裁判字號：
最高行政法院 95年度裁字第372號 行政
裁判日期：
民國 95 年 02 月 23 日
案由摘要：
申租公有土地
最 高 行 政 法 院 裁 定 95年度裁字第372號
抗 告 人 李○○
上列抗告人因與相對人臺北市政府建設局間申租公有土地事件，對於中華民國 94 年
3 月 31 日臺北高等行政法院 93 年度訴字第 3782 號裁定提起抗告，本院裁定如下
︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件抗告意旨略謂：查本件抗告人請求承租系爭土地係依據臺北市政府本於公權
力管理市有財產即具公法性質，臺北市市有財產管理自治條例第 52 條第 1 項
第 4 款規定及臺北市政府財政局民國（下同）90 年 5 月 16 日北市財四字第
9021250600 號函之說明申請，並非單純私法契約事件甚明，原裁定就此部分漏
未斟酌，顯有違誤。次依行政程序法第 92 條第 1 項及訴願法第 3 條第 1 項
規定可知，行政處分之要素包含有行為、行政機關、公權力、單方性、個別性及
法效性等。而所謂行為即行政機關公法上之意思表示，本件相對人 93 年 6 月
10 日北府建秘字第 09332024700 號函為相對人對外之公文書，且有局長林○○
之印文，是以，該函文確為相對人於公法上對外之意思表示甚明。再者，相對人
為行政機關，而該函為相對人管理市有土地所作成之公文書，為公法上管理行為
之表現，自為公權力之行使。又該函確實為相對人單方面否決抗告人之申請，其
具有單方性。且所為公法上意思表示之對象為個別之抗告人，自具有個別性。其
致抗告人無法承租市有土地之法律效果，具法效性，至為灼然。綜上所述，足堪
以證明本件相對人 93 年 6 月 10 日北府建秘字第 09332024700 號函確實為行
政處分。另按學說上有所謂「二階段說」或「雙層理論」，當公法與私法區分上
發生困難時，提供一解決方式，亦即將法律行為分為二階段，行政機關之核准與
否為前階段，屬於公法關係，核准後之履行行為是為後階段，屬於私法關係。系
○○○區○○段○○段 17 之 1 地號土地，為相對人於公法上基於公權力經管
之市有土地，是以出租與否為管理範圍之一，亦為公權力行使之表現，與前述「
二階段說」或「雙層理論」之前階段關係相符，何況，本件抗告人請求承租系爭
土地係依據具公法性質之臺北市市有財產管理自治條例第 52 條第 1 項第 4 款
規定及臺北市政府財政局 90 年 5 月 16 日北市財四字第 9021250600 號函之
說明申請，顯非單純私法事件，縱使本件租賃行為為私法上之關係，然相對人出
租與否仍為公法上管理之行為，自為公權力行使之公法關係，則相對人否決抗告
人承租之申請，自屬公法上之行政處分無疑。況如行政機關之作為無法判斷係私
法行為或公法行為時，仍應推定係行使公權力之性質，因係國家機關或其他行政
主體行使公權力畢竟為正規之行為方式；又公權力行政受較多之法律羈束，相對
一方將受較多之法律保障。職是之故，本件為公法事件甚明，縱有疑義，基於保
障人民之立場，仍應認定為公法關係，始符合人民法律情感，爰請求廢棄原裁定
。
三、原裁定以：本件抗告人因申租公有土地事件不服相對人 93 年 6 月 10 日北市
府建祕字第 09332024700 號函（原裁定誤植為訴願決定案號），提起訴願。經
查該函略以：「主旨：有關臺端等申請○○○市○○區○○段 1 小段 17 之 1
地號土地乙案．．．說明：．．．二、有關臺端等無權占用本局經○○○區○○
段 ○ ○段 17 之 1 地號市有土地乙案，前經臺灣士林地方法院 88 年 11 月 9
日判決本局勝訴有案（85 年度重訴字第 191 號），臺端等應拆屋還地，並經臺
灣士林地方法院 91 年 11 月 5 日民事裁定准許 17 地號應更正為 17 之 1 地
號土地，雖經臺灣高等法院 92 年 2 月 26 日民事裁定臺端等抗告有理由，惟
僅訴訟標的誤植，並不影響訴之正當性，且本局已另案訴訟中，臺端等前揭申請
書說明二所言有關本件拆屋還地事件業已敗訴確定乙節，與事實不符，先予敍明
。三、另依中央法規森林法第 8 條針對公有林地得為出租之要件並據行政院農
業委員會 90 年 11 月 5 日 (90) 農林字第 900156202 號之函釋略以：私人住
家或農舍不是森林法第 8 條得為出租之情形，故臺端旨揭申租乙案尚未符上開
規定，且系爭地號土地本局已有使用計畫，本局業以 90 年 6 月 13 日北市建
秘字第 9022970500 號及 92 年 7 月 22 日北市建秘字第 09232704100 號函（
諒達）復臺端在案。綜前，臺端等申請租用旨揭地號土地乙案，本局歉難同意，
尚請諒察。」核其內容，係針對抗告人申請租用市有土地，立於市有土地管理機
關之地位，在私法上所為之說明，尚不對外發生准駁之法律上效果，即難謂其屬
行政處分性質。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。又，縱
認本件係抗告人向相對人申租市有土地，經相對人以上開函文拒絕，惟兩造所產
生之爭執，係屬私權爭執，抗告人誤向無審判權之原審起訴，即有行政訴訟法第
107 條第 1 項第 1 款不合法之情事。從而，抗告人提起行政訴訟，訴請撤銷訴
願決定及原處分，且相對人就○○○市○○區○○段 1 小段 17 之 1 地號土地
」應為准許出租予抗告人之處分，顯非合法，乃裁定予以駁回抗告人在原審之訴
。
四、本院查：（一）、按「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回
之。」行政訴訟法第 107 條第 1 項第 1 款定有明文。又「公法上之爭議，除
法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦為同法第 2 條所明定，足認行
政訴訟乃解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，如非屬公法上爭議之事
件，行政法院自無審判權。再按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行
法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所
生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政
機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方
行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民
事訴訟程序解決。」司法院釋字第 448 號解釋意旨參照。末按「官署依據法令
管理公有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有財產所發生之
租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，
屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，
亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行
政爭訟。本件原告要求租用系爭公有土地，管理該項土地之被告官署拒絕原告此
項要約之意思通知，既不得認為行政處分，不間其形式如何，原告要不得對之提
起行政爭訟」，本院 53 年判字第 234 號亦著有判例。本件系○○○市○○區
○○段 1 小段 17 之 1 地號土地乃相對人管理之市有土地，抗告人向相對人請
求承租，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而相對人以該函表示歉難同
意，則屬拒絕出租之意思表示，則揆諸前揭判例意旨，該函，並非行使公權力對
外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，抗告人請求撤銷該函，自不
合法。又依前揭司法院解釋意旨，市有土地之出租乃屬私法之租賃關係，抗告人
請求相對人應將土地出租，非屬行政法院之權限，抗告人應循民事訴訟程序請求
救濟。（二）、再者，兩階段理論係德國學者因應行政機關基於公權力，為公共
利益而執行給付行政（補貼貸款）所面臨之法律困境，亦即當行政機關否准補貼
貸款時，一方面依當時之法律見解，補貼貸款屬國家之私法行為，人民不得對之
提起行政訴訟，另一方面，基於契約自由原則，人民亦不得對之提起民事訴訟，
以致無法律救濟途徑，乃在貸款給付之前，分析出具行政處分性質之准否補貼貸
款決定，形成前公法後私法之兩階段法律關係，將其准否補貼貸款之決定歸入公
法約束，尤其是平等原則之遵守，並受司法審查，所建構之理論。本件申租系爭
公有土地事件，係行政機關在不妨礙公有土地依法管理使用原則下，基於私法契
約自由，出租予特定人使用收益，其乃純屬私法關係，因其並非行政機關基於公
權力，為公共利益所執行之給付行政，自無從分析出公法關係，以形成前公法後
私法之兩階段法律關係。則抗告人主張本件應適用兩階段理論乙節，係其法律見
解歧異，尚不足採。（三）、從而，原裁定以抗告人在原審之訴為不合法而駁回
，核無違誤。本件抗告論旨，指摘原審裁定違誤，求予廢棄，難認有理由，應予
駁回。
五、依行政訴訟法第 104 條、民事訴訟法第 95 條、第 78 條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第一庭審判長法 官 葉 振 權
法 官 吳 明 鴻
法 官 陳 秀 美
法 官 劉 鑫 楨
法 官 梁 松 雄
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
書記官 陳 盛 信
資料來源：
最高行政法院
司法院公報 第 50 卷 6 期 150-153 頁
最高行政法院裁判書彙編（95年1月至12月）第 491-497 頁
行政訴訟法實務見解彙編（96年12月版）第 21 頁
司法周刊 第 1384 期 4 版