裁判字號：
最高行政法院 112年度上字第487號 行政判決
裁判日期：
民國 114 年 06 月 25 日
案由摘要：
環境影響評估法
最高行政法院判決 112年度上字第487號
上 訴 人 財團法人地球公民基金會
代 表 人 李根政
上 訴 人 社團法人台灣蠻野心足生態協會
代 表 人 王醒之
上 二 人
訴訟代理人 郭鴻儀 律師
上 訴 人 石玉凰
黃頌恩
共 同
訴訟代理人 林秉嶔 律師
上 訴 人 陳淑雍
楊純宜
共 同
訴訟代理人 林韋翰 律師
被 上訴 人 環境部（原行政院環境保護署）
代 表 人 彭啓明
訴訟代理人 蔡進良 律師
被 上訴 人 花蓮縣政府
代 表 人 徐榛蔚
訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師
參 加 人 臺灣水泥股份有限公司
代 表 人 張安平
訴訟代理人 蔡進良 律師
上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國112年6
月1日臺北高等行政法院110年度訴字第618號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
一、原判決關於駁回上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜請
求撤銷訴願決定及原處分部分，及上訴人先位聲明請求被上
訴人環境部、備位聲明請求被上訴人花蓮縣政府應作成命參
加人就「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」案重新實施
環境影響評估之行政處分，並命參加人在未完成環境影響評
估審查認可前停止於○○縣○○鄉○○○段000、000地號土地上實
施「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」開發行為的行政
處分部分，暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法
院高等行政訴訟庭。
二、其餘上訴駁回。
三、駁回部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位，前經被上訴人環
境部（改制前為行政院環境保護署，下逕稱「環境部」）審
查該開發行為環境影響說明書（下稱「環說書」），作成有
條件通過環境影響評估（下稱「環評」）的審查結論，並於
民國86年8月2日以(86)環署綜字第50164號公告。環境部又
陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環境影響差異分析報
告（下分別稱「第1次環差報告」、「第2次環差報告」）；
被上訴人花蓮縣政府（下逕稱「花蓮縣政府」）則於107年6
月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料項目所提第3
次環境影響差異分析報告（下稱「第3次環差報告」）在案
。後來參加人依促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」
）與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約，為辦理興建
台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水泥旋窯協同處理一般
垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計畫等內容（下稱「系爭
開發計畫」），於108年10月7日提送「○○水泥廠計畫環說書
第4次環差報告」（下稱「第4次環差報告」）至花蓮縣政府
所屬觀光處（即目的事業主管機關），經轉送花蓮縣政府環
境影響評估審查委員會（下稱「環評委員會」）審查，案經
環評委員會109年第2次會議決議修正通過第4次環差報告，
花蓮縣政府於109年11月18日以府環綜字第1090229136號函
（下稱「原處分」）通知參加人第4次環差報告已經審核修
正通過。上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜（下逕稱
「石玉凰等4人」）就原處分提起訴願經駁回，並向花蓮縣
政府請求確認原處分無效，亦不服函復；上訴人另分向被上
訴人提出公民告知函，經被上訴人函復後仍不服，於是一併
提起本件訴訟，並請求判決：㈠先位聲明：確認原處分無效
；備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。㈡先位聲明：1.環
境部應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的
行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境部未完成環評審
查認可前停止於花蓮縣秀林鄉克來寶段000、000地號土地（
下稱「系爭土地」）上實施第4次環差報告開發行為（下稱
「系爭開發行為」）的行政處分；備位聲明：1.花蓮縣政府
應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的行政
處分。2.花蓮縣政府應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環
評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處
分。經原審110年度訴字第618號判決（下稱「原判決」）駁
回後，提起本件上訴，並請求判決：㈠原判決廢棄。㈡先位聲
明：確認原處分無效；備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷
。㈢先位聲明：1.環境部應作成命參加人就第4次環差報告案
重新實施環評的行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境
部未完成環評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行
為的行政處分；備位聲明：1.花蓮縣政府應作成命參加人就
第4次環差報告案重新實施環評的行政處分。2.花蓮縣政府
應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環評審查認可前停止於
系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及參加人於原審的
陳述，均引用原判決的記載。
三、原判決駁回上訴人在第一審之訴，是以：㈠環說書及第1、2
、3次環差報告並未認定「○○水泥廠計畫（水泥窯的興建）
」為環境影響評估法（下稱「環評法」）第5條第1項第9款
所規定「環境保護工程之興建」、開發行為應實施環境影響
評估細目及範圍認定標準（下稱「環評認定標準」）第28條
第1項第8款所規定「一般事業廢棄物再利用機構之興建」的
開發行為，故在上述環說書及環差報告未經撤銷前，尚難推
認用於製造水泥的再利用設備必定屬於環境保護工程的再利
用機構。而依第4次環差報告，參加人是於原開發行為範圍
內，同一開發面積，將原預訂設置第3座旋窯系統的位置，
變更為設置氣化爐，僅是就其水泥製程中既有的旋窯系統，
透過氣化爐產出的可燃性氣體作為新增的替代燃料，以增設
氣化爐搭配既有水泥窯協同處理花蓮縣一般廢棄物，此與一
般垃圾焚化廠設備及流程不同，其氣化的可燃煙氣直接導入
水泥窯系統，無須新增煙囪，無法氣化的無機固形物作為水
泥原料，無飛灰需處理，其興建者仍是製造水泥設備，而非
再利用設備，更非興建「再利用機構」。因此，系爭開發計
畫並非為「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構」的開
發行為，其環評審查及監督主管機關非「中央主管機關」環
境部，原處分並非無效。㈡參加人於86年間已環評審查通過
的「○○水泥廠計畫」環說書內容及第1、2、3次環差報告，
均已說明參加人於廠區利用水泥窯回收再利用作為水泥原料
，早有「一般事業廢棄物再利用」的行為，系爭開發行為仍
為水泥廠的設立開發，至於廢棄物處理（每日處理200噸廢
棄物），只是水泥業經濟活動的次要項目，其主要經濟活動
（每日生產17,200噸水泥熟料）仍是水泥製造業，難認系爭
開發行為涉及產業類別的變更。㈢參加人本次變更的主要內
容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變更燃料（含替代
燃料）及替代原料」。前者包括「氣化爐前處理系統」、「
廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」、「氯旁路系統」、
「廢氣處理系統」及「廢棄物（垃圾）運輸路線」等；後者
則包括「新增替代燃料來源－氣化爐可燃氣」、「新增替代
原料來源－氣化爐排出的無機類底渣」及「變更設置回收水
儲存池」等，因其氣化的可燃煙氣直接導入水泥窯系統，無
須新增煙囪，而無法氣化的無機固形物（底渣）會作為水泥
原料，無飛灰需處理，前述流程雖有再利用行為，但均作為
水泥製造的一部分，其本質上為製造水泥的設備，並非再利
用機構的興建、擴建或擴增再利用量，尚不符合環評認定標
準第28條第1項第8款的要件。且前述製造水泥用的再利用設
備與一般垃圾焚化廠設備及流程不同，非屬焚化廠興建、擴
建工程或擴增處理量，亦非屬環評認定標準第28條第1項第5
款「一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化廠興建、擴
建工程或擴增處理量」。又此等水泥製造設備兼有再利用內
涵，亦不符合環評認定標準第28條第1項第6款「焚化、掩埋
、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場
（不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場）興建、擴建
工程或擴增處理量」的要件，自無須重新辦理環評。㈣系爭
開發行為是位於原環說書開發案的開發場址，新增建物占地
不足1公頃，且原環說書開發案的開發場址並無涉及「保護
區、綠帶緩衝區、國家公園、重要濕地」，亦無證據可證明
具有「開發易使環境嚴重變化或破壞」的自然脆弱性，故系
爭開發行為並無環境影響評估法施行細則（下稱「環評法施
行細則」）第38條第1項第1款「計畫產能、規模擴增或路線
延伸百分之10以上」的情形，亦未涉及「原規劃保護區、綠
帶緩衝區（環評法施行細則第38條第1項第2款）、位於國家
公園（環評認定標準第28條第1項第1款第1目）、位於重要
濕地（環評認定標準第28條第1項第1款第3目）」等情事，
自無須重辦環評。㈤系爭開發計畫並無環評法施行細則第38
條第1項第4款所定「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、
社會環境或保護對象，有加重影響之虞」及第5款「對環境
品質之維護，有不利影響」的情事。且原處分就氣化爐運作
預處理程序的資訊部分及氣化爐既有風險（防爆機制、失靈
風險）部分，亦無裁量怠惰或判斷錯誤的違法。㈥依原住民
族基本法（下稱「原基法」）第21條第1項規定可知，諮商
範圍限於公有土地，系爭土地為私有土地，尚無該規定的適
用。從而，原處分並無違誤，上訴人之訴為無理由等語，為
其判斷的基礎。
四、本院判斷如下：
㈠原處分不構成行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限
」的無效事由：
1.行政程序法第111條第6款、第7款規定：「行政處分有下
列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有
關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大
明顯之瑕疵者。」基於行政機關體制的複雜性、管轄權錯
誤識別的困難性，且為確保行政機能有效運作，維護法安
定性並保障人民對公權力行使的信賴，上述第6款所稱「
違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限」，應參酌
同條第7款概括規定行政處分無效的其他情形為「具有重
大明顯之瑕疵」的意旨，須其違反管轄權規定的客觀情狀
已達到重大而明顯的程度，諸如明顯違反權力分立或職權
分配等一望即知，毋待費事解釋的情形而言。除此之外，
行政處分縱有違反土地管轄或事務管轄的情形，其效力仍
屬得撤銷，而非無效（本院103年度判字第605號判決意旨
參照）。
2.環評法第2條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院
環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（
市）政府。」行為時（下同）環評法施行細則第3條第3款
規定：「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、依第
12條第1項分工所列之環境影響說明書、環境影響評估報
告書（以下簡稱評估書）、環境影響調查報告書及其他環
境影響評估書件之審查事項；……」第5條第3款規定：「本
法所定縣（市）主管機關之權限如下：……三、依第12條第
1項分工所列之環境影響說明書、評估書、環境影響調查
報告書及其他環境影響評估書件之審查事項。」第12條規
定：「（第1項）主管機關之分工依附表1定之。必要時，
中央主管機關得委辦直轄市、縣（市）主管機關。……（第
3項）不屬附表1之開發行為類型或主管機關分工之認定有
爭議時，由中央主管機關會商相關直轄市、縣（市）主管
機關認定之。」環評法施行細則第12條附表1即「環境影
響評估審查及監督主管機關分工表」第26點關於「環境保
護工程之興建」，其主管機關屬於中央主管機關的開發行
為類型，包括：「㈠一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用
機構。㈡除再利用外，以焚化、掩埋或其他方式處理事業
廢棄物之中間處理或最終處置設施，且為中央目的事業主
管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清除
、處理機構。㈢有機污泥、污泥混合物或有害事業廢棄物
再利用機構。……」其主管機關屬於直轄市、縣（市）主管
機關的開發行為類型，包括：「……㈤廢棄物（不含有害事
業廢棄物）掩埋場或焚化廠。㈥焚化、掩埋、堆肥或再利
用以外之廢棄物處理場（不含有害事業廢棄物處理場）。
……㈧除再利用外，以焚化、掩埋或其他方式處理有害事業
廢棄物之中間處理或最終處置設施，且非為中央目的事業
主管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清
除、處理機構。……」依上述規定可知，有關廢棄物清除、
處理（含再利用）環境保護工程的興建，其環評審查的主
管機關，應視開發行為類型（包括廢棄物種類、處理方式
等）的不同，而分別由中央主管機關或地方主管機關管轄
，且須經由調查審認事實、解釋適用相關法令之後，方能
認定，無法一概而論，更無從一望即知。
3.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位，前經環境部審
查該開發行為環說書，作成有條件通過環評的審查結論，
並於86年8月2日公告；其後遞經環境部於91年、99年審查
通過參加人所提第1次及第2次環差報告；再經花蓮縣政府
於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料（
含副原料）項目所提第3次環差報告；後來參加人依促參
法與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約，為辦理興
建台泥DAKA再生資源利用中心與既有之水泥旋窯協同處理
一般垃圾及一般事業廢棄物及開放工廠計畫，於108年10
月7日提送第4次環差報告至花蓮縣政府所屬觀光處，經轉
送花蓮縣政府環評委員會審查決議修正通過，經花蓮縣政
府以原處分通知參加人等情，為原審依法確定的事實。自
形式上觀察參加人所提送的第4次環差報告，尚無法一望
即知其環評審查的主管機關，究為環境部抑或花蓮縣政府
。因此，石玉凰等4人主張系爭開發行為屬於「一般廢棄
物或一般事業廢棄物再利用機構」，環評主管機關應為環
境部，花蓮縣政府並無管轄權，原處分應屬無效，並於向
花蓮縣政府請求確認原處分無效未被允許後，起訴第1項
先位聲明請求確認原處分無效，自屬無據，原判決駁回石
玉凰等4人此部分第一審之訴，並無違誤。石玉凰等4人上
訴意旨仍以相同理由主張原處分無效，實不足採。
㈡立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的委
託，制定原基法第21條第1項的諮商同意程序，具有防止原
住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險，以落實保障
原住民族生存權及文化權的功能：
1.憲法增修條文第10條第11項及第12項前段分別規定：「國
家肯定多元文化，並積極維護發展原住民族語言及文化。
」及「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參
與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及
社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律
定之。」據此確認國家與原住民族的夥伴關係，並揭示以
尊重原住民族意願，促進並保障與原住民族相關發展與扶
助。原住民族的文化為憲法所明文肯認，國家有保障、扶
助並促進其發展的義務。身為原住民族成員的個別原住民
，認同並遵循傳統文化生活的權利，雖未為憲法所明文列
舉，惟為維護原住民的人性尊嚴、文化認同、個人文化主
體性及人格自由發展的完整，進而維繫、實踐與傳承其所
屬原住民族特有的傳統文化，以確保原住民族的永續發展
，依憲法第22條、憲法增修條文第10條第11項及第12項前
段規定，原住民應享有選擇依其傳統文化而生活的權利。
此一文化權利應受國家的尊重與保障，而為個別原住民受
憲法保障基本權之一環(司法院釋字第803號解釋理由書參
照 )。
2.立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的
委託，於94年2月5日制定公布的原基法第1條規定：「為
保障原住民族基本權利，促進原住民族生存發展，建立共
存共榮之族群關係，特制定本法。」第2條第1款前段、第
5款規定：「本法用詞定義如下：一、原住民族：係指既
存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族，包括……五、原住民
族土地：係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地
。」第20條第1項規定：「政府承認原住民族土地及自然
資源權利。」第21條第1項規定：「政府或私人於原住民
族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究
，應諮詢並取得原住民族同意或參與，原住民得分享相關
利益。」參考原基法第20條第1項、第21條第1項的立法理
由：「依原住民族定義得知國家建立之前原住民族即已存
在，是以國際間各國均尊重原住民族既有領域管轄權，並
對於依附在領域管轄權所衍生的原住民族土地及自然資源
權利也均予以承認……」、「……㈠為維護原住民族對於自然
資源及其他經濟事業的權益，以及合理規劃國土、區域或
城鄉等計劃性事項，爰訂定本條，以保障原住民族之自主
性及權益。㈡為尊重原住民傳統智慧及知識財產權，爰有
本條之規定，以降低外界對原住民文化和社會之傷害，及
讓原住民族公平分享利益。㈢原住民地區多位於政府列為
限制利用及禁止開發之區域，如國家公園、國家級風景特
定區、水資源用地或保護區、森林用地等，剝奪原住民傳
統生計經濟活動進行，及自然資源之利用，影響原住民族
生存權益至鉅，故訂立本條，以做為原住民族與政府建立
『共管機制』之法源基礎。」及原基法第21條制定當時是參
照聯合國原住民族權利宣言草案（後來於西元2007年9月1
3日於聯合國第61屆聯合國大會中通過）。而該宣言第32
條第2項規定略以：「各國在批准任何影響原住民族土地
或領土和其他資源的專案，特別是開發、利用或開採礦物
、水或其他資源的專案前，應通過有關原住民族自己的代
表機構，誠意與原住民族協商和合作，徵得他們自由知情
的同意。」業已揭示「事先徵得原住民族自由知情的同意
」（下稱「諮商同意程序」）為國際所承認的原住民族權
利核心〔原住民族委員會（下稱「原民會」）103年10月7
日訂定、105年1月25日廢止的原住民族基本法第21條釋義
總說明參照〕。可知，原基法第21條第1項之所以規定原住
民族的諮商同意程序（權），是因為原住民族的生存、精
神與文化活動，高度依賴其生活的土地。作為直接生活於
原住民族土地的需求者，對該土地環境狀況之於其族群的
生存及傳統文化影響最為瞭解，也最為敏感，故尊重當地
原住民族依其意願，使其知情同意參與涉及維繫其族群生
存及文化存續的土地開發、資源利用、生態保育及學術研
究之決定，方能達成憲法增修條文第10條第11項及第12項
前段的目標，此為立法者為落實保障原住民族生存權及文
化權等所定的要求，而為國家作成決定前應履行的義務，
具有防止原住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險
，以達到有效保護原住民族權利的功能。
㈢原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」，是指「原住民族
傳統領域土地」及既有「原住民保留地」，且二者均不以「
公有土地」為限。原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法（
下稱「劃設辦法」）第3條第2款將「原住民族傳統領域土地
」的定義限於「公有土地」，違反法律保留原則：
1.原基法第21條第1項後來於104年6月24日修正公布為現行
規定：「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定
範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及
學術研究，應諮商並取得原住民族或部落同意或參與，原
住民得分享相關利益。」除原有的「原住民族土地」之外
，增列「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」（另可參
照鄭委員天財於三讀時的發言，立法院公報第104卷第51
期第53頁），並增訂第4項規定：「前3項有關原住民族土
地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及
取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失
之補償辦法，由中央原住民族主管機關另定之。」可知，
政府或私人於「原住民族土地」或「部落及其周邊一定範
圍內之公有土地」從事土地開發、資源利用、生態保育及
學術研究等行為，當符合原民會依第4項規定授權所訂定
諮商取得原住民族部落同意參與辦法（下稱「諮商同意辦
法」）規定的要件時，即應踐行諮商同意程序。
2.原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」，依同法第2
條第5款規定，是指「原住民族傳統領域土地」及既有「
原住民保留地」。且同法第20條第2項規定：「政府為辦
理『原住民族土地』之調查及處理，應設置原住民族土地調
查及處理委員會；其組織及相關事務，另以法律定之。」
然而，該規定所稱「原住民族土地調查及處理委員會」之
組織及相關事務的法律，至今尚未完成立法程序。因此，
原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」為何？即有待
究明：
⑴首先，原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」，依
同法第2條第5款的定義，是指「原住民族傳統領域土地
」及「既有原住民保留地」，觀其文義均未限於「公有
土地」。
⑵其次，參酌原基法第2條第1款針對原住民族的定義與前
述同法第20條第1項規定及其立法理由可知，原住民族
是既存於臺灣而為國家管轄內的傳統民族，且於國家建
立之前即已存在，因此政府尊重原住民族既有領域管轄
權，並承認依附在領域管轄權所衍生的「原住民族土地
」及自然資源權利，故此處的「原住民族土地」，本質
上不可能僅以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念
為限。
⑶再者，依原基法第21條第4項規定授權，而於106年2月18
日訂定的劃設辦法第3條第1款亦規定：「本辦法用詞，
定義如下：一、原住民族土地：指本法第2條所稱之原
住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」立法說明
則以「第1款定明原住民族土地之定義，其中既有原住
民保留地已於山坡地保育利用條例第37條授權訂定之原
住民保留地開發管理辦法中訂有明確規範，爰本辦法之
劃設範圍僅包含原住民族傳統領域土地，以及部落及其
周邊一定範圍內公有土地，既有原住民保留地因範圍具
體明確，爰尚無劃設問題。……」而依山坡地保育利用條
例第37條第6項規定授權所訂定的行為時原住民保留地
開發管理辦法第3條規定：「本辦法所稱原住民保留地
，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有
山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留
地。」第5條第1項規定：「原住民保留地之總登記，由
直轄市、縣（市）主管機關囑託當地登記機關為之；其
所有權人為中華民國，管理機關為中央主管機關，並於
土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。
」第7條規定：「中央主管機關應輔導原住民取得原住
民保留地承租權或無償取得原住民保留地所有權。」第
17條第1項本文規定：「原住民符合下列資格條件之一
者，得申請無償取得原住民保留地所有權：……」第18條
規定：「（第1項）原住民取得原住民保留地所有權後
，除政府指定之特定用途外，其移轉之承受人以原住民
為限。（第2項）前項政府指定之特定用途，指下列得
由政府承受情形之一：一、興辦土地徵收條例第3條、
第4條第1項規定之各款事業及所有權人依該條例第8條
規定申請一併徵收。……」可知，原住民保留地的總登記
，雖然應登記為國有，但是中央主管機關應輔導原住民
無償取得原住民保留地所有權，原住民亦得於符合一定
資格條件時，申請無償取得原住民保留地所有權，而且
當原住民取得原住民保留地所有權後，除政府指定特定
用途而由政府承受（含徵收）外，其移轉的承受人，亦
應以原住民為限。換句話說，原住民保留地的所有權歸
屬，顯然不以公有為限。
⑷劃設辦法第3條第2款針對「原住民族傳統領域土地」的
定義，雖然是指經依該辦法所定程序劃定的原住民族傳
統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住
民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍的「公有土
地」。然而，參考其立法理由可知，所謂原住民族傳統
祭儀（指原住民族祖傳之信仰、禁忌等習慣認定為神聖
不可侵犯之區域）、祖靈聖地（指原住民族基於祖靈信
仰所認定之聖地，包括祖靈居住之地及祖靈安息之地）
、部落（指原住民族長久居住，且成為該族文化中心之
部落，或原住民族被迫遷移，或部落部分人口自行遷移
而離開原居地至別地，則其原來居住地或原來部落土地
均屬之）及其獵區（指原住民族由部落、家族或個人以
所有意思，固定於該土地上狩獵使用之一定範圍土地）
與墾耕土地（指原住民族舊部落作為墾耕使用之土地）
或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範
圍的土地，本質上都是於國家建立之前即已存在，故原
基法第2條第5款所謂的「原住民族傳統領域土地」，亦
不應以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念為限。
因此，劃設辦法第3條第2款將「原住民族傳統領域土地
」僅限於「公有土地」，逾越原基法第21條第4項授權
的目的及範圍（僅授權有關原住民族土地或部落及其周
邊一定範圍內之公有土地的「劃設」，而不及於原住民
族土地權利歸屬的認定），並對於同法第20條政府承認
的原住民族土地權利及第21條第1項所賦予原住民族的
諮商同意程序權，增加法律所無的限制，而違反法律保
留原則。本院得於本件具體個案中，逕認其將「原住民
族傳統領域土地」僅限於「公有」部分的規定為無效，
並拒絕適用（憲法第172條、司法院釋字第38號解釋、
院解字第4012號解釋㈠等意旨參照）。原審以原基法第2
1條第1項所定諮商同意程序的適用範圍，限於「公有土
地」，而系爭土地為私有土地，故無上開規定的適用等
語，即有判決適用法規不當的違法。
3.系爭開發行為所坐落的系爭土地，是參加人所有，為原審
依法確定的事實。因此，系爭土地雖然不是原基法第21條
第1項所定的「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」，
也不會是僅限於國有或原住民所有的「原住民保留地」。
然而，系爭土地是否為「原住民族傳統領域土地」？則未
經原審調查審認。雖第4次環差報告附6-41至42及附6-50
至51頁（原審卷1第454至455、463至464頁）、原審卷2第
274頁及原審卷4第65頁所附原民會的回復意見，均以劃設
辦法未將私有土地納入劃設範圍為由，表示系爭土地並非
「原住民族傳統領域土地」或原基法第21條第1項所定的
公有土地，至於參加人提出公證書所附利用「原住民族傳
統領域土地調查成果報告」、「傳統領域查詢圖資」查詢
的網頁截圖（原審卷4第37至55頁），以及上訴人提出的
傳統領域調查及劃設成果套疊圖（本院卷2第331頁），均
因過於模糊無法辨識系爭土地是否位於「原住民族傳統領
域土地」範圍內；然而，依參加人另案提出的「○○水泥廠
計畫（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書」第4-12
頁載明包括系爭土地等7筆土地都位於「原住民族傳統領
域」範圍內（證明文件為原民會110年8月19日原民土字第
1100047958號函）（原審卷3第462頁），且附3-16頁所附
原民會110年11月4日原民土字第1100063520號函亦表明包
含系爭土地等7筆土地均位屬該會歷年原住民族傳統領域
土地調查成果範圍內（本院卷2第336頁）。綜上可見，連
原基法中央主管機關歷次所述的內容，都前後不同，則系
爭土地究竟是否位於「原住民族傳統領域土地」範圍內？
即應由原審詳為查明，並有依行政訴訟法第44條第1項規
定，命原民會輔助參加的必要。
㈣於「原住民族土地」從事土地開發行為，是否須踐行原基法
第21條第1項所定的諮商同意程序，應視其是否屬於諮商同
意辦法第3條第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為，
或同點第2項所定經原民會認定其對原住民族土地及自然資
源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住或生活環境確有
不良影響之虞的開發行為而定：
1.原民會依據原基法第21條第4項規定的授權，秉持原基法
第21條為原住民族土地及自然資源權利保障的一環，其所
列舉土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原
住民族利用等行為，均以原住民族土地及自然資源權利為
保障核心，政府或私人於原住民族土地範圍內，從事前開
各種列舉行為，將使原住民族土地及自然資源權利產生難
以回復之重大變動或滅失的風險，致生侵害原住民族永續
發展與生存的基本人權等意旨，故從事上開行為及限制原
住民族利用，須經諮商原住民族同意，因而於105年1月4
日訂定諮商同意辦法，符合母法的授權意旨。
2.諮商同意辦法第3條規定：「（第1項）本法第21條所稱土
地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民族
利用等行為，指『附件』所列之行為。（第2項）中央原住
民族主管機關應依申請人或部落之請求，或本於職權確認
前項行為。……」而依該辦法第3條第1項附件第1點第1項本
文及第2項規定：「一、土地開發：指從事下列各款之行
為：……」及「前項以外之開發行為，經中央或地方目的事
業主管機關審酌其開發規模、施作工法、營運方式、維護
手段、環境影響及土地利用等因素，對當地原住民族居住
或生活環境有無不良影響之虞擬具意見後，報經中央原住
民族主管機關認定其對原住民族土地及自然資源權利確有
侵害之虞者，或對當地原住民族居住或生活環境確有不良
影響之虞者，亦屬本法第21條第1項規定之土地開發。」
可知，原基法第21條第1項所定應踐行諮商同意程序的土
地開發行為，包括諮商同意辦法第3條第1項附件第1點第1
項各款所列舉的開發行為，以及同點第2項所定經中央或
地方目的事業主管機關審酌其開發規模等各項因素及對當
地原住民族居住或生活環境有無不良影響之虞後，報經原
民會認定其對原住民族土地及自然資源權利確有侵害之虞
或對當地原住民族居住或生活環境確有不良影響之虞的開
發行為。
3.自形式上觀察，系爭開發行為似不在諮商同意辦法第3條
第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為範圍內，然
而，是否屬於同點第2項所定經原民會認定其對原住民族
土地及自然資源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住
或生活環境確有不良影響之虞的開發行為？原審亦未調查
審認，即認為系爭開發行為無庸踐行原基法第21條第1項
所定的諮商同意程序，亦有判決不備理由及適用法規不當
的違法。
㈤已通過的環說書或環評報告書（下稱「評估書」），非經主
管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，且
開發單位申請變更已通過的環說書或評估書內容，如有環評
法施行細則第38條第1項各款所列情形之一，即應就申請變
更部分重新辦理環評：
1.我國環評法制是採預防原則（環評法第1條參照），當開
發行為對於環境有不良影響之虞時，即應實施環評，而且
評估審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依環
評作業準則，實施第一階段環評，並作成環說書，送交環
評委員會審查（環評法第5條第1項、第6條第1項參照）；
審查結論認為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第二
階段環評、舉行公開說明會及編製評估書，送交環評委員
會審查（環評法第8條、第11條第1項參照）；目的事業主
管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得
為開發行為之許可，其經許可者，無效（環評法第14條第
1項參照）。
2.為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容的方式，
規避應進行的環評程序，俾確實發揮環評制度功能，防止
開發行為對環境或當地居民造成不可回復的危害，環評法
第16條規定：「(第1項）已通過之環境影響說明書或評估
書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原
申請內容。(第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響
評估之認定，於本法施行細則定之。」而環評法施行細則
第36條規定：「（第1項）本法第16條第1項所稱之變更原
申請內容，指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8
款或本法第11條第2項第1款、第4款、第5款、第8款及第1
0款至第12款之內容有變更者。（第2項）屬下列情形之一
者，非屬前項須經核准變更之事項，應函請目的事業主管
機關轉送主管機關備查：……」第37條規定：「開發單位依
本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容
或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應
提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後
，轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者，得檢附變
更內容對照表，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機
關核准：……」第38條第1項規定：「開發單位變更原申請
內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環
境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以
上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩
衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者
。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更
對影響範圍內生活、自然、社會環境或保護對象，有加重
影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六
、其他經主管機關認定者。」
3.準此，已通過的環說書或評估書，非經主管機關及目的事
業主管機關核准，不得變更原申請內容，且開發單位申請
變更已通過的環說書或評估書內容，是否應就申請變更部
分重新辦理環評，須視其變更對於環境可能產生危害的風
險程度，予以分級決定其所應適用的程序：⑴如其變更的
內容有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一，
即應就申請變更部分，重新辦理環評；⑵如其變更的內容
不具有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一，
原則上應提出環差分析報告，由目的事業主管機關轉送主
管機關審核；⑶僅於其變更屬於第37條但書各款所列情形
之一，始得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉
送主管機關審核；⑷至於其變更屬於第36條第2項各款所列
未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負面
影響的情形之一，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管
機關備查即可。換句話說，環評委員會對於申請變更環說
書或評估書內容的審查，亦屬環評程序的延續，開發單位
因開發行為變更而申請變更環說書或評估書內容，自應依
循環評作業準則規定第一階段環評環說書應審查的環境項
目及認定標準，逐一檢核變更後的開發行為，是否有環評
法施行細則第38條第1項所稱應重新辦理環評的情形；若
認無須依該規定重行辦理環評，對於開發行為變更前後的
環境影響，應進行差異分析，並就因開發行為變更影響的
環境項目及其環境因子，提出環境保護對策或綜合環境管
理計畫的檢討及修正，製作環差分析報告送交環評主管機
關審查。同理，環評委員會於審查環差分析報告時，亦應
依循上述環評作業準則的規範為審查，若經審認申請變更
之環說書內容，依環評法施行細則第38條第1項規定應重
新辦理環評者，環評委員會應將環差報告退回開發單位，
由開發單位就變更後的開發行為，重行辦理環評；若經審
認無須重行進行環評者，環評委員會即應就環差報告為審
查，俟審查通過後，開發單位方得據以執行。
4.原審以：依環說書及第4次環差報告的記載及相關書圖，
環說書開發案的開發場址並未位於「台灣沿海地區自然環
境保護計畫」核定公告之「自然保護區」或「一般保護區
」，亦未位於「自然保留區」，上訴人雖提出甲證17「台
灣沿海地區自然環境保護計畫蘇花海岸保護區計畫示意圖
」，主張系爭土地位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫
（蘇花海岸保護區）之一般保護區內」等語，惟甲證17僅
為前開保護區的單純範圍示意圖，尚非為系爭土地與該等
保護區的套繪圖，上訴人主張尚不足採，又觀諸系爭土地
位於「原環說開發案之開發場址（即第3旋窯預定地）」
，而原環說開發案的開發場址並無涉及「保護區、綠帶緩
衝區、國家公園、重要濕地」，因而認為系爭開發行為無
須依環評法施行細則第38條第1項第2款規定重辦環評等情
，雖非全然無據。然而，上訴意旨主張其於原審除提出甲
證17之外，亦提出甲證30（參加人另案的環說書節本，原
審卷3第451至654頁）、甲證38（參加人另案的環說書光
碟，111年1月版）、甲證38-3及38-4（甲證38之節錄頁面
，原審卷4第233、235頁）來證明系爭土地位於台灣沿海
地區自然環境保護計畫之一般保護區上，其中甲證30第4-
8頁（原審卷3第458頁）、甲證38-3、甲證38所附3-1頁至
附3-7頁（本院卷1第273至281頁）的資料中，中華民國航
空測量及遙感探測學會110年10月28日航測會字第1109027
412號函回復稱包括系爭土地等7筆土地均位於「二級海岸
保護區」，而列為第2級環境敏感地區；內政部營建署更
已明確表示「○○○段000-0地號等6筆（應為7筆）土地
全屬『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中『蘇花海岸保護
區計畫』所劃設之『一般保護區』」等情（原審卷4第235頁
），亦即包括系爭土地在內的7筆土地均屬上開沿海一般
保護區之土地等語，是否屬實，即有進一步調查究明的必
要。原審僅就上訴人所提出的甲證17不予採信，卻未就上
訴人就該爭點主張的全部訴訟資料（甲證30、38、38-3、
38-4）說明不予採取的理由，且未依職權調查相關證據，
核有判決不備理由及不適用行政訴訟法第125條、第133條
規定的違法。
㈥參加人將原經核准預定設置的第3座旋窯系統，變更為設置包
含儲存及前處理系統、廢棄物氣化系統、底渣處理系統、氯
旁路系統的再生資源利用中心，並協同既有的旋窯系統，分
先後二階段焚燒（氣化）花蓮地區每日約200噸的廢棄物作
為生產水泥的替代燃料及替代原料，兼有處理廢棄物及生產
水泥的功能，本質上就是一種新型態廢棄物焚化廠的一部分
：
1.環評法第5條第1項第9款及第2項規定：「下列開發行為對
環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……九、環
境保護工程之興建。」及「前項開發行為應實施環境影響
評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由
中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之
，送立法院備查。」依上述規定授權所訂定的行為時（下
同）環評認定標準第28條第1項第5款、第6款規定：「環
境保護工程之興建，有下列情形之一者，應實施環境影響
評估：……五、一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化
廠興建、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1
款第1目至第6目規定區位，且擴建面積5百平方公尺以下
，經目的事業主管機關同意者，不在此限。六、焚化、掩
埋、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處
理場（不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場）興建
、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1款第1目
至第6目規定區位，且擴建面積5百平方公尺以下，經目的
事業主管機關同意者，不在此限。」
2.參加人為辦理興建台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水
泥旋窯協同處理一般垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計
畫，而提出第4次環差報告，參加人是在原開發行為範圍
內，同一開發面積，將原預定設置第3座「旋窯系統之位
置」，變更為設置「氣化爐」，協同既有的旋窯系統，處
理花蓮地區每日200噸的一般生活廢棄物及一般事業廢棄
物，透過氣化爐轉化為可燃性氣體，作為製造水泥的替代
燃料及替代原料等情，為原審依法確定的事實。依第4次
環差報告針對系爭開發計畫的說明，台泥DAKA再生資源利
用中心處理系統包括：儲存及前處理系統、廢棄物氣化系
統、底渣處理系統、氯旁路系統、廢氣處理系統（既有水
泥旋窯）。其中儲存及前處理系統，是將收受處理的廢棄
物，利用廢棄物儲坑上方的吊車抓斗將儲坑裡的廢棄物抓
入破碎機中破碎（包含金屬及磚瓦等堅硬物質），破碎後
廢棄物的尺寸80%長度會小於150mm；而廢棄物氣化系統，
則是將經破碎處理後的廢棄物，藉由吊車抓斗投入氣化爐
進料料斗，再由飼料裝置飼入氣化爐內，廢棄物（垃圾）
被穩定、定量地投入氣化爐內氣化，每日平均可處理廢棄
物約200噸，年處理能力為73,000噸，氣化爐在啟動時會
先利用熱風機（爐）將氣化爐加熱，熱風機（爐）是以柴
油為燃料，當氣化爐的溫度達到工作溫度（約600°C）就
停止加熱，並投入一般廢棄物（垃圾）進行氣化，廢棄物
與高溫的流化砂接觸後在貧氧狀態下會產生「燃燒」氣化
現象；氣化產生的可燃性氣體及有機顆粒，則經由負壓管
道抽到水泥旋窯系統預熱機的煅燒爐中進行第二階段的燃
燒處理，無法氣化的無機固形物（底渣），則作為水泥原
料；有機氣體及有機顆粒在高溫區的停留時間長，可以完
全燒盡，氣化爐的煙道將先與水泥廠既有的2號水泥旋窯
系統銜接，並預留與1號水泥旋窯系統銜接的空間等（第4
次環差報告第4-17至4-19頁）。
3.從以上系爭開發計畫中廢棄物的處理過程觀察，參加人是
將花蓮地區的一般生活廢棄物及一般事業廢棄物利用儲存
及前處理系統收集、破碎，再利用廢棄物氣化系統進行第
一階段的燃燒氣化，然後將燃燒氣化產生的可燃性氣體及
有機顆粒，抽到既有水泥旋窯系統的煅燒爐中進行第二階
段燃燒，以完全燒盡。可見參加人將原經核准預定設置的
第3座旋窯系統，變更為設置包含儲存及前處理系統、廢
棄物氣化系統、底渣處理系統、氯旁路系統的再生資源利
用中心，並協同既有的旋窯系統，分先後二階段焚燒（氣
化）處理廢棄物以作為生產水泥的替代燃料及替代原料，
兼有處理廢棄物及生產水泥的功能，其本質上就是一種新
型態廢棄物焚化廠的一部分，且不因參加人利用廢棄物氣
化系統將廢棄物燃燒氣化，以供原有的旋窯系統作為生產
水泥的替代燃料及替代原料，而有所不同。又因既有的旋
窯系統，原本就有焚燒處理參加人所屬○○水泥廠日常產生
一般事業廢棄物的功能（第4次環差報告第3-8頁），系爭
開發計畫的目的，是要擴增處理花蓮地區每日約200噸的
一般生活廢棄物及一般事業廢棄物，其與環評認定標準第
28條第1項第5款所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物焚化
廠擴增處理量」的情形相類，而與同條項第6款所定「焚
化以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場擴增處理量
」的情形不同（二者性質上無法併存）。上訴意旨主張系
爭開發計畫符合環評認定標準第28條第1項第6款應實施環
評的要件等語，固不足採。然而，上訴意旨指摘原審僅因
氣化爐、廢棄物儲存坑、回收水儲存池等系統，其本質上
仍屬生產水泥的設備，而與一般垃圾焚化廠設備及流程不
同，即認定無環評認定標準第28條第1項第5款規定之適用
，有判決不適用法規的違法，則屬有據。
4.此外，環評認定標準第2條第2款針對「擴建（含擴大）」
的定義，是指「原已取得目的事業主管機關許可之開發行
為，開發單位申請擴增其開發基地面積」的行為，由於參
加人是在原開發行為範圍內設置台泥DAKA再生資源利用中
心，固無擴增開發基地面積之可言。然而，系爭開發計畫
擴增廢棄物處理量，是否位於環評認定標準第28條第1項
第1款第1目至第6目規定的區位，且是否已經目的事業主
管機關同意，而可依同條項第5款但書規定，免予重新辦
理環評，則未經原審調查審認，致本院無從認定參加人是
否應依環評認定標準第28條第1項第5款規定重辦環評，應
發回由原審詳為查明後據以認定。
㈦原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」，系爭開發
計畫的目的也是為了「再利用」，系爭開發行為亦為再利用
行為，相關設備兼具有再利用內涵，卻認為參加人於原廠區
興建再生資源中心仍屬水泥廠的設立開發及製造水泥的設備
，再利用行為只是製造水泥的一部分，而非屬再利用機構的
興建或擴增再利用量，有判決理由矛盾及違反論理法則的違
法：
1.環評認定標準第28條第1項第8款規定：「環境保護工程之
興建，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：……八、
一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構（不含有機污泥
或污泥混合物再利用機構），其興建、擴建工程或擴增再
利用量，符合下列規定之一者：㈠第1款第1目至第8目規定
之一。㈡位於自來水水質水量保護區。但申請擴建或累積
擴建面積1千平方公尺以下，經自來水水質水量保護區主
管機關及目的事業主管機關同意者者，不在此限。㈢位於
都市土地，申請開發或累積開發面積5公頃以上。㈣位於非
都市土地，申請開發或累積開發面積10公頃以上。」可知
，一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構的興建、擴建
工程或擴增再利用量，如符合同條項款各目所定規定之一
，即應實施環評。
2.廢棄物清理法（下稱「廢清法」）第39條規定：「（第1
項）事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或
中央主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（
第2項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許
可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應
遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央
主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。……」可知
，事業廢棄物的再利用，應依中央目的事業主管機關或中
央主管機關所訂定的特別規定辦理，而不受同法第28條、
第41條規定的限制。環境部依廢清法第39條第2項前段規
定授權所訂定的行為時（下同）行政院環境保護署事業廢
棄物再利用管理辦法（下稱「再利用管理辦法」）第2條
第2款、第3款規定：「本辦法用詞，定義如下：……二、再
利用：指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構作為
原料、材料、燃料、填土或其他經本署認定之用途行為。
三、再利用機構：指經政府機關登記有案或依法律規定免
辦理登記，收受事業廢棄物再利用之農工商廠（場）。」
準此，凡收受其他事業的事業廢棄物作為原料、材料、燃
料、填土或其他經環境部認定用途的事業，即屬於再利用
機構，至於該事業再利用其他事業之事業廢棄物數量的多
寡，則非判斷是否為再利用機構的必要條件。
3.原審先以「行政院環境保護署資源再利用管理資訊系統，
再利用機構查詢」網頁上，在「再利用機構名稱欄位」，
以「台灣水泥」字樣檢索，會出現「台灣水泥股份有限公
司和平分公司和平廠」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠
」為再利用機構的資料等事實，據以認為「行政院環境保
護署資源再利用管理資訊系統，再利用機構查詢」網頁，
形式上亦認定「台灣水泥股份有限公司和平分公司和平廠
」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠」為「再利用機構」
（原判決第48頁第18至28行）；並以台泥DAKA再生資源中
心的廢棄物儲存坑，目的是作為氣化爐的預處理程序，其
變更設置回收水儲存池，目的在作為氣化爐處理後的程序
，因而認為參加人設置廢棄物清理設施的目的，是在於「
再利用」（原判決第50頁第27至31行）；再以參加人本次
變更的主要內容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變
更燃料（含替代燃料）及替代原料」，前者包括「儲存及
前處理系統」、「廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」
、「氯旁路系統」、「廢氣處理系統」、「廢棄物（垃圾
）運輸路線」等，後者則包括「新增替代燃料來源－氣化
爐可燃氣」、「新增替代原料來源－氣化爐排出的無機類
底渣」和「變更設置回收水儲存池」等，因其氣化的可燃
煙氣直接導入水泥窯系統，而無法氣化的無機固形物（底
渣）會作為水泥原料，為水泥製造的一部分，因而認定前
揭流程有再利用行為，此等水泥製造設備兼有再利用的內
涵（原判決第53頁第15至24行、第54頁第3至4行）。換句
話說，原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」，
系爭開發計畫的目的就是為了「再利用」，系爭開發行為
也有再利用行為，相關設備兼具有再利用內涵等情，卻因
為系爭開發計畫實施後，水泥窯每日生產17,200噸熟料，
加上每日處理200噸廢棄物，依再利用數量及性質而言，
認為系爭開發行為（於原廠區興建「再生資源中心」含氣
化爐）仍為水泥廠的設立開發，至於廢棄物處理，只是水
泥業的經濟活動的次要項目，其主要經濟活動仍是水泥製
造業，上述再利用行為的流程，只是製造水泥的一部分，
再生資源利用中心本質上仍為製造水泥的設備，而非屬再
利用機構等語，與本院所表示的上述法律見解有違。上訴
意旨據此主張原判決有理由矛盾及違反論理法則的違法，
亦屬有據。
4.系爭開發行為如果是屬於環評認定標準第28條第1項第8款
本文所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興
建及擴增再利用量」（參加人原本單純利用既有旋窯系統
焚化其○○水泥廠所產出事業廢棄物，尚非屬再利用管理辦
法第2條第3款規定的再利用機構），尚須符合同條項款各
目所列規定之一，始須實施環評。惟因原審就此亦未調查
審認，致本院無從認定參加人是否應依環評認定標準第28
條第1項第8款規定重新辦理環評，應發回由原審再予查明
後據以認定。
㈧環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核定
」，應以於經環評審查（核）完成的開發行為（計畫）內從
事開發行為為前提：
1.環評認定標準第49條第1項第1款規定：「於經環境影響評
估審查（核）完成之開發行為（計畫）內，其內之各開發
行為符合下列各款規定者，免實施環境影響評估：一、產
業類別符合原核定。」是98年12月2日修正時所增訂，其
目的是為減少重複實施環評，並鼓勵開發單位多於經環評
審查的開發行為內從事開發行為（增訂理由參照）。可見
環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核
定」，仍應實質認定確屬於經環評審查（核）完成的開發
行為（計畫）內從事開發行為，作為免實施環評的先決要
件。
2.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位，前經環境部審
查該開發行為，作成有條件通過環評的審查結論，又經環
境部陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環差報告，花
蓮縣政府則於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃
料及原料項目所提第3次環差報告，惟因該次新增的替代
燃料及替代原料，都是以該廠日常產生的一般事業廢棄物
送入既有水泥旋窯燃燒，既未收受其他事業的事業廢棄物
，亦未興建或擴建任何廢棄物再利用的設施，參加人所屬
○○水泥廠自非屬於再利用管理辦法第2條第3款所謂的再利
用機構，故在此之前，參加人所屬○○水泥廠原經核定的產
業類別均為環評認定標準第3條附表1第6項的「水泥製造
工業」（以礦石為原料製造水泥之工業）。然而，如前所
述，依參加人提出的第4次環差報告顯示，系爭開發計畫
似是屬於環評認定標準第28條第1項第8款本文所定「一般
廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興建及擴增再利用
量」的環境保護工程，而使參加人所屬○○水泥廠已實質轉
型成為兼具有「水泥製造工業」與「再利用機構」的產業
，則其此次所從事的系爭開發行為，即不在上述環說書及
第1、2、3次環差報告經環評審查完成的開發行為（計畫
）範圍內，參酌前述規定及說明，參加人自不得以環評認
定標準第49條第1項規定作為其免實施環評的依據。上訴
意旨主張原判決僅以行政院主計處的行業標準、參加人的
產量總額及有無新增煙囪來形式判斷產業類別有無變更，
而非由系爭開發計畫的實質來判斷產業類別有無變更，有
適用法規不當的違法等語，核屬於法有據。
㈨綜上所述，原判決駁回石玉凰等4人先位聲明訴請確認原處分
無效部分，認事用法尚無違誤，上訴意旨指摘原判決此部分
違背法令，請求判決廢棄，為無理由，應予駁回。至於原判
決駁回石玉凰等4人備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分部
分，以及上訴人先位聲明請求環境部、備位聲明請求花蓮縣
政府：1.應作成命參加人就第4次環差報告案重新實施環評
的行政處分；2.應作成命參加人在未完成環評審查認可前停
止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分部分，既有上
述的違法情形，且違法情事足以影響判決結果，上訴人指摘
原判決此部分違背法令，而請求判決廢棄，為有理由，應予
准許。又因參加人就系爭開發計畫是否應踐行諮商同意程序
及重新辦理環評所涉的部分構成要件事實，尚未經原審依法
調查認定，影響上訴人提起訴訟有無理由的判斷，本件事證
尚有未明，有由原審再為調查審認的必要，本院尚無從自為
判決，故發回原審即臺北高等行政法院高等行政訴訟庭更為
適法的裁判。
五、結論：本件上訴為一部無理由、一部有理由。依行政訴訟法
第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第104條、
民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 6 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 秀 圓
法官 林 欣 蓉
法官 林 麗 真
法官 張 國 勳
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 6 月 26 日
書記官 楊 子 鋒
資料來源：
最高行政法院