裁判字號：
最高行政法院 113年度抗字第86號 行政裁定
裁判日期：
民國 113 年 11 月 21 日
案由摘要：
文化資產保存事件
最高行政法院裁定 113年度抗字第86號
抗 告 人 國營臺灣鐵路股份有限公司
代 表 人 杜微
訴訟代理人 葉張基 律師
林韋甫 律師
上列抗告人因與相對人文化部間文化資產保存事件，抗告人對於
中華民國 113 年 2 月 29 日臺北高等行政法院 111 年度訴字
第 1224 號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
一、抗告駁回。
二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人為維持國定古蹟「臺灣總督府交通局鐵道部（廳舍、
八角樓男廁、戰時指揮中心、工務室、電源室、食堂）」、
國定古蹟「臺北府城 - 北門、東門、南門、小南門」（下
合稱系爭古蹟）及其周遭直轄市定古蹟、歷史建築及遺構之
整體風貌維護考量，依文化資產保存法（下稱文資法）第
37 條、古蹟保存計畫作業辦法（下稱作業辦法）第 8 條等
規定，就擬定之「國定古蹟臺北府城暨總督府交通局鐵道部
保存計畫」（下稱系爭古蹟保存計畫）於民國 107 年 7 月
19 日召開說明會、108 年 7 月 4 日起辦理公開展覽 30
日、108 年 7 月 16 日舉行公聽會後，提經相對人之第 8
屆古蹟歷史建築紀念建築審議會 109 年 8 月 28 日第 2
次會議決議通過後，即以 110 年 11 月 10 日文授資局蹟
字第 11030121791 號公告系爭古蹟保存計畫自即日實施。
抗告人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及系爭古
蹟保存計畫均撤銷。經原裁定駁回，抗告人乃提起本件抗告
。
二、抗告意旨略以：
系爭古蹟保存計畫範圍內 C1、D1 東半街廓新建工程開發商
(投資人 )○○○○股份有限公司 (下稱○○公司 )於工程
或開發行為進行前 (即申請建築執照前 )，依文資法第 34
條第 2 項規定，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念
建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得進行工程或開發
行為。相對人對於○○公司之審議申請召開之數次審議會，
均適用系爭古蹟保存計畫 (草案 )之內容作為審查標準，而
影響該公司建築執照之申請，且系爭古蹟保存計畫對位在
C1、D1 東半街廓之○○公司工程限高 48 公尺，惟對 D1
西半街廓新建建築物之量體高度，則以不得超過國定古蹟鐵
道部廳舍之高度，而予限高於 16 公尺內，並臆測系爭古蹟
保存計畫區域內存在考古遺址，應送審議且限制 E1、E2 街
廓開發方式，違背「變更臺北車站特定專用區 E1、E2、D1
西半街廓暨周邊地區為特定專用區、博物館特定專用區及道
路用地主要計畫」，參以臺北市都市發展局 (下稱北市都發
局 )112 年 12 月 1 日北市都規字第 1120148357 號函 (
下稱 112 年 12 月 1 日函 )說明三表示在都市計畫變更前
保存計畫範圍內之都市設計審議及建照等申請程序，均徵詢
文資主管機關意見，該函之附件即相對人 111 年 1 月 12
日文授資局蹟字第 1113000594 號函 (下稱 111 年 1 月
12 日函 )說明四：「……有關保存計畫所提必要規定、管
制事項內容尚未納入都市計畫之都市設計準則前，仍作為本
部辦理文化資產保存法第 34 條審議、第 38 條會同審查或
相關規定之執行依循……」足認系爭古蹟保存計畫乃具有對
外規制力之行政處分，不因其用語、形式，以及是否有後續
行為或記載不得聲明不服之文字而異。原裁定無視系爭古蹟
保存計畫已有直接限制抗告人之權益或增加其負擔之具體項
目及抗告人提出之眾多具體事證，片面採信相對人與事實不
符之陳明，顯然違反行政程序法第 92 條規定等語。
三、本院按：
㈠文資法第 4 條第 1 項規定：「本法所稱主管機關：在中
央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（
市）政府。但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行
政院農業委員會……」第 34 條規定：「 (第 1 項 )營
建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念
建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀
覽之通道。(第 2 項 )有前項所列情形之虞者，於工程或
開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀
念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」第
35 條第 1 項規定：「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落
建築群所在地都市計畫之訂定或變更，應先徵求主管機關
之意見。」第 38 條規定：「古蹟定著土地之周邊公私營
建工程或其他開發行為之申請，各目的事業主管機關於都
市設計之審議時，應會同主管機關就公共開放空間系統配
置與其綠化、建築量體配置、高度、造型、色彩及風格等
影響古蹟風貌保存之事項進行審查。」上開規定係針對個
別營建工程及其他開發行為進行前，先就涉及古蹟等事項
直接加以審查控管，一方面先由主管機關就涉及古蹟之事
項，先為審議，避免其破壞古蹟、遮蓋古蹟外貌或阻塞其
觀覽之通道；另一方面則在各目的事業主管機關核准古蹟
定著土地之周邊公私營建工程或其他開發行為之建築或許
可開發申請前，於都市設計審議階段，會同主管機關就公
共開放空間系統配置及其綠化、建築量體配置、高度、造
型、色彩及風格等影響古蹟風貌保存之事項進行審查，以
強化古蹟周邊環境之保存維護工作。是以主管機關及目的
事業主管機關依據上開規定，本即應對個別營建工程及其
他開發行為進行上述古蹟等事項之審議管制，不因主管機
關已否訂定文資法第 37 條所列古蹟保存計畫而異。
㈡古蹟保存與都市計畫具有密切關係，可藉都市計畫保存古
蹟及避免因都市計畫之實施而移遷古蹟，文資法第 35 條
第 1 項乃規定：「古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建
築群所在地都市計畫之訂定或變更，應先徵求主管機關之
意見。」復為使古蹟保存工作與當地區域計畫、都市計畫
或國家公園計畫相結合，86 年 5 月 14 日修正公布之文
資法第 36 條第 1 項即定有此種調控機制 (條文內容：
「為維護古蹟並保全其環境景觀，古蹟主管機關得會同有
關機關，擬具古蹟保存計畫，並依區域計畫法、都市計畫
法或國家公園法有關規定編定、劃定或變更古蹟保存用地
或保存區，予以保存維護。」 )嗣於 105 年 7 月 27 日
修正公布之文資法，分別於第 37 條規定：「 (第 1 項
)為維護古蹟並保全其環境景觀，主管機關應會同有關機
關訂定古蹟保存計畫，據以公告實施。(第 2 項 )古蹟保
存計畫公告實施後，依計畫內容應修正或變更之區域計畫
、都市計畫或國家公園計畫，相關主管機關應按各計畫所
定期限辦理變更作業。(第 3 項 )主管機關於擬定古蹟保
存計畫過程中，應分階段舉辦說明會、公聽會及公開展覽
，並應通知當地居民參與。(第 4 項 )第 1 項古蹟保存
計畫之項目、內容、訂定程序、公告、變更、撤銷、廢止
及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關
定之。」及第 39 條第 1 項規定：「主管機關得就第 37
條古蹟保存計畫內容，依區域計畫法、都市計畫法或國家
公園法等有關規定，編定、劃定或變更為古蹟保存用地或
保存區、其他使用用地或分區，並依本法相關規定予以保
存維護。」再觀文資法第 37 條第 4 項授權訂定之作業
辦法第 2 條規定：「古蹟保存計畫，應以章節及圖表敘
明下列項目：一、計畫範圍。二、基礎調查。三、法令研
究。四、體制建構。五、相關圖面。六、其他相關附件。
」第 6 條規定：「第 2 條第 4 款體制建構，應包括下
列內容：一、必要之土地使用計畫變更建議。二、依本法
第 34 條、第 39 條、第 41 條、第 42 條提出必要規定
事項、土地使用管制及獎勵措施之建議。三、依本法第
38 條提出古蹟定著土地周邊範圍及緩衝地區都市設計審
議原則、建築及景觀規範之建議。」綜上可知，古蹟保存
計畫，旨在前述對於營建工程或其他開發行為之個案審查
方式外，要求文資法主管機關提前對於古蹟及其環境景觀
之維護及保全作通盤構想，而會同有關機關訂定古蹟保存
計畫後，將該抽象方針性質之計畫提送古蹟所在地之區域
計畫委員會、都市計畫委員會或國家公園計畫委員會，供
各該委員會規劃區域、都市或國家公園發展及土地使用等
計畫之考量，並於其規劃決議後，納入古蹟所在地之區域
計畫、都市計畫或國家公園計畫，以此方式落實維護古蹟
並保全其環境景觀之目的。
㈢所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決
定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政
行為。文資法規定之古蹟保存計畫係抽象之方針，意在整
合行政機關合力落實計畫目標，其所為之都市計畫變更建
議，對於一般人民，並非直接發生法律效果之行政處分，
此建議須待各主管機關依據該計畫採行具體影響人民權利
義務之措施時始對人民發生直接之規範效力。經查，系爭
古蹟保存計畫乃相對人考量北門及鐵道部周邊的歷史脈絡
特質，依據文資法第 37 條規定，進行景觀視覺影響評估
及古蹟保存計畫之擬定，並以古蹟保存計畫範圍為基礎，
擬定景觀風貌管制及都市計畫之變更建議，以達到維護北
門及鐵道部周邊環境景觀之目的。依其計畫書內容所涉土
地使用計畫變更、土地使用管制變更、建築管理、古蹟及
其周邊景觀風貌管制，均屬都市計畫及都市設計之變更建
議，均有待都市計畫主管機關依都市計畫程序納入考量審
議，作成都市計畫之變更始能具體落實，有該計畫書附卷
可資對照 (原審卷一第 43-257 頁 )。凡此足見，系爭古
蹟保存計畫實係對有關都市計畫及都市設計之變更建議，
並非行政處分甚明。
㈣又古蹟保存作為歷史意義的載體，為賦予其土地及建築之
意義，主管機關醞釀之評估規劃及中心構想當係沿續至古
蹟保存計畫之訂定或修正，故即便沒有古蹟保存計畫，主
管機關於營建工程或開發行為進行前，依據文資法第 34
條及第 38 條所為之審議主要標準縱與日後之古蹟保存計
畫草案或公告實施之計畫吻合，或在都市計畫變更前先以
古蹟保存計畫作為審議之構想，核乃不脫其古蹟保存之初
衷構想而為沿續其古蹟保存主軸脈絡之當然之理。依此，
相對人 111 年 1 月 12 日函及北市都發局 112 年 12
月 1 日函，表示在都市計畫變更前保存計畫範圍內之都
市設計審議及建照等申請程序，均徵詢文資主管機關意見
，及有關保存計畫所提必要規定、管制事項內容尚未納入
都市計畫之都市設計準則前，仍作為相對人辦理文資法第
34 條之審議、第 38 條會同審查或相關規定之執行依循
等語，乃自明之理。上開個案審議，仍待相對人依據文資
法第 34 條及第 38 條對營建工程或開發行為作成審議結
果之決定，方屬行政處分，系爭古蹟保存計畫不因於具體
個案審議中被援用為其中之看法即單獨成為直接對人民發
生法律效果之行政處分。抗告人執上開函文主張系爭古蹟
保存計畫乃具有對外規制力之行政處分，並無可採。
㈤至於相對人於投資人○○公司於工程或開發行為進行前 (
即申請建築執照前 )，召開古蹟、歷史建築、紀念建築及
聚落建築群審議會對其開發計畫之審查，乃依據文資法第
34 條第 2 項規定應盡之作為，與有無系爭古蹟保存計畫
無涉。抗告人主張相對人對於○○公司之審議均適用系爭
古蹟保存計畫 (草案 )之內容作為審查標準，故系爭古蹟
保存計畫即為影響該公司建築執照申請之行政處分云云，
並無可取。又依文資法第 37 條及第 39 條規定，系爭古
蹟保存計畫所為之都市計畫變更建議，既然均待都市計畫
主管機關納入都市計畫之檢討考量，經過都市計畫變更程
序方能具體變更落實，自不生系爭古蹟保存計畫牴觸現有
都市計畫之問題。抗告人主張系爭古蹟保存計畫對位在
C1、D1 東半街廓之○○公司工程限高 48 公尺，惟對 D1
西半街廓新建建築物之量體高度，則以不得超過國定古蹟
鐵道部廳舍之高度，而予限高於 16 公尺內，並臆測系爭
古蹟保存計畫區域內存在考古遺址，應送審議且限制 E1
、 E2 街廓開發方式，為違背「變更臺北車站特定專用區
E1、E2、D1 西半街廓暨周邊地區為特定專用區、博物館
特定專用區及道路用地主要計畫」之行政處分云云，顯係
對法令之誤解，並不可採。從而，抗告人對系爭古蹟保存
計畫提起撤銷訴訟，原審以該計畫非行政處分，認抗告人
提起本件撤銷訴訟不備起訴要件，予以裁定駁回，即無不
合。抗告意旨猶執前詞，指摘原裁定違法，求予廢棄，為
無理由，應予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第 104 條、
民事訴訟法第 95 條第 1 項、第 78 條，裁定如主文。
中 華 民 國 113 年 11 月 21 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 陳 國 成
法官 林 淑 婷
法官 高 愈 杰
法官 蔡 如 琪
法官 簡 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 11 月 21 日
書記官 蕭 君 卉
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 67 卷 2 期 28-34 頁