裁判字號：
最高行政法院 110年度上字第228號 行政判決
裁判日期：
民國 111 年 03 月 29 日
案由摘要：
水污染防治法事件
最高行政法院判決 110年度上字第228號
上 訴 人 顏水木
訴訟代理人 鄭國安 律師
劉怡孜 律師
謝孟璇 律師
被 上訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張瑞琿
訴訟代理人 范仲良 律師
上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國 110 年
1 月 19 日高雄高等行政法院 108 年度訴字第 407 號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、上訴人在高雄市○○區○○路○○巷 00 號經營「○○牧場
」（下稱系爭場址）從事畜牧業，領有高雄市政府核發之高
市府環水簡排字第 00923-02 號水污染防治許可證（下稱系
爭許可證）。行政院環境保護署（下稱環保署）南區督察大
隊接獲民眾陳情而於民國 107 年 10 月 2 日派員前往系爭
場址稽查，認其有違反水污染防治法（下稱水污法）情形。
環保署乃以 107 年 10 月 23 日環署督字第 1070086104
號函請被上訴人查處。經被上訴人審酌調查所得證據及陳述
意見後，認定上訴人未依登記事項操作而繞流排放事業廢水
，且廢水採樣檢測結果逾行為時放流水標準，違反水污法第
7 條第 1 項、第 18 條之 1 第 1 項規定，且屬情節重大
，從一重依同法第 46 條之 1、違反水污染防治法罰鍰額度
裁罰準則（下稱違反水污法裁罰準則）第 2 條及環境教育
法第 23 條規定，以 108 年 1 月 31 日高市環局水處字第
30-108-010036 號裁處書（下稱原處分）裁處上訴人新臺幣
（下同） 520,000 元罰鍰及環境講習 8 小時，並命該畜牧
場停業。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未
甘服，遂向高雄高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，
並聲明：訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人應給付上訴人
520,672 元，及自 109 年 7 月 27 日起至清償日止，按年
息百分之 5 計算之利息。經原審判決駁回後，上訴人仍不
服，乃提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；訴願決定及原
處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決所載
。
三、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：
（一）水污法就事業排放之廢（污）水，係採取事前許可申請之
管制措施。本件上訴人於系爭場址經營畜牧業飼養牛隻，
並領有系爭許可證，依該許可證所載，有關牛舍區廢污水
流經廢水池後，依序應經過相關廢水處理設施，最後處理
單元即最終沉澱池後，始得經由放流口 D01 排放。是倘
該牛舍區廢污水未依循核准登記之處理流程，並由核准登
記之放流口 D01 排放，即已違反系爭許可證之許可範圍
。環保署南區督察大隊因接獲民眾陳情而於 107 年 10
月 2 日派員稽查，至高雄市橋頭區豐祥路發現排水溝有
牛糞污泥沉積情形，溯源而上在南北路廟後巷雨水溝發現
有牛糞污泥沉積物，並於同區南北路廟後巷和復興西路交
岔口系爭場址廠區排放口發現排放廢水，水質混濁呈黃綠
色狀態，經會同上訴人勘查系爭許可證核准之放流口，則
無廢水排放等情，足認上訴人確有將系爭場址未經處理之
事業廢水經由未核准登記之放流口排放至地面水體的行為
，自屬水污法施行細則第 8 條第 1 款所定繞流排放。又
稽查人員現場採取水樣送驗結果，該採取水樣特性為黃綠
色有臭味液體，生化需氧量、化學需氧量、懸浮固體，均
超過行為時放流水標準之標準限值等情，故被上訴人認定
上訴人排放廢水超過放流水標準最大限值而有違反水污法
第 7 條第 1 項、放流水標準第 2 條規定，及繞流排放
事業廢水而違反水污法第 18 條之 1 第 1 項規定的違章
行為，而從一重依水污法第 46 條之 1 規定裁罰，應屬
有據。
（二）上訴人主張本件非其繞流排放之事業廢水，係由溝壁之縫
隙滲入採樣地點之雨水渠道；該灌溉溝渠連結至該南北路
廟後巷，則該沉積物亦可能為 B1、B2 農業用地所產生，
非上訴人繞流排放之事業廢水云云。然經原審當庭勘驗上
訴人提出之乙證 1 光碟，並參酌上訴人所提光碟擷取照
片，至多僅能證明與系爭場址雨水溝相鄰之灌溉溝渠，可
能因水泥溝壁裂縫有些微滲漏情形。縱有些微裂隙，亦無
從自該處流入大量致水質呈黃綠混濁狀態之牛糞污泥沉澱
物，進而積累至下游雨水側溝仍發現有牛糞污泥沉積物。
上訴人另主張南區督察大隊第 2 次採樣以挖掘方式採取
溝渠土壤或殘渣，未依環保署公告「事業放流水採樣方法
」為採樣而予以裁罰云云。惟依被上訴人提出之稽查當時
照片，環保署南區督察大隊稽查人員採取水樣之位置，在
系爭場址位在復興西路側之雨水溝，採樣當時之雨水溝內
尚有排放水流，顯無上訴人所稱以挖掘方式採取溝渠積土
或殘渣作為水樣之情。又對照 107 年 10 月 2 日督察紀
錄，亦足見稽查人員進行第 2 次採樣，係在上訴人及系
爭畜牧場人員均獲悉欲在該雨水溝採取水樣，因遞延採樣
時機並發覺漸無廢水排放，並非稽查人員在該雨水溝明顯
無排放廢水之情形下刻意勉強採取水樣。且稽查人員已未
追究上訴人配偶翻倒第 1 次採取水樣之妨礙稽查行為，
仍會同上訴人再次採取水樣，並製作稽查紀錄當場交由上
訴人簽名確認，其採取水樣之方式及程序顯難認為有何違
法情事。
（三）依上訴人提出該場址污水池照片，該畜牧場污水池架設在
雨水溝之上，僅以低矮水泥柱與雨水溝相隔，該污水池固
設有抽水馬達及水管，尚難僅以該畜牧場客觀上設置該設
備，即謂系爭畜牧場飼養牛隻所產生之廢污水毫無違法排
放之可能。而稽查當時，系爭場址許可之放流口並無廢污
水排放，反而是緊鄰污水池之雨水溝有排放廢污水，堪認
上訴人所稱之廢污水處理設施並無正常啟動運作。至上訴
人提出之電費繳費憑證，僅能顯示系爭畜牧場於該月份之
用電情形，其所提出之污泥貯存作業照片，亦非稽查當時
所拍攝。而所提出租賃契約之契約期間，則為 109 年 9
月 29 日至 110 年 9 月 28 日，均無從作為上訴人於
107 年 10 月 2 日稽查時該抽水馬達之用電度數及污泥
貯存清運紀錄之佐憑。上訴人提出之證據，均不足為其有
利認定之佐憑。
（四）依水污法第 73 條第 1 項第 7 款規定可知，水污法第
40 條、第 46 條之 1 「情節重大」，包含「其他經主管
機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為」。又違反水
污法裁罰準則係環保署基於水污法第 66 條之 1 第 2 項
之授權，且經主管機關事前對外公告週知，上訴人仍為違
法排放，無由就該裁罰準則之認定標準再為爭執。又依違
反水污法裁罰準則第 2 條附表一、附表八、違反水污法
第 18 條之 1 罰鍰試算表可知，被上訴人所為罰鍰裁處
，係審酌：（ 1 ）上訴人之規模排放量 8 立方公尺 /
日，屬 0 ＜ Q ＜ 10CMD，且排放廢（污）水中污染物濃
度為生化需氧量 622mg/L，超過放流水標準 6.7 倍、懸
浮固體 6,590mg/L，超過放流水標準 42.9 倍，均逾管制
標準限值 5 倍以上，且違反水污法第 18 條之 1 第 1
項繞流排放，核屬嚴重違規，違規基本點數 2 點；又影
響〔廢（污）水注入點位置之承受水體為典寶溪〕為丁類
，違規點數為 1 點。（ 2 ）違反水污法第 18 條之 1
第 1 項繞流排放行為點數，參酌上訴人經許可之廢污水
產生量為 8 立方公尺 / 日，屬 0 ＜ 20CMD，點數為 5
點；（ 3 ）涉及排放或未經許可稀釋行為點數：以超過
放流水標準限值 42.9 倍之懸浮固體認定，違規點數應為
18；本次違規無加重或減輕點數。故其處分點數應為 26
點（計算式：1 ＋ 2 ＋ 5 ＋ 18 ＝ 26 點）。而上訴人
從事畜牧業，又違反水污法第 18 條之 1 第 1 項繞流排
放，已屬嚴重違規，處分基數為 20,000 元等情，裁處罰
鍰 520,000 元（計算式：罰鍰額度＝處分點數×處分基
數＝ 26 × 20,000 元＝ 520,000 元），未逾法定裁量
範圍、裁量濫用或怠惰，難認有違比例原則。另被上訴人
依行政罰法第 24 條第 2 項規定併為裁處停業、罰鍰及
環境講習等種類不同之處罰，難認有何上訴人主張縱其違
反行政法上義務具主觀上過失，原處分仍違反比例原則、
一體注意原則、裁量瑕疵云云之情事。再者，上訴人訴之
聲明第 1 項訴請撤銷原處分及訴願決定，既為無理由，
則其訴之聲明第 2 項請求被上訴人返還 520,672 元本息
部分，即失所據，無由准許，應併予駁回等語，判決駁回
上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決固非無見，惟按：
（一）行政訴訟法第 125 條第 1 項、第 133 條及第 189 條第
1 項、第 3 項規定，行政法院於撤銷訴訟應依職權調查
事實關係及證據，不受當事人主張之拘束；為裁判時，應
斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判
斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。倘其未
善盡調查證據及審酌其證明力之職責，或認定事實有悖於
論理或經驗法則，其判決即屬違背法令。又依同法第 209
條第 3 項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防
禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院認定事實應憑
調查所得之證據資料，就證據與事實之關聯性如何，其證
明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如
未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提
出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，或其調查證據
未臻完備，不足以判斷事實之真偽，均構成判決不備理由
之違法。
（二）為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改
善生活環境，增進國民健康，制定有水污法，其第 7 條
規定：「（第 1 項）事業、污水下水道系統或建築物污
水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流
水標準。（第 2 項）前項放流水標準，由中央主管機關
會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍
、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應
遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境
特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目
或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機
關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第 13 條第 1
項規定：「事業於設立或變更前，應先檢具水污染防治措
施計畫及相關文件，送直轄市、縣（市）主管機關或中央
主管機關委託之機關審查核准。」第 14 條第 1 項規定
：「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣
（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件
後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。登記事項
有變更者，應於變更前向直轄市、縣（市）主管機關提出
申請，經審查核准始可變更。」第 18 條之 1 第 1 項規
定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核
准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口
排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水
下水道，不得繞流排放。」第 40 條規定：「（第 1 項
）事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第 7 條
第 1 項或第 8 條規定者，處新臺幣 6 萬元以上 2 千萬
元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按
次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得
廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。（第 2
項）畜牧業違反第 7 條第 1 項或第 8 條之規定者，處
新臺幣 6 千元以上 60 萬元以下罰鍰，並通知限期改善
，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其
停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文
件）或勒令歇業。」第 46 條之 1 規定：「排放廢（污
）水違反第 18 條之 1 第 1 項、第 2 項或第 4 項規定
者，處新臺幣 6 萬元以上 2 千萬元以下罰鍰，並通知限
期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，
得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可
證（文件）或勒令歇業。」另中央主管機關環保署依水污
法第 7 條第 2 項授權訂定之行為時（ 106 年 12 月 25
日修正發布）放流水標準第 2 條第 1 項：「事業、污水
下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質
項目及限值之規定如下：一、事業……㈦前 6 款以外之
事業適用附表 7。」附表 7 畜牧業有關「草食性動物，
如牛、馬、羊、鹿、兔等」之放流水水質項目及限值：「
生化需氧量 80mg/L；化學需氧量：450mg/L；懸浮固體：
150mg/L 」。可知，事業於製造、操作、自然資源開發過
程中或作業環境所產生含有污染物之水，即水污法所稱之
廢水（該法第 2 條第 8 款參照）。畜牧業如排放廢（污
）水於地面水體者，應隨時保持符合上開放流水標準，如
有違反者，應依同法第 40 條第 2 項（原判決誤引第 1
項）規定予以處罰。另依水污法第 18 條之 1 第 1 項規
定，事業產生之廢水，應經核准登記之收集、處理單元、
流程，並由核准登記的放流口排放，不得有繞流排放行為
。故除非符合同條第 3 項規定之除外情事，否則事業已
向主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件，並
依登記事項運作後，所排放廢水卻未經核准登記的收集、
處理單元、流程，或未由核准登記的放流口排放者，即屬
違反水污法第 18 條之 1 第 1 項之繞流排放行為，應依
同法第 46 條之 1 規定處罰。
（三）關於水污法第 18 條之 1 第 1 項所定「繞流排放」，該
法施行細則第 8 條就其適用條件進一步具體界定：「本
法第 18 條之 1 第 1 項所定繞流排放，係指下列情形之
一：一、以專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式使廢（
污）水由未經核准登記之放流口排放，或未依下水道管理
機關（構）核准之排放口排入污水下水道。但僅排放未接
觸冷卻水者，不在此限。二、廢（污）水未經核准登記之
收集、處理單元、流程，而由核准登記之放流口排放，有
下列情形之一：㈠排放廢（污）水中污染物濃度為放流水
標準限值 5 倍以上。但氫離子濃度指數、大腸桿菌群及
水溫，不在此限。㈡排放廢（污）水中氫離子濃度指數小
於 2 或大於 11。三、以共同排放管線排放廢（污）水設
有採樣口者，自採樣口排放廢（污）水。四、取得貯留許
可之事業或污水下水道系統排放廢（污）水，其排放水質
有第 2 款第 1 目或第 2 目情形之一。五、其他經主管
機關認定有繞開核准登記之收集、處理單元、流程，或未
依核准登記之放流口排放，意圖逃避主管機關從事檢測等
稽查之情形。」經核未逾授權範圍，與母法規定及立法意
旨無違，增加其適用法律之明確性，自得為執法機關所援
用。衡諸水污法施行細則第 8 條之立法理由載明：「以
專管、渠道、閥門調整或泵浦抽取方式等『蓄意行為』，
使廢（污）水由未經核准登記之放流口排放，或未依下水
道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，為繞流
排放情形之一，爰新增第 1 項第 1 款。……規範『有逃
避主管機關稽查之意圖者』，屬繞流排放，爰新增第 1
項第 5 款。」可知事業如違反上述水污法施行細則第 8
條第 1 款、第 5 款類型之繞流排放行為，被評價為惡意
或蓄意之違規行為，自應限於故意行為（含直接故意及未
必故意）。
（四）另水污法第 73 條第 1 項規定：「本法第 40 條、第 43
條、第 46 條、第 46 條之 1、第 49 條、第 52 條、第
53 條及第 54 條所稱之情節重大，係指下列情形之一者
：一、未經合法登記或許可之污染源，違反本法之規定。
二、經處分後，自報停工改善，經查證非屬實。三、一年
內經二次限期改善，仍繼續違反本法規定。四、工業區內
事業單位，將廢（污）水納入工業區污水下水道系統處理
，而違反下水道相關法令規定，經下水道機構依下水道法
規定以情節重大通知停止使用，仍繼續排放廢（污）水。
五、大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體
品質。六、排放之廢（污）水中含有有害健康物質，經主
管機關認定有危害公眾健康之虞。七、其他經主管機關認
定嚴重影響附近地區水體品質之行為。」上開水污法第
73 條第 1 項規定所稱之「其他經主管機關認定嚴重影響
附近地區水體品質之行為」，係法律就水污法第 46 條之
1 規定所稱之「情節重大」，授權中央主管機關在同條項
第 1 款至第 6 款之行為類型外，對於特定行為類型補充
認定該條中段發生得令其停工或停業之構成要件。蓋某行
為是否可能及在如何情形「嚴重影響附近地區水體品質」
，屬於高度科技性事項，立法者有意授權中央主管機關基
於專業自行訂定補充規範，以利主管機關執法。從而，中
央主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，
就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定（行政程
序法第 150 條第 1 項），具有法規命令之性質（本院
104 年度 4 月份第 1 次庭長法官聯席會議決議意旨參照
），此不因主管機關自認為是行政規則加以發布而有不同
（參司法院釋字第 672 號解釋意旨）。而立法者以水污
法第 73 條第 1 項第 7 款，授權中央主管機關訂定認定
同法第 40 條、第 43 條、第 46 條、第 46 條之 1、第
49 條、第 52 條、第 53 條及第 54 條所稱之「情節重
大」，主管機關就其內容之形成固具有裁量權（學說上稱
「訂定法規命令之裁量」）。惟有關裁量權之行使，除不
得逾越法定裁量範圍外，並應符合比例原則、平等原則及
法規授權之目的（行政程序法第 6 條、第 7 條及第 10
條參照）。
（五）原審依調查證據之辯論結果，認定上訴人在系爭場址從事
畜牧業，領有高雄市政府核發之系爭許可證，依該許可證
所載，牛舍區廢污水流經廢水池後，依序應經過：固液分
離裝置、廢水池、輔助兼氣池（ 1 ）、兼氣池、輔助兼
氣池（ 2 ）、曝氣池（ 1 ）、曝氣池（ 2 ）、輔助曝
氣池，並經廢水處理設施最後處理單元即最終沉澱池後，
始得經由放流口 D01 排放。環保署南區督察大隊接獲民
眾陳情而於 107 年 10 月 2 日派員前往系爭場址稽查，
在高雄市橋頭區豐祥路發現排水溝有牛糞污泥沉積之情形
，溯源而上在南北路廟後巷雨水溝發現有牛糞污泥沉積物
，並於同區南北路廟後巷與復興西路交岔口系爭場址廠區
排放口發現排放廢水，水質混濁呈黃綠色狀態，而系爭許
可證核准之放流口則無廢水排放，屬水污法施行細則第 8
條第 1 款所定繞流排放之情形。又稽查人員現場採取水
樣，其特性為黃綠色有臭味液體，送驗結果為：生化需氧
量 622mg/L （限值 80mg/L，超過標準 43.9 倍）、化學
需氧量 2,200mg/L （限值 450mg/L，超過標準 7.7 倍）
、懸浮固體 6,590mg/L （限值 150mg/L，超過標準 4.8
倍），均超過行為時放流水標準之標準限值，因認被上訴
人認定上訴人排放廢水採樣檢測結果超過行為時放流水最
大限值，及未依登記事項操作而繞流排放事業廢水，分別
違反水污法第 7 條第 1 項及第 18 條之 1 第 1 項規定
，從一重依同法第 46 條之 1、違反水污法裁罰準則第 2
條及環境教育法第 23 條規定，以原處分裁處上訴人
520,000 元罰鍰及環境講習 8 小時，並命該畜牧場停業
，核與卷內資料相符，自得為本院判決之基礎。就上訴人
主張稽查人員以挖掘方式採取溝渠內經年累月之土壤或殘
渣，而未依環保署所公告「事業放流水採樣方法」為採樣
乙節，原判決論以：依 107 年 10 月 2 日督察紀錄所載
，稽查人員進行第 2 次採樣係因第 1 次所採水樣遭上訴
人配偶翻倒，以致遞延採樣時機，並發覺漸無廢水排放之
情形，並無刻意勉強採取水樣之情形；稽查人員已未追究
上訴人配偶翻倒水樣之妨礙稽查行為，仍會同上訴人再次
採取水樣，並製作稽查紀錄當場交由上訴人簽名確認，其
採取水樣之方式及程序顯難認為有何違法情事等語（參見
原判決第 15、16 頁），已詳述其心證之依據及理由，無
悖於證據法則、經驗法則及論理法則，經核並違誤。上訴
意旨雖以：依「事業放流水採樣方法」公告中對於採樣方
式之操作標準，無論採樣方式為抓樣或混樣，皆需於放流
水之放流口處採集事業廢水，且其檢測項目生化需氧量、
化學需氧量及懸浮固體之水樣建議需要量，分別為
1,000mL、100mL、500mL，由被上訴人提供資料無法證明
已達上開水樣建議需要量，造成其採集樣品須檢測項目有
其他污染源及數值是否精確之疑慮等語。惟上訴人所檢附
環保署依水污法第 68 條規定之授權，以 107 年 12 月
11 日環署授檢字第 1070007791 號公告之「事業放流水
採樣方法」，係自 108 年 3 月 15 日生效。則環保署南
區督察大隊稽查人員於 107 年 10 月 2 日進行稽查時，
前揭「事業放流水採樣方法」尚未公告生效，自無適用之
餘地，上訴人此部分指摘自不足採。
（六）原判決以環保署 105 年 3 月 11 日環署水字第
1050017863A 號令（下稱 105 年 3 月 11 日令釋）發布
：「核釋水污染防治法第 18 條之 1 第 1 項所定繞流排
放與第 2 項所定稀釋行為，為同法第 73 條第 1 項第 7
款所稱嚴重污染附近水體品質之行為。」（見訴願卷第
143 頁），為環保署本於水污法第 73 條第 1 項第 7 款
之授權，補充該款所定嚴重影響附近地區水體品質行為的
構成要件之法規命令，核無違反法律保留原則，被上訴人
自得據以認定水污法第 73 條第 1 項第 7 款所稱「其他
經主管機關認定嚴重影響附近地區水體品質之行為」。從
而，被上訴人認定上訴人違反水污法第 7 條第 1 項及第
18 條之 1 第 1 項規定，而從一重依同法第 46 條之 1
規定裁罰，於法有據（參見原判決第 18 頁），固非無見
。惟依水污法第 46 條之 1 規定，事業排放廢（污）水
違反同法第 18 條之 1 第 1 項規定，除得處罰鍰外，其
情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水
污染防治許可證（文件）或勒令歇業。可知事業違法繞流
排放廢（污）水之法律效果，按行為情節是否重大而有所
區別，情節非屬重大者，僅得處以罰鍰，情節重大者，方
得依水污法第 46 條之 1 後段規定，處以停工、停業、
廢止水污染防治許可證（文件）或勒令歇業等處分，核屬
比例原則之具體展現。據此，倘認環保署 105 年 3 月
11 日令釋，以事業有「繞流排放行為違反水污法第 18
條之 1 第 1 項規定」，不論其具體個案情節如何，一概
認定屬嚴重影響附近地區水體品質的行為，因此均構成水
污法第 46 條之 1 後段規定所稱「情節重大」行為，無
疑使立法者就水污法第 46 條之 1 前、後段規定有意區
分一般情節及重大情節，分別賦予輕重不同之法律效果，
形同具文，顯不符水污法第 46 條之 1、第 73 條第 1
項第 7 款之立法規範意旨。況且，水污法第 73 條第 1
項第 7 款規定：「其他經主管機關認定嚴重影響附近地
區水體品質之行為」，須其行為產生「嚴重影響附近地區
水體品質」之客觀情狀，始足當之，即以發生一定結果為
要件。然違反水污法第 18 條之 1 之繞流排放行為，係
事業所繞流排放之廢水非經核准登記之收集、處理單元、
流程，或未由核准登記之放流口排放者，即為已足，不以
所排放廢水是否超過放流水標準或產生何種影響為斷，核
屬處罰要件係由積極行為即實現之行為犯，不以發生「嚴
重影響附近地區水體品質」情形為要件。因此，基於水污
法第 46 條之 1、第 73 條第 1 項第 7 款規定授權之裁
量任務，適用環保署 105 年 3 月 11 日令釋，尚非一有
水污法第 18 條之 1 第 1 項所定繞流排放行為，即合致
同法第 73 條第 1 項第 7 款之構成要件，仍應於個案中
具體認定行為人之繞流排放行為，是否已達「嚴重影響附
近地區水體品質」之程度，始符合情節重大要件。原審未
予詳查審認，逕以認定上訴人前述違章行為，其情節重大
，除裁處罰鍰 520,000 元及環境講習 8 小時外，並命上
訴人停業，遽以維持原處分，自有未洽，原判決容有適用
法規不當、違反職權調查證據及判決不備理由之違法。
（七）又按行政罰法第 7 條第 1 項規定：「違反行政法上義務
之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」此乃係因現代
國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上
義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為
前提。所謂故意者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要
件事實，明知並有意使其發生（直接故意），或預見其發
生，因其發生不違背本意，而任其發生（間接故意）﹔所
謂過失者，乃行為人對於違反秩序行為之構成要件之發生
，雖非故意，但按其情節，應注意、能注意而不注意，以
致未能預見其發生（無認識的過失），或雖預見其可能發
生，而信其不發生之心態（有認識的過失）。有關上訴人
之主觀責任，原判決僅記載：上訴人就系爭場址所產生之
廢污水未能妥善收集至廢水處理設施處理，反而使未符合
放流水標準之廢水，由未經核准登記之放流口排放於地面
水體，自難認毫無疏失等語（參見原判決第 18 頁）。依
原判決上開記載，上訴人究屬故意或過失，尚有未明。倘
上訴人僅屬過失責任，依前開說明，似非水污法第 18 條
之 1 及水污法施行細則第 8 條第 1 款、第 5 款所規範
之繞流排放行為，原判決容有適用法規不當之違法；若屬
故意責任，則未據原審論斷，並敘明其法律上之意見或得
心證之理由，亦有判決不備理由之違背法令情事，原審應
予釐清。上訴意旨據此指摘原判決違法，即非無憑。
（八）綜上所述，原判決有上揭違背法令事由，且其違法情事足
以影響本判決結果，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求
予廢棄原判決，為有理由。惟因本件事證尚有由原審再為
調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄
，發回原審另為適法之裁判。
（九）中央法規標準法第 7 條規定：「各機關依其法定職權或
基於法律授權訂定之命令，應視其性質分別下達或發布，
並即送立法院。」行政程序法第 157 條第 3 項規定：「
法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙。」法規命令
具有創設性，與法律有同一效力，其未遵行發布程序者，
不生效力。換言之，法規命令未依行政程序法第 157 條
第 3 項規定，刊登政府公報或新聞紙者，不生效力。前
開環保署 105 年 3 月 11 日令釋，有無依行政程序法第
157 條規定刊登於政府公報或新聞紙，依卷附資料（見訴
願卷第 143 頁）尚難查知，揆諸上開規定及說明，涉及
上開令釋是否生法規命令效力之問題，原審應依職權一併
查明，附此敘明。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第 256 條第
1 項、第 260 條第 1 項，判決如主文。
中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 3 月 29 日
書記官 高 玉 潔
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 64 卷 6 期 199-213 頁
司法院
最高行政法院裁判書彙編（111年1月至12月）第 280-292 頁