裁判字號：
最高行政法院 96年度判字第594號 行政
裁判日期：
民國 96 年 04 月 12 日
案由摘要：
廢棄物清理法事件
最 高 行 政 法 院 判 決 96年度判字第00594號
上 訴 人 臺北市政府環境保護局
（即原審被告）
代 表 人 沈○○
訴訟代理人 簡汶蕙律師
上 訴 人 ○○建設股份有限公司
（即原審參加人）
代 表 人 劉○○
訴訟代理人 蔡進良律師
被 上訴 人 ○○○○○○○○股份有限公司
代 表 人 童○○
上列當事人間因廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國 94 年 8 月 23 日臺北高
等行政法院 93 年度訴字第 2855 號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文
原判決關於撤銷訴願決定及原處分如附表所示玖件處罰，及該訴訟費用部分均廢棄，
發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人前向上訴人○○建設股份有限公司（下稱○○建設公司）租用坐落
○○市○○區○○路 1 段 206 號之○○大樓地上第 5層至第20層之辦公室（下
稱系爭租賃建物），租期至民國（下同） 92年2月27日，因一方終止租約而屆至
。 其後被上訴人與上訴人○○建設公司就系爭租賃建物之返還發生爭議，致
於92年 4月25日完全搬離上址，屋內仍留有部分物品未搬離。嗣經上訴人臺北市
政府環境保護局（下稱臺北市政府環保局）信義區清潔隊執勤人員於 92年5月13
日至系爭租賃建物現場會勘，認被上訴人將其搬遷後遺留之廢電線電纜、輕鋼架
、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物（下稱系爭廢棄物），棄置於系爭租賃建物內，
未依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準等規定妥適處理，乃通知被上訴人
於92年6月20 日前清除留置於系爭租賃建物內物品，若未於期限內完成改善，將
依違反廢棄物清理法予以告發。嗣經上訴人臺北市政府環保局所屬衛生稽查大隊
於92年6月 21日改善期限屆滿後派員前往複查，發現被上訴人遺留於系爭租賃建
物內之物品仍未完成清除，遂處以被上訴人新臺幣（下同） 6千元罰鍰，並自92
年7月7日起按日連續罰計 147件，被上訴人不服，嗣上開處分，分別經臺北市政
府訴願決定予以撤銷，或由上訴人臺北市政府環保局自行撤銷。嗣上訴人臺北市
政府環保局又以92年12月26日北市環稽字第09241350200號 函（下稱92年12月26
日函）通知被上訴人於文到 15 日內開始清除系爭廢棄物，並自開始清除之日起
15日內完成清除工作，惟被上訴人逾期仍不為清除，上訴人臺北市政府環保局乃
以93年3月3日廢字第H93000532 號執行違反廢棄物清理法案件處分書裁處被上訴
人1萬5千元罰鍰。其間上訴人臺北市政府環保局復以 93年2月23日北市環稽字第
09340182100號函（下稱93年2月23 日函）通知被上訴人於文到5日內開始進行清
除工作，以避免遭按日連續罰，此函於 93 年 2 月 23 日送達被上訴人，惟被
上訴人仍未依限清除改善完成，上訴人臺北市政府環保局遂以附表所載共計 9件
按日連續處罰處分書各處以被上訴人1萬5千元罰鍰（ 9件共計 13萬5千元）。被
上訴人不服上開93年2月23日函及9件連續處罰處分書，循序提起行政訴訟，經原
審判決撤銷訴願決定及原處分關於附表所示之 9件處罰，暨駁回被上訴人其餘之
訴。上訴人就原審撤銷如附表所示9件處罰部分不服，提起本件上訴。
二、被上訴人在原審起訴意旨略以：（一）93年2月 23日函之性質為告誡處分，仍屬
不利於被上訴人之行政處分，被上訴人自得以之為行政爭訟對象。（二）系爭廢
棄物之產出者為上訴人○○建設公司，且系爭廢棄物未依法處理係上訴人○○建
設公司濫用佩芳大樓占有管理權所致，基於誠實信用原則，系爭廢棄物之清除責
任應由其負擔，否則難謂與廢棄物清理法之立法目的一致；況依「廢棄物清理法
台北市施行細則」規定，本件清除義務人應為佩芳大樓之管理機構即僑泰興企業
股份有限公司，並非被上訴人。從而，系爭全部處分及訴願決定以被上訴人為處
分對象，顯非妥適。（三）被上訴人乃經營資訊及週邊產品之軟硬體設備之進出
口等相關業務，顯與廢棄物清理法第 2條明定之事業種類不同，且被上訴人亦不
該當行政院環境保護署（下稱環保署）依廢棄物清理法第 2條第3項授權所頒 91
年3月22日環署廢字第0910019207 號函公告之電信業，是縱認系爭廢棄物係被上
訴人所產生，然因被上訴人並非廢棄物清理法第 2條所稱之「事業」，系爭廢棄
物即不屬廢棄物清理法所指之事業廢棄物。從而，上訴人臺北市政府環保局以被
上訴人為廢棄物清理法之事業，進而以原處分認被上訴人未依法清除系爭事業廢
棄物，即構成適用法律之違法。況再退步言之，縱認被上訴人係屬事業，惟本件
遺留於系爭租賃建物內之物品係屬一般辦公室使用之電線、電纜、輕鋼架、木板
、塑膠、泡棉等設施或裝潢，並非廢棄物清理法所指之「事業廢棄物」，依廢棄
物清理法第１１條應由大樓管理者即上訴人○○建設公司負清理義務。甚者，縱
認本件遺留於系爭租賃建物之物品為事業廢棄物，惟由上訴人○○建設公司負擔
清除義務，乃是交易成本最低而經濟效率最高之方法。（四）上訴人臺北市政府
環保局指摘被上訴人之違章事實，實際上應是「產生廢棄物卻不予清除」，並非
處分書所載之「貯存、清除或處理方法及設施，未符合規定」，處分理由及法令
依據自不可能是「違反廢棄物清理法第 36 條 1項之規定」。基此，上訴人臺北
市政府環保局認定事實與適用法律皆有錯誤。其次，系爭廢棄物之清理義務非不
可代替之行為，亦無被上訴人無力承擔代履行費用之情形，是以，應以代履行為
優先執行手段，是系爭行政處分中除第 1件（即93年3月10日廢字第H93000611號
函）外，皆違反行政執行法第3條與第30條第1項規定。再者，上訴人臺北市政府
環保局於93年2月23日所為下命處分，嗣同年2月27日由上訴人臺北市政府環保局
召集之協調會議中，因上訴人○○建設公司與被上訴人無法達成自主清除協議，
最終作成雙方同意由上訴人臺北市政府環保局代履行之結論，而上訴人臺北市政
府環保局當場亦表示其內部將展開代履行之各項手續，且於同年3月2日即以北市
環四字第09330629400號函（下稱93年3月2日函）命被上訴人限期繳交200萬元之
代清除費用，上訴人亦按期繳納完畢。是以，上訴人臺北市政府環保局不啻以後
續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分，是原限期清除之處分應已失效，而系
爭罰款處分顯失所附麗，應予撤銷。（五）本件縱認被上訴人為系爭廢棄物之清
除義務人，然因上訴人○○建設公司、僑泰興公司阻撓被上訴人通行佩芳大樓入
內清理，乃因不可歸責被上訴人之事由，致被上訴人在客觀上不能清除系爭廢棄
物，故上訴人臺北市政府環保局課被上訴人清理之義務，顯已欠缺期待可能性，
系爭處分應予撤銷。為此，訴請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、上訴人臺北市政府環保局則以：（一）93 年2月23日函並非行政處分，僅係對被
上訴人未依上訴人臺北市政府環保局92年12月26日函限期清除之違規行為所為之
通知，其內容並未直接發生處罰之法律效果，被上訴人對之提起行政訴訟，並不
合法。（二）觀諸被上訴人之經營項目包括「資訊及週邊產品之軟硬體設備」之
出售、維修與技術服務，與「第 2類電信事業之經營」相當，是被上訴人既經營
第2類電信事業，其提供電信服務內容，與環保署 91 年 3 月 22 日環署廢字第
0910019207 號公告事項第 1 項第 10 款「電信業」之服務內容相當。又系爭廢
棄物確係被上訴人所有且係被上訴人於營運狀態下產生之事業廢棄物，被上訴人
既為系爭廢棄物之產生主體，自有依廢棄物清理法相關規定，處置系爭廢棄物之
公法上義務存在。至於上訴人○○建設公司有無妨礙被上訴人搬遷、被上訴人與
上訴人○○建設公司間內部私權糾紛，衡與系爭事業廢棄物產生主體之認定分屬
二事。再者，因廢棄物清理法施行細則已修正發布，是本件自應適用修正後之廢
棄物清理法施行細則，而無適用臺北市施行細則之餘地，從而，被上訴人確為系
爭廢棄物之清理義務人。另依廢棄物清理法第 28條第1項、第36條及其授權制定
之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」規定，被上訴人負有清理義務，
92 年 12 月 26 日函詳載其法令依據為「廢棄物清理法第2條、第28條、第36條
」，自屬於法有據。（三）系爭 9件按日連續處罰之處分，係基於上訴人臺北市
政府環保局92年12月26日函下命限期被上訴人清除而來，故判斷被上訴人有無不
可歸責事由或上訴人○○建設公司有無阻隢情事，均應自92年12月26日以後加以
判斷。被上訴人狀內臚陳上訴人○○建設公司阻隢其清除廢棄物云云，其是否屬
實，上訴人臺北市政府環保局無從置喙或加以判斷；況其所陳均係在上訴人臺北
市政府環保局92年12月26日函前之事，且被上訴人之私權糾紛不得據以免除其應
負之公法上責任等語，資為抗辯。
四、上訴人○○建設公司於原審主張略以：（一）系爭廢棄物為事業廢棄物且被上訴
人有清除義務，早經92年12月26日函具體化確認被上訴人此項義務並下命限期改
善，被上訴人仍不履行，上訴人臺北市政府環保局依廢棄物清理法第 52 條規定
，本於裁量權之合法行使並遵守比例原則，自得「按日連續處罰」。（二）縱認
本件之法規依據係廢棄物清理法第 28 條第 1項，惟基於法官知法原則，系爭 9
件按日連續處罰處分書未記載上開條文，仍不致構成違反明確性或其他足以撤銷
之程序瑕疵。（三）系爭廢棄物為被上訴人產生之「事業廢棄物」；本於「污染
者負責原則」，被上訴人負有清理義務；其不履行清理義務，經 92年 12 月 26
日函限期改善，屆期仍未改善，且無積極事證證明上訴人○○建設公司阻撓清除
或被上訴人於期間內有試圖清理之行為，即無不可歸責或期待不可能事由，上訴
人臺北市政府環保局自得依廢棄物清理法第 52 條後段規定，按日連續處罰等語
，而請求駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）觀諸 93年2月23日函全文內
容，並無如92年12月26日函明示「法令依據」及「救濟方法」，其乃係再度重申
被上訴人應依92年12月26日函限期清除之意，並無重新認定事實或法律關係之意
，更無撤銷或廢止上訴人臺北市政府環保局92年12月26日函之意。核其內容並未
發生處罰之法律上效果，僅係對被上訴人違規行為所為之通知。是被上訴人對之
表示不服，提起行政訴訟，自不合法，應予駁回。（二）被上訴人之經營項目包
括出售「資訊及週邊產品之軟硬體設備」、維修與技術服務，與「第 2類電信事
業之經營」，自符合環保署91年3月22日環署廢字第0910019207號公告事項第1項
第10款「電信業」之服務內容，故被上訴人自屬廢棄物清理法第2條第3項規定「
其他經中央主管機關指定之事業」，而被上訴人於營運狀態下、營業場所內產出
之廢電線電纜、廢輕鋼架、廢木板、塑膠及泡棉等廢棄物，自屬被上訴人產出之
事業廢棄物，從而，被上訴人依廢棄物清理法相關規定，自有處置系爭廢棄物之
公法上義務存在。至上訴人○○建設公司或系爭大樓管理人應否依廢棄物清理法
第 11 條、第 71 條規定負土地所有人、管理人責任核與被上訴人應負系爭廢棄
物公法上義務無關。另廢棄物清理法已經修正，自應適用修正後該法施行細則，
而無適用臺北市施行細則之餘地。惟如附表所示 9件連續處罰，其違反事實皆載
為「一般事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符合規定」、處分理由
及法令依據皆為「違反廢棄物清理法第 36 條第 1項之規定，並依同法第 52 條
規定處分」，然廢棄物清理法第 36 條規定與「事業廢棄物貯存清除處理方法及
設施標準」，其規範意旨著重在「貯存、清除或處理事業廢棄物之過程中所應該
遵守之作業方法及應具備之作業設施，以維護作業過程中之安全性，避免因貯存
、清除或處理之不當所造成之環境危害」。而上訴人臺北市政府環保局指摘被上
訴人之違章事實，實際上應是違反同法第 28條第 1 項之「產生廢棄物卻不予清
除」，並非處分書所載之「貯存、清除或處理方法及設施，未符合規定」，處分
理由及法令依據自不可能是「違反廢棄物清理法第 36 條第 1項之規定」，且上
訴人臺北市政府環保局未曾主張被上訴人違反廢棄物清理法第 28 條，原審法院
自無權變更上訴人臺北市政府環保局處罰之依據。況本件被上訴人因搬離向上訴
人○○建設公司承租之系爭租賃建物後，因雙方對被上訴人應採何方式進入該大
樓清除屢有爭執，甚被上訴人協同民間公證人於 92年 4 月間前往亦未能順利進
入該大樓清理，故雙方曾經十餘次協商仍未能解決，嗣於最後一次之 93 年 2月
27 日由上訴人臺北市政府環保局召集之協調會議中，因上訴人○○建設公司與
被上訴人無法達成自主清除協議，最終作成雙方同意由上訴人臺北市政府環保局
代履行之結論，而上訴人臺北市政府環保局當場亦表示其內部將展開代履行之各
項手續，且以 93年 3月 2 日函命被上訴人限期繳交 200 萬元之代清除之費用
，且被上訴人亦按期繳納完畢。是以，不僅在 93 年 2月 27 日會議當日，上訴
人○○建設公司同意系爭廢棄物之清運由上訴人臺北市政府環保局以代履行方式
為之，且上訴人臺北市政府環保局亦表示將著手代履行程序之進行，自是日起，
上訴人臺北市政府環保局不啻以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分，故
原限期清除之處分應已失效。甚者，於被上訴人充分信賴上訴人臺北市政府環保
局於 2月 27 日會議中之表示，及已依限繳納全數代清除費用之情形下，上訴人
臺北市政府環保局卻仍於 93 年 3月 10日後連續作成如附表之 9 件罰鍰處分，
顯已違背誠實信用原則及被上訴人對公權力之信賴。從而，系爭如附表所列之 9
件按日連續處罰之處分，顯有未洽，訴願決定未予糾正，亦有疏失，被上訴人對
系爭如附表所示 9件處分主張為有理由。另被上訴人針對 93 年 2月 23 日函之
起訴為不合法，為免勞費，一併於本件予以駁回；而為被上訴人一部勝訴、一部
敗訴之判決。
六、上訴人臺北市政府環保局上訴意旨略以：（一）上訴人臺北市政府環保局於原審
曾主張被上訴人除對其產生之廢棄物不予清除，除違反廢棄物清理法第28條外，
被上訴人在系爭廢棄物清除前，留置現場之貯存方法及設施，亦應符合同法第36
條規定。準此，縱系爭9件按日連續罰之處分僅記載違反廢棄物清理法第 36條，
然事實上亦包含同法第 28 條之情形，惟原審判決竟謂上訴人臺北市政府環保局
未予主張，是原判決據以認定之事實與卷載事實矛盾，原判決顯有判決不備理由
之當然違背法令。另原審判決認上訴人臺北市政府環保局指摘被上訴人之違章事
實不可能是違反廢棄物清理法第 36條第1項云云，除漠視上訴人臺北市政府環保
局曾答辯之主張外，對於上訴人臺北市政府環保局92年12月26日確認下命處分內
詳列被上訴人未依「廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第 2條、第5條、第8
條之貯存方法及設施之違章事實亦未予斟酌。又原審亦未審酌被上訴人未予清除
廢棄物前，對於系爭廢棄物之貯存方法或設施，被上訴人究有無依廢棄物清理法
第 36 條授權制定之「廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第2條、第5條、第
8 條，負有遵循義務，是原判決有不備理由之違法。（二）由原審卷內資料無從
得出原審所認「上訴人臺北市政府當場表示其內部將展開代履行之各項手續」之
事實；另廢棄物清理法第 52 條「按日連續罰」之規定與同法第 71 條主管機關
「代為清除處理」之規定，係屬二事，況上訴人臺北市政府環保局於系爭93年 2
月 23 日函「說明四」即已表示按日連續罰被上訴人至繳清處理費與上訴人臺北
市政府環保局之日止，然原審卻未審酌上開函之說明，亦漠視上訴人臺北市政府
環保局主張被上訴人之清除義務與上訴人臺北市政府環保局有無通知被上訴人繳
納代履行費用無涉，有判決不備理由之違法。況若被上訴人未依 93年 2月 27日
日會議結論及 93年 3月 2 日函繳納代履行費用時，則原判決理由如何得出所謂
「不啻以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分（似指 92 年 12 月 26 日
函）」之結論？又 92 年 12 月 26 日函乃構成後續代履行處分之前提行政處分
，並未因代履行處分而撤銷或廢止，否則後續代履行處分之行政程序合法性及正
當性基礎何在？況系爭 9件按日連續罰之處分所載行為發現時間及舉發通知書日
期均於被上訴人繳納代履行費用前，被上訴人不履行清除義務之環境危害狀態均
現實上存在，上訴人臺北市政府環保局科予被上訴人系爭 9件處分亦無違誠信原
則。綜上，原判決認事用法不符邏輯、違背論理法則及判決理由矛盾及不備。為
此，訴請廢棄原判決關於如附表所示 9件處罰部分，廢棄部分被上訴人在原審之
訴駁回等語。
七、上訴人○○建設公司上訴意旨略以：（一）本件關於按日連續罰之處分書有關事
實認定及法令依據於形式記載有誤，是否構成得為本件撤銷之理由；又「代履行
處分」是否可以撤銷或廢止系爭下命處分；另關於廢棄物清理法第52條所定按日
連續罰之性質究屬執行方法上之「怠金」亦或真正之行政罰（秩序罰），均為原
判決是否違背法令之關鍵，實有究明之必要未釐清上開爭點，核有行言詞辯論之
必要，是請求行言詞辯論。（二）上訴人臺北市政府環保局於 92 年 12 月 26
日函已具體表明應適用之法規，且於原審程序中再予以追補理由及法令依據，原
判決卻認上訴人臺北市政府環保局未為此項主張，顯有判決不備理由之違背法令
。況縱認事實認定及法令依據於形式記載有誤，原審法院可本於職權探知主義及
法官知法原則，自行認定而為法之正確援用，而後維持處分，惟原判決竟認無權
變更系爭 9件連續處罰處分之法令依據，是原判決有判決不適用法規之違誤。（
三）原判決認定被上訴人與上訴人○○建設公司間就被上訴人應採何方式進入清
除系爭廢棄物屢有爭執，甚被上訴人偕同民間公證人於 94年 4 月間前往亦未能
順利進入佩芳大樓清理等情，然其認定上開事實所憑之證據為何？原判決對之隻
字未提，其判決顯具有理由不備之瑕疵。（四）行政執行法理上，無所謂「代履
行處分」撤銷或廢止作為其前提要件之「下命處分」可言，是原判決認為上訴人
臺北市政府環保局 93年 2 月 27 日召開會議，上訴人○○建設公司與被上訴人
同意由上訴人臺北市政府環保局以代履行方式清運，自是日起，上訴人臺北市政
府環保局不啻以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分等情，有違行政執行
法理。況上開會議僅是上訴人○○建設公司與被上訴人「同意」由上訴人臺北市
政府環保局代履行，而代履行之實施，亦非屬行政處分，是原審所謂「代履行處
分」究何所指？甚者，代履行係以先前下命處分存在，始得為之，若如原判決所
認定，系爭下命處分因代履行處分而撤銷或廢止，則代履行如何為之？是原判決
顯有違相關法理，有判決違背法令之瑕疵。（五）原判決對於系爭 9件按日連續
罰之處分性質究竟是執行方法上之「怠金」或是行政罰，未有所交代。另 93 年
2 月 27 日會議之目的及結論，僅就代履行清除系爭廢棄物為研商，而不及行政
罰之問題，是對於系爭 9件處罰而言，原判決以上開會議結論作為被上訴人之信
賴基礎，進而論斷上訴人臺北市政府環保局處罰有違誠信原則，顯屬率斷。（六
）被上訴人確實該當廢棄物清理法第 2條第 3項所定「事業」，系爭廢棄物確為
事業廢棄物且其為系爭廢棄物之法定清除義務人；又被上訴人除依廢棄物清理法
第 28條第 1 項規定負有清除、處理之清理義務外，在自行清除、處理前，就系
爭廢棄物之貯存方法或設施，仍負有同法第 36 條規定及其授權制定之「事業廢
棄物貯存清除處理方法及設施標準」第 4條至第 10 條規定，將事業廢棄物妥適
處理之義務，是原判決認系爭處分理由及法令依據廢棄物清理法第 36 條規定有
誤乙節，容有商榷之餘地。另上訴人○○建設公司無被上訴人所指摘阻擾其進入
系爭大樓清除之事實，而被上訴人就系爭廢棄物無客觀上不能履行之情事，是自
無欠缺期待可能或欠缺行政秩序罰之主觀要件可言。為此，訴請廢棄原判決關於
如附表所示 9件處罰部分，廢棄部分被上訴人在原審之訴駁回等語。
八、本院查：本件原審判決以如附表所示 9件罰鍰處分，記載處分依據為廢棄物清理
法第36條第1項係有違誤，暨上訴人臺北市政府環保局自93年2月27日會議日起，
已以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處分，暨依上訴人臺北市政府環保局
於 93年2月27日會議之表示，及被上訴人已依限繳納全數代清除費用情形下，上
訴人臺北市政府環保局嗣後又為如附表所示 9件罰鍰處分有違誠實信用及信賴保
護原則等語，而將如附表所示 9件處罰之訴願決定及原處分均予撤銷，固非無見
。惟查：
（一）
１、按「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項、第31條第1
項、第4項、第34條、第36條第1項、第 39條第1項規定或依第29條第 2項所定管
理辦法者，處6 千元以上 3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，
按日連續處罰。」「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：
．．．。」「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關
之規定。前項事業廢棄物之貯存、清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關
定之。」廢棄物清理法第52條、第28條及第36條分別定有明文。又依上述廢棄物
清理法第 36條第2項授權訂立之行為時及處分時事業廢棄物貯存清除處理方法及
設施標準第 5 條及第 25 條復分別規定：「一般事業廢棄物之貯存方法，應符
合下列規定：．．．。」「事業廢棄物之最終處置，應以下列方式之一為之：．
．．。」另依行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應
記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得
以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資
判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面
行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民
瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全
部加以記載，始屬適法。
２、查關於系爭廢棄物之清除，上訴人臺北市政府環保局曾先以92年12月26日函通知
被上訴人略以：「主旨：請貴公司於文到 15 日內開始清除棄置於臺北市佩芳大
樓 5樓至 20 樓之事業廢棄物，並於開始清除日起 15 日內完成清除工作，請查
照。說明：一、法令依據：廢棄物清理法第 2條、第 28 條、第 36 條。．．．
逾期不為清除者，本局將依行政執行法第 27條、第 29 條、廢棄物清理法第 71
條，予以強制執行代為清除。．．．」因被上訴人逾期仍不為清除，上訴人臺北
市政府環保局又以 93 年 2 月 23 日函通知被上訴人略以：「主旨：有關貴公
司因辦公場所搬遷拆除物品及廢棄物遺留於○○市○○區○○路 1 段 206 號○
○大樓內乙案，務請於文到５日內開始進行清除工作，以免遭按日連續處罰之處
分．．．說明．．．4 、若貴公司仍未依限開始清除，則本局即依行政執行法第
27、29 條、廢棄物清理法第 71 條，辦理代履行清除，清除費用由貴公司負
擔，按日連續處罰至貴公司繳交清除處理費予本局之日止。．．．。」嗣經上訴
人臺北市政府環保局人員自如附表所示行為發現時間前往稽查，查得被上訴人並
未依限清除，乃開立如附表所示之舉發通知書，於違反事實說明欄記載：「事業
廢棄物未依規定妥善清除處理，前以 93年 2月 23 日．．．函下命於文到 5 日
內開始清除，屆期複查結果仍未完成改善，依法按日連續處罰。」等語，嗣再為
系爭如附表所示罰鍰處分等情，為原審確定之事實，並有該等函文、舉發通知書
及處分書可按；可知，上訴人臺北市政府環保局除已於 92 年 12 月 26 日函中
載明被上訴人有違反廢棄物清理法第 28 條及第 36 條之違章情事，應為系爭廢
棄物之清除處理外，系爭 9件罰鍰處分亦是因被上訴人就系爭廢棄物未依規定清
除處理，且經限期改善未改善後，上訴人臺北市政府環保局依廢棄物清理法第52
條後段規定所為之按日連續處罰，故被上訴人就系爭 9 件罰鍰處分之處罰事實
，似無不知之理！且依上述廢棄物清理法第 28 條及第 36 條規定內容觀之，未
依廢棄物清理法第 28 條及第 36 條第 2項授權訂立之事業廢棄物貯存清除處理
方法及設施標準規定為事業廢棄物之貯存、清除及處理，均屬「事業廢棄物之貯
存、清除或處理未符合規定」之文義涵蓋範圍，則系爭 9件罰鍰處分之處分書，
於其違反事實欄為：「一般事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，未符合
規定。」等語之記載，是否不及於廢棄物清理法第 28 條之違章事實，是否會令
被上訴人無法瞭解其受處分之原因事實，原審均未予調查，即謂系爭 9件罰鍰處
分書「事實」皆僅為關於廢棄物清理法第 36 條第 1項部分，自有判決不適用法
規及理由不備之違法！加以上訴人臺北市政府環保局於原審之訴訟代理人曾於原
審言詞辯論期日陳明：「本件原告（即被上訴人）依廢清法第 28條第 1 項規定
有清理義務，也有依第 36 條授權制定的事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標
準得遵循義務」等語，則上訴人臺北市政府環保局是否即全無追補理由之意，亦
非無疑！則原審未依職權予以調查闡明，逕謂上訴人臺北市政府環保局未為主張
，亦有違誤。另系爭 9件罰鍰處分既屬按日處罰性質，即針對違反限期改善之事
實而為之處罰，故該等處分之處罰依據即為廢棄物清理法第 52 條後段，尚與因
違反同法第 36條第 1 項或第 28 條規定依同法第 52 條前段規定所為之處罰有
別，故關於廢棄物清理法第 36條第 1 項或第 28 條規定之記載，即非必要，是
於系爭 9件罰鍰處分之處分書已載明其按日連續處罰之法律依據即廢棄物清理法
第 52 條之情況下，自不生未記載處罰依據之違法情事，至同法第 36 條第 1項
之記載縱有錯誤，亦因屬贅載，而不得因此而謂原處分有應撤銷之違法瑕疵存在
，故原審判決據以認定原處分違法，自有適用法規不當之違法。
（二）又查：
１、按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣(市)主管機關或執行機關得命事
業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致
廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆
期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，
並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。．．．。」廢棄物清理法第 71 條第
１項定有明文，查本條乃廢棄物清理法特別針對不依規定清除、處理之廢棄物，
所為由行政機關代清理之規定，核與前述同法第 52 條後段限期改善未改善時所
為按日連續處罰規定，乃在藉由不斷之處罰，促使行為人履行其公法上義務之規
範內容及目的均不相同，故二者原則上並無相排斥之關係。
２、查依前述上訴人臺北市政府環保局92年12月26日函及93 年2月23日函之內容，可
知，關於系爭廢棄物之清理，上訴人臺北市政府環保局係以上述函文先後為廢棄
物清理法第 71 條代清理前之「限期清除處理」及同法第52條後段按日連續處罰
前之「限期改善」；而於此等函文間，上訴人臺北市政府環保局又先後於93年 2
月 4日及同年月27日與上訴人○○建設公司及被上訴人就系爭廢棄物之後續清除
工作與責任事宜開有研商會議；其中93年2月4日之會議結論，主要為請被上訴人
自93年2月16日起至同年3月31日止進行清除工作，93年 2月17日如未開始進行清
除或未於 93年3月31日前完成清除，則由上訴人臺北市政府環保局辦理代履行清
除作業；另 93年2月27日之會議結論，則為有關系爭事業廢棄物，雙方同意依93
年2月4日協商會議結論由環保局依法辦理強制代履行作業。嗣上訴人臺北市政府
環保局係以 93年3月2日函通知被上訴人限期繳交預估之200萬元代清除費用，並
於說明欄二中表示：「．．．又依本局93年2月23日．．．函請貴公司應於文到5
日內開始清除．．．，惟該時限已屆仍未見貴公司執行清除作業，本局依法辦理
代履行清除處理。」等情，為原審確定之事實，並有該等會議記錄及函文可按。
依上述2次研商會議結論，可知，93 年2月4日會議，係達成應由被上訴人於期限
內開始清除及完成清除之協議，至於上訴人臺北市政府環保局是否發動廢棄物清
理法第71條規定之代清理職權，則應視被上訴人是否依該協商結論進行而定；至
同年月27日會議，其結論雖有「由環保局依法辦理強制代履行作業」之文字，然
其係言「雙方同意」，而依原審之認定，此「雙方」似僅指被上訴人及上訴人爾
灣建設公司，並未包含上訴人臺北市政府環保局；至原審判決雖又認上訴人臺北
市政府環保局有表示將著手代履行程序之進行；惟依該次會議記錄，其內並無上
訴人臺北市政府環保局表示其內部將展開代履行之各項手續或將著手代履行程序
等文字之記載，則原審為此事實之認定，又未載明其認定之依據，則其認定自有
違反證據法則之適用法規不當之違法；而原審進而據之作為被上訴人信賴之論斷
基礎，自亦有違誤。又縱認上訴人臺北市政府環保局曾為前述之表示，則何以因
此即形成上訴人臺北市政府環保局是以後續之代履行處分撤銷或廢止系爭下命處
分，並原限期清除之處分應已失效，原審判決不僅未於判決中詳述其得心證之理
由，而有違反行政訴訟法第189條第2項規定之違法外；且其所稱「後續之代履行
處分」、「系爭下命處分」及「原限期清除之處分」，依其全判決之記載，亦不
明瞭究何所指（原審判決此段論述似引自被上訴人在原審之主張，而依被上訴人
主張，似可認其所稱系爭下命處分為93 年2月23日函，然原審判決又認該函非行
政處分，則原審判決所稱系爭下命處分即難以認定究指何者），則原審判決執為
撤銷訴願決定及原處分關於如附表所示 9件處罰之論據，自有判決不備理由之違
法，並於判決結論有影響。再如上所述，廢棄物清理法第71條規定之代清理與同
法第52條後段規定之按日連續處罰，各有不同之規範目的，而上訴人臺北市政府
環保局依廢棄物清理法第71條規定，對於符合要件者本得發動其代清理之職權；
故上訴人臺北市政府環保局就上述 93年2月27日會議結論，若當日或嗣後（被上
訴人 93年3月2日函，亦是載明被上訴人於93年2月23日函所定時限屆至仍未執行
清除作業，依法辦理代履行清除處理）並無與被上訴人及上訴人○○建設公司達
成同意代清理之協議，亦即其事後僅是本於其職權依廢棄物清理法第71條規定為
代清理職權之發動，而通知被上訴人繳納代清除費用，則被上訴人是否因該會議
結論及代清除費用之繳納，即產生信賴之基礎，而有信賴保護原則或誠信原則之
適用，更非無疑！是原審判決就上開相關事實未詳予審究，即逕為信賴保護原則
及誠信原則之援引，亦有判決不備理由之違法，並其違法又於判決結論有影響。
（三）綜上所述，原審判決撤銷訴願決定及原處分如附表所示 9件處罰部分，既有如
上所述判決不適用法規、適用不當及不備理由之違法，並於判決結論有影響，
故上訴意旨指摘原判決關於撤銷訴願決定及原處分如附表所示 9件處罰部分違
法，求為廢棄，即有理由；又因本件事實尚有未明，有由原審法院再為調查審
認之必要，故本院並無從自為判決；爰將原判決關於撤銷訴願決定及原處分如
附表所示 9件處罰部分廢棄，發回原審法院，另為適法之裁判。另本件爭議，
因尚涉及事實認定問題，而非法律關係複雜或僅屬法律見解分歧之爭議，並本
件亦已諭知發回原審法院更為審理，故上訴人○○建設公司聲請本院行言詞辯
論，即無必要，而不應准許，併此敘明。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如
主文。
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
第一庭審判長法 官 高 啟 燦
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
法 官 楊 惠 欽
法 官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 96 年 4 月 12 日
書記官 張 雅 琴
資料來源：
最高行政法院
最高行政法院裁判書彙編（96年版）第 426-450 頁