最　高　行　政　法　院　判　決　                  九十二年度判字第三二三號
　　上  訴  人　統一大飯店股份有限公司
　　代　表　人　林柏峰
                    　　      送達代收人　幸大智
　　被 上訴 人  交通部觀光局
　　代　表　人　蘇成田
右當事人間因確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國九十年十二月十九日臺北
高等行政法院九十年度訴字第三八七七號判決，提起上訴，本院判決如左：
    主  文
原判決廢棄。
確認被上訴人八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函所為之行政處分
無效。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
　　理  由
一、本件上訴人主張：（一）原判決違反行政程序法第七條及第十條之比例原則及授
    權明確性原則：１、上訴人爭執被上訴人所為之行政處分有行政程序法第一百十
    一條第七款之無效事由，因認行為時（下同）發展觀光條例第三十九條第一項前
    段依文義解釋，當觀光旅館業有違反該條例及依據該條例所發布之命令，行政機
    關必須先於程序上予以「警告」，並於受處分人違反情節重大時，始得依同法第
    三十九條第一項後段另為科處罰鍰或命停止營業或撤銷其營業執照。且因同法第
    三十九條第一項後段賦予主管機關得依實際狀況裁量行政處罰之方式，非有「裁
    量收縮至零」之情狀，主管機關應依行政程序法第十條之規定，以符合法規授權
    目的之方式行使裁量權或擬定法規命令。２、發展觀光條例第四十七條授權主管
    行政機關擬定觀光旅館業管理規則時，本應就發展觀光條例所建立之價值判斷體
    系酌量，以擬定合乎法律授權目的之法規。被上訴人依據觀光旅館業管理規則第
    二十七條第三項之規定撤銷上訴人之營業執照前，未依照發展觀光條例第三十九
    條第一項前段之規定，責成行政機關應先行「警告」後再為後續之裁量處分，其
    違反授權目的所為之裁罰處分，自為重大明顯瑕疵之行政處分。３、發展觀光條
    例第三十九條已揭示違反之處罰方式與裁量空間，於授權法規中亦應本此授權意
    旨而為規定，原判決以「難於行使監督權」為觀光旅館業管理規則第二十七條第
    二項之合法基礎，然該條項顯已違反母法（發展觀光條例）第三十九條之規定（
    未踐行「警告」之先行程序以取得後續裁量處分之程序正當性），且與第三十八
    條所規範之「積極侵害行為」相較，難以「難於行使監督權」作為觀光旅館業管
    理規則第二十七條第二項之實質正當性基礎，是以系爭行政處分有行政程序法第
    一百十一條第七款顯然重大明顯之瑕疵，為無效之行政處分，原判決認其非無效
    ，有行政訴訟法第二百四十三條適用不當之違法。（二）原判決違反行政程序法
    第一百零二條之程序保障：發展觀光條例第三十七條第一項前段係本於行政程序
    法第一百零二條之意旨而為設計，明文以「警告」之先行程序作為後續裁罰處分
    取得人民合理之信賴基礎；再者，發展觀光條例第三十八條中因其違法行為之強
    度較高，是並未設計「警告」之先行程序，而同法第三十九條因其違法行為之強
    度較弱，是以「警告」之先行程序緩和該後續裁罰處分對受處分人之衝擊。本案
    被上訴人為系爭行政處分前未踐行「警告」之先行程序，是未給予上訴人程序保
    障，顯為裁量怠惰之違法且屬於重大明顯之瑕疵，應依法認定系爭行政處分為無
    效之行政處分。原判決以觀光旅館業管理規則第二十七條第二項合於發展觀光條
    例第三十九條之授權意旨，屬於行政訴訟法第二百四十三條適用法規不當之違法
    等語，爰求為廢棄原判決並確認原處分無效。
二、本件被上訴人於本審未為答辯。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人原係經被上訴人依法
    核發觀光旅館業營業執照之觀光旅館業，於八十六年十一月二十五日依股東會決
    議，自同年十二月一日起歇業一年，經被上訴人准予備查，因上訴人未於停業期
    限屆滿後十五日內申報復業，被上訴人乃撤銷上訴人觀光旅館業營業執照及國際
    觀光旅館專用標識。上訴人就該撤銷觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標
    識之行政處分，請求被上訴人撤銷原處分之訴願程序經駁回確定。上訴人於逾越
    提起撤銷訴訟之法定不變期間後，再於九十年四月間請求被上訴人確認前述行政
    處分無效，亦經駁回之事實，為兩造所不爭執，並有卷附上訴人公司執照、營利
    事業登記證、上訴人八十六年股東臨時會會議紀錄、八十六年十一月二十五日統
    總字第○○二三號函、被上訴人八十六年十二月二日觀業八十六字第二三一三一
    號函、八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函、八十九年三月二
    十日觀業八十九字第○六二五七號函、交通部交訴八十九字第四七○三五號訴願
    決定書、被上訴人九十年四月二十五日觀業九十字第七七七○號函可稽。（二）
    上訴人主張被上訴人撤銷上訴人觀光旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識之
    行政處分，係依違反法律保留原則之行政命令所為之行政處分，且係怠於裁量所
    為之行政處分，應屬無效，為被上訴人所否認。按依行政程序法第一百十一條規
    定，行政處分除合於該條第一款至第六款所列舉之事由為無效外，其餘無效事由
    以符合第七款所載具有重大明顯之瑕疵之概括條款為限。查：依發展觀光條例第
    三十九條第一項規定，觀光旅館業違反發展觀光條例或觀光旅館業管理規則（依
    據發展觀光條例第四十七條規定訂定），其情節重大者，上訴人得處以罰鍰，或
    定期停止其營業之一部或全部，或撤銷其營業執照。亦即法律授權行政機關於認
    定違反發展觀光條例或依據該條例所發布之命令情節重大者，可視各別情況，為
    上述三項不同之處分。而依據發展觀光條例第四十七條規定訂定之觀光旅館業管
    理規則第二十七條第二項規定：「觀光旅館業於停業期限屆滿後，應於十五日內
    申報復業。」因觀光旅館業違反該項規定時，將使被上訴人之監督權難以行使，
    主管機關衡諸其情節至為重大之狀況，故於同條第三項依據發展觀光條例第三十
    九條第一項所定情節重大授權之法律效果，配合訂定「觀光旅館業停業期滿未依
    規定申報復業，原受理之觀光主管機關得報請交通部撤銷其觀光旅館業營業執照
    。」之規定，以為遵行。該項規定係衡酌違規之情節重大之狀況，根據法律授權
    而訂定，其並未逾越或牴觸發展觀光條例第三十九條第一項規定。且該規則基於
    法律授權所為之裁量，亦屬妥適，行政機關如遵守其規定而為處分，並無怠於裁
    量之情形，從而，被上訴人依據該規則規定，撤銷上訴人觀光旅館業營業執照及
    國際觀光旅館專用標識，於法並無不合，而駁回上訴人之訴。
四、本院按：「觀光旅館業、旅行業違反本條例及依據本條例所發布之命令者，予以
    警告；情節重大者，處五千元以上、五萬元以下罰鍰，或定期停止其營業之一部
    或全部，或撤銷其營業執照。」行為時發展觀光條例第三十九條第一項定有明文
    。另同條例第四十七條規定：「風景特定區、觀光旅館業、旅行業、導遊人員管
    理規則，由交通部定之。」交通部遂依該授權發布觀光旅館業管理規則。其第二
    十七條第二項、第三項分別規定：「前項申請暫停營業，期間不得超過一年。但
    有正當事由，得再申請展延一次。停業期限屆滿後，應於十五日內申報復業。」
    「觀光旅館業停業期滿未依規定申報復業或無正當理由自行停業六個月以上者，
    原受理之觀光主管機關，得報請交通部撤銷其觀光旅館業營業執照。」由此觀之
    ，觀光旅館業停業期滿，未依規定申報復業，即係違反依發展觀光條例所發布之
    觀光旅館業管理規則第二十七條第二項之規定，依發展觀光條例第三十九條、旅
    館業管理規則第二十七條第三項之規定，得處以撤銷營業執照之處罰；其程序為
    由原受理之觀光主管機關報請交通部為之，亦即有權為此項處分之行政機關應為
    交通部。再由發展觀光條例第十八條之規定：「經營觀光旅館業者，應先向中央
    觀光主管機關申請核准，並依法辦理公司登記後，發給觀光旅館業執照及專用標
    識，始得開業。」及同條例第三條之規定：「觀光主管機關：在中央為交通部；
    ．．．」觀之，觀光旅館業執照之發給乃交通部之職權，則該項執照之撤銷亦應
    為交通部之職權，而非該部所屬觀光局之職權。至交通部與該部所屬觀光局間雖
    就觀光旅館業之處罰事務（含觀光旅館業執照之撤銷）定有授權由觀光局核定之
    規定，惟此之核定僅係內部之事務分工，對外仍應以交通部名義作成處分，難認
    交通部觀光局憑此即得以自己之名義為撤銷觀光旅館業執照之處分。苟交通部觀
    光局以自己名義為撤銷觀光旅館業執照之處分，自屬缺乏事務權限之行政處分。
    依行為後施行之行政程序法第一百十一條第六款規定，缺乏權限之行政處分，係
    屬無效之行政處分，此項規定雖為行為時所無，惟於行為時，亦應為同一解釋。
    經查：本件被上訴人以上訴人於八十六年十二月一日起停業一年，停業期滿後，
    未於十五日內申報復業，違反觀光旅館業管理規則第二項規定，乃依同規則第三
    項，以八十八年一月二十七日觀業八十八字第○一八四三號函撤銷上訴人之觀光
    旅館業營業執照及國際觀光旅館專用標識，此為原審依法確定之事實。依前開規
    定及說明，本件上訴人雖有違反觀光旅館業管理規則第二項規定之行為，被上訴
    人原無撤銷其觀光旅館業執照之權限，其所為該項缺乏權限之行政處分，係屬無
    效。上訴人求為確認前開行政處分為無效，應予准許，原審未察及此，而駁回上
    訴人之訴，尚有未合，上訴人上訴意旨指摘原判決不當求予廢棄，雖非以此為理
    由，惟原判決既有可議，自應由本院予以廢棄，並另行諭知如主文第二項所示之
    判決。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百五十
九條第一款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　三　　　　月　　二十七　　　日
                    最 高 行 政 法 院  第 三 庭
                                審 判 長 法  官　　　葉　振　權
                                         法  官      林　家　惠
                                         法  官　　　吳　錦　龍
                                         法  官　　　劉　鑫　楨
                                         法  官　　　吳　明　鴻
右  正  本  證  明  與  原  本  無  異
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 法院書記官　阮　桂　芬
中　　華　　民　　國　　九十二　　　年　　　三　　　　月　　二十七　　　日