裁判字號：
最高行政法院 112年度上字第630號 行政判決
裁判日期：
民國 114 年 06 月 19 日
案由摘要：
傳染病防治法事件
最高行政法院判決 112年度上字第630號
上 訴 人 醫療財團法人好心肝基金會好心肝診所
代 表 人 邱世賢
訴訟代理人 許文彬 律師
絲漢德 律師
鄭洋一 律師
被 上訴 人 臺北市政府衛生局
代 表 人 黃建華
輔助參加人 衛生福利部
代 表 人 邱泰源
上列當事人間傳染病防治法事件，上訴人對於中華民國 112 年
7 月 6 日臺北高等行政法院 111 年度訴字第 204 號判決，提
起上訴，本院判決如下：
主 文
一、原判決廢棄。
二、訴願決定及原處分均撤銷。
三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：
(一)傳染病防治法（下稱傳防法）之中央主管機關即輔助參加人
衛生福利部 (下稱衛福部)，於民國 109 年 1 月 15 日公
告，嚴重特殊傳染性肺炎（ COVID-19，下稱新冠肺炎）為
同法第 3 條第 1 項第 5 款所稱之第五類法定傳染病。衛
福部為統一指揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後
備軍人組織、民間團體等，執行新冠肺炎的防疫工作，依傳
防法第 17 條第 2 項規定，報請行政院同意而成立新冠肺
炎中央流行疫情指揮中心 (下稱中央指揮中心)。中央指揮
中心於 110 年 2 月訂定「 110 年 COVID-19 疫苗接種計
畫」 (下稱新冠接種計畫)，將公費疫苗接種對象分為 10
大類，其中第 1 大類為醫事人員、第 2 大類為中央及地方
政府防疫人員、第 3 大類為高接觸風險工作者，並視國內
外疫情趨勢、各類對象感染風險、疫苗供應數量及運用情形
，及醫療照護與防疫量能維持社會運作及國家安全等因素（
下稱調整因素），進行滾動調整，由中央指揮中心遞次公布
各類對象開放接種之期程，中央指揮中心並以 110 年 3 月
7 日之公函，將新冠接種計畫函送各地方政府衛生局，遞予
轉知轄內衛生所 (室)，以及經各縣（市）政府衛生局（下
稱各地衛生局）招募而簽訂配合辦理新冠接種計畫合約之醫
療院所（下稱合約醫療院所），須配合新冠接種計畫辦理。
嗣中央指揮中心在「 AstraZeneca COVID-19 疫苗」 (下稱
AZ 疫苗)可供接種後，即逐次滾動式調整決定 AZ 疫苗公費
接種對象範圍及期程，並以記者會發布新聞，或由衛福部疾
病管制署（下稱疾管署）發函各地衛生局轉知轄內衛生所（
室）及合約醫療院所，或登載於疾管署網站等方式（下稱系
爭發布方式）發布之。其間，中央指揮中心於同年 5 月 27
日發布有關 110 年 5 月間 41 萬劑 AZ 疫苗配發作業（下
稱系爭接種方案），第 1 階段於當日配發之 15 萬劑（用
罄前隨時撥補），在臺北市、新北市之雙北地區，以第 1
類至第 3 類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）
未曾接種第 1 劑疫苗者，為優先接種對象；第 2 階段配發
之 26 萬劑（ 6 月 10 日起調整對象），以全國第 1 類至
第 3 類（包括醫事人員、防疫人員及高風險接觸者）未曾
接種者為優先施打對象，後續再視下批疫苗到貨進度、接種
情形及疫情狀況，滾動檢討調整開放第 4 類至第 8 類對象
未曾接種者進行施打。
(二)惟被上訴人於 110 年 6 月 9 日稽查時，查得上訴人於同
年月 7 日、8 日執行被上訴人配發之 AZ 疫苗，實際接種
人數共計 744 人 (6 月 7 日施打 172 人、6 月 8 日施打
572 人，下稱系爭接種行為) ，並不符系爭接種方案所訂優
先施打對象，被上訴人認上訴人未配合中央主管機關訂定之
預防接種政策，違反傳防法第 29 條第 1 項規定，乃依同
法第 65 條第 3 款及臺北市政府衛生局處理違反傳染病防
治法事件統一裁罰基準第 3 點第 9 項次、第 5 點等規定
，以 110 年 6 月 18 日北市衛疾字第 00000000000 號裁
處書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同） 200
萬元。上訴人不服，循序行政訴訟，聲明：「訴願決定及原
處分均撤銷」，經原審判決駁回，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯及聲明均引用原判
決之記載。
三、原審為上訴人不利之判決，是以：㈠嚴重特殊傳染性肺炎防
治及紓困振興特別條例（已於 112 年 7 月 1 日廢止，下
稱特別條例）雖為有效防治新冠肺炎而特別制定，但特別條
例第 7 條相較於傳防法第 29 條第 1 項乃屬概括規定，且
違反特別條例第 7 條而依同條例第 16 條第 3 款處罰之罰
鍰額度，低於傳防法第 65 條第 3 款，難認特別條例上開
規定是傳防法之特別規定，上訴人違反系爭接種方案，原處
分依傳防法第 65 條第 3 款，而非依特別條例第 16 條第
3 款規定裁罰，並無違誤。㈡中央指揮中心僅為中央層級臨
時性任務編組，傳防法第 29 條第 1 項規定由中央主管機
關即衛福部訂定預防接種政策之事務管轄，未因中央指揮中
心之成立而異動。新冠接種計畫或系爭接種方案，實際上均
由疾管署提送衛福部研議擬訂，始由中央指揮中心對外代為
發布，實質上屬傳防法中央主管機關所訂定之預防接種政策
。㈢新冠接種計畫、系爭接種方案之規制對象，均可依「經
主管機關擇定配發疫苗之醫療院所」（即合約醫療院所）之
特徵而確定其範圍，其規制內容具體明確，故均屬對人一般
處分，無須踐行法規命令之發布程序，並業經系爭發布方式
使大眾周知而生效。㈣上訴人之系爭接種行為對象為診所志
工，並非醫院所屬志工之非醫事人員，亦非新冠接種計畫所
稱「衛生保健志工」，違反系爭接種方案甚明，上訴人既知
悉系爭接種方案對接種對象之資格限制，主觀上對系爭接種
行為違反系爭接種方案具間接故意；縱有將診所志工誤為新
冠接種計畫所稱「衛生保健志工」情事，亦屬違法性錯誤，
並不阻卻構成要件故意。上訴人故意從事系爭接種行為，足
令中央主管機關於疫情肆虐期間訂定之預防接種政策公平性
受質疑，原處分裁處法定最高罰鍰額度 200 萬元，並無違
誤等語，為其判斷之基礎。
四、本院按：
(一)傳防法是為杜絕傳染病之發生、傳染及蔓延而制定（傳防法
第 1 條參照）。傳防法中央主管機關為衛福部；在直轄市
為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府（同法第 2 條
參照）。傳防法第 3 條第 1 項第 5 款：「本法所稱傳染
病，指下列由中央主管機關依致死率、發生率及傳播速度等
危害風險程度高低分類之疾病：……五、第五類傳染病：指
前 4 款以外，經中央主管機關認定其傳染流行可能對國民
健康造成影響，有依本法建立防治對策或準備計畫必要之新
興傳染病或症候群。」第 5 條第 1 項第 1 款第 1 目：「
中央主管機關及直轄市、縣（市）主管機關（以下簡稱地方
主管機關）執行本法所定事項權責劃分如下：中央主管機
關：㈠訂定傳染病防治政策及計畫，包括預防接種……等措
施。」第 17 條：「（第 1 項）中央主管機關經考量國內
、外流行疫情嚴重程度，認有統籌各種資源、設備及整合相
關機關（構）人員之必要時，得報請行政院同意成立中央流
行疫情指揮中心，並指定人員擔任指揮官，統一指揮、督導
及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體
執行防疫工作；必要時，得協調國軍支援。（第 2 項）中
央流行疫情指揮中心之編組、訓練、協助事項及作業程序之
實施辦法，由中央主管機關定之。」第 28 條：「（第 1
項）主管機關規定之各項預防接種業務、因應疫情防治實施
之特定疫苗管理、使用及接種措施，得由受過訓練且經認可
之護理人員施行之，不受醫師法第 28 條、藥事法第 37 條
及藥師法第 24 條規定之限制。（第 2 項）前項預防接種
施行之條件、限制與前條預防接種紀錄檢查、補行接種及其
他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第 29 條第 1
項: 「醫療機構應配合中央主管機關訂定之預防接種政策。
」第 65 條第 3 款：「醫事機構有下列情事之一者，處新
臺幣 30 萬元以上 200 萬元以下罰鍰：……違反第 29
條第 1 項……規定。」
(二)中央流行疫情指揮中心實施辦法是依傳防法第17條第2項授
權，於93年12月間訂定發布，並於97年1月28日修正發布全
文。該辦法第 3 條第 3 款：「本中心任務如下：……防
疫應變所需之新聞發布、教育宣導、傳播媒體優先使用、入
出國（境）管制、居家檢疫、國際組織聯繫與合作、機場與
港口管制、運輸工具徵用、公共環境清消、勞動安全衛生、
人畜共通傳染病防治及其他流行疫情防治必要措施。」第 4
條第 1 項：「本中心指揮官統一指揮、督導及協調各級政
府機關、公營事業、後備軍人組織、民間團體執行防疫工作
……。」第 10 條：「本中心得以本中心或指揮官之名義對
外行文。」第 11 條：「本中心得視流行疫情及處置狀況，
由指揮官報請行政院解散之。」第 13 條：「本中心所需之
行政經費，由中央主管機關編列預算支應之。」
(三)新冠肺炎於 109 年 1 月 15 日經衛福部公告為傳防法所稱
第五類法定傳染病後，為有效防治新冠肺炎以維護人民健康
，並因應其對國內經濟、社會衝擊，特別條例於 109 年 2
月 25 日制定公布（特別條例第 1 條參照）。特別條例第
7 條：「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要
，得實施必要之應變處置或措施。」第 16 條第 3 款：「
有下列情形之一者，由中央目的事業主管機關、直轄市、縣
（市）政府處新臺幣 5 萬元以上 100 萬元以下罰鍰：……
違反中央流行疫情指揮中心指揮官依第 7 條規定實施之
應變處置或措施。」
(四)參照前開規定可知，中央指揮中心是傳防法中央主管機關即
衛福部，依同法第 17 條第 1 項之規定，為新冠疫情流行
期間統籌、整合人、物力資源之任務必要，所成立具統一指
揮、督導及協調各級政府機關、公營事業、後備軍人組織、
民間團體執行防疫工作、協調國軍部隊支援等權限，並得對
外以自己名義行文之任務編組型態的行政機關。在中央指揮
中心成立期間，傳防法中央主管機關仍為衛福部，由其編列
預算，支應中央指揮中心所需行政經費。而預防接種政策之
訂定，包含預防接種施行之條件、限制等，則均為傳防法中
央主管機關即衛福部的權責；至於中央指揮中心為統籌、整
合防治新冠疫情資源之必要，雖得指揮、監督權責機關即衛
福部訂定包含新冠肺炎疫苗接種條件、限制等內容之預防接
種政策，但不得逕以自己名義，訂定、發布該等預防接種政
策。另醫療機構依傳防法第 29 條第 1 項規定應配合之預
防接種政策，本以同法中央主管機關即衛福部所訂定發布者
為限。至於中央指揮中心指揮官為防治控制新冠肺炎疫情之
需要，固得依特別條例第 7 條之規定，實施必要之應變處
置或措施，然究非得自居為傳防法之中央主管機關，逕行訂
定發布預防接種政策，則醫療機構違反中央指揮中心自行訂
定發布之預防接種應變措施，既非傳防法中央主管機關所依
法發布者，地方主管機關自不得逕依傳防法第 65 條第 3
款規定予以裁罰。
(五)另按行政程序法對各類行政行為設有不同正當程序之規範，
法規命令因係行政機關對於不確定多數事件所發布通案性規
範，對人民權益影響層面廣泛，有別於行政處分僅為行政機
關對個別、具體公法事件所為之個案性規制，依行政程序法
第 151 條、第 157 條第 3 項規定，除非涉及國家機密或
安全，抑或法律另有規定，否則其訂定或修訂，均應刊登於
政府公報或新聞紙之文書紙本，以資公告（下合稱法定發布
程序），始生效力；若僅將法規命令之內容刊登於網際網路
，或以記者會口頭方式發布由新聞媒體傳播轉載，均不合於
法定發布程序，自不生其規範之效力。至於法規命令與「對
人一般處分」之區別，當視其規範對象是否依一般性特徵可
得確定其範圍、規範內容事項是否具體而定（行政程序法第
92 條參照）。若係對不確定多數事件所為通案、反覆性之
規範，其拘束對象於規範事件反覆發生時，仍有增、減之可
能，而難以個別化確定其範圍者，即係針對不特定人民就一
般事項所作抽象對外發生法律效果之法規命令（同法第 150
條第 1 項參照），尚不得因法規命令使用一般性特徵描述
其規範對象，於發布或適用之單一特定時點，可藉由該特徵
掌握適用對象之範圍，即謂之為對人一般處分，無視其通案
、反覆性及規範對象變動之不確定性，而規避法規命令所應
循之法定發布程序，逕以個別通知或其他公告方式代之，不
僅不符行政程序法對各類行政行為所設不同正當程序規範之
旨，更有違法律安定性、明確性及預見可能性等法治國基本
原則。徵諸傳防法及特別條例均未就一般傳染病或新冠肺炎
之防治所需法規命令，另定有不須遵循法規命令法定發布程
序之特別規定，則其規範事項若未涉及國家機密或安全，傳
防法主管機關或中央指揮中心依傳防法或特別條例授權，發
布法規命令性質之預防接種政策或預防接種應變措施時，自
應循法定發布程序，始生其規範效力。
(六)經查，中央指揮中心於 110 年 2 月訂定、發布新冠接種計
畫，將新冠肺炎疫苗公費接種對象分為 10 大類，定期參照
調整因素，滾動調整接種對象範圍之優先順序及期程，要求
經主管機關擇定配發疫苗之醫療院所即合約醫療院所，均須
配合辦理，並以 110 年 3 月 7 日公函送各地衛生局轉知
合約醫療院所，復於同年 5 月 27 日，以中央指揮中心之
名義及系爭發布方式，發布系爭接種方案。上訴人於收受轉
知之系爭接種方案後，於同年 6 月 7 日、8 日配合執行時
，所為系爭接種行為有接種對象不符系爭接種方案要求之情
形，經被上訴人以其違反傳防法第 29 條第 1 項規定為由
，依同法第 65 條第 3 款規定，以原處分裁處法定罰鍰最
高額度 200 萬元等情，為原審依法確定之事實，核與卷內
證據相符。參照前開說明，中央指揮中心訂定發布之新冠接
種計畫、系爭接種方案等，並非傳防法中央主管機關衛福部
訂定之預防接種政策，上訴人所為系爭接種行為縱未配合辦
理而有違反，亦難謂有違反傳防法第 29 條第 1 項規定之
情事，自不得依同法第 65 條第 3 款規定裁罰，被上訴人
逕依該條款規定作成原處分，對上訴人裁處法定最高額度之
罰鍰，已難認於法有據。再者，新冠接種計畫及系爭接種方
案，既要求各地衛生局在接種計畫或方案施行期間持續招募
而訂有合約之合約醫療院所，均須依接種計畫或方案所定期
程及優先接種對象，為前來公費接種之民眾從事公費疫苗之
接種行為，否則將依傳防法或特別條例施以罰鍰之行政罰制
裁，即是針對不確定多數預防接種事件，所為通案、反覆性
對外發生限制合約醫療院所施打疫苗接種對象之規範，且此
等規範拘束之對象即合約醫療院所，在新冠接種計畫或系爭
接種方案實施即規範事件反覆發生之期間，隨時有因各地衛
生局招募、簽約或終止合約而持續增、減之可能，即難以個
別化確定其規範對象之具體範圍，參酌前述說明，其性質當
屬法規命令，而非相對人可得特定之一般處分，且其規範事
項無涉於國家機密或安全，自應踐行法規命令之法定發布程
序，使人民得以判斷其適法性而資遵循。惟新冠接種計畫或
系爭接種方案僅依系爭發布方式，將其規範內容公告或通知
其規範對象，並未依行政程序法之規定，踐行法定發布程序
，仍欠缺法規命令之生效要件，即不生其規範之效力，上訴
人所為之系爭接種行為縱有違反情事，也不得逕依傳防法第
65 條第 3 款規定予以處罰。綜上，原處分於法有違，訴願
決定予以維持，亦有所誤，均應予撤銷。原判決認新冠接種
計畫、系爭接種方案均以中央指揮中心自己名義對外發布，
卻又認其實質上均屬傳防法中央主管機關衛福部所訂定發布
之預防接種政策，且為對人一般處分，無須踐行法規命令之
法定發布程序，即已對外公告而生效，上訴人所為系爭接種
行為違反之，應依傳防法第 65 條第 3 款規定予以處罰為
由，認原處分並無違誤，因而駁回上訴人在原審之訴，核有
判決理由矛盾且適用法規不當之違誤。
(七)綜上所述，原判決駁回上訴人之訴，既有如上所述之違誤，
並與判決結論有影響，上訴意旨執以指摘，求予廢棄原判決
，即有理由；且依原審確定之事實，本院已可自為判決，爰
將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分均予撤銷。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項
、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 114 年 6 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 李 君 豪
法官 林 淑 婷
法官 梁 哲 瑋
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 114 年 6 月 19 日
書記官 曾 彥 碩
資料來源：
最高行政法院