裁判字號:
最高行政法院 112年度上字第487號 行政判決
裁判日期:
民國 114 年 06 月 25 日
案由摘要:
環境影響評估法
最高行政法院判決 112年度上字第487號 上 訴 人 財團法人地球公民基金會 代 表 人 李根政 上 訴 人 社團法人台灣蠻野心足生態協會 代 表 人 王醒之 上 二 人 訴訟代理人 郭鴻儀 律師 上 訴 人 石玉凰 黃頌恩 共 同 訴訟代理人 林秉嶔 律師 上 訴 人 陳淑雍 楊純宜 共 同 訴訟代理人 林韋翰 律師 被 上訴 人 環境部(原行政院環境保護署) 代 表 人 彭啓明 訴訟代理人 蔡進良 律師 被 上訴 人 花蓮縣政府 代 表 人 徐榛蔚 訴訟代理人 李文平 律師 張照堂 律師 參 加 人 臺灣水泥股份有限公司 代 表 人 張安平 訴訟代理人 蔡進良 律師 上列當事人間環境影響評估法事件,上訴人對於中華民國112年6 月1日臺北高等行政法院110年度訴字第618號判決,提起上訴, 本院判決如下: 主 文 一、原判決關於駁回上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜請 求撤銷訴願決定及原處分部分,及上訴人先位聲明請求被上 訴人環境部、備位聲明請求被上訴人花蓮縣政府應作成命參 加人就「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」案重新實施 環境影響評估之行政處分,並命參加人在未完成環境影響評 估審查認可前停止於○○縣○○鄉○○○段000、000地號土地上實 施「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」開發行為的行政 處分部分,暨該訴訟費用部分均廢棄,發回臺北高等行政法 院高等行政訴訟庭。 二、其餘上訴駁回。 三、駁回部分,上訴審訴訟費用由上訴人負擔。 理 由 一、參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經被上訴人環 境部(改制前為行政院環境保護署,下逕稱「環境部」)審 查該開發行為環境影響說明書(下稱「環說書」),作成有 條件通過環境影響評估(下稱「環評」)的審查結論,並於 民國86年8月2日以(86)環署綜字第50164號公告。環境部又 陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環境影響差異分析報 告(下分別稱「第1次環差報告」、「第2次環差報告」); 被上訴人花蓮縣政府(下逕稱「花蓮縣政府」)則於107年6 月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料項目所提第3 次環境影響差異分析報告(下稱「第3次環差報告」)在案 。後來參加人依促進民間參與公共建設法(下稱「促參法」 )與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約,為辦理興建 台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水泥旋窯協同處理一般 垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計畫等內容(下稱「系爭 開發計畫」),於108年10月7日提送「○○水泥廠計畫環說書 第4次環差報告」(下稱「第4次環差報告」)至花蓮縣政府 所屬觀光處(即目的事業主管機關),經轉送花蓮縣政府環 境影響評估審查委員會(下稱「環評委員會」)審查,案經 環評委員會109年第2次會議決議修正通過第4次環差報告, 花蓮縣政府於109年11月18日以府環綜字第1090229136號函 (下稱「原處分」)通知參加人第4次環差報告已經審核修 正通過。上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜(下逕稱 「石玉凰等4人」)就原處分提起訴願經駁回,並向花蓮縣 政府請求確認原處分無效,亦不服函復;上訴人另分向被上 訴人提出公民告知函,經被上訴人函復後仍不服,於是一併 提起本件訴訟,並請求判決:㈠先位聲明:確認原處分無效 ;備位聲明:訴願決定及原處分均撤銷。㈡先位聲明:1.環 境部應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的 行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境部未完成環評審 查認可前停止於花蓮縣秀林鄉克來寶段000、000地號土地( 下稱「系爭土地」)上實施第4次環差報告開發行為(下稱 「系爭開發行為」)的行政處分;備位聲明:1.花蓮縣政府 應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的行政 處分。2.花蓮縣政府應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環 評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處 分。經原審110年度訴字第618號判決(下稱「原判決」)駁 回後,提起本件上訴,並請求判決:㈠原判決廢棄。㈡先位聲 明:確認原處分無效;備位聲明:訴願決定及原處分均撤銷 。㈢先位聲明:1.環境部應作成命參加人就第4次環差報告案 重新實施環評的行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境 部未完成環評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行 為的行政處分;備位聲明:1.花蓮縣政府應作成命參加人就 第4次環差報告案重新實施環評的行政處分。2.花蓮縣政府 應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環評審查認可前停止於 系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分。 二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及參加人於原審的 陳述,均引用原判決的記載。 三、原判決駁回上訴人在第一審之訴,是以:㈠環說書及第1、2 、3次環差報告並未認定「○○水泥廠計畫(水泥窯的興建) 」為環境影響評估法(下稱「環評法」)第5條第1項第9款 所規定「環境保護工程之興建」、開發行為應實施環境影響 評估細目及範圍認定標準(下稱「環評認定標準」)第28條 第1項第8款所規定「一般事業廢棄物再利用機構之興建」的 開發行為,故在上述環說書及環差報告未經撤銷前,尚難推 認用於製造水泥的再利用設備必定屬於環境保護工程的再利 用機構。而依第4次環差報告,參加人是於原開發行為範圍 內,同一開發面積,將原預訂設置第3座旋窯系統的位置, 變更為設置氣化爐,僅是就其水泥製程中既有的旋窯系統, 透過氣化爐產出的可燃性氣體作為新增的替代燃料,以增設 氣化爐搭配既有水泥窯協同處理花蓮縣一般廢棄物,此與一 般垃圾焚化廠設備及流程不同,其氣化的可燃煙氣直接導入 水泥窯系統,無須新增煙囪,無法氣化的無機固形物作為水 泥原料,無飛灰需處理,其興建者仍是製造水泥設備,而非 再利用設備,更非興建「再利用機構」。因此,系爭開發計 畫並非為「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構」的開 發行為,其環評審查及監督主管機關非「中央主管機關」環 境部,原處分並非無效。㈡參加人於86年間已環評審查通過 的「○○水泥廠計畫」環說書內容及第1、2、3次環差報告, 均已說明參加人於廠區利用水泥窯回收再利用作為水泥原料 ,早有「一般事業廢棄物再利用」的行為,系爭開發行為仍 為水泥廠的設立開發,至於廢棄物處理(每日處理200噸廢 棄物),只是水泥業經濟活動的次要項目,其主要經濟活動 (每日生產17,200噸水泥熟料)仍是水泥製造業,難認系爭 開發行為涉及產業類別的變更。㈢參加人本次變更的主要內 容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變更燃料(含替代 燃料)及替代原料」。前者包括「氣化爐前處理系統」、「 廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」、「氯旁路系統」、 「廢氣處理系統」及「廢棄物(垃圾)運輸路線」等;後者 則包括「新增替代燃料來源-氣化爐可燃氣」、「新增替代 原料來源-氣化爐排出的無機類底渣」及「變更設置回收水 儲存池」等,因其氣化的可燃煙氣直接導入水泥窯系統,無 須新增煙囪,而無法氣化的無機固形物(底渣)會作為水泥 原料,無飛灰需處理,前述流程雖有再利用行為,但均作為 水泥製造的一部分,其本質上為製造水泥的設備,並非再利 用機構的興建、擴建或擴增再利用量,尚不符合環評認定標 準第28條第1項第8款的要件。且前述製造水泥用的再利用設 備與一般垃圾焚化廠設備及流程不同,非屬焚化廠興建、擴 建工程或擴增處理量,亦非屬環評認定標準第28條第1項第5 款「一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化廠興建、擴 建工程或擴增處理量」。又此等水泥製造設備兼有再利用內 涵,亦不符合環評認定標準第28條第1項第6款「焚化、掩埋 、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場 (不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場)興建、擴建 工程或擴增處理量」的要件,自無須重新辦理環評。㈣系爭 開發行為是位於原環說書開發案的開發場址,新增建物占地 不足1公頃,且原環說書開發案的開發場址並無涉及「保護 區、綠帶緩衝區、國家公園、重要濕地」,亦無證據可證明 具有「開發易使環境嚴重變化或破壞」的自然脆弱性,故系 爭開發行為並無環境影響評估法施行細則(下稱「環評法施 行細則」)第38條第1項第1款「計畫產能、規模擴增或路線 延伸百分之10以上」的情形,亦未涉及「原規劃保護區、綠 帶緩衝區(環評法施行細則第38條第1項第2款)、位於國家 公園(環評認定標準第28條第1項第1款第1目)、位於重要 濕地(環評認定標準第28條第1項第1款第3目)」等情事, 自無須重辦環評。㈤系爭開發計畫並無環評法施行細則第38 條第1項第4款所定「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、 社會環境或保護對象,有加重影響之虞」及第5款「對環境 品質之維護,有不利影響」的情事。且原處分就氣化爐運作 預處理程序的資訊部分及氣化爐既有風險(防爆機制、失靈 風險)部分,亦無裁量怠惰或判斷錯誤的違法。㈥依原住民 族基本法(下稱「原基法」)第21條第1項規定可知,諮商 範圍限於公有土地,系爭土地為私有土地,尚無該規定的適 用。從而,原處分並無違誤,上訴人之訴為無理由等語,為 其判斷的基礎。 四、本院判斷如下: ㈠原處分不構成行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限 」的無效事由: 1.行政程序法第111條第6款、第7款規定:「行政處分有下 列各款情形之一者,無效︰……六、未經授權而違背法規有 關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大 明顯之瑕疵者。」基於行政機關體制的複雜性、管轄權錯 誤識別的困難性,且為確保行政機能有效運作,維護法安 定性並保障人民對公權力行使的信賴,上述第6款所稱「 違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限」,應參酌 同條第7款概括規定行政處分無效的其他情形為「具有重 大明顯之瑕疵」的意旨,須其違反管轄權規定的客觀情狀 已達到重大而明顯的程度,諸如明顯違反權力分立或職權 分配等一望即知,毋待費事解釋的情形而言。除此之外, 行政處分縱有違反土地管轄或事務管轄的情形,其效力仍 屬得撤銷,而非無效(本院103年度判字第605號判決意旨 參照)。 2.環評法第2條規定:「本法所稱主管機關︰在中央為行政院 環境保護署;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣( 市)政府。」行為時(下同)環評法施行細則第3條第3款 規定:「本法所定中央主管機關之權限如下:……三、依第 12條第1項分工所列之環境影響說明書、環境影響評估報 告書(以下簡稱評估書)、環境影響調查報告書及其他環 境影響評估書件之審查事項;……」第5條第3款規定:「本 法所定縣(市)主管機關之權限如下:……三、依第12條第 1項分工所列之環境影響說明書、評估書、環境影響調查 報告書及其他環境影響評估書件之審查事項。」第12條規 定:「(第1項)主管機關之分工依附表1定之。必要時, 中央主管機關得委辦直轄市、縣(市)主管機關。……(第 3項)不屬附表1之開發行為類型或主管機關分工之認定有 爭議時,由中央主管機關會商相關直轄市、縣(市)主管 機關認定之。」環評法施行細則第12條附表1即「環境影 響評估審查及監督主管機關分工表」第26點關於「環境保 護工程之興建」,其主管機關屬於中央主管機關的開發行 為類型,包括:「㈠一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用 機構。㈡除再利用外,以焚化、掩埋或其他方式處理事業 廢棄物之中間處理或最終處置設施,且為中央目的事業主 管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清除 、處理機構。㈢有機污泥、污泥混合物或有害事業廢棄物 再利用機構。……」其主管機關屬於直轄市、縣(市)主管 機關的開發行為類型,包括:「……㈤廢棄物(不含有害事 業廢棄物)掩埋場或焚化廠。㈥焚化、掩埋、堆肥或再利 用以外之廢棄物處理場(不含有害事業廢棄物處理場)。 ……㈧除再利用外,以焚化、掩埋或其他方式處理有害事業 廢棄物之中間處理或最終處置設施,且非為中央目的事業 主管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清 除、處理機構。……」依上述規定可知,有關廢棄物清除、 處理(含再利用)環境保護工程的興建,其環評審查的主 管機關,應視開發行為類型(包括廢棄物種類、處理方式 等)的不同,而分別由中央主管機關或地方主管機關管轄 ,且須經由調查審認事實、解釋適用相關法令之後,方能 認定,無法一概而論,更無從一望即知。 3.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經環境部審 查該開發行為環說書,作成有條件通過環評的審查結論, 並於86年8月2日公告;其後遞經環境部於91年、99年審查 通過參加人所提第1次及第2次環差報告;再經花蓮縣政府 於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料( 含副原料)項目所提第3次環差報告;後來參加人依促參 法與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約,為辦理興 建台泥DAKA再生資源利用中心與既有之水泥旋窯協同處理 一般垃圾及一般事業廢棄物及開放工廠計畫,於108年10 月7日提送第4次環差報告至花蓮縣政府所屬觀光處,經轉 送花蓮縣政府環評委員會審查決議修正通過,經花蓮縣政 府以原處分通知參加人等情,為原審依法確定的事實。自 形式上觀察參加人所提送的第4次環差報告,尚無法一望 即知其環評審查的主管機關,究為環境部抑或花蓮縣政府 。因此,石玉凰等4人主張系爭開發行為屬於「一般廢棄 物或一般事業廢棄物再利用機構」,環評主管機關應為環 境部,花蓮縣政府並無管轄權,原處分應屬無效,並於向 花蓮縣政府請求確認原處分無效未被允許後,起訴第1項 先位聲明請求確認原處分無效,自屬無據,原判決駁回石 玉凰等4人此部分第一審之訴,並無違誤。石玉凰等4人上 訴意旨仍以相同理由主張原處分無效,實不足採。 ㈡立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的委 託,制定原基法第21條第1項的諮商同意程序,具有防止原 住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險,以落實保障 原住民族生存權及文化權的功能: 1.憲法增修條文第10條第11項及第12項前段分別規定:「國 家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。 」及「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參 與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及 社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律 定之。」據此確認國家與原住民族的夥伴關係,並揭示以 尊重原住民族意願,促進並保障與原住民族相關發展與扶 助。原住民族的文化為憲法所明文肯認,國家有保障、扶 助並促進其發展的義務。身為原住民族成員的個別原住民 ,認同並遵循傳統文化生活的權利,雖未為憲法所明文列 舉,惟為維護原住民的人性尊嚴、文化認同、個人文化主 體性及人格自由發展的完整,進而維繫、實踐與傳承其所 屬原住民族特有的傳統文化,以確保原住民族的永續發展 ,依憲法第22條、憲法增修條文第10條第11項及第12項前 段規定,原住民應享有選擇依其傳統文化而生活的權利。 此一文化權利應受國家的尊重與保障,而為個別原住民受 憲法保障基本權之一環(司法院釋字第803號解釋理由書參 照 )。 2.立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的 委託,於94年2月5日制定公布的原基法第1條規定:「為 保障原住民族基本權利,促進原住民族生存發展,建立共 存共榮之族群關係,特制定本法。」第2條第1款前段、第 5款規定:「本法用詞定義如下:一、原住民族:係指既 存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族,包括……五、原住民 族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地 。」第20條第1項規定:「政府承認原住民族土地及自然 資源權利。」第21條第1項規定:「政府或私人於原住民 族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究 ,應諮詢並取得原住民族同意或參與,原住民得分享相關 利益。」參考原基法第20條第1項、第21條第1項的立法理 由:「依原住民族定義得知國家建立之前原住民族即已存 在,是以國際間各國均尊重原住民族既有領域管轄權,並 對於依附在領域管轄權所衍生的原住民族土地及自然資源 權利也均予以承認……」、「……㈠為維護原住民族對於自然 資源及其他經濟事業的權益,以及合理規劃國土、區域或 城鄉等計劃性事項,爰訂定本條,以保障原住民族之自主 性及權益。㈡為尊重原住民傳統智慧及知識財產權,爰有 本條之規定,以降低外界對原住民文化和社會之傷害,及 讓原住民族公平分享利益。㈢原住民地區多位於政府列為 限制利用及禁止開發之區域,如國家公園、國家級風景特 定區、水資源用地或保護區、森林用地等,剝奪原住民傳 統生計經濟活動進行,及自然資源之利用,影響原住民族 生存權益至鉅,故訂立本條,以做為原住民族與政府建立 『共管機制』之法源基礎。」及原基法第21條制定當時是參 照聯合國原住民族權利宣言草案(後來於西元2007年9月1 3日於聯合國第61屆聯合國大會中通過)。而該宣言第32 條第2項規定略以:「各國在批准任何影響原住民族土地 或領土和其他資源的專案,特別是開發、利用或開採礦物 、水或其他資源的專案前,應通過有關原住民族自己的代 表機構,誠意與原住民族協商和合作,徵得他們自由知情 的同意。」業已揭示「事先徵得原住民族自由知情的同意 」(下稱「諮商同意程序」)為國際所承認的原住民族權 利核心〔原住民族委員會(下稱「原民會」)103年10月7 日訂定、105年1月25日廢止的原住民族基本法第21條釋義 總說明參照〕。可知,原基法第21條第1項之所以規定原住 民族的諮商同意程序(權),是因為原住民族的生存、精 神與文化活動,高度依賴其生活的土地。作為直接生活於 原住民族土地的需求者,對該土地環境狀況之於其族群的 生存及傳統文化影響最為瞭解,也最為敏感,故尊重當地 原住民族依其意願,使其知情同意參與涉及維繫其族群生 存及文化存續的土地開發、資源利用、生態保育及學術研 究之決定,方能達成憲法增修條文第10條第11項及第12項 前段的目標,此為立法者為落實保障原住民族生存權及文 化權等所定的要求,而為國家作成決定前應履行的義務, 具有防止原住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險 ,以達到有效保護原住民族權利的功能。 ㈢原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」,是指「原住民族 傳統領域土地」及既有「原住民保留地」,且二者均不以「 公有土地」為限。原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法( 下稱「劃設辦法」)第3條第2款將「原住民族傳統領域土地 」的定義限於「公有土地」,違反法律保留原則: 1.原基法第21條第1項後來於104年6月24日修正公布為現行 規定:「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定 範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及 學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原 住民得分享相關利益。」除原有的「原住民族土地」之外 ,增列「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」(另可參 照鄭委員天財於三讀時的發言,立法院公報第104卷第51 期第53頁),並增訂第4項規定:「前3項有關原住民族土 地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及 取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失 之補償辦法,由中央原住民族主管機關另定之。」可知, 政府或私人於「原住民族土地」或「部落及其周邊一定範 圍內之公有土地」從事土地開發、資源利用、生態保育及 學術研究等行為,當符合原民會依第4項規定授權所訂定 諮商取得原住民族部落同意參與辦法(下稱「諮商同意辦 法」)規定的要件時,即應踐行諮商同意程序。 2.原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」,依同法第2 條第5款規定,是指「原住民族傳統領域土地」及既有「 原住民保留地」。且同法第20條第2項規定:「政府為辦 理『原住民族土地』之調查及處理,應設置原住民族土地調 查及處理委員會;其組織及相關事務,另以法律定之。」 然而,該規定所稱「原住民族土地調查及處理委員會」之 組織及相關事務的法律,至今尚未完成立法程序。因此, 原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」為何?即有待 究明: ⑴首先,原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」,依 同法第2條第5款的定義,是指「原住民族傳統領域土地 」及「既有原住民保留地」,觀其文義均未限於「公有 土地」。 ⑵其次,參酌原基法第2條第1款針對原住民族的定義與前 述同法第20條第1項規定及其立法理由可知,原住民族 是既存於臺灣而為國家管轄內的傳統民族,且於國家建 立之前即已存在,因此政府尊重原住民族既有領域管轄 權,並承認依附在領域管轄權所衍生的「原住民族土地 」及自然資源權利,故此處的「原住民族土地」,本質 上不可能僅以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念 為限。 ⑶再者,依原基法第21條第4項規定授權,而於106年2月18 日訂定的劃設辦法第3條第1款亦規定:「本辦法用詞, 定義如下:一、原住民族土地:指本法第2條所稱之原 住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」立法說明 則以「第1款定明原住民族土地之定義,其中既有原住 民保留地已於山坡地保育利用條例第37條授權訂定之原 住民保留地開發管理辦法中訂有明確規範,爰本辦法之 劃設範圍僅包含原住民族傳統領域土地,以及部落及其 周邊一定範圍內公有土地,既有原住民保留地因範圍具 體明確,爰尚無劃設問題。……」而依山坡地保育利用條 例第37條第6項規定授權所訂定的行為時原住民保留地 開發管理辦法第3條規定:「本辦法所稱原住民保留地 ,指為保障原住民生計,推行原住民行政所保留之原有 山地保留地及經依規定劃編,增編供原住民使用之保留 地。」第5條第1項規定:「原住民保留地之總登記,由 直轄市、縣(市)主管機關囑託當地登記機關為之;其 所有權人為中華民國,管理機關為中央主管機關,並於 土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。 」第7條規定:「中央主管機關應輔導原住民取得原住 民保留地承租權或無償取得原住民保留地所有權。」第 17條第1項本文規定:「原住民符合下列資格條件之一 者,得申請無償取得原住民保留地所有權:……」第18條 規定:「(第1項)原住民取得原住民保留地所有權後 ,除政府指定之特定用途外,其移轉之承受人以原住民 為限。(第2項)前項政府指定之特定用途,指下列得 由政府承受情形之一:一、興辦土地徵收條例第3條、 第4條第1項規定之各款事業及所有權人依該條例第8條 規定申請一併徵收。……」可知,原住民保留地的總登記 ,雖然應登記為國有,但是中央主管機關應輔導原住民 無償取得原住民保留地所有權,原住民亦得於符合一定 資格條件時,申請無償取得原住民保留地所有權,而且 當原住民取得原住民保留地所有權後,除政府指定特定 用途而由政府承受(含徵收)外,其移轉的承受人,亦 應以原住民為限。換句話說,原住民保留地的所有權歸 屬,顯然不以公有為限。 ⑷劃設辦法第3條第2款針對「原住民族傳統領域土地」的 定義,雖然是指經依該辦法所定程序劃定的原住民族傳 統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住 民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍的「公有土 地」。然而,參考其立法理由可知,所謂原住民族傳統 祭儀(指原住民族祖傳之信仰、禁忌等習慣認定為神聖 不可侵犯之區域)、祖靈聖地(指原住民族基於祖靈信 仰所認定之聖地,包括祖靈居住之地及祖靈安息之地) 、部落(指原住民族長久居住,且成為該族文化中心之 部落,或原住民族被迫遷移,或部落部分人口自行遷移 而離開原居地至別地,則其原來居住地或原來部落土地 均屬之)及其獵區(指原住民族由部落、家族或個人以 所有意思,固定於該土地上狩獵使用之一定範圍土地) 與墾耕土地(指原住民族舊部落作為墾耕使用之土地) 或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範 圍的土地,本質上都是於國家建立之前即已存在,故原 基法第2條第5款所謂的「原住民族傳統領域土地」,亦 不應以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念為限。 因此,劃設辦法第3條第2款將「原住民族傳統領域土地 」僅限於「公有土地」,逾越原基法第21條第4項授權 的目的及範圍(僅授權有關原住民族土地或部落及其周 邊一定範圍內之公有土地的「劃設」,而不及於原住民 族土地權利歸屬的認定),並對於同法第20條政府承認 的原住民族土地權利及第21條第1項所賦予原住民族的 諮商同意程序權,增加法律所無的限制,而違反法律保 留原則。本院得於本件具體個案中,逕認其將「原住民 族傳統領域土地」僅限於「公有」部分的規定為無效, 並拒絕適用(憲法第172條、司法院釋字第38號解釋、 院解字第4012號解釋㈠等意旨參照)。原審以原基法第2 1條第1項所定諮商同意程序的適用範圍,限於「公有土 地」,而系爭土地為私有土地,故無上開規定的適用等 語,即有判決適用法規不當的違法。 3.系爭開發行為所坐落的系爭土地,是參加人所有,為原審 依法確定的事實。因此,系爭土地雖然不是原基法第21條 第1項所定的「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」, 也不會是僅限於國有或原住民所有的「原住民保留地」。 然而,系爭土地是否為「原住民族傳統領域土地」?則未 經原審調查審認。雖第4次環差報告附6-41至42及附6-50 至51頁(原審卷1第454至455、463至464頁)、原審卷2第 274頁及原審卷4第65頁所附原民會的回復意見,均以劃設 辦法未將私有土地納入劃設範圍為由,表示系爭土地並非 「原住民族傳統領域土地」或原基法第21條第1項所定的 公有土地,至於參加人提出公證書所附利用「原住民族傳 統領域土地調查成果報告」、「傳統領域查詢圖資」查詢 的網頁截圖(原審卷4第37至55頁),以及上訴人提出的 傳統領域調查及劃設成果套疊圖(本院卷2第331頁),均 因過於模糊無法辨識系爭土地是否位於「原住民族傳統領 域土地」範圍內;然而,依參加人另案提出的「○○水泥廠 計畫(重新辦理環境影響評估)環境影響說明書」第4-12 頁載明包括系爭土地等7筆土地都位於「原住民族傳統領 域」範圍內(證明文件為原民會110年8月19日原民土字第 1100047958號函)(原審卷3第462頁),且附3-16頁所附 原民會110年11月4日原民土字第1100063520號函亦表明包 含系爭土地等7筆土地均位屬該會歷年原住民族傳統領域 土地調查成果範圍內(本院卷2第336頁)。綜上可見,連 原基法中央主管機關歷次所述的內容,都前後不同,則系 爭土地究竟是否位於「原住民族傳統領域土地」範圍內? 即應由原審詳為查明,並有依行政訴訟法第44條第1項規 定,命原民會輔助參加的必要。 ㈣於「原住民族土地」從事土地開發行為,是否須踐行原基法 第21條第1項所定的諮商同意程序,應視其是否屬於諮商同 意辦法第3條第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為, 或同點第2項所定經原民會認定其對原住民族土地及自然資 源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住或生活環境確有 不良影響之虞的開發行為而定: 1.原民會依據原基法第21條第4項規定的授權,秉持原基法 第21條為原住民族土地及自然資源權利保障的一環,其所 列舉土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原 住民族利用等行為,均以原住民族土地及自然資源權利為 保障核心,政府或私人於原住民族土地範圍內,從事前開 各種列舉行為,將使原住民族土地及自然資源權利產生難 以回復之重大變動或滅失的風險,致生侵害原住民族永續 發展與生存的基本人權等意旨,故從事上開行為及限制原 住民族利用,須經諮商原住民族同意,因而於105年1月4 日訂定諮商同意辦法,符合母法的授權意旨。 2.諮商同意辦法第3條規定:「(第1項)本法第21條所稱土 地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民族 利用等行為,指『附件』所列之行為。(第2項)中央原住 民族主管機關應依申請人或部落之請求,或本於職權確認 前項行為。……」而依該辦法第3條第1項附件第1點第1項本 文及第2項規定:「一、土地開發:指從事下列各款之行 為:……」及「前項以外之開發行為,經中央或地方目的事 業主管機關審酌其開發規模、施作工法、營運方式、維護 手段、環境影響及土地利用等因素,對當地原住民族居住 或生活環境有無不良影響之虞擬具意見後,報經中央原住 民族主管機關認定其對原住民族土地及自然資源權利確有 侵害之虞者,或對當地原住民族居住或生活環境確有不良 影響之虞者,亦屬本法第21條第1項規定之土地開發。」 可知,原基法第21條第1項所定應踐行諮商同意程序的土 地開發行為,包括諮商同意辦法第3條第1項附件第1點第1 項各款所列舉的開發行為,以及同點第2項所定經中央或 地方目的事業主管機關審酌其開發規模等各項因素及對當 地原住民族居住或生活環境有無不良影響之虞後,報經原 民會認定其對原住民族土地及自然資源權利確有侵害之虞 或對當地原住民族居住或生活環境確有不良影響之虞的開 發行為。 3.自形式上觀察,系爭開發行為似不在諮商同意辦法第3條 第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為範圍內,然 而,是否屬於同點第2項所定經原民會認定其對原住民族 土地及自然資源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住 或生活環境確有不良影響之虞的開發行為?原審亦未調查 審認,即認為系爭開發行為無庸踐行原基法第21條第1項 所定的諮商同意程序,亦有判決不備理由及適用法規不當 的違法。 ㈤已通過的環說書或環評報告書(下稱「評估書」),非經主 管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原申請內容,且 開發單位申請變更已通過的環說書或評估書內容,如有環評 法施行細則第38條第1項各款所列情形之一,即應就申請變 更部分重新辦理環評: 1.我國環評法制是採預防原則(環評法第1條參照),當開 發行為對於環境有不良影響之虞時,即應實施環評,而且 評估審查程序設有嚴謹規定,開發單位於規劃時,應依環 評作業準則,實施第一階段環評,並作成環說書,送交環 評委員會審查(環評法第5條第1項、第6條第1項參照); 審查結論認為對環境有重大影響之虞者,應繼續進行第二 階段環評、舉行公開說明會及編製評估書,送交環評委員 會審查(環評法第8條、第11條第1項參照);目的事業主 管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前,不得 為開發行為之許可,其經許可者,無效(環評法第14條第 1項參照)。 2.為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容的方式, 規避應進行的環評程序,俾確實發揮環評制度功能,防止 開發行為對環境或當地居民造成不可回復的危害,環評法 第16條規定:「(第1項)已通過之環境影響說明書或評估 書,非經主管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原 申請內容。(第2項)前項之核准,其應重新辦理環境影響 評估之認定,於本法施行細則定之。」而環評法施行細則 第36條規定:「(第1項)本法第16條第1項所稱之變更原 申請內容,指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8 款或本法第11條第2項第1款、第4款、第5款、第8款及第1 0款至第12款之內容有變更者。(第2項)屬下列情形之一 者,非屬前項須經核准變更之事項,應函請目的事業主管 機關轉送主管機關備查:……」第37條規定:「開發單位依 本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容 或審查結論,無須依第38條重新進行環境影響評估者,應 提出環境影響差異分析報告,由目的事業主管機關核准後 ,轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者,得檢附變 更內容對照表,由目的事業主管機關核准後,轉送主管機 關核准:……」第38條第1項規定:「開發單位變更原申請 內容有下列情形之一者,應就申請變更部分,重新辦理環 境影響評估:一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以 上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩 衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者 。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更 對影響範圍內生活、自然、社會環境或保護對象,有加重 影響之虞者。五、對環境品質之維護,有不利影響者。六 、其他經主管機關認定者。」 3.準此,已通過的環說書或評估書,非經主管機關及目的事 業主管機關核准,不得變更原申請內容,且開發單位申請 變更已通過的環說書或評估書內容,是否應就申請變更部 分重新辦理環評,須視其變更對於環境可能產生危害的風 險程度,予以分級決定其所應適用的程序:⑴如其變更的 內容有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一, 即應就申請變更部分,重新辦理環評;⑵如其變更的內容 不具有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一, 原則上應提出環差分析報告,由目的事業主管機關轉送主 管機關審核;⑶僅於其變更屬於第37條但書各款所列情形 之一,始得檢附變更內容對照表,由目的事業主管機關轉 送主管機關審核;⑷至於其變更屬於第36條第2項各款所列 未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負面 影響的情形之一,則僅須函請目的事業主管機關轉送主管 機關備查即可。換句話說,環評委員會對於申請變更環說 書或評估書內容的審查,亦屬環評程序的延續,開發單位 因開發行為變更而申請變更環說書或評估書內容,自應依 循環評作業準則規定第一階段環評環說書應審查的環境項 目及認定標準,逐一檢核變更後的開發行為,是否有環評 法施行細則第38條第1項所稱應重新辦理環評的情形;若 認無須依該規定重行辦理環評,對於開發行為變更前後的 環境影響,應進行差異分析,並就因開發行為變更影響的 環境項目及其環境因子,提出環境保護對策或綜合環境管 理計畫的檢討及修正,製作環差分析報告送交環評主管機 關審查。同理,環評委員會於審查環差分析報告時,亦應 依循上述環評作業準則的規範為審查,若經審認申請變更 之環說書內容,依環評法施行細則第38條第1項規定應重 新辦理環評者,環評委員會應將環差報告退回開發單位, 由開發單位就變更後的開發行為,重行辦理環評;若經審 認無須重行進行環評者,環評委員會即應就環差報告為審 查,俟審查通過後,開發單位方得據以執行。 4.原審以:依環說書及第4次環差報告的記載及相關書圖, 環說書開發案的開發場址並未位於「台灣沿海地區自然環 境保護計畫」核定公告之「自然保護區」或「一般保護區 」,亦未位於「自然保留區」,上訴人雖提出甲證17「台 灣沿海地區自然環境保護計畫蘇花海岸保護區計畫示意圖 」,主張系爭土地位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫 (蘇花海岸保護區)之一般保護區內」等語,惟甲證17僅 為前開保護區的單純範圍示意圖,尚非為系爭土地與該等 保護區的套繪圖,上訴人主張尚不足採,又觀諸系爭土地 位於「原環說開發案之開發場址(即第3旋窯預定地)」 ,而原環說開發案的開發場址並無涉及「保護區、綠帶緩 衝區、國家公園、重要濕地」,因而認為系爭開發行為無 須依環評法施行細則第38條第1項第2款規定重辦環評等情 ,雖非全然無據。然而,上訴意旨主張其於原審除提出甲 證17之外,亦提出甲證30(參加人另案的環說書節本,原 審卷3第451至654頁)、甲證38(參加人另案的環說書光 碟,111年1月版)、甲證38-3及38-4(甲證38之節錄頁面 ,原審卷4第233、235頁)來證明系爭土地位於台灣沿海 地區自然環境保護計畫之一般保護區上,其中甲證30第4- 8頁(原審卷3第458頁)、甲證38-3、甲證38所附3-1頁至 附3-7頁(本院卷1第273至281頁)的資料中,中華民國航 空測量及遙感探測學會110年10月28日航測會字第1109027 412號函回復稱包括系爭土地等7筆土地均位於「二級海岸 保護區」,而列為第2級環境敏感地區;內政部營建署更 已明確表示「○○○段000-0地號等6筆(應為7筆)土地 全屬『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中『蘇花海岸保護 區計畫』所劃設之『一般保護區』」等情(原審卷4第235頁 ),亦即包括系爭土地在內的7筆土地均屬上開沿海一般 保護區之土地等語,是否屬實,即有進一步調查究明的必 要。原審僅就上訴人所提出的甲證17不予採信,卻未就上 訴人就該爭點主張的全部訴訟資料(甲證30、38、38-3、 38-4)說明不予採取的理由,且未依職權調查相關證據, 核有判決不備理由及不適用行政訴訟法第125條、第133條 規定的違法。 ㈥參加人將原經核准預定設置的第3座旋窯系統,變更為設置包 含儲存及前處理系統、廢棄物氣化系統、底渣處理系統、氯 旁路系統的再生資源利用中心,並協同既有的旋窯系統,分 先後二階段焚燒(氣化)花蓮地區每日約200噸的廢棄物作 為生產水泥的替代燃料及替代原料,兼有處理廢棄物及生產 水泥的功能,本質上就是一種新型態廢棄物焚化廠的一部分 : 1.環評法第5條第1項第9款及第2項規定:「下列開發行為對 環境有不良影響之虞者,應實施環境影響評估:……九、環 境保護工程之興建。」及「前項開發行為應實施環境影響 評估者,其認定標準、細目及環境影響評估作業準則,由 中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之 ,送立法院備查。」依上述規定授權所訂定的行為時(下 同)環評認定標準第28條第1項第5款、第6款規定:「環 境保護工程之興建,有下列情形之一者,應實施環境影響 評估:……五、一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化 廠興建、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1 款第1目至第6目規定區位,且擴建面積5百平方公尺以下 ,經目的事業主管機關同意者,不在此限。六、焚化、掩 埋、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處 理場(不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場)興建 、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1款第1目 至第6目規定區位,且擴建面積5百平方公尺以下,經目的 事業主管機關同意者,不在此限。」 2.參加人為辦理興建台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水 泥旋窯協同處理一般垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計 畫,而提出第4次環差報告,參加人是在原開發行為範圍 內,同一開發面積,將原預定設置第3座「旋窯系統之位 置」,變更為設置「氣化爐」,協同既有的旋窯系統,處 理花蓮地區每日200噸的一般生活廢棄物及一般事業廢棄 物,透過氣化爐轉化為可燃性氣體,作為製造水泥的替代 燃料及替代原料等情,為原審依法確定的事實。依第4次 環差報告針對系爭開發計畫的說明,台泥DAKA再生資源利 用中心處理系統包括:儲存及前處理系統、廢棄物氣化系 統、底渣處理系統、氯旁路系統、廢氣處理系統(既有水 泥旋窯)。其中儲存及前處理系統,是將收受處理的廢棄 物,利用廢棄物儲坑上方的吊車抓斗將儲坑裡的廢棄物抓 入破碎機中破碎(包含金屬及磚瓦等堅硬物質),破碎後 廢棄物的尺寸80%長度會小於150mm;而廢棄物氣化系統, 則是將經破碎處理後的廢棄物,藉由吊車抓斗投入氣化爐 進料料斗,再由飼料裝置飼入氣化爐內,廢棄物(垃圾) 被穩定、定量地投入氣化爐內氣化,每日平均可處理廢棄 物約200噸,年處理能力為73,000噸,氣化爐在啟動時會 先利用熱風機(爐)將氣化爐加熱,熱風機(爐)是以柴 油為燃料,當氣化爐的溫度達到工作溫度(約600°C)就 停止加熱,並投入一般廢棄物(垃圾)進行氣化,廢棄物 與高溫的流化砂接觸後在貧氧狀態下會產生「燃燒」氣化 現象;氣化產生的可燃性氣體及有機顆粒,則經由負壓管 道抽到水泥旋窯系統預熱機的煅燒爐中進行第二階段的燃 燒處理,無法氣化的無機固形物(底渣),則作為水泥原 料;有機氣體及有機顆粒在高溫區的停留時間長,可以完 全燒盡,氣化爐的煙道將先與水泥廠既有的2號水泥旋窯 系統銜接,並預留與1號水泥旋窯系統銜接的空間等(第4 次環差報告第4-17至4-19頁)。 3.從以上系爭開發計畫中廢棄物的處理過程觀察,參加人是 將花蓮地區的一般生活廢棄物及一般事業廢棄物利用儲存 及前處理系統收集、破碎,再利用廢棄物氣化系統進行第 一階段的燃燒氣化,然後將燃燒氣化產生的可燃性氣體及 有機顆粒,抽到既有水泥旋窯系統的煅燒爐中進行第二階 段燃燒,以完全燒盡。可見參加人將原經核准預定設置的 第3座旋窯系統,變更為設置包含儲存及前處理系統、廢 棄物氣化系統、底渣處理系統、氯旁路系統的再生資源利 用中心,並協同既有的旋窯系統,分先後二階段焚燒(氣 化)處理廢棄物以作為生產水泥的替代燃料及替代原料, 兼有處理廢棄物及生產水泥的功能,其本質上就是一種新 型態廢棄物焚化廠的一部分,且不因參加人利用廢棄物氣 化系統將廢棄物燃燒氣化,以供原有的旋窯系統作為生產 水泥的替代燃料及替代原料,而有所不同。又因既有的旋 窯系統,原本就有焚燒處理參加人所屬○○水泥廠日常產生 一般事業廢棄物的功能(第4次環差報告第3-8頁),系爭 開發計畫的目的,是要擴增處理花蓮地區每日約200噸的 一般生活廢棄物及一般事業廢棄物,其與環評認定標準第 28條第1項第5款所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物焚化 廠擴增處理量」的情形相類,而與同條項第6款所定「焚 化以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場擴增處理量 」的情形不同(二者性質上無法併存)。上訴意旨主張系 爭開發計畫符合環評認定標準第28條第1項第6款應實施環 評的要件等語,固不足採。然而,上訴意旨指摘原審僅因 氣化爐、廢棄物儲存坑、回收水儲存池等系統,其本質上 仍屬生產水泥的設備,而與一般垃圾焚化廠設備及流程不 同,即認定無環評認定標準第28條第1項第5款規定之適用 ,有判決不適用法規的違法,則屬有據。 4.此外,環評認定標準第2條第2款針對「擴建(含擴大)」 的定義,是指「原已取得目的事業主管機關許可之開發行 為,開發單位申請擴增其開發基地面積」的行為,由於參 加人是在原開發行為範圍內設置台泥DAKA再生資源利用中 心,固無擴增開發基地面積之可言。然而,系爭開發計畫 擴增廢棄物處理量,是否位於環評認定標準第28條第1項 第1款第1目至第6目規定的區位,且是否已經目的事業主 管機關同意,而可依同條項第5款但書規定,免予重新辦 理環評,則未經原審調查審認,致本院無從認定參加人是 否應依環評認定標準第28條第1項第5款規定重辦環評,應 發回由原審詳為查明後據以認定。 ㈦原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」,系爭開發 計畫的目的也是為了「再利用」,系爭開發行為亦為再利用 行為,相關設備兼具有再利用內涵,卻認為參加人於原廠區 興建再生資源中心仍屬水泥廠的設立開發及製造水泥的設備 ,再利用行為只是製造水泥的一部分,而非屬再利用機構的 興建或擴增再利用量,有判決理由矛盾及違反論理法則的違 法: 1.環評認定標準第28條第1項第8款規定:「環境保護工程之 興建,有下列情形之一者,應實施環境影響評估:……八、 一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構(不含有機污泥 或污泥混合物再利用機構),其興建、擴建工程或擴增再 利用量,符合下列規定之一者:㈠第1款第1目至第8目規定 之一。㈡位於自來水水質水量保護區。但申請擴建或累積 擴建面積1千平方公尺以下,經自來水水質水量保護區主 管機關及目的事業主管機關同意者者,不在此限。㈢位於 都市土地,申請開發或累積開發面積5公頃以上。㈣位於非 都市土地,申請開發或累積開發面積10公頃以上。」可知 ,一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構的興建、擴建 工程或擴增再利用量,如符合同條項款各目所定規定之一 ,即應實施環評。 2.廢棄物清理法(下稱「廢清法」)第39條規定:「(第1 項)事業廢棄物之再利用,應依中央目的事業主管機關或 中央主管機關規定辦理,不受第28條、第41條之限制。( 第2項)前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許 可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應 遵行事項之管理辦法,由中央目的事業主管機關會商中央 主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。……」可知 ,事業廢棄物的再利用,應依中央目的事業主管機關或中 央主管機關所訂定的特別規定辦理,而不受同法第28條、 第41條規定的限制。環境部依廢清法第39條第2項前段規 定授權所訂定的行為時(下同)行政院環境保護署事業廢 棄物再利用管理辦法(下稱「再利用管理辦法」)第2條 第2款、第3款規定:「本辦法用詞,定義如下:……二、再 利用:指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構作為 原料、材料、燃料、填土或其他經本署認定之用途行為。 三、再利用機構:指經政府機關登記有案或依法律規定免 辦理登記,收受事業廢棄物再利用之農工商廠(場)。」 準此,凡收受其他事業的事業廢棄物作為原料、材料、燃 料、填土或其他經環境部認定用途的事業,即屬於再利用 機構,至於該事業再利用其他事業之事業廢棄物數量的多 寡,則非判斷是否為再利用機構的必要條件。 3.原審先以「行政院環境保護署資源再利用管理資訊系統, 再利用機構查詢」網頁上,在「再利用機構名稱欄位」, 以「台灣水泥」字樣檢索,會出現「台灣水泥股份有限公 司和平分公司和平廠」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠 」為再利用機構的資料等事實,據以認為「行政院環境保 護署資源再利用管理資訊系統,再利用機構查詢」網頁, 形式上亦認定「台灣水泥股份有限公司和平分公司和平廠 」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠」為「再利用機構」 (原判決第48頁第18至28行);並以台泥DAKA再生資源中 心的廢棄物儲存坑,目的是作為氣化爐的預處理程序,其 變更設置回收水儲存池,目的在作為氣化爐處理後的程序 ,因而認為參加人設置廢棄物清理設施的目的,是在於「 再利用」(原判決第50頁第27至31行);再以參加人本次 變更的主要內容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變 更燃料(含替代燃料)及替代原料」,前者包括「儲存及 前處理系統」、「廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」 、「氯旁路系統」、「廢氣處理系統」、「廢棄物(垃圾 )運輸路線」等,後者則包括「新增替代燃料來源-氣化 爐可燃氣」、「新增替代原料來源-氣化爐排出的無機類 底渣」和「變更設置回收水儲存池」等,因其氣化的可燃 煙氣直接導入水泥窯系統,而無法氣化的無機固形物(底 渣)會作為水泥原料,為水泥製造的一部分,因而認定前 揭流程有再利用行為,此等水泥製造設備兼有再利用的內 涵(原判決第53頁第15至24行、第54頁第3至4行)。換句 話說,原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」, 系爭開發計畫的目的就是為了「再利用」,系爭開發行為 也有再利用行為,相關設備兼具有再利用內涵等情,卻因 為系爭開發計畫實施後,水泥窯每日生產17,200噸熟料, 加上每日處理200噸廢棄物,依再利用數量及性質而言, 認為系爭開發行為(於原廠區興建「再生資源中心」含氣 化爐)仍為水泥廠的設立開發,至於廢棄物處理,只是水 泥業的經濟活動的次要項目,其主要經濟活動仍是水泥製 造業,上述再利用行為的流程,只是製造水泥的一部分, 再生資源利用中心本質上仍為製造水泥的設備,而非屬再 利用機構等語,與本院所表示的上述法律見解有違。上訴 意旨據此主張原判決有理由矛盾及違反論理法則的違法, 亦屬有據。 4.系爭開發行為如果是屬於環評認定標準第28條第1項第8款 本文所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興 建及擴增再利用量」(參加人原本單純利用既有旋窯系統 焚化其○○水泥廠所產出事業廢棄物,尚非屬再利用管理辦 法第2條第3款規定的再利用機構),尚須符合同條項款各 目所列規定之一,始須實施環評。惟因原審就此亦未調查 審認,致本院無從認定參加人是否應依環評認定標準第28 條第1項第8款規定重新辦理環評,應發回由原審再予查明 後據以認定。 ㈧環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核定 」,應以於經環評審查(核)完成的開發行為(計畫)內從 事開發行為為前提: 1.環評認定標準第49條第1項第1款規定:「於經環境影響評 估審查(核)完成之開發行為(計畫)內,其內之各開發 行為符合下列各款規定者,免實施環境影響評估:一、產 業類別符合原核定。」是98年12月2日修正時所增訂,其 目的是為減少重複實施環評,並鼓勵開發單位多於經環評 審查的開發行為內從事開發行為(增訂理由參照)。可見 環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核 定」,仍應實質認定確屬於經環評審查(核)完成的開發 行為(計畫)內從事開發行為,作為免實施環評的先決要 件。 2.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經環境部審 查該開發行為,作成有條件通過環評的審查結論,又經環 境部陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環差報告,花 蓮縣政府則於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃 料及原料項目所提第3次環差報告,惟因該次新增的替代 燃料及替代原料,都是以該廠日常產生的一般事業廢棄物 送入既有水泥旋窯燃燒,既未收受其他事業的事業廢棄物 ,亦未興建或擴建任何廢棄物再利用的設施,參加人所屬 ○○水泥廠自非屬於再利用管理辦法第2條第3款所謂的再利 用機構,故在此之前,參加人所屬○○水泥廠原經核定的產 業類別均為環評認定標準第3條附表1第6項的「水泥製造 工業」(以礦石為原料製造水泥之工業)。然而,如前所 述,依參加人提出的第4次環差報告顯示,系爭開發計畫 似是屬於環評認定標準第28條第1項第8款本文所定「一般 廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興建及擴增再利用 量」的環境保護工程,而使參加人所屬○○水泥廠已實質轉 型成為兼具有「水泥製造工業」與「再利用機構」的產業 ,則其此次所從事的系爭開發行為,即不在上述環說書及 第1、2、3次環差報告經環評審查完成的開發行為(計畫 )範圍內,參酌前述規定及說明,參加人自不得以環評認 定標準第49條第1項規定作為其免實施環評的依據。上訴 意旨主張原判決僅以行政院主計處的行業標準、參加人的 產量總額及有無新增煙囪來形式判斷產業類別有無變更, 而非由系爭開發計畫的實質來判斷產業類別有無變更,有 適用法規不當的違法等語,核屬於法有據。 ㈨綜上所述,原判決駁回石玉凰等4人先位聲明訴請確認原處分 無效部分,認事用法尚無違誤,上訴意旨指摘原判決此部分 違背法令,請求判決廢棄,為無理由,應予駁回。至於原判 決駁回石玉凰等4人備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分部 分,以及上訴人先位聲明請求環境部、備位聲明請求花蓮縣 政府:1.應作成命參加人就第4次環差報告案重新實施環評 的行政處分;2.應作成命參加人在未完成環評審查認可前停 止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分部分,既有上 述的違法情形,且違法情事足以影響判決結果,上訴人指摘 原判決此部分違背法令,而請求判決廢棄,為有理由,應予 准許。又因參加人就系爭開發計畫是否應踐行諮商同意程序 及重新辦理環評所涉的部分構成要件事實,尚未經原審依法 調查認定,影響上訴人提起訴訟有無理由的判斷,本件事證 尚有未明,有由原審再為調查審認的必要,本院尚無從自為 判決,故發回原審即臺北高等行政法院高等行政訴訟庭更為 適法的裁判。 五、結論:本件上訴為一部無理由、一部有理由。依行政訴訟法 第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第104條、 民事訴訟法第85條第1項前段,判決如主文。 中 華 民 國 114 年 6 月 25 日 最高行政法院第一庭 審判長法官 胡 方 新 法官 林 秀 圓 法官 林 欣 蓉 法官 林 麗 真 法官 張 國 勳 以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異 中 華 民 國 114 年 6 月 26 日 書記官 楊 子 鋒
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最高行政法院