第 7 點所列舉必須經由委員會議審議
之事項，方屬合法合理，否則所有形式上顯然不合法且毫
無爭議性及裁量空間之申請案件，將一律送交委員會議審
議，而全無授權內部業務單位辦理之可能，恐造成上訴人
委員會沉重之案件負擔，亦嚴重影響上訴人之行政效能，
更將對其他申請案件產生排擠效應，顯與通傳會組織法第
9 條之修正理由相違云云，顯係混淆其他公告案及許可案
審議權限之歸屬與各該案件合法性之判斷，洵不足採。
（四）惟按否准處分之課予義務訴訟類型乃人民因中央或地方機
關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上
利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起
請求該機關應為行政處分或特定內容行政處分之訴訟。其
訴訟目的在於取得其依法申請之行政處分或特定內容之行
政處分，而非在於撤銷否准處分，故其訴之聲明通常除請
求判命被告機關應作成原告所申請內容之行政處分外，另
附屬聲明請求將訴願決定及否准處分均撤銷，惟並不構成
撤銷訴訟與課予義務訴訟之合併。當原告所提起之課予義
務訴訟具備訴訟成立要件，行政法院即應先實體審理課予
義務訴訟本案聲明有無理由，並以原告所主張之請求權基
礎於裁判時是否有效存在為斷，當課予義務訴訟有理由時
，則行政法院判決主文除依情形分別適用行政訴訟法第
200 條第 3 款或第 4 款規定之方式判決外，因其亦具有
排除否准處分之效力，實務上併諭知將其附屬聲明之訴願
決定及否准處分均撤銷，以求法律關係明確，避免存在一
個與判決主旨不符之否准處分。易言之，課予義務訴訟並
非先行審究附屬聲明其否准處分之合法性，如僅因否准處
分違法，即逕行認定課予義務訴訟為有理由，而適用行政
訴訟法第 200 條第 3 款或第 4 款之規定為判決，卻未
審理課予義務訴訟本案聲明有無理由，遽為判決課予義務
訴訟全部勝訴或部分勝訴，即有將課予義務訴訟之本案聲
明與附屬聲明混淆或倒置之嫌。本件原判決以：被上訴人
為設立廣播電臺而依電波監理辦法第 24 條第 1 項規定
，向上訴人提出系爭申請，應屬上訴人所職掌通訊傳播業
務之許可案，上訴人自應以合議制之委員會議決議行之，
始符合法定程序，惟上訴人未經委員會議決議即作成原處
分，其合議機關組織不合法，原處分即有違誤，訴願決定
未予糾正，亦有疏略，乃依行政訴訟法第 200 條第 4 款
規定判決等情，固非無見，惟因本件為被上訴人合法提起
之課予義務訴訟，原審即應先實體審究課予義務訴訟本案
聲明有無理由，並以被上訴人所主張之請求權基礎於裁判
時是否有效存在為斷，當課予義務訴訟本案聲明有理由時
，始得依情形分別適用行政訴訟法第 200 條第 3 款或第
4 款規定之方式判決，併諭知將其附屬聲明之訴願決定及
原處分均撤銷，惟原審未先實體審究被上訴人所提起之課
予義務訴訟本案聲明有無理由，僅以上訴人作成原處分之
組織不合法為由，即逕行認定課予義務訴訟為有理由，而
依行政訴訟法第 200 條第 4 款規定判決撤銷訴願決定及
原處分，並判命上訴人就系爭申請，應依原判決意旨另為
適法之處分，且駁回被上訴人其餘之訴，揆諸前開說明，
容有將課予義務訴訟之本案聲明與附屬聲明混淆或倒置之
嫌，而有判決適用行政訴訟法第 200 條第 4 款規定不當
之違法。另行政訴訟法第 200 條第 4 款所稱應判命行政
機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定者，當然包
括實體上之法律見解及作成決定程序上之法律見解。
（五）綜上所述，上訴論旨請求廢棄，雖未指摘及此，惟原判決
既有如上所述之違法，仍應將原判決全部廢棄，且因被上
訴人所提起課予義務訴訟本案聲明在實體法上有無理由，
尚未經原審依法調查認定，影響被上訴人提起本件訴訟有
無理由之判斷，本件事證尚有未明，有由原審再為調查審
認之必要，本院尚無從自為判決，故發回原審更為適法之
裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第 256 條第
1 項、第 260 條第 1 項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 60 卷 3 期 139-154 頁
最高行政法院裁判書彙編（107年1月至12月）第 271-287 頁
行政程序法裁判要旨彙編（十五）（108年11月版）90-93 頁