裁判字號：
最高行政法院 110年度上字第15號 行政判決
裁判日期：
民國 111 年 12 月 22 日
案由摘要：
有關地方自治事務
最高行政法院判決 110年度上字第15號
上 訴 人 新竹縣議會
代 表 人 張鎮榮
訴訟代理人 張世浩
被 上訴 人 余筱菁
訴訟代理人 詹順貴 律師
陳長文 律師
上列當事人間有關地方自治事務事件，上訴人對於中華民國109
年11月19日臺北高等行政法院109年度訴字第774號判決，提起上
訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、爭訟概要：
被上訴人為第19屆新竹縣議員，經訴外人即新竹縣議員張益
生、黃豪杰、上官秋燕於民國109年5月11日以其於臉書毀謗
上訴人名譽之情事，提案移送上訴人所屬紀律委員會（下稱
紀律委員會）審議。經紀律委員會於109年6月11日會議決議
被上訴人違反新竹縣議會紀律委員會設置辦法（下稱系爭設
置辦法）第5條第2款規定，依新竹縣議會組織自治條例（下
稱系爭自治條例）第24條授權訂定之系爭設置辦法第7條第4
款規定，提案停止被上訴人出席109年8月10日至14日會議（
第10次臨時會議程），經送請上訴人109年6月17日第19屆第
9次臨時會第1次會議審議表決通過（下稱系爭停權決議）。
被上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政
訴訟，並聲明：確認系爭停權決議違法。經原審以109年度
訴字第774號判決（下稱原判決）確認系爭停權決議違法。
上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、原判決所載兩造於原審之主張及答辯暨聲明，均援引之。
三、原判決確認系爭停權決議違法，其主要論據如下：
㈠地方議會為地方自治團體之立法機關，而地方議會由議員組
成以合議行使地方自治之立法權及法律或上級法規賦予之職
權；個別議員於議會定期開會時，則得就地方首長及相對主
管有施政總質詢及業務質詢之職權，該等職權顯然具有「法
律上之力」之效能。苟地方議會決議禁止特定議員出席會議
，涉及議員得否行使議員之職權，職權受有干預，當可認係
廣義概念的權利受有侵害，受禁止出席之議員就該等決議如
有不服，應承認其具權利保護必要，得依行政訴訟法提起行
政訴訟。
㈡地方議會對議員就紀律事項所作成之停權懲戒決定，並非上
對下權利之剝奪，而是自治團體內部機關對於機關內部單元
權限行使之限制，屬於創設法律狀態之決議，使議員於停權
期間無法藉由參與會議以合議行使地方議會之自治立法權，
以及行使對地方首長及相對主管質詢之職權，難認係機關對
外發生法律上規制效力之單方行為，自無從直接援用以行政
處分為程序標的之訴訟類型暨其程序要件。不過，地方議會
就議員所作停權屬創設法律狀態之決議，也是法律行為，被
上訴人以之為程序標的，提起一般確認違法之訴，求為確認
系爭停權決議違法而無效，以排除該決議效力，應認訴訟種
類適格。況且被上訴人出席會議所行使之職權是否有效，仍
繫於系爭停權決議是否違法而無效之確認。是以，被上訴人
提起確認系爭停權決議違法之訴，有即受裁判之利益。
㈢地方制度法係本諸憲法本文暨增修條文所揭櫫之住民自治而
制定公布，其中第54條第2項規定交由議會擬定自治條例之
範圍，僅限於議會「內部組織法」，並不及於作用職權法，
故凡議會立法權（議會及議員職權行使及限制）該等住民自
治之核心事項，無從以此引導出地方自治團體業經地方制度
法上開規定之授權得制訂自治條例以限制議員行使職權。惟
該等職權行使之限制，既然涉及憲法所規劃之地方自治內涵
，即使未經憲法明文，尚難認屬於憲法保留事項，但議員職
權行使合於廣義權利概念，依憲法第23條規定，其限制屬法
律保留事項，必須由國會制定法律，明確規定其限制原因、
範圍、內容及決定機關。即令以議會自律為名，透過議會多
數決為議員懲戒，其手段如涉及議員職權行使者，亦同。否
則，多數黨極易挾多數決以箝制少數黨議員之職權，無異以
自律名義卻實質反噬地方自治真諦。再者，地方制度法第31
條第2項業已明定地方立法機關得訂定發布自律規則，並報
各該上級政府備查，自不容其隱身遁詞於同法第54條第2項
關於縣（市）議會組織範例之規定中，形同混淆並規避審查
；更難以同法第28條第2款引據為已授權上訴人得以自治條
例限制議員職權。
㈣內政部擬定，報行政院核定之地方立法機關組織準則（下稱
系爭組織準則）第1條明定授權依據為地方制度法第54條，
則其得規範者當僅限議會內部組織事項，不得涉及議員職權
之行使。系爭組織準則第28條、第29條規定實屬於地方制度
法第31條所示地方立法機關之自律規則範疇。上開第29條第
2項第4款規定定期停止出席會議，更屬限制議員職權之行使
，已逸出地方制度法第54條第1至3項授權內政部制訂範例之
範疇。上訴人以此為範例制訂系爭自治條例，而以此條例第
24條規定為轉據訂定之系爭設置辦法第5條、第7條明定紀律
委員會得決議定期停止議員出席會議，均與限制議員職權行
使應適用法律保留原則相牴觸，並破壞憲法對地方自治制度
性保障之虞，依憲法第172條及地方制度法第30條第1項、第
2項規定，應歸於無效。是以，上訴人不得適用系爭自治條
例或系爭設置辦法規定，作成定期停止議員出席會議，限制
議員行使職權之決議。
㈤法官於具體個案審判時，有義務優先遵守憲法及法律，就位
階低於法律之法規命令、自治團體自治條例及自治規則等，
當可附帶審查是否牴觸憲法及法律，並於確信該等規範有牴
觸憲法或法律時，表明適當見解而不受其拘束。是以系爭設
置辦法第7條第4款及系爭自治條例第25條第2項第4款，有違
反法律保留原則，原審審理本案應拒絕適用。上訴人作成系
爭停權決議，乃無法律依據而就受法律保留之議員職權行使
為限制，有違法律保留原則，要屬違法。
四、經核原判決確認系爭停權決議違法，有適用法規不當之違背
法令情形，應予廢棄。茲論述理由如次：
㈠按「屬於縣之立法權，由縣議會行之。」為憲法第 124 條
第 2 項及憲法增修條文第 9 條第 1 項第 4 款所明定。再
者，「（第 1 項）地方立法機關得訂定自律規則。（第 2
項）自律規則除法律或自治條例另有規定外，由各該立法機
關發布，並報各該上級政府備查。（第 3 項）自律規則與
憲法、法律、中央法規或上級自治法規牴觸者，無效。」地
方制度法第 31 條定有明文。又「依民主憲政國家之通例，
國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程序，於不牴觸
憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之，議事規範如
何踐行係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或
其他國家機關均應予以尊重，學理上稱之為國會自律或國會
自治。……」「……而民意代表機關其職權行使之程序，於
不牴觸憲法及法律範圍內，得依其自行訂定之議事規範為之
，學理上稱為議會自律或議會自治。……」業據司法院釋字
第 342 號解釋理由及釋字第 3 81 號解釋理由闡述甚明。
準此以論，縣議會與國會為不同層級之民意機關，其行使縣
立法權係受憲法直接保障之憲法制度，與國會行使立法權相
類似，皆得自主且獨立決定與議事有關的事項。立法機關既
於地方制度法第 31 條授權地方立法機關得訂定自律規則，
則凡屬於議會自律事項範疇之議事程序、內部組織、內部秩
序、紀律及議員懲戒等議會內部事項，縣議會本於議會自治
原則，即得自行訂定自治條例或自律規則予以規範。故依地
方制度法第 31 條第 3 項之規定意旨，除縣議會訂定之自
治條例或自律規則，因與憲法、法律、中央法規或上級自治
法規相牴觸，而無效者外，自具有內部規範之效力。又行政
法院就具體個案適法性為司法審查時，對於地方立法機關就
議會紀律事項所訂定之規定，若無牴觸上位階之法規範，自
應予以適度尊重。
㈡揆諸系爭組織準則係依地方制度法第 54 條授權訂定，上訴
人依該準則第 3 條訂定系爭自治條例，再依系爭自治條例
第 24 條授權訂定系爭設置辦法，並分別報內政部核定與備
查，既符合層級化法律授權，並經縣議會大會審議通過，尚
難認其訂定之法源或程序有瑕疵致失效之情形。又依地方制
度法第 28 條第 1 至 2 款及第 4 款規定：「下列事項以
自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關
議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義
務者。……四、其他重要事項，經地方立法機關議決應以自
治條例定之者。」之意旨，並參照司法院釋字第 738 號解
釋理由明示「地方自治團體倘就其自治事項或依法律及上級
法規之授權，於合理範圍內以自治條例限制居民之基本權，
與憲法第 23 條所規定之法律保留原則亦尚無牴觸。」之旨
趣，可知縣議會就屬於地方議會自律事項，訂定自治條例或
自律規則對於議員違反議事規則或紀律，情節重大者，規定
得為停止出席會議之懲戒，尚難謂有牴觸憲法第 23 條所規
定之法律保留原則。
㈢是故，本件上訴人就屬於議會自治範疇之議事懲戒事項，制
定系爭自治條例第24條規定：「本會設紀律委員會審議懲戒
案件；其設置辦法，由本會訂定，報內政部備查。」及第25
條規定：「（第1項）本會開會時，由會議主席維持議場秩
序。如有違反議事規則或其他妨礙秩序之行為，會議主席得
警告或制止，並得禁止其發言，其情節重大者，得付懲戒。
（第2項）前項懲戒，由紀律委員會審議，提大會議決後，
由會議主席宣告之；其懲戒方式如下：一、口頭道歉。二、
書面道歉。三、申誡。四、定期停止出席會議。」並基於系
爭自治條例第24條授權訂定系爭設置辦法第7條第4款規定：
「紀律委員會審議懲戒案件，得按其情節輕重予以懲戒，其
方式如下：一、口頭道歉。二、書面道歉。三、申誡。四、
定期停止出席會議。」業已報經內政部核定與備查通過，依
上說明，上訴人自得作為處理上開被上訴人懲戒案之規範依
據。至於議會所為懲戒決定是否適法，則應由事實審行政法
院依職權調查相關事實，據以審查判斷。
㈣從而，本件原判決以系爭自治條例第25條第2項第4款及系爭
設置辦法第7條第4款皆違反法律保留原則，而拒絕適用，並
論斷上訴人對被上訴人上開懲戒案作成系爭停權決議，欠缺
法規範依據，構成違法，核諸上開說明，自有適用法令不當
之違背法令情形。則上訴意旨主張原判決未整體審酌司法院
解釋、法令體系、層級化法律授權及合憲推定原則，而認定
系爭自治條例第25條第2項第4款及系爭設置辦法第7條第4款
違反法律保留原則，有判決違背法令情形，堪予採取。
㈤此外，揆諸議會決議在性質上並非行政處分，自不得依行政
訴訟法第6條規定，以之為程序標的提起確認行政處分違法
之訴。惟被上訴人就該決議所生之公法上法律關係成立或不
成立（存在或不存在），提起確認訴訟，則為法所許。是以
，本件被上訴人起訴聲明請求確認系爭停權決議違法，核諸
上開說明，於法容欠允洽，原審未闡明使其為正確之訴之聲
明，亦與行政訴訟法第125條第3項規定有違，併此指明。
五、綜上所述，原判決既有上述判決違背法令情形，上訴意旨指
摘原判決違法，求予廢棄，為有理由，自應由本院將原判決
廢棄。惟因本件為判決基礎之相關事實，尚未經原審調查明
確，本院無從自為判決，爰發回更為審理，另為適法裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項
、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 12 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 王 碧 芳
法官 簡 慧 娟
法官 蔡 如 琪
法官 蔡 紹 良
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 12 月 23 日
書記官 莊 子 誼
資料來源：
司法院
最高行政法院裁判書彙編（111年1月至12月）第 433-439 頁