裁判字號：
最高行政法院 112年度上字第356號 行政判決
裁判日期：
民國 113 年 01 月 04 日
案由摘要：
殯葬管理條例事件
最高行政法院判決 112年度上字第356號
上 訴 人 上官○○
陳○○
彭○○
共 同
訴訟代理人 蔡志忠 律師
被 上訴 人 新竹縣政府
代 表 人 楊文科
上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國 112 年
3 月 30 日臺北高等行政法院 111 年度訴字第 155 號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、訴願決定及原處分均撤銷。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、○○縣○○鎮○○段 000-00、000-00 地號土地及○○段
000 地號土地（下分別稱「 000-00 地號」、「 000-00 地
號」及「 000 地號」土地，並合稱「系爭土地」），為都
市計畫工業區的國有土地。前經○○縣○○鎮公所（下稱「
○○鎮公所」）至系爭土地勘查，發現上訴人上官○○於
000-00 地號土地上設置○○告別式場、上訴人陳○○於
000 地號土地上設置○○告別式場及上訴人彭○○於
000-00 地號土地上設置○○告別式場（下合稱「系爭殯葬
設施」），提供業者及喪家作為禮廳、設置靈堂等告別式場
等殯葬設施使用，向被上訴人查報，經被上訴人認上訴人未
經核准，擅自於系爭土地設置殯葬設施，違反殯葬管理條例
第 6 條第 1 項規定屬實，依同條例第 73 條規定，分別以
民國 109 年 8 月 14 日府民生字第 0000000000 號、第
1093311097 號、第 1093311094 號處分書（下合稱「前處
分」）各處上訴人罰鍰新臺幣（下同） 30 萬元，限期於文
到 3 年內改善或補辦手續，並命上訴人於限期改善期間不
得營業在案。後來因民眾檢舉系爭土地仍有違規設置禮廳、
靈堂等告別式場的違規情事，○○鎮公所於是向被上訴人查
報。而財政部國有財產署中區分署新竹辦事處（下稱「國有
財產署」）巡查發現上訴人上官○○設置的○○告別式場、
上訴人陳○○設置的○○告別式場仍有繼續營業的情形，亦
函請被上訴人依權責辦理。經上訴人彭○○及陳○○出具陳
述意見書後，被上訴人認上訴人於前處分限期改善期間，仍
有未經核准設置系爭殯葬設施情事，違反殯葬管理條例第 6
條第 1 項規定，依同條例第 73 條第 1 項及第 3 項規定
，於 110 年 7 月 15 日分別以府民生字第 0000000000 號
、第 1103310658 號、第 1103310668 號處分書（下合稱「
原處分」）各處上訴人罰鍰 40 萬元。上訴人不服，依序提
起本件訴訟，並請求判決：訴願決定及原處分均撤銷。經改
制前臺北高等行政法院（下稱「原審」） 111 年度訴字第
155 號判決（下稱「原判決」）駁回後，上訴人提起上訴，
並請求判決：原判決廢棄；上開廢棄部分，訴願決定及原處
分均撤銷，或發回原審。
二、上訴人起訴主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決的
記載。
三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，是以：㈠上訴人於前處分
後檢舉拍照日 109 年 10 月 18 日、同年 11 月 12 日、
同年月 23 日、26 日等時點，未經核准，分別設置○○告
別式場、○○告別式場及○○告別式場，以提供業者及喪家
作為禮廳、設靈堂等系爭殯葬設施使用，已屬設置殯葬設施
行為，縱未申請核准殯葬設施的設置、擴充、增建或改建，
仍違反殯葬管理條例第 6 條第 1 項，屬同條例第 73 條第
3 項的裁罰對象。原處分雖只記載殯葬管理條例第 73 條，
而未記載「同條第 3 項」，已足使上訴人瞭解原處分的原
因事實及法律上依據，因而被上訴人於訴願程序追補「同條
第 3 項」為理由，並未違反依法行政及明確性原則。㈡上
訴人縱於 86 年至 88 年間即已設置系爭殯葬設施，但對於
殯葬管理條例第 6 條第 1 項所定作為義務（即應報請主管
機關核准），至今仍持續不作為，其違規行為至原處分作成
時仍持續中，被上訴人依同條例第 73 條第 3 項規定課處
罰鍰，並無違反法律保留及法規不溯及既往原則。㈢上訴人
自承與被上訴人於 109 年 12 月 30 日就「輔導○○鎮殯
葬設施合法化」有達成甲、乙兩案，甲案是設置殯葬專區，
上訴人亦向○○鎮公所提出設置專區的申請書，該所並回復
已納入○○都市計畫第六次通盤檢討，後來於 110 年 3 月
29 日再次召開合法化會議；又因系爭土地是國有土地，待
取得合法權源，亦待向○○鎮公所申請變更土地使用分區，
相關程序繁瑣耗時，被上訴人因而核予 3 年限期改善期間
，應認被上訴人已給予上訴人輔導改善計畫及緩衝期間。然
上訴人於未經核准前，仍持續使用系爭殯葬設施，為殯葬管
理條例第 6 條第 1 項所定作為義務的再次違反，足見上訴
人縱非故意，亦有過失，被上訴人依同條例第 73 條第 3
項再次裁罰，並無違反誠信原則、信賴保護原則。㈣被上訴
人於原處分說明載明「限改期內不得營業」，是指限改期
內不得使用非法場域，原處分並未作成令上訴人經營的殯葬
禮儀服務業停止營業的處分。況且前處分於 109 年 8 月
14 日裁處 30 萬元後，上訴人仍持續有違規行為，被上訴
人才於 110 年 7 月 15 日作成原處分，前、後裁處間隔約
1 年，並未過度密集，而被上訴人按查獲違規累積的次數，
加重罰鍰數額為各 40 萬元，亦未過重。又被上訴人於前處
分已命上訴人限期改善，亦無以原處分再命限期改善的必要
，故原處分並未違反比例原則。㈤前處分的 3 年限期改善
期間，是指若未持續營業，則上訴人有 3 年的時間，可以
依被上訴人設定的每年檢核點辦理查核，再報請被上訴人核
准，不會被處罰、被強制拆除或令回復原狀；並非指上訴人
於 3 年內可以再度違規使用而不被處罰。上訴人持續存在
的違規行為，於其接獲被上訴人每次裁處並為限期改善命令
時起，即因被上訴人的介入而區隔為另一次違規行為，故自
前次裁處後仍持續的違規行為，即為下次裁處的違規事實，
符合司法院釋字第 604 號解釋及本院 98 年度 11 月份第
2 次庭長法官聯席會議決議要旨所述多次違規行為得按次連
續處罰的本旨，故原處分並未違反一事不二罰原則等語，為
其判斷的依據。
四、本院判斷如下：
㈠殯葬設施之設置，採事先許可制，須先經核准始得為之，如
未經核准即擅自設置殯葬設施，地方主管機關應依殯葬管理
條例第 73 條規定裁處：
1.殯葬管理條例第 1 條規定：「為促進殯葬設施符合環保
並永續經營；殯葬服務業創新升級，提供優質服務；殯
葬行為切合現代需求，兼顧個人尊嚴及公眾利益，以提升
國民生活品質，特制定本條例。」其立法理由明白指出：
為配合倡導建設臺灣為綠色矽島的願景，擷取以人文為中
心，環境保護及生態保育為上層，知識經濟發展及社會公
義為支撐的架構理念，以期規範殯葬設施、殯葬服務及殯
葬行為。由此可見，殯葬管理條例是針對殯葬設施、殯葬
服務及殯葬行為所制定的管制規定，且不以設置殯葬設施
或從事殯葬行為者，為殯葬服務業或殯葬經營業為限。
2.依殯葬管理條例第2條第1款、第13款及第14款規定：「本
條例用詞，定義如下：一、殯葬設施：指公墓、殯儀館、
禮廳及靈堂、火化場及骨灰（骸）存放設施。……十三、
殯葬服務業：指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。十四
、殯葬設施經營業：指以經營公墓、殯儀館、禮廳及靈堂
、火化場、骨灰（骸）存放設施為業者。……」第 6 條
第 1 項序文規定：「殯葬設施之設置、擴充、增建、改
建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准
；……」第 73 條第 1 項及第 3 項前段規定：「（第 1
項）殯葬設施經營業違反第 6 條第 1 項或第 3 項規定
，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯
葬設施，……處新臺幣 30 萬元以上 150 萬元以下罰鍰
，並限期改善或補辦手續；屆期仍未改善或補辦手續者，
得按次處罰，情節重大或拒不遵從者，得令其停止開發、
興建、營運或販售墓基、骨灰（骸）存放單位、強制拆除
或回復原狀。……」及「前 2 項處罰，無殯葬設施經營
業者，處罰設置、擴充、增建或改建者……。」可知，殯
葬設施的設置，是採事先許可制予以管制，須先依殯葬管
理條例第 6 條第 1 項規定報請地方主管機關核准後，始
得為之，而課予設置者應為一定行為的義務，如違反該作
為義務，未經核准即擅自設置殯葬設施，地方主管機關應
依同條例第 73 條規定裁處。
㈡殯葬服務業提供非法殯葬設施供消費者使用的營業行為，與
未經核准擅自設置殯葬設施，分屬違反不同行政法上義務的
違章行為，而應依不同規定予以裁處：
依殯葬管理條例第 63 條第 1 項規定：「殯葬服務業不得
提供或媒介非法殯葬設施供消費者使用。」第 96 條第 1
項規定：「殯葬服務業違反……第 63 條……規定者，處新
臺幣 3 萬元以上 15 萬元以下之罰鍰，並限期改善；屆期
仍未改善者，得按次處罰，情節重大者，得廢止其許可。」
可知，殯葬管理條例第 63 條第 1 項規定，是禁止殯葬服
務業提供或媒介非法殯葬設施供消費者使用的營業行為，而
課予其不為一定行為的義務，殯葬服務業如違反該不作為義
務，而有提供或媒介非法殯葬設施供消費者使用的營業行為
，地方主管機關應依同條例第 96 條第 1 項規定裁處。此
一情形，與違反同條例第 6 條第 1 項規定，而應依同條例
第 73 條規定裁處之間，無論其所違反的行政法上義務類型
（前者為不作為義務，後者則為作為義務）、違章行為態樣
（前者為提供或媒介非法殯葬設施供消費者使用，後者則為
未經核准設置殯葬設施）、規範及裁處依據（前者為殯葬管
理條例第 63 條第 1 項及第 96 條第 1 項，後者則為同條
例第 6 條第 1 項及第 73 條），均顯不相同，自不容混淆
。內政部 104 年 7 月 7 日台內民字第 0000000000 號函
釋略以：「查殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應依殯
葬管理條例（以下簡稱本條例）第 6 條第 1 項規定報請直
轄市、縣（市）主管機關核准，違反者係依本條例第 73 條
裁處。次查本條例第63 條第 1 項規定，殯葬服務業不得提
供或媒介非法殯葬設施供消費者使用，如違反該規定者，係
依本條例第 96 條第 1 項規定裁處。……」亦採取相同的
見解。至於原審所援用的內政部 104 年 6 月 5 日臺內民
字第 0000000000 號函釋，則是針對未經申請擅自設置殯葬
設施及經營殯葬設施，涉及違反本條例第 6 條第 1 項及第
42 條等規定，究應評價為一行為或數行為及如何裁處所為
的解釋，與本件原因事實不同，故原判決就此有適用法規不
當的違誤。
㈢依殯葬管理條例第 73 條規定，以未經核准設置殯葬設施之
人未限期改善或補辦手續而按次連續處罰，須以其「屆期」
仍未改善或補辦手續為前提：
地方主管機關依前述殯葬管理條例第 73 條第 1 項規定，
對於未經核准設置殯葬設施之人裁處罰鍰，並限期改善或補
辦手續（下合稱「改善」）後，如屆期仍未改善，得按次處
罰。因此，受限期改善處分的相對人，於改善「期限屆滿」
後，處分機關經查驗其確實未完成改善，始得再次處罰。處
分相對人受同條例第 73 條第 1 項或第 3 項限期改善處分
，發生依期限完成改善的單一行政法上義務，在其完成改善
前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（
處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，
方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆
期仍未完成改善者，得按次連續處罰的目的，是督促處分相
對人能「依期限」改善（本院 108 年 4 月份第 2 次庭長
法官聯席會議決議意旨參照）。因為限期改善的最主要目的
，是要求違規的行為人能排除違法狀態，恢復或維持行政法
所規範的合法狀態，或履行行政法上的義務，其規範目的既
不在對行為人過去義務違反的制裁，而在於對將來義務履行
所採取的督促方式，因此，如果行為人已限期改善，即得免
於受到按次連續處罰，至於違規行為人是否確實有依期限改
善，自然應以期限屆至時的事實及法律狀態為判斷基準。從
而，處分機關如果違反其所為限期改善處分的存續力及構成
要件效力（行政程序法第 110 條第 3 項規定參照），不待
其自己所定的期限屆滿，使處分相對人能依限儘速改善，反
而便宜行事，於改善期限屆滿前即以處分相對人未完成改善
而予以處罰，即不符合上述殯葬管理條例第 73 條第 1 項
所定須「屆期仍未改善」始得按次處罰的構成要件，也違反
行政程序法第 8 條所定的誠信原則及信賴保護原則，更無
法達到督促處分相對人完成改善的目的，而與按次連續處罰
的立法目的有違。
㈣被上訴人違反其所為前處分的存續力及構成要件效力，不待
前處分所定「於文到 3 年內改善或補辦手續」的期限屆滿
，即以原處分再次裁處上訴人罰鍰，不符合殯葬管理條例第
73 條第 1 項所定的要件，也違反誠信原則及信賴保護原則
：
1.上訴人經營的禮儀企業社，是被上訴人列冊有案的殯葬禮
儀服務業，前因未經核准於系爭土地上設置系爭殯葬設施
，經被上訴人認違反殯葬管理條例第 6 條第 1 項規定，
而依同條例第 73 條規定，於 109 年 8 月 14 日以前處
分各處 30 萬元罰鍰，並限期於文到 3 年內改善或補辦
手續，且命上訴人於限改期內不得營業，限改期內如有違
反同條例第 63 條規定，依「新竹縣政府處理違反殯葬管
理條例第 63 條第 1 項規定案件裁罰基準」（下稱「違
反殯葬管理條例第 63 條第 1 項裁罰基準」）辦理，該
前處分未經上訴人提起行政爭訟而確定；後來○○鎮公所
查報及國有財產署分別函送以系爭土地現況仍有設置系爭
殯葬設施的違規情事，於是被上訴人再次依同條例第 73
條第 3 項規定，於 110 年 7 月 15 日以原處分裁處上
訴人各 40 萬元罰鍰等情形，為原審依法確定的事實，且
經審核與卷內所附的證據相符。
2.被上訴人既然於109年8月14日以前處分裁處上訴人罰鍰之
外，另限期上訴人於文到 3 年內改善或補辦手續，顯見
被上訴人經過合義務性裁量之後，認為「 3 年」是上訴
人改善或補辦手續的合理期限，則於前處分發生形式存續
力之後，被上訴人即應受其拘束。然而，被上訴人竟違反
前處分的存續力及構成要件效力，不待 3 年改善或補辦
手續期限屆滿，即於前處分作成後不到 1 年的 110 年 7
月 15 日，就以上訴人違反限改期內不得營業事項，而以
其屬違反同條例第 6 條第 1 項規定的同一事由，再次依
同條例第 73 條第 3 項規定，以原處分裁處上訴人各 40
萬元罰鍰，依據本院於前述㈢所表示的法律見解，原處分
不但不符合殯葬管理條例第 73 條第 1 項所定須「屆期
仍未改善」始得按次處罰的構成要件，也違反行政程序法
第 8 條所定的誠信原則及信賴保護原則。原審援引與本
件原因事實不同的司法院釋字第 604 號解釋及本院 98
年度 11 月份第 2 次庭長法官聯席會議決議，以上訴人
持續存在違規行為，於其接獲被上訴人每次裁處並為限期
改善命令時起，即因被上訴人的介入而區隔為另一次違規
行為，故自前處分後仍持續的違規行為，即為原處分的違
規事實，符合上述解釋及決議所述多次違規行為得按次連
續處罰的意旨，而認為原處分並未違反一事不二罰原則等
語，容有判決適用法規不當的違誤。
3.依原審所認定的前述事實，前處分除了對上訴人裁處罰鍰
及「限期於文到 3 年內改善或補辦手續」之外，還命上
訴人於「限改期內不得營業，限改期內如有違反本條例第
63 條規定，依『新竹縣政府處理違反殯葬管理條例第 63
條第 1 項規定案件裁罰基準』辦理」等語。可見，前處
分除了因為上訴人未經核准設置系爭殯葬設施，違反殯葬
管理條例第 6 條第 1 項規定，而依同條例第 73 條規定
裁處罰鍰及限期改善之外，還因為系爭殯葬設施是上訴人
非法設置的殯葬設施，依同條例第 63 條第 1 項規定，
不得提供予消費者使用，所以誡命上訴人於限改期內不得
有提供系爭殯葬設施供消費者使用的營業行為，否則即依
違反殯葬管理條例第 63 條第 1 項裁罰基準裁處。而上
訴人於前處分作成後，雖經○○鎮公所查報及國有財產署
函送上訴人仍有持續提供系爭殯葬設施供消費者使用的營
業行為，惟參考本院於前述㈡所表示的法律見解，上訴人
所為上述營業行為，是關於其等有無違反同條例第 63 條
第 1 項規定，而應依同條例第 97 條第 1 項規定裁處的
問題，被上訴人以上訴人於限改期內仍有提供系爭殯葬設
施供消費者使用的營業行為為理由，而依同條例第 73 條
第 3 項規定再次裁罰上訴人，顯然混淆了上訴人所違反
的行政法上義務類型、違章行為態樣、規範及裁處依據，
原判決予以維持，亦有適用法規不當的違誤。
㈤綜上所述，原判決既有上述的違法情形，且違法情事足以影
響判決結果，上訴人指摘原判決違背法令，而請求判決廢棄
，為有理由，應予准許。又因本件事實已臻明確，且所涉法
律問題已經兩造於原審充分攻防，本院自為判決，並不會對
兩造造成突襲，故由本院本於原審確定的事實，將原判決廢
棄，並撤銷訴願決定及原處分。
五、結論：本件上訴為有理由。依行政訴訟法第 256 條第 1 項
、第 259 條第 1 款、第 98 條第 1 項前段，判決如主文
。
中 華 民 國 113 年 1 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 洪 慕 芳
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 1 月 4 日
書記官 楊 子 鋒
資料來源：
司法院
司法院公報 第 66 卷 3 期 128-137 頁