跳到主要內容

text_rotate_vertical 另存PDF print 友善列印

裁判字號:
最高行政法院 112年度上字第487號 行政判決
裁判日期:
民國 114 年 06 月 25 日
案由摘要:
環境影響評估法
最高行政法院判決                      112年度上字第487號
上  訴  人  財團法人地球公民基金會
代  表  人  李根政              
上  訴  人  社團法人台灣蠻野心足生態協會
代  表  人  王醒之              
上  二  人
訴訟代理人  郭鴻儀  律師
上  訴  人  石玉凰                                     
            黃頌恩                                      
共      同
訴訟代理人  林秉嶔  律師
上  訴  人  陳淑雍                                      
            楊純宜                                      
共     同
訴訟代理人  林韋翰  律師
被 上訴 人  環境部(原行政院環境保護署)
代  表  人  彭啓明              
訴訟代理人  蔡進良  律師
被 上訴 人  花蓮縣政府                                  
代  表  人  徐榛蔚              
訴訟代理人  李文平  律師
            張照堂  律師
參  加  人  臺灣水泥股份有限公司
代  表  人  張安平              
訴訟代理人  蔡進良  律師
上列當事人間環境影響評估法事件,上訴人對於中華民國112年6
月1日臺北高等行政法院110年度訴字第618號判決,提起上訴,
本院判決如下:
    主  文
一、原判決關於駁回上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜請
    求撤銷訴願決定及原處分部分,及上訴人先位聲明請求被上
    訴人環境部、備位聲明請求被上訴人花蓮縣政府應作成命參
    加人就「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」案重新實施
    環境影響評估之行政處分,並命參加人在未完成環境影響評
    估審查認可前停止於○○縣○○鄉○○○段000、000地號土地上實
    施「○○水泥廠計畫環說書第4次環差報告」開發行為的行政
    處分部分,暨該訴訟費用部分均廢棄,發回臺北高等行政法
    院高等行政訴訟庭。
二、其餘上訴駁回。
三、駁回部分,上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
    理  由
一、參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經被上訴人環
    境部(改制前為行政院環境保護署,下逕稱「環境部」)審
    查該開發行為環境影響說明書(下稱「環說書」),作成有
    條件通過環境影響評估(下稱「環評」)的審查結論,並於
    民國86年8月2日以(86)環署綜字第50164號公告。環境部又
    陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環境影響差異分析報
    告(下分別稱「第1次環差報告」、「第2次環差報告」);
    被上訴人花蓮縣政府(下逕稱「花蓮縣政府」)則於107年6
    月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料項目所提第3
    次環境影響差異分析報告(下稱「第3次環差報告」)在案
    。後來參加人依促進民間參與公共建設法(下稱「促參法」
    )與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約,為辦理興建
    台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水泥旋窯協同處理一般
    垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計畫等內容(下稱「系爭
    開發計畫」),於108年10月7日提送「○○水泥廠計畫環說書
    第4次環差報告」(下稱「第4次環差報告」)至花蓮縣政府
    所屬觀光處(即目的事業主管機關),經轉送花蓮縣政府環
    境影響評估審查委員會(下稱「環評委員會」)審查,案經
    環評委員會109年第2次會議決議修正通過第4次環差報告,
    花蓮縣政府於109年11月18日以府環綜字第1090229136號函
    (下稱「原處分」)通知參加人第4次環差報告已經審核修
    正通過。上訴人石玉凰、黃頌恩、陳淑雍、楊純宜(下逕稱
    「石玉凰等4人」)就原處分提起訴願經駁回,並向花蓮縣
    政府請求確認原處分無效,亦不服函復;上訴人另分向被上
    訴人提出公民告知函,經被上訴人函復後仍不服,於是一併
    提起本件訴訟,並請求判決:㈠先位聲明:確認原處分無效
    ;備位聲明:訴願決定及原處分均撤銷。㈡先位聲明:1.環
    境部應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的
    行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境部未完成環評審
    查認可前停止於花蓮縣秀林鄉克來寶段000、000地號土地(
    下稱「系爭土地」)上實施第4次環差報告開發行為(下稱
    「系爭開發行為」)的行政處分;備位聲明:1.花蓮縣政府
    應作成命參加人就第4次環差報告案應重新實施環評的行政
    處分。2.花蓮縣政府應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環
    評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處
    分。經原審110年度訴字第618號判決(下稱「原判決」)駁
    回後,提起本件上訴,並請求判決:㈠原判決廢棄。㈡先位聲
    明:確認原處分無效;備位聲明:訴願決定及原處分均撤銷
    。㈢先位聲明:1.環境部應作成命參加人就第4次環差報告案
    重新實施環評的行政處分。2.環境部應作成命參加人在環境
    部未完成環評審查認可前停止於系爭土地上實施系爭開發行
    為的行政處分;備位聲明:1.花蓮縣政府應作成命參加人就
    第4次環差報告案重新實施環評的行政處分。2.花蓮縣政府
    應作成命參加人在花蓮縣政府未完成環評審查認可前停止於
    系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審的答辯及參加人於原審的
    陳述,均引用原判決的記載。    
三、原判決駁回上訴人在第一審之訴,是以:㈠環說書及第1、2
    、3次環差報告並未認定「○○水泥廠計畫(水泥窯的興建)
    」為環境影響評估法(下稱「環評法」)第5條第1項第9款
    所規定「環境保護工程之興建」、開發行為應實施環境影響
    評估細目及範圍認定標準(下稱「環評認定標準」)第28條
    第1項第8款所規定「一般事業廢棄物再利用機構之興建」的
    開發行為,故在上述環說書及環差報告未經撤銷前,尚難推
    認用於製造水泥的再利用設備必定屬於環境保護工程的再利
    用機構。而依第4次環差報告,參加人是於原開發行為範圍
    內,同一開發面積,將原預訂設置第3座旋窯系統的位置,
    變更為設置氣化爐,僅是就其水泥製程中既有的旋窯系統,
    透過氣化爐產出的可燃性氣體作為新增的替代燃料,以增設
    氣化爐搭配既有水泥窯協同處理花蓮縣一般廢棄物,此與一
    般垃圾焚化廠設備及流程不同,其氣化的可燃煙氣直接導入
    水泥窯系統,無須新增煙囪,無法氣化的無機固形物作為水
    泥原料,無飛灰需處理,其興建者仍是製造水泥設備,而非
    再利用設備,更非興建「再利用機構」。因此,系爭開發計
    畫並非為「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構」的開
    發行為,其環評審查及監督主管機關非「中央主管機關」環
    境部,原處分並非無效。㈡參加人於86年間已環評審查通過
    的「○○水泥廠計畫」環說書內容及第1、2、3次環差報告,
    均已說明參加人於廠區利用水泥窯回收再利用作為水泥原料
    ,早有「一般事業廢棄物再利用」的行為,系爭開發行為仍
    為水泥廠的設立開發,至於廢棄物處理(每日處理200噸廢
    棄物),只是水泥業經濟活動的次要項目,其主要經濟活動
    (每日生產17,200噸水泥熟料)仍是水泥製造業,難認系爭
    開發行為涉及產業類別的變更。㈢參加人本次變更的主要內
    容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變更燃料(含替代
    燃料)及替代原料」。前者包括「氣化爐前處理系統」、「
    廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」、「氯旁路系統」、
    「廢氣處理系統」及「廢棄物(垃圾)運輸路線」等;後者
    則包括「新增替代燃料來源-氣化爐可燃氣」、「新增替代
    原料來源-氣化爐排出的無機類底渣」及「變更設置回收水
    儲存池」等,因其氣化的可燃煙氣直接導入水泥窯系統,無
    須新增煙囪,而無法氣化的無機固形物(底渣)會作為水泥
    原料,無飛灰需處理,前述流程雖有再利用行為,但均作為
    水泥製造的一部分,其本質上為製造水泥的設備,並非再利
    用機構的興建、擴建或擴增再利用量,尚不符合環評認定標
    準第28條第1項第8款的要件。且前述製造水泥用的再利用設
    備與一般垃圾焚化廠設備及流程不同,非屬焚化廠興建、擴
    建工程或擴增處理量,亦非屬環評認定標準第28條第1項第5
    款「一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化廠興建、擴
    建工程或擴增處理量」。又此等水泥製造設備兼有再利用內
    涵,亦不符合環評認定標準第28條第1項第6款「焚化、掩埋
    、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場
    (不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場)興建、擴建
    工程或擴增處理量」的要件,自無須重新辦理環評。㈣系爭
    開發行為是位於原環說書開發案的開發場址,新增建物占地
    不足1公頃,且原環說書開發案的開發場址並無涉及「保護
    區、綠帶緩衝區、國家公園、重要濕地」,亦無證據可證明
    具有「開發易使環境嚴重變化或破壞」的自然脆弱性,故系
    爭開發行為並無環境影響評估法施行細則(下稱「環評法施
    行細則」)第38條第1項第1款「計畫產能、規模擴增或路線
    延伸百分之10以上」的情形,亦未涉及「原規劃保護區、綠
    帶緩衝區(環評法施行細則第38條第1項第2款)、位於國家
    公園(環評認定標準第28條第1項第1款第1目)、位於重要
    濕地(環評認定標準第28條第1項第1款第3目)」等情事,
    自無須重辦環評。㈤系爭開發計畫並無環評法施行細則第38
    條第1項第4款所定「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、
    社會環境或保護對象,有加重影響之虞」及第5款「對環境
    品質之維護,有不利影響」的情事。且原處分就氣化爐運作
    預處理程序的資訊部分及氣化爐既有風險(防爆機制、失靈
    風險)部分,亦無裁量怠惰或判斷錯誤的違法。㈥依原住民
    族基本法(下稱「原基法」)第21條第1項規定可知,諮商
    範圍限於公有土地,系爭土地為私有土地,尚無該規定的適
    用。從而,原處分並無違誤,上訴人之訴為無理由等語,為
    其判斷的基礎。
四、本院判斷如下:
  ㈠原處分不構成行政程序法第111條第6款所定「缺乏事務權限
    」的無效事由:
    1.行政程序法第111條第6款、第7款規定:「行政處分有下
      列各款情形之一者,無效︰……六、未經授權而違背法規有
      關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大
      明顯之瑕疵者。」基於行政機關體制的複雜性、管轄權錯
      誤識別的困難性,且為確保行政機能有效運作,維護法安
      定性並保障人民對公權力行使的信賴,上述第6款所稱「
      違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限」,應參酌
      同條第7款概括規定行政處分無效的其他情形為「具有重
      大明顯之瑕疵」的意旨,須其違反管轄權規定的客觀情狀
      已達到重大而明顯的程度,諸如明顯違反權力分立或職權
      分配等一望即知,毋待費事解釋的情形而言。除此之外,
      行政處分縱有違反土地管轄或事務管轄的情形,其效力仍
      屬得撤銷,而非無效(本院103年度判字第605號判決意旨
      參照)。
    2.環評法第2條規定:「本法所稱主管機關︰在中央為行政院
      環境保護署;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(
      市)政府。」行為時(下同)環評法施行細則第3條第3款
      規定:「本法所定中央主管機關之權限如下:……三、依第
      12條第1項分工所列之環境影響說明書、環境影響評估報
      告書(以下簡稱評估書)、環境影響調查報告書及其他環
      境影響評估書件之審查事項;……」第5條第3款規定:「本
      法所定縣(市)主管機關之權限如下:……三、依第12條第
      1項分工所列之環境影響說明書、評估書、環境影響調查
      報告書及其他環境影響評估書件之審查事項。」第12條規
      定:「(第1項)主管機關之分工依附表1定之。必要時,
      中央主管機關得委辦直轄市、縣(市)主管機關。……(第
      3項)不屬附表1之開發行為類型或主管機關分工之認定有
      爭議時,由中央主管機關會商相關直轄市、縣(市)主管
      機關認定之。」環評法施行細則第12條附表1即「環境影
      響評估審查及監督主管機關分工表」第26點關於「環境保
      護工程之興建」,其主管機關屬於中央主管機關的開發行
      為類型,包括:「㈠一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用
      機構。㈡除再利用外,以焚化、掩埋或其他方式處理事業
      廢棄物之中間處理或最終處置設施,且為中央目的事業主
      管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清除
      、處理機構。㈢有機污泥、污泥混合物或有害事業廢棄物
      再利用機構。……」其主管機關屬於直轄市、縣(市)主管
      機關的開發行為類型,包括:「……㈤廢棄物(不含有害事
      業廢棄物)掩埋場或焚化廠。㈥焚化、掩埋、堆肥或再利
      用以外之廢棄物處理場(不含有害事業廢棄物處理場)。
      ……㈧除再利用外,以焚化、掩埋或其他方式處理有害事業
      廢棄物之中間處理或最終處置設施,且非為中央目的事業
      主管機關輔導設置之廢棄物清除處理設施或許可之共同清
      除、處理機構。……」依上述規定可知,有關廢棄物清除、
      處理(含再利用)環境保護工程的興建,其環評審查的主
      管機關,應視開發行為類型(包括廢棄物種類、處理方式
      等)的不同,而分別由中央主管機關或地方主管機關管轄
      ,且須經由調查審認事實、解釋適用相關法令之後,方能
      認定,無法一概而論,更無從一望即知。
    3.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經環境部審
      查該開發行為環說書,作成有條件通過環評的審查結論,
      並於86年8月2日公告;其後遞經環境部於91年、99年審查
      通過參加人所提第1次及第2次環差報告;再經花蓮縣政府
      於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃料及原料(
      含副原料)項目所提第3次環差報告;後來參加人依促參
      法與花蓮縣政府所屬環境保護局簽定BOO契約,為辦理興
      建台泥DAKA再生資源利用中心與既有之水泥旋窯協同處理
      一般垃圾及一般事業廢棄物及開放工廠計畫,於108年10
      月7日提送第4次環差報告至花蓮縣政府所屬觀光處,經轉
      送花蓮縣政府環評委員會審查決議修正通過,經花蓮縣政
      府以原處分通知參加人等情,為原審依法確定的事實。自
      形式上觀察參加人所提送的第4次環差報告,尚無法一望
      即知其環評審查的主管機關,究為環境部抑或花蓮縣政府
      。因此,石玉凰等4人主張系爭開發行為屬於「一般廢棄
      物或一般事業廢棄物再利用機構」,環評主管機關應為環
      境部,花蓮縣政府並無管轄權,原處分應屬無效,並於向
      花蓮縣政府請求確認原處分無效未被允許後,起訴第1項
      先位聲明請求確認原處分無效,自屬無據,原判決駁回石
      玉凰等4人此部分第一審之訴,並無違誤。石玉凰等4人上
      訴意旨仍以相同理由主張原處分無效,實不足採。
  ㈡立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的委
    託,制定原基法第21條第1項的諮商同意程序,具有防止原
    住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險,以落實保障
    原住民族生存權及文化權的功能:
    1.憲法增修條文第10條第11項及第12項前段分別規定:「國
      家肯定多元文化,並積極維護發展原住民族語言及文化。
      」及「國家應依民族意願,保障原住民族之地位及政治參
      與,並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及
      社會福利事業予以保障扶助並促其發展,其辦法另以法律
      定之。」據此確認國家與原住民族的夥伴關係,並揭示以
      尊重原住民族意願,促進並保障與原住民族相關發展與扶
      助。原住民族的文化為憲法所明文肯認,國家有保障、扶
      助並促進其發展的義務。身為原住民族成員的個別原住民
      ,認同並遵循傳統文化生活的權利,雖未為憲法所明文列
      舉,惟為維護原住民的人性尊嚴、文化認同、個人文化主
      體性及人格自由發展的完整,進而維繫、實踐與傳承其所
      屬原住民族特有的傳統文化,以確保原住民族的永續發展
      ,依憲法第22條、憲法增修條文第10條第11項及第12項前
      段規定,原住民應享有選擇依其傳統文化而生活的權利。
      此一文化權利應受國家的尊重與保障,而為個別原住民受
      憲法保障基本權之一環(司法院釋字第803號解釋理由書參
      照 )。
    2.立法者受憲法增修條文第10條第11項及第12項前段規定的
      委託,於94年2月5日制定公布的原基法第1條規定:「為
      保障原住民族基本權利,促進原住民族生存發展,建立共
      存共榮之族群關係,特制定本法。」第2條第1款前段、第
      5款規定:「本法用詞定義如下:一、原住民族:係指既
      存於臺灣而為國家管轄內之傳統民族,包括……五、原住民
      族土地:係指原住民族傳統領域土地及既有原住民保留地
      。」第20條第1項規定:「政府承認原住民族土地及自然
      資源權利。」第21條第1項規定:「政府或私人於原住民
      族土地內從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究
      ,應諮詢並取得原住民族同意或參與,原住民得分享相關
      利益。」參考原基法第20條第1項、第21條第1項的立法理
      由:「依原住民族定義得知國家建立之前原住民族即已存
      在,是以國際間各國均尊重原住民族既有領域管轄權,並
      對於依附在領域管轄權所衍生的原住民族土地及自然資源
      權利也均予以承認……」、「……㈠為維護原住民族對於自然
      資源及其他經濟事業的權益,以及合理規劃國土、區域或
      城鄉等計劃性事項,爰訂定本條,以保障原住民族之自主
      性及權益。㈡為尊重原住民傳統智慧及知識財產權,爰有
      本條之規定,以降低外界對原住民文化和社會之傷害,及
      讓原住民族公平分享利益。㈢原住民地區多位於政府列為
      限制利用及禁止開發之區域,如國家公園、國家級風景特
      定區、水資源用地或保護區、森林用地等,剝奪原住民傳
      統生計經濟活動進行,及自然資源之利用,影響原住民族
      生存權益至鉅,故訂立本條,以做為原住民族與政府建立
      『共管機制』之法源基礎。」及原基法第21條制定當時是參
      照聯合國原住民族權利宣言草案(後來於西元2007年9月1
      3日於聯合國第61屆聯合國大會中通過)。而該宣言第32
      條第2項規定略以:「各國在批准任何影響原住民族土地
      或領土和其他資源的專案,特別是開發、利用或開採礦物
      、水或其他資源的專案前,應通過有關原住民族自己的代
      表機構,誠意與原住民族協商和合作,徵得他們自由知情
      的同意。」業已揭示「事先徵得原住民族自由知情的同意
      」(下稱「諮商同意程序」)為國際所承認的原住民族權
      利核心〔原住民族委員會(下稱「原民會」)103年10月7
      日訂定、105年1月25日廢止的原住民族基本法第21條釋義
      總說明參照〕。可知,原基法第21條第1項之所以規定原住
      民族的諮商同意程序(權),是因為原住民族的生存、精
      神與文化活動,高度依賴其生活的土地。作為直接生活於
      原住民族土地的需求者,對該土地環境狀況之於其族群的
      生存及傳統文化影響最為瞭解,也最為敏感,故尊重當地
      原住民族依其意願,使其知情同意參與涉及維繫其族群生
      存及文化存續的土地開發、資源利用、生態保育及學術研
      究之決定,方能達成憲法增修條文第10條第11項及第12項
      前段的目標,此為立法者為落實保障原住民族生存權及文
      化權等所定的要求,而為國家作成決定前應履行的義務,
      具有防止原住民族權利的實害發生或降低實害發生的風險
      ,以達到有效保護原住民族權利的功能。
  ㈢原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」,是指「原住民族
    傳統領域土地」及既有「原住民保留地」,且二者均不以「
    公有土地」為限。原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法(
    下稱「劃設辦法」)第3條第2款將「原住民族傳統領域土地
    」的定義限於「公有土地」,違反法律保留原則:
    1.原基法第21條第1項後來於104年6月24日修正公布為現行
      規定:「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定
      範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及
      學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原
      住民得分享相關利益。」除原有的「原住民族土地」之外
      ,增列「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」(另可參
      照鄭委員天財於三讀時的發言,立法院公報第104卷第51
      期第53頁),並增訂第4項規定:「前3項有關原住民族土
      地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及
      取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失
      之補償辦法,由中央原住民族主管機關另定之。」可知,
      政府或私人於「原住民族土地」或「部落及其周邊一定範
      圍內之公有土地」從事土地開發、資源利用、生態保育及
      學術研究等行為,當符合原民會依第4項規定授權所訂定
      諮商取得原住民族部落同意參與辦法(下稱「諮商同意辦
      法」)規定的要件時,即應踐行諮商同意程序。
    2.原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」,依同法第2
      條第5款規定,是指「原住民族傳統領域土地」及既有「
      原住民保留地」。且同法第20條第2項規定:「政府為辦
      理『原住民族土地』之調查及處理,應設置原住民族土地調
      查及處理委員會;其組織及相關事務,另以法律定之。」
      然而,該規定所稱「原住民族土地調查及處理委員會」之
      組織及相關事務的法律,至今尚未完成立法程序。因此,
      原基法第21條第1項所稱「原住民族土地」為何?即有待
      究明:
      ⑴首先,原基法第21條第1項所稱的「原住民族土地」,依
        同法第2條第5款的定義,是指「原住民族傳統領域土地
        」及「既有原住民保留地」,觀其文義均未限於「公有
        土地」。
      ⑵其次,參酌原基法第2條第1款針對原住民族的定義與前
        述同法第20條第1項規定及其立法理由可知,原住民族
        是既存於臺灣而為國家管轄內的傳統民族,且於國家建
        立之前即已存在,因此政府尊重原住民族既有領域管轄
        權,並承認依附在領域管轄權所衍生的「原住民族土地
        」及自然資源權利,故此處的「原住民族土地」,本質
        上不可能僅以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念
        為限。
      ⑶再者,依原基法第21條第4項規定授權,而於106年2月18
        日訂定的劃設辦法第3條第1款亦規定:「本辦法用詞,
        定義如下:一、原住民族土地:指本法第2條所稱之原
        住民族傳統領域土地及既有原住民保留地。」立法說明
        則以「第1款定明原住民族土地之定義,其中既有原住
        民保留地已於山坡地保育利用條例第37條授權訂定之原
        住民保留地開發管理辦法中訂有明確規範,爰本辦法之
        劃設範圍僅包含原住民族傳統領域土地,以及部落及其
        周邊一定範圍內公有土地,既有原住民保留地因範圍具
        體明確,爰尚無劃設問題。……」而依山坡地保育利用條
        例第37條第6項規定授權所訂定的行為時原住民保留地
        開發管理辦法第3條規定:「本辦法所稱原住民保留地
        ,指為保障原住民生計,推行原住民行政所保留之原有
        山地保留地及經依規定劃編,增編供原住民使用之保留
        地。」第5條第1項規定:「原住民保留地之總登記,由
        直轄市、縣(市)主管機關囑託當地登記機關為之;其
        所有權人為中華民國,管理機關為中央主管機關,並於
        土地登記簿標示部其他登記事項欄註明原住民保留地。
        」第7條規定:「中央主管機關應輔導原住民取得原住
        民保留地承租權或無償取得原住民保留地所有權。」第
        17條第1項本文規定:「原住民符合下列資格條件之一
        者,得申請無償取得原住民保留地所有權:……」第18條
        規定:「(第1項)原住民取得原住民保留地所有權後
        ,除政府指定之特定用途外,其移轉之承受人以原住民
        為限。(第2項)前項政府指定之特定用途,指下列得
        由政府承受情形之一:一、興辦土地徵收條例第3條、
        第4條第1項規定之各款事業及所有權人依該條例第8條
        規定申請一併徵收。……」可知,原住民保留地的總登記
        ,雖然應登記為國有,但是中央主管機關應輔導原住民
        無償取得原住民保留地所有權,原住民亦得於符合一定
        資格條件時,申請無償取得原住民保留地所有權,而且
        當原住民取得原住民保留地所有權後,除政府指定特定
        用途而由政府承受(含徵收)外,其移轉的承受人,亦
        應以原住民為限。換句話說,原住民保留地的所有權歸
        屬,顯然不以公有為限。
      ⑷劃設辦法第3條第2款針對「原住民族傳統領域土地」的
        定義,雖然是指經依該辦法所定程序劃定的原住民族傳
        統祭儀、祖靈聖地、部落及其獵區與墾耕或其他依原住
        民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範圍的「公有土
        地」。然而,參考其立法理由可知,所謂原住民族傳統
        祭儀(指原住民族祖傳之信仰、禁忌等習慣認定為神聖
        不可侵犯之區域)、祖靈聖地(指原住民族基於祖靈信
        仰所認定之聖地,包括祖靈居住之地及祖靈安息之地)
        、部落(指原住民族長久居住,且成為該族文化中心之
        部落,或原住民族被迫遷移,或部落部分人口自行遷移
        而離開原居地至別地,則其原來居住地或原來部落土地
        均屬之)及其獵區(指原住民族由部落、家族或個人以
        所有意思,固定於該土地上狩獵使用之一定範圍土地)
        與墾耕土地(指原住民族舊部落作為墾耕使用之土地)
        或其他依原住民族文化、傳統習慣等特徵可得確定其範
        圍的土地,本質上都是於國家建立之前即已存在,故原
        基法第2條第5款所謂的「原住民族傳統領域土地」,亦
        不應以國家法制化後才衍生的「公有土地」概念為限。
        因此,劃設辦法第3條第2款將「原住民族傳統領域土地
        」僅限於「公有土地」,逾越原基法第21條第4項授權
        的目的及範圍(僅授權有關原住民族土地或部落及其周
        邊一定範圍內之公有土地的「劃設」,而不及於原住民
        族土地權利歸屬的認定),並對於同法第20條政府承認
        的原住民族土地權利及第21條第1項所賦予原住民族的
        諮商同意程序權,增加法律所無的限制,而違反法律保
        留原則。本院得於本件具體個案中,逕認其將「原住民
        族傳統領域土地」僅限於「公有」部分的規定為無效,
        並拒絕適用(憲法第172條、司法院釋字第38號解釋、
        院解字第4012號解釋㈠等意旨參照)。原審以原基法第2
        1條第1項所定諮商同意程序的適用範圍,限於「公有土
        地」,而系爭土地為私有土地,故無上開規定的適用等
        語,即有判決適用法規不當的違法。
    3.系爭開發行為所坐落的系爭土地,是參加人所有,為原審
      依法確定的事實。因此,系爭土地雖然不是原基法第21條
      第1項所定的「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,
      也不會是僅限於國有或原住民所有的「原住民保留地」。
      然而,系爭土地是否為「原住民族傳統領域土地」?則未
      經原審調查審認。雖第4次環差報告附6-41至42及附6-50
      至51頁(原審卷1第454至455、463至464頁)、原審卷2第
      274頁及原審卷4第65頁所附原民會的回復意見,均以劃設
      辦法未將私有土地納入劃設範圍為由,表示系爭土地並非
      「原住民族傳統領域土地」或原基法第21條第1項所定的
      公有土地,至於參加人提出公證書所附利用「原住民族傳
      統領域土地調查成果報告」、「傳統領域查詢圖資」查詢
      的網頁截圖(原審卷4第37至55頁),以及上訴人提出的
      傳統領域調查及劃設成果套疊圖(本院卷2第331頁),均
      因過於模糊無法辨識系爭土地是否位於「原住民族傳統領
      域土地」範圍內;然而,依參加人另案提出的「○○水泥廠
      計畫(重新辦理環境影響評估)環境影響說明書」第4-12
      頁載明包括系爭土地等7筆土地都位於「原住民族傳統領
      域」範圍內(證明文件為原民會110年8月19日原民土字第
      1100047958號函)(原審卷3第462頁),且附3-16頁所附
      原民會110年11月4日原民土字第1100063520號函亦表明包
      含系爭土地等7筆土地均位屬該會歷年原住民族傳統領域
      土地調查成果範圍內(本院卷2第336頁)。綜上可見,連
      原基法中央主管機關歷次所述的內容,都前後不同,則系
      爭土地究竟是否位於「原住民族傳統領域土地」範圍內?
      即應由原審詳為查明,並有依行政訴訟法第44條第1項規
      定,命原民會輔助參加的必要。
  ㈣於「原住民族土地」從事土地開發行為,是否須踐行原基法
    第21條第1項所定的諮商同意程序,應視其是否屬於諮商同
    意辦法第3條第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為,
    或同點第2項所定經原民會認定其對原住民族土地及自然資
    源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住或生活環境確有
    不良影響之虞的開發行為而定:
    1.原民會依據原基法第21條第4項規定的授權,秉持原基法
      第21條為原住民族土地及自然資源權利保障的一環,其所
      列舉土地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原
      住民族利用等行為,均以原住民族土地及自然資源權利為
      保障核心,政府或私人於原住民族土地範圍內,從事前開
      各種列舉行為,將使原住民族土地及自然資源權利產生難
      以回復之重大變動或滅失的風險,致生侵害原住民族永續
      發展與生存的基本人權等意旨,故從事上開行為及限制原
      住民族利用,須經諮商原住民族同意,因而於105年1月4
      日訂定諮商同意辦法,符合母法的授權意旨。
    2.諮商同意辦法第3條規定:「(第1項)本法第21條所稱土
      地開發、資源利用、生態保育、學術研究及限制原住民族
      利用等行為,指『附件』所列之行為。(第2項)中央原住
      民族主管機關應依申請人或部落之請求,或本於職權確認
      前項行為。……」而依該辦法第3條第1項附件第1點第1項本
      文及第2項規定:「一、土地開發:指從事下列各款之行
      為:……」及「前項以外之開發行為,經中央或地方目的事
      業主管機關審酌其開發規模、施作工法、營運方式、維護
      手段、環境影響及土地利用等因素,對當地原住民族居住
      或生活環境有無不良影響之虞擬具意見後,報經中央原住
      民族主管機關認定其對原住民族土地及自然資源權利確有
      侵害之虞者,或對當地原住民族居住或生活環境確有不良
      影響之虞者,亦屬本法第21條第1項規定之土地開發。」
      可知,原基法第21條第1項所定應踐行諮商同意程序的土
      地開發行為,包括諮商同意辦法第3條第1項附件第1點第1
      項各款所列舉的開發行為,以及同點第2項所定經中央或
      地方目的事業主管機關審酌其開發規模等各項因素及對當
      地原住民族居住或生活環境有無不良影響之虞後,報經原
      民會認定其對原住民族土地及自然資源權利確有侵害之虞
      或對當地原住民族居住或生活環境確有不良影響之虞的開
      發行為。
    3.自形式上觀察,系爭開發行為似不在諮商同意辦法第3條
      第1項附件第1點第1項各款所列舉的開發行為範圍內,然
      而,是否屬於同點第2項所定經原民會認定其對原住民族
      土地及自然資源權利確有侵害之虞或對當地原住民族居住
      或生活環境確有不良影響之虞的開發行為?原審亦未調查
      審認,即認為系爭開發行為無庸踐行原基法第21條第1項
      所定的諮商同意程序,亦有判決不備理由及適用法規不當
      的違法。
  ㈤已通過的環說書或環評報告書(下稱「評估書」),非經主
    管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原申請內容,且
    開發單位申請變更已通過的環說書或評估書內容,如有環評
    法施行細則第38條第1項各款所列情形之一,即應就申請變
    更部分重新辦理環評:
    1.我國環評法制是採預防原則(環評法第1條參照),當開
      發行為對於環境有不良影響之虞時,即應實施環評,而且
      評估審查程序設有嚴謹規定,開發單位於規劃時,應依環
      評作業準則,實施第一階段環評,並作成環說書,送交環
      評委員會審查(環評法第5條第1項、第6條第1項參照);
      審查結論認為對環境有重大影響之虞者,應繼續進行第二
      階段環評、舉行公開說明會及編製評估書,送交環評委員
      會審查(環評法第8條、第11條第1項參照);目的事業主
      管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前,不得
      為開發行為之許可,其經許可者,無效(環評法第14條第
      1項參照)。
    2.為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容的方式,
      規避應進行的環評程序,俾確實發揮環評制度功能,防止
      開發行為對環境或當地居民造成不可回復的危害,環評法
      第16條規定:「(第1項)已通過之環境影響說明書或評估
      書,非經主管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原
      申請內容。(第2項)前項之核准,其應重新辦理環境影響
      評估之認定,於本法施行細則定之。」而環評法施行細則
      第36條規定:「(第1項)本法第16條第1項所稱之變更原
      申請內容,指本法第6條第2項第1款、第4款、第5款及第8
      款或本法第11條第2項第1款、第4款、第5款、第8款及第1
      0款至第12款之內容有變更者。(第2項)屬下列情形之一
      者,非屬前項須經核准變更之事項,應函請目的事業主管
      機關轉送主管機關備查:……」第37條規定:「開發單位依
      本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容
      或審查結論,無須依第38條重新進行環境影響評估者,應
      提出環境影響差異分析報告,由目的事業主管機關核准後
      ,轉送主管機關核准。但符合下列情形之一者,得檢附變
      更內容對照表,由目的事業主管機關核准後,轉送主管機
      關核准:……」第38條第1項規定:「開發單位變更原申請
      內容有下列情形之一者,應就申請變更部分,重新辦理環
      境影響評估:一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10%以
      上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩
      衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者
      。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更
      對影響範圍內生活、自然、社會環境或保護對象,有加重
      影響之虞者。五、對環境品質之維護,有不利影響者。六
      、其他經主管機關認定者。」
    3.準此,已通過的環說書或評估書,非經主管機關及目的事
      業主管機關核准,不得變更原申請內容,且開發單位申請
      變更已通過的環說書或評估書內容,是否應就申請變更部
      分重新辦理環評,須視其變更對於環境可能產生危害的風
      險程度,予以分級決定其所應適用的程序:⑴如其變更的
      內容有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一,
      即應就申請變更部分,重新辦理環評;⑵如其變更的內容
      不具有環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一,
      原則上應提出環差分析報告,由目的事業主管機關轉送主
      管機關審核;⑶僅於其變更屬於第37條但書各款所列情形
      之一,始得檢附變更內容對照表,由目的事業主管機關轉
      送主管機關審核;⑷至於其變更屬於第36條第2項各款所列
      未涉及環境保護事項或變更內容對環境品質維護不生負面
      影響的情形之一,則僅須函請目的事業主管機關轉送主管
      機關備查即可。換句話說,環評委員會對於申請變更環說
      書或評估書內容的審查,亦屬環評程序的延續,開發單位
      因開發行為變更而申請變更環說書或評估書內容,自應依
      循環評作業準則規定第一階段環評環說書應審查的環境項
      目及認定標準,逐一檢核變更後的開發行為,是否有環評
      法施行細則第38條第1項所稱應重新辦理環評的情形;若
      認無須依該規定重行辦理環評,對於開發行為變更前後的
      環境影響,應進行差異分析,並就因開發行為變更影響的
      環境項目及其環境因子,提出環境保護對策或綜合環境管
      理計畫的檢討及修正,製作環差分析報告送交環評主管機
      關審查。同理,環評委員會於審查環差分析報告時,亦應
      依循上述環評作業準則的規範為審查,若經審認申請變更
      之環說書內容,依環評法施行細則第38條第1項規定應重
      新辦理環評者,環評委員會應將環差報告退回開發單位,
      由開發單位就變更後的開發行為,重行辦理環評;若經審
      認無須重行進行環評者,環評委員會即應就環差報告為審
      查,俟審查通過後,開發單位方得據以執行。
    4.原審以:依環說書及第4次環差報告的記載及相關書圖,
      環說書開發案的開發場址並未位於「台灣沿海地區自然環
      境保護計畫」核定公告之「自然保護區」或「一般保護區
      」,亦未位於「自然保留區」,上訴人雖提出甲證17「台
      灣沿海地區自然環境保護計畫蘇花海岸保護區計畫示意圖
      」,主張系爭土地位於「台灣沿海地區自然環境保護計畫
      (蘇花海岸保護區)之一般保護區內」等語,惟甲證17僅
      為前開保護區的單純範圍示意圖,尚非為系爭土地與該等
      保護區的套繪圖,上訴人主張尚不足採,又觀諸系爭土地
      位於「原環說開發案之開發場址(即第3旋窯預定地)」
      ,而原環說開發案的開發場址並無涉及「保護區、綠帶緩
      衝區、國家公園、重要濕地」,因而認為系爭開發行為無
      須依環評法施行細則第38條第1項第2款規定重辦環評等情
      ,雖非全然無據。然而,上訴意旨主張其於原審除提出甲
      證17之外,亦提出甲證30(參加人另案的環說書節本,原
      審卷3第451至654頁)、甲證38(參加人另案的環說書光
      碟,111年1月版)、甲證38-3及38-4(甲證38之節錄頁面
      ,原審卷4第233、235頁)來證明系爭土地位於台灣沿海
      地區自然環境保護計畫之一般保護區上,其中甲證30第4-
      8頁(原審卷3第458頁)、甲證38-3、甲證38所附3-1頁至
      附3-7頁(本院卷1第273至281頁)的資料中,中華民國航
      空測量及遙感探測學會110年10月28日航測會字第1109027
      412號函回復稱包括系爭土地等7筆土地均位於「二級海岸
      保護區」,而列為第2級環境敏感地區;內政部營建署更
      已明確表示「○○○段000-0地號等6筆(應為7筆)土地
      全屬『台灣沿海地區自然環境保護計畫』中『蘇花海岸保護
      區計畫』所劃設之『一般保護區』」等情(原審卷4第235頁
      ),亦即包括系爭土地在內的7筆土地均屬上開沿海一般
      保護區之土地等語,是否屬實,即有進一步調查究明的必
      要。原審僅就上訴人所提出的甲證17不予採信,卻未就上
      訴人就該爭點主張的全部訴訟資料(甲證30、38、38-3、
      38-4)說明不予採取的理由,且未依職權調查相關證據,
      核有判決不備理由及不適用行政訴訟法第125條、第133條
      規定的違法。
  ㈥參加人將原經核准預定設置的第3座旋窯系統,變更為設置包
    含儲存及前處理系統、廢棄物氣化系統、底渣處理系統、氯
    旁路系統的再生資源利用中心,並協同既有的旋窯系統,分
    先後二階段焚燒(氣化)花蓮地區每日約200噸的廢棄物作
    為生產水泥的替代燃料及替代原料,兼有處理廢棄物及生產
    水泥的功能,本質上就是一種新型態廢棄物焚化廠的一部分
    :
    1.環評法第5條第1項第9款及第2項規定:「下列開發行為對
      環境有不良影響之虞者,應實施環境影響評估:……九、環
      境保護工程之興建。」及「前項開發行為應實施環境影響
      評估者,其認定標準、細目及環境影響評估作業準則,由
      中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後1年內定之
      ,送立法院備查。」依上述規定授權所訂定的行為時(下
      同)環評認定標準第28條第1項第5款、第6款規定:「環
      境保護工程之興建,有下列情形之一者,應實施環境影響
      評估:……五、一般廢棄物或一般事業廢棄物掩埋場或焚化
      廠興建、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1
      款第1目至第6目規定區位,且擴建面積5百平方公尺以下
      ,經目的事業主管機關同意者,不在此限。六、焚化、掩
      埋、堆肥或再利用以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處
      理場(不含以物理方式處理混合五金廢料之處理場)興建
      、擴建工程或擴增處理量。但擴建工程非位於第1款第1目
      至第6目規定區位,且擴建面積5百平方公尺以下,經目的
      事業主管機關同意者,不在此限。」
    2.參加人為辦理興建台泥DAKA再生資源利用中心與既有的水
      泥旋窯協同處理一般垃圾及一般事業廢棄物與開放工廠計
      畫,而提出第4次環差報告,參加人是在原開發行為範圍
      內,同一開發面積,將原預定設置第3座「旋窯系統之位
      置」,變更為設置「氣化爐」,協同既有的旋窯系統,處
      理花蓮地區每日200噸的一般生活廢棄物及一般事業廢棄
      物,透過氣化爐轉化為可燃性氣體,作為製造水泥的替代
      燃料及替代原料等情,為原審依法確定的事實。依第4次
      環差報告針對系爭開發計畫的說明,台泥DAKA再生資源利
      用中心處理系統包括:儲存及前處理系統、廢棄物氣化系
      統、底渣處理系統、氯旁路系統、廢氣處理系統(既有水
      泥旋窯)。其中儲存及前處理系統,是將收受處理的廢棄
      物,利用廢棄物儲坑上方的吊車抓斗將儲坑裡的廢棄物抓
      入破碎機中破碎(包含金屬及磚瓦等堅硬物質),破碎後
      廢棄物的尺寸80%長度會小於150mm;而廢棄物氣化系統,
      則是將經破碎處理後的廢棄物,藉由吊車抓斗投入氣化爐
      進料料斗,再由飼料裝置飼入氣化爐內,廢棄物(垃圾)
      被穩定、定量地投入氣化爐內氣化,每日平均可處理廢棄
      物約200噸,年處理能力為73,000噸,氣化爐在啟動時會
      先利用熱風機(爐)將氣化爐加熱,熱風機(爐)是以柴
      油為燃料,當氣化爐的溫度達到工作溫度(約600°C)就
      停止加熱,並投入一般廢棄物(垃圾)進行氣化,廢棄物
      與高溫的流化砂接觸後在貧氧狀態下會產生「燃燒」氣化
      現象;氣化產生的可燃性氣體及有機顆粒,則經由負壓管
      道抽到水泥旋窯系統預熱機的煅燒爐中進行第二階段的燃
      燒處理,無法氣化的無機固形物(底渣),則作為水泥原
      料;有機氣體及有機顆粒在高溫區的停留時間長,可以完
      全燒盡,氣化爐的煙道將先與水泥廠既有的2號水泥旋窯
      系統銜接,並預留與1號水泥旋窯系統銜接的空間等(第4
      次環差報告第4-17至4-19頁)。
    3.從以上系爭開發計畫中廢棄物的處理過程觀察,參加人是
      將花蓮地區的一般生活廢棄物及一般事業廢棄物利用儲存
      及前處理系統收集、破碎,再利用廢棄物氣化系統進行第
      一階段的燃燒氣化,然後將燃燒氣化產生的可燃性氣體及
      有機顆粒,抽到既有水泥旋窯系統的煅燒爐中進行第二階
      段燃燒,以完全燒盡。可見參加人將原經核准預定設置的
      第3座旋窯系統,變更為設置包含儲存及前處理系統、廢
      棄物氣化系統、底渣處理系統、氯旁路系統的再生資源利
      用中心,並協同既有的旋窯系統,分先後二階段焚燒(氣
      化)處理廢棄物以作為生產水泥的替代燃料及替代原料,
      兼有處理廢棄物及生產水泥的功能,其本質上就是一種新
      型態廢棄物焚化廠的一部分,且不因參加人利用廢棄物氣
      化系統將廢棄物燃燒氣化,以供原有的旋窯系統作為生產
      水泥的替代燃料及替代原料,而有所不同。又因既有的旋
      窯系統,原本就有焚燒處理參加人所屬○○水泥廠日常產生
      一般事業廢棄物的功能(第4次環差報告第3-8頁),系爭
      開發計畫的目的,是要擴增處理花蓮地區每日約200噸的
      一般生活廢棄物及一般事業廢棄物,其與環評認定標準第
      28條第1項第5款所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物焚化
      廠擴增處理量」的情形相類,而與同條項第6款所定「焚
      化以外之一般廢棄物或一般事業廢棄物處理場擴增處理量
      」的情形不同(二者性質上無法併存)。上訴意旨主張系
      爭開發計畫符合環評認定標準第28條第1項第6款應實施環
      評的要件等語,固不足採。然而,上訴意旨指摘原審僅因
      氣化爐、廢棄物儲存坑、回收水儲存池等系統,其本質上
      仍屬生產水泥的設備,而與一般垃圾焚化廠設備及流程不
      同,即認定無環評認定標準第28條第1項第5款規定之適用
      ,有判決不適用法規的違法,則屬有據。
    4.此外,環評認定標準第2條第2款針對「擴建(含擴大)」
      的定義,是指「原已取得目的事業主管機關許可之開發行
      為,開發單位申請擴增其開發基地面積」的行為,由於參
      加人是在原開發行為範圍內設置台泥DAKA再生資源利用中
      心,固無擴增開發基地面積之可言。然而,系爭開發計畫
      擴增廢棄物處理量,是否位於環評認定標準第28條第1項
      第1款第1目至第6目規定的區位,且是否已經目的事業主
      管機關同意,而可依同條項第5款但書規定,免予重新辦
      理環評,則未經原審調查審認,致本院無從認定參加人是
      否應依環評認定標準第28條第1項第5款規定重辦環評,應
      發回由原審詳為查明後據以認定。
  ㈦原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」,系爭開發
    計畫的目的也是為了「再利用」,系爭開發行為亦為再利用
    行為,相關設備兼具有再利用內涵,卻認為參加人於原廠區
    興建再生資源中心仍屬水泥廠的設立開發及製造水泥的設備
    ,再利用行為只是製造水泥的一部分,而非屬再利用機構的
    興建或擴增再利用量,有判決理由矛盾及違反論理法則的違
    法:
    1.環評認定標準第28條第1項第8款規定:「環境保護工程之
      興建,有下列情形之一者,應實施環境影響評估:……八、
      一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構(不含有機污泥
      或污泥混合物再利用機構),其興建、擴建工程或擴增再
      利用量,符合下列規定之一者:㈠第1款第1目至第8目規定
      之一。㈡位於自來水水質水量保護區。但申請擴建或累積
      擴建面積1千平方公尺以下,經自來水水質水量保護區主
      管機關及目的事業主管機關同意者者,不在此限。㈢位於
      都市土地,申請開發或累積開發面積5公頃以上。㈣位於非
      都市土地,申請開發或累積開發面積10公頃以上。」可知
      ,一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構的興建、擴建
      工程或擴增再利用量,如符合同條項款各目所定規定之一
      ,即應實施環評。
    2.廢棄物清理法(下稱「廢清法」)第39條規定:「(第1
      項)事業廢棄物之再利用,應依中央目的事業主管機關或
      中央主管機關規定辦理,不受第28條、第41條之限制。(
      第2項)前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許
      可期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應
      遵行事項之管理辦法,由中央目的事業主管機關會商中央
      主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。……」可知
      ,事業廢棄物的再利用,應依中央目的事業主管機關或中
      央主管機關所訂定的特別規定辦理,而不受同法第28條、
      第41條規定的限制。環境部依廢清法第39條第2項前段規
      定授權所訂定的行為時(下同)行政院環境保護署事業廢
      棄物再利用管理辦法(下稱「再利用管理辦法」)第2條
      第2款、第3款規定:「本辦法用詞,定義如下:……二、再
      利用:指事業將其事業廢棄物自行或送往再利用機構作為
      原料、材料、燃料、填土或其他經本署認定之用途行為。
      三、再利用機構:指經政府機關登記有案或依法律規定免
      辦理登記,收受事業廢棄物再利用之農工商廠(場)。」
      準此,凡收受其他事業的事業廢棄物作為原料、材料、燃
      料、填土或其他經環境部認定用途的事業,即屬於再利用
      機構,至於該事業再利用其他事業之事業廢棄物數量的多
      寡,則非判斷是否為再利用機構的必要條件。
    3.原審先以「行政院環境保護署資源再利用管理資訊系統,
      再利用機構查詢」網頁上,在「再利用機構名稱欄位」,
      以「台灣水泥」字樣檢索,會出現「台灣水泥股份有限公
      司和平分公司和平廠」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠
      」為再利用機構的資料等事實,據以認為「行政院環境保
      護署資源再利用管理資訊系統,再利用機構查詢」網頁,
      形式上亦認定「台灣水泥股份有限公司和平分公司和平廠
      」、「台灣水泥股份有限公司蘇澳廠」為「再利用機構」
      (原判決第48頁第18至28行);並以台泥DAKA再生資源中
      心的廢棄物儲存坑,目的是作為氣化爐的預處理程序,其
      變更設置回收水儲存池,目的在作為氣化爐處理後的程序
      ,因而認為參加人設置廢棄物清理設施的目的,是在於「
      再利用」(原判決第50頁第27至31行);再以參加人本次
      變更的主要內容為「興建DAKA再生資源利用中心」和「變
      更燃料(含替代燃料)及替代原料」,前者包括「儲存及
      前處理系統」、「廢棄物氣化系統」、「底渣處理系統」
      、「氯旁路系統」、「廢氣處理系統」、「廢棄物(垃圾
      )運輸路線」等,後者則包括「新增替代燃料來源-氣化
      爐可燃氣」、「新增替代原料來源-氣化爐排出的無機類
      底渣」和「變更設置回收水儲存池」等,因其氣化的可燃
      煙氣直接導入水泥窯系統,而無法氣化的無機固形物(底
      渣)會作為水泥原料,為水泥製造的一部分,因而認定前
      揭流程有再利用行為,此等水泥製造設備兼有再利用的內
      涵(原判決第53頁第15至24行、第54頁第3至4行)。換句
      話說,原審既已認定參加人形式上屬於「再利用機構」,
      系爭開發計畫的目的就是為了「再利用」,系爭開發行為
      也有再利用行為,相關設備兼具有再利用內涵等情,卻因
      為系爭開發計畫實施後,水泥窯每日生產17,200噸熟料,
      加上每日處理200噸廢棄物,依再利用數量及性質而言,
      認為系爭開發行為(於原廠區興建「再生資源中心」含氣
      化爐)仍為水泥廠的設立開發,至於廢棄物處理,只是水
      泥業的經濟活動的次要項目,其主要經濟活動仍是水泥製
      造業,上述再利用行為的流程,只是製造水泥的一部分,
      再生資源利用中心本質上仍為製造水泥的設備,而非屬再
      利用機構等語,與本院所表示的上述法律見解有違。上訴
      意旨據此主張原判決有理由矛盾及違反論理法則的違法,
      亦屬有據。
    4.系爭開發行為如果是屬於環評認定標準第28條第1項第8款
      本文所定「一般廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興
      建及擴增再利用量」(參加人原本單純利用既有旋窯系統
      焚化其○○水泥廠所產出事業廢棄物,尚非屬再利用管理辦
      法第2條第3款規定的再利用機構),尚須符合同條項款各
      目所列規定之一,始須實施環評。惟因原審就此亦未調查
      審認,致本院無從認定參加人是否應依環評認定標準第28
      條第1項第8款規定重新辦理環評,應發回由原審再予查明
      後據以認定。  
  ㈧環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核定
    」,應以於經環評審查(核)完成的開發行為(計畫)內從
    事開發行為為前提:
    1.環評認定標準第49條第1項第1款規定:「於經環境影響評
      估審查(核)完成之開發行為(計畫)內,其內之各開發
      行為符合下列各款規定者,免實施環境影響評估:一、產
      業類別符合原核定。」是98年12月2日修正時所增訂,其
      目的是為減少重複實施環評,並鼓勵開發單位多於經環評
      審查的開發行為內從事開發行為(增訂理由參照)。可見
      環評認定標準第49條第1項第1款所謂「產業類別符合原核
      定」,仍應實質認定確屬於經環評審查(核)完成的開發
      行為(計畫)內從事開發行為,作為免實施環評的先決要
      件。
    2.參加人為「○○水泥廠計畫案」的開發單位,前經環境部審
      查該開發行為,作成有條件通過環評的審查結論,又經環
      境部陸續審查通過參加人所提第1次及第2次環差報告,花
      蓮縣政府則於107年6月25日審查通過參加人因新增替代燃
      料及原料項目所提第3次環差報告,惟因該次新增的替代
      燃料及替代原料,都是以該廠日常產生的一般事業廢棄物
      送入既有水泥旋窯燃燒,既未收受其他事業的事業廢棄物
      ,亦未興建或擴建任何廢棄物再利用的設施,參加人所屬
      ○○水泥廠自非屬於再利用管理辦法第2條第3款所謂的再利
      用機構,故在此之前,參加人所屬○○水泥廠原經核定的產
      業類別均為環評認定標準第3條附表1第6項的「水泥製造
      工業」(以礦石為原料製造水泥之工業)。然而,如前所
      述,依參加人提出的第4次環差報告顯示,系爭開發計畫
      似是屬於環評認定標準第28條第1項第8款本文所定「一般
      廢棄物或一般事業廢棄物再利用機構之興建及擴增再利用
      量」的環境保護工程,而使參加人所屬○○水泥廠已實質轉
      型成為兼具有「水泥製造工業」與「再利用機構」的產業
      ,則其此次所從事的系爭開發行為,即不在上述環說書及
      第1、2、3次環差報告經環評審查完成的開發行為(計畫
      )範圍內,參酌前述規定及說明,參加人自不得以環評認
      定標準第49條第1項規定作為其免實施環評的依據。上訴
      意旨主張原判決僅以行政院主計處的行業標準、參加人的
      產量總額及有無新增煙囪來形式判斷產業類別有無變更,
      而非由系爭開發計畫的實質來判斷產業類別有無變更,有
      適用法規不當的違法等語,核屬於法有據。
  ㈨綜上所述,原判決駁回石玉凰等4人先位聲明訴請確認原處分
    無效部分,認事用法尚無違誤,上訴意旨指摘原判決此部分
    違背法令,請求判決廢棄,為無理由,應予駁回。至於原判
    決駁回石玉凰等4人備位聲明訴請撤銷訴願決定及原處分部
    分,以及上訴人先位聲明請求環境部、備位聲明請求花蓮縣
    政府:1.應作成命參加人就第4次環差報告案重新實施環評
    的行政處分;2.應作成命參加人在未完成環評審查認可前停
    止於系爭土地上實施系爭開發行為的行政處分部分,既有上
    述的違法情形,且違法情事足以影響判決結果,上訴人指摘
    原判決此部分違背法令,而請求判決廢棄,為有理由,應予
    准許。又因參加人就系爭開發計畫是否應踐行諮商同意程序
    及重新辦理環評所涉的部分構成要件事實,尚未經原審依法
    調查認定,影響上訴人提起訴訟有無理由的判斷,本件事證
    尚有未明,有由原審再為調查審認的必要,本院尚無從自為
    判決,故發回原審即臺北高等行政法院高等行政訴訟庭更為
    適法的裁判。
五、結論:本件上訴為一部無理由、一部有理由。依行政訴訟法
    第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第104條、
    民事訴訟法第85條第1項前段,判決如主文。
中    華    民    國    114   年    6     月    25    日
                    最高行政法院第一庭
                        審判長法官  胡  方  新  
                              法官  林  秀  圓
                              法官  林  欣  蓉
                              法官  林  麗  真
                              法官  張  國  勳
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    114   年    6     月    26    日
                              書記官  楊  子  鋒
資料來源:
最高行政法院
快速回到頁首按鈕