裁判字號：
最高行政法院 108年度上字第1135號 行政判決
裁判日期：
民國 110 年 10 月 21 日
案由摘要：
森林法
最高行政法院判決 108 年度上字第 1135 號
上 訴 人 東庚實業股份有限公司
代 表 人 陳芳萍
訴訟代理人 呂朝章 律師
孫瀅晴 律師
吳展旭 律師
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
訴訟代理人 魏順華 律師
上列當事人間森林法事件，上訴人對於中華民國108年10月17日
臺北高等行政法院108年度訴字第847號判決，提起上訴，本院判
決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國 106 年 8 月間，為其欲於坐落新竹縣○○鎮
○○○段 0 地號等 18 筆屬山坡地範圍內土地（下稱系爭
土地）從事廠房新建工程，擬具系爭廠房新建工程之水土保
持（下稱水保）計畫向被上訴人申請審查。經審查後開發利
用許可面積分別為建築面積 12,006.58 平方公尺、建築面
積以外之其他面積 4 2,485.32 平方公尺，共計 54,491.9
平方公尺，經被上訴人於 107 年 8 月 27 日核發（ 107
）府建字第 00409 號建造執照在案。被上訴人乃依 106 年
12 月 12 日修正發布之山坡地開發利用回饋金繳交辦法（
下稱回饋金辦法）第 5 條及其附表規定，以 1 07 年 12
月 7 日府農森字第 1074018037 號函（下稱原處分）核定
上訴人繳交山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金）新臺幣（
下同） 13,931,435 元【（建築面積 12,006.58 平方公尺
×當期公告土地現值 3,600 元×乘積比率 11% ） + （建
築面積以外之其他面積 42,485.32 平方公尺×當期公告土
地現值 3,600 元×乘積比率 6% ）】。上訴人不服，循序
提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經原審
法院判決（下稱原判決）駁回後，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原
判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
㈠上訴人向被上訴人申請於系爭土地從事廠房新建工程，經被
上訴人於107年8月27日核發建造執照，從而，被上訴人依回
饋金辦法第5條及其附表規定，以原處分核定上訴人應繳交
回饋金13,931,435元，並無違誤。
㈡依回饋金辦法第8條前段規定，係指核算回饋金案件之林業主
管機關受理之時為準，非目的事業主管機關，即林業主管機
關係於回饋金辦法修正施行後，方受理核算回饋金案件，應
依修正施行後之規定核算回饋金，經行政院農業委員會（下
稱農委會）107年2月5日農授林務字第1070703449號及107年
12月19日農授林務字第1070252454號函釋（下分別稱農委會
107年2月5日、107年12月19日函釋）。上訴人於106年8月間
擬具系爭廠房新建工程之水保計畫，向被上訴人申請並經被
上訴人受理在案，被上訴人於106年8月30日以府農保字第10
60098809號函（下稱被上訴人106年8月30日函）通知上訴人
繳納水保計畫審查費並已繳納，嗣被上訴人再於106年10月2
日以府農保字第1060143956號函（下稱被上訴人106年10月2
日函）委託社團法人新北市水土保持技師公會（下稱新北水
保技師公會）審查水保計畫書，並由新北水保技師公會於10
7年1月12日完成審查。惟依被上訴人107年8月27日府工建字
第1070092359號函記載，上訴人申請系爭廠房新建工程建造
執照之日期為107年8月2日，而被上訴人係於107年8月27日
核發建造執照後，被上訴人所屬林業職掌單位即農業處（轄
下森林暨自然保育科）始據以受理核算本件回饋金，則被上
訴人適用106年12月12日修正施行後之現行回饋金辦法之相
關規定核課回饋金，並無不合。且回饋金辦法係於89年11月
30日由農委會訂定發布全文9條，其間歷經96年3月1日、98
年1月23日、102年1月31日與106年12月12日4次修正，即山
坡地之開發利用係自89年12月2日起方開始收取回饋金。至
上訴人所引用農委會94年7月20日農授林務字第0941740687
號函，係為解決山坡地開發利用案究應適用發布之回饋金辦
法收取回饋金，或認定屬於該辦法發布前無需繳納回饋金之
申請案之爭議，核與新舊回饋金辦法之適用無關，顯無新舊
回饋金繳交辦法適用之疑義存在。
㈢依回饋金辦法第5條第1項前段規定，回饋金之計算方式，應
依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地
開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積6%至12%計算，
該條附表第13款區分為「經建築主管機關認定為新建行為」
與「經建築主管機關認定為增加原建築面積之增建行為」兩
種情形。本件農業處核處回饋金，其計算之基礎須依建築主
管單位（即被上訴人所屬工務處）之認定為據，如認定屬於
新建，則依該條附表第13款之第一種情形計算。次以目的事
業主管機關工務處於107年8月27日所發給之建造執照，其上
登載之建造類別為「新建」。而上訴人主張應減去於82年間
已申辦可使用執照中之基地面積一節，農業處為釐清此疑義
，遂於107年11月26日會簽工務處，案經工務處建築管理科
明確表示本件屬建築法第9條所稱之新建行為，則原處分依
該條附表第13款第一種情形（新建行為）核處回饋金，並無
不合。另上訴人於80年間所為山坡地開發案，尚無回饋金辦
法應收取回饋金之適用，其當年所繳納之3萬元自難認係回
饋金辦法所定回饋金之性質，亦非依農業發展條例或其他法
律規定所繳交，自無回饋金辦法第7條第15款規定之適用。
綜上，上訴人主張各節均無可採，訴願決定及原處分並無違
誤，故駁回上訴人原審之訴。
四、上訴人主張略以：
㈠回饋金辦法為森林法授權中央主管機關農委會訂定之行政規
則，原審以回饋金辦法第8條規定，逕依本無拘束法院效力
之農委會107年2月5日、107年12月19日函釋，以林業主管機
關受理時為適用新、舊法區隔時點，顯不利於案件申請人，
原判決完全未說明為何接受上開農委會函釋之理由。而上訴
人信賴修正前回饋金辦法計算之回饋金金額，並依該信賴基
礎而為相關開發山坡地整備、資金籌措，包括委託建築師進
行水保計畫等規費、水保技師等一切相關費用，而對外有具
體信賴表現，並因回饋金辦法修正且無給予對應合理補救措
施、訂定新舊法過渡期間條款、或公布至施行一定緩衝期間
，致上訴人信賴基礎更動，造成實體上損害，自有信賴利益
，原判決完全未說明為何援用上開農委會函釋之理由，進而
以本件無信賴保護原則之適用等情，有理由不備及適用法規
之錯誤。
㈡由回饋金辦法第8條規定及立法理由，有關新、舊法之適用，
係以地方主管機關「受理案件」時為準，本件農業處早在10
6年8月間即受理上訴人山坡地開發許可案申請，被上訴人（
農業處發文）以106年8月30日函通知上訴人需於106年10月2
9日前繳納水保計畫審查費，另於106年10月2日函將水保計
畫委託新北水保技師公會審查，上開函副本均通知工務處、
農業處，新北水保技師公會於107年1月12日審查完成，是本
件自應適用修正前回饋金辦法，原審未釐清回饋金繳交之時
點、建造執照取得之時點與回饋金辦法新、舊條文適用之基
準日，三者性質不同，判決理由逕以建造執照取得之時點，
作為新、舊條文適用之基準日，有違從新從優原則及回饋金
辦法第8條規定。
㈢系爭廠房新建工程僅有一處，其餘二者非新建工程，而係其
上本已有既存廠房存在，新建案究如何認定，不應以公文書
為認定標準，應以現況為準，依被上訴人公文簽辦單、(82)
字第00225號使用執照、彭祖光建築師事務所建築索引表、
面積計算圖表，上訴人前於80年間經開發許可之山坡地及82
年興建完成之「舊廠房」，自不得再重複列入，原判決對
此未加以說明對現場實際情形為斷而為論述，僅依行政機關
公文書為據，認全屬新建而以建築面積據為計算回饋金之基
礎，有違行政程序法第7條、第9條、第10條、第36條規定、
比例原則、證據法則、論理法則，且理由亦係不備。縱依原
判決之見解，需按照核發建造執照之面積計算，惟核建造執
照核准之基地面積為54,248.41平方公尺，建築面積以外面
積為42,241.83平方公尺，原判決卻分別誤認為54,491.9平
方公尺、42,485.32平方公尺，進而據以超額核定回饋金金
額，事實認定與判決理由相互矛盾，再者，縱上開面積之差
距243.49平方公尺係道路退縮地，然該退縮地依建築技術規
則不得計入法定空地面積，目前係無償提供公共使用之道路
用地，原判決亦未依回饋金辦法第7條第11款規定認定免繳
交回饋金，亦有不適用法規之情事。
㈣上訴人於79年間即因系爭土地自農業用地轉為非農業用地，
而依農業用地變更回饋金撥繳及分配利用辦法規定繳交回饋
金，惟相關書面資料上訴人雖未留存，然被上訴人應有紀錄
或保存。上訴人嗣於82年間就本件申請許可中之部分基地範
圍，當時為蓋用舊廠計入興建基地面積，且依被上訴人要求
而於82年繳交「相當於回饋金」之金額3萬元，取得面積3公
頃餘土地之開發許可，原判決未就前述79年、82年間上訴人
已繳交回饋金而得於本件加以扣除之情為調查，已有違誤。
且上述82年繳交3萬元，亦應依回饋金辦法第7條第15款規定
扣除該等面積，此不能拘泥於上開規定之文字僅限以「回饋
金」文字之名義方得扣除，原判決竟予曲解，自有理由不備
及認事用法之違法。
五、本院查：
㈠森林法第1條規定：「為保育森林資源，發揮森林公益及經濟
效用，並為保護具有保存價值之樹木及其生長環境，制定本
法。」第48條之1規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期
造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：……二、山坡
地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）前項……第二款回饋
金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人
、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦
法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」回饋金辦
法第1條規定：「本辦法依森林法第四十八條之一第二項規
定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保
持法第三條第三款所定之山坡地。」第3條第13款規定：「
下列山坡地開發利用行為，應依本辦法繳交山坡地開發利用
回饋金（以下簡稱回饋金）：……十三、除前十二款規定外，
從事須申請建造執照之山坡地建築行為。」第5條第1項規定
：「回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目
的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土
地現值乘積百分之六至百分之十二計算，其計算方式如附表
。但經中央主管機關洽商中央目的事業主管機關針對山坡地
開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償行為，並
達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予酌減。」
同條附表第13款規定：「除前十二款規定外，從事須申請建
造執照之山坡地建築行為，且經建築主管機關認定為新建行
為，其回饋金之計算方式：（建築面積×當期公告土地現值×
乘積比率11%）＋（建築面積以外面積×當期公告土地現值×乘
積比率6%)。」第8條規定：「本辦法修正施行前受理之案件
，依修正施行前之規定辦理。但修正施行後之規定有利於回
饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理
。」森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及
經濟效用，非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利
用、再造之多重任務；故森林法規範對山坡地開發利用者，
課予繳交回饋金，無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林
資源之存續，有重大影響，故由開發使用者負回饋義務，且
其採取之手段與目的間存有實質關連，屬保存森林資源之必
要措施。而回饋金辦法係主管機關農委會依森林法第48條之
1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）
之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算
方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性
、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法律保
留原則無違，亦無不當聯結之情形，自得予以適用。
㈡經查，上訴人於106年8月間擬具系爭廠房新建工程之水保計
畫，向被上訴人申請並經受理在案，被上訴人以106年8月30
日函知上訴人繳納水保計畫審查費並經繳納，嗣被上訴人以
106年10月2日函委託新北水保技師公會審查水保計畫書，嗣
新北水保技師公會於107年1月12日完成審查。而上訴人水保
計畫涉及系爭廠房新建工程，水保計畫經核定後，於107年8
月2日申請系爭廠房新建工程建造執照，而被上訴人係於107
年8月27日核發建造執照後，方由被上訴人所屬林業事務單
位（即農業處）據以受理核算本件回饋金之情事，為原判決
依被上訴人106年8月30日函、106年10月2日函、收入繳款書
、新北水保技師公會107年1月12日新北市水保技字第107010
3900號函、被上訴人核發（107）府建字第409號建造執照等
件所認定之事實，與經驗法則、證據法則無違，自為本件判
決之基礎事實。
㈢上訴人雖以：農業處早在106年8月間即受理上訴人山坡地開
發許可案申請，自應適用修正前回饋金辦法，且其對上情已
產生信賴，然原審未釐清回饋金繳交之時點、建造執照取得
之時點與回饋金辦法新、舊條文適用之基準日，三者性質不
同，而在未說明任何理由下，逕依本無拘束法院效力之農委
會107年2月5日、107年12月19日函釋認本件應適用修正後即
現行回饋金辦法之相關規定，除有違從新從優原則及回饋金
辦法第8條規定，亦有違信賴保護原則等情為主張。惟以：
⒈前揭森林法第48條之1第2項規定：「前項……第二款回饋金應
於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，……」又依水土保持
法第12條第4項及第14條之1第2項規定授權訂定之水土保持
計畫審核監督辦法第22條第1項第1款、第2款規定：「水土
保持義務人應於水土保持計畫核定後三年內，向主管機關申
報開工，並於申報開工前，檢附下列資料，向主管機關申領
核發水土保持施工許可證：一、目的事業主管機關核准開發
或利用許可文件。二、水土保持計畫核定本。……」復參照回
饋金辦法第4條或修正前回饋金辦法第4條規定，回饋金之繳
交義務人爲「申請山坡地開發利用行爲人」或「擬具水保計
畫申報書之水保義務人」。再者，回饋金辦法第5條第3項規
定：「地方主管機關接獲第一項之目的事業主管機關核發山
坡地開發利用許可通知後，應依附表計算回饋金金額，並通
知回饋金繳交義務人於一個月內一次繳交。」或修正前回饋
金辦法第6條第1項規定：「水土保持主管機關核定水土保持
計畫或簡易水土保持申報書前，屬應繳交本回饋金者，由主
管機關計算本回饋金數額，通知繳交義務人於申領水土保持
施工許可證或簡易水土保持申報書核可函前，一次繳納。」
等規定，足見回饋金之繳納義務係於目的事業主管機關核發
山坡地開發利用許可時（現行回饋金辦法），或水保主管機
關核定水保計畫時（修正前回饋金辦法）始發生，並於一定
之條件或期間內繳納，性質上爲申請開發利用許可或水保計
畫核定授益處分時，法律明文規定加以之負擔。因此，如山
坡地開發利用尚未經目的事業主管機關核發許可，或水保計
畫尚未經主管機關核定時，回饋金之繳交義務人尚無繳交回
饋金之義務。
⒉經查，上訴人雖係於修正前回饋金辦法施行時之106年8月間
，擬具系爭廠房新建工程之水保計畫，申請並經被上訴人受
理在案，被上訴人以106年8月30日函通知上訴人繳納審查費
並經繳納，再以106年10月2日函委託新北水保技師公會審查
水保計畫書，嗣於107年1月12日由新北水保技師公會完成審
查，並於107年2月6日核定（見本院卷第64頁上訴補充理由㈢
狀）；惟斯時回饋金辦法已因106年12月12日修正，並於106
年12月14日施行，則上訴人之水保計畫於修正前回饋金辦法
施行時，既未經被上訴人核定，參照前揭規定及說明，被上
訴人已無從再依修正前同辦法規定逕予核定回饋金，原處分
依當時有效施行之現行回饋金辦法規定，計算上訴人應繳交
之回饋金，並無不合。上訴人主張其既於修正前回饋金辦法
施行時，已依法申請，自應依「從新從優原則」、現行同辦
法第8條前段規定及信賴保護原則，應適用修正施行前之規
定云云。然查，水保計畫審查之申請許可事件，固有中央法
規標準法第18條規定之適用，但回饋金之繳交，則屬另一負
擔處分，而非屬申請事件，自無上訴人所稱從新從優原則之
適用。本件上訴人回饋金繳交義務於修正前回饋金辦法施行
時既尚未發生，因此，當無回饋金辦法第8條前段規定之適
用。是上訴人上開主張，無非係其歧異見解，均無可採。
㈣惟依行政訴訟法第125條規定：「（第1項）行政法院應依職
權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判
長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。
（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、
聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有
不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」第133條規定
：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；其他訴訟，
為維護公益者，亦同。」據此，事實審法院原則上應依職權
調查為判決基礎之事實關係，且審判長應行使闡明權，促使
兩造當事人主張事實及提出證據，並應注意使當事人得為事
實上及法律上適當完全之辯論，不僅避免訴訟當事人受到法
院判決之突襲，亦有助於真實之發現，以確保人民獲得合法
、正確且公平之裁判。核此乃行政訴訟應踐行之正當程序原
則，若未盡闡明義務逕為判決者，自係違背法令。次依回饋
金辦法第7條第11款、第15款規定：「山坡地之開發利用，
有下列情形之一者，免繳交回饋金：……十一、無償提供公共
使用之計畫道路之土地面積。……十五、已依農業發展條例或
其他法律規定繳交相當回饋性質之金錢或代金之土地面積。
」上訴人主張：縱依建造執照備註欄記載本件基地面積為54
,491平方公尺，惟道路退縮地為243.49平方公尺，依建築技
術規則不得計入法定空地面積，此係無償提供公共使用之道
路用地；且其於回饋金辦法訂定施行前之80年間就坐落重測
前新竹縣○○鎮○○段 0 之 0 地號等數筆土地已取得山坡
地開發許可，並於該土地上興建地上 2 層地下 1 層廠房且
取得被上訴人核發（ 82 ）字第 00225 號使用執照，該廠
房基地面積 28,853.75 平方公尺，上開取得利用許可之面
積 3.19025 公頃（含廠房基地面積 28,853.75 平方公尺）
自應免繳回饋金，復稱其於 80 年 9 月 6 日繳交之 3 萬
元即是依其他法律規定就該開發許可所繳納之回饋金，原判
決未就前情予以調查，且未分別依回饋金辦法第 7 條第 11
款、第 15 款規定扣除相關土地面積免繳回饋金，有理由不
備及認事用法之違法等情。查如上訴人上述主張系爭土地面
積全部為 54,491 平方公尺，於 80 年間申請開發許可，並
取得利用許可之面積 3.19025 公頃（ 31,902.5 平方公尺
），其中廠房基地面積 28,853.75 平方公尺，建築面積
11,513.82 平方公尺，則上訴人是否可再以系爭土地全部申
請開發許可，並取得建築面積 12,006.58 平方公尺，其依
據為何？又如扣除之前取得利用許可之基地面積後，剩餘之
基地面積（ 17,533.29 平方公尺）可否申請建築面積達
12,006.58 平方公尺，此均關係上訴人應繳交回饋金究竟應
以全部土地面積計算或應扣除之前取得許可之面積，原審未
予調查，已有違誤。又原審未予辨明即肯認被上訴人所辯上
開 3 萬元並非依其他法律規定所繳交之回饋金而引為判決
理由，亦有未當。另關於道路退縮地面積，是否符合該辦法
第 7 條第 11 款免繳交回饋金之要件。以上均屬原審於審
查原處分是否合法時，所應調查確認之事實，則原審未盡職
權調查義務，逕全然採信被上訴人之主張，遽論本件不符上
開回饋金辦法有關免繳交回饋金之要件，被上訴人依建造執
照上全部基地面積計算回饋金數額之原處分並無違誤，自有
不適用行政訴訟法第 125 條、第 133 條規定之違法。
㈤綜上所述，原判決駁回上訴人於原審之訴，既有如上所述與
判決結論有影響之違法，上訴意旨求予廢棄，即有理由，惟
因相關事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為
判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法 官 侯 東 昇
法 官 王 碧 芳
法 官 簡 慧 娟
法 官 蔡 紹 良
法 官 鍾 啟 煌
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 10 月 21 日
書 記 官 蔡 宜 婷
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（110年1月至12月）第 491-501 頁