最高行政法院判決                    97年度判字第00153號
上  訴  人  銓敘部
代  表  人  甲○○
送達代收人  乙○○
被 上訴 人  丙○○
上列當事人間任用事件，上訴人對於中華民國95年4月14日臺北
高等行政法院94年度訴字第1672號判決敗訴部分，提起上訴，本
院判決如下：
    主  文
原判決關於撤銷訴願（復審）決定及原處分，並命上訴人另為處
分，及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
    理  由
一、被上訴人前應民國74年全國性公務人員高等考試建設人員環
    境工程科考試及格，曾任前臺灣省環境保護局委任技士，行
    政院國軍退除役官兵輔導委員會（下稱退輔會）榮民工程股
    份有限公司（下稱榮工公司，前身為榮民工程事業管理處，
    下稱榮工處）幫工程司、副工程司、正工程司，歷至92年考
    績晉敘薦任第9職等年功俸7級710俸點，嗣依榮工公司新人
    事制度規章改任換敘為分類12職等工程師，並自93年4月1日
    生效在案。被上訴人於93年5月17日任臺北縣政府環境保護
    局（下稱北縣環保局）薦任第6職等至第7職等衛生環保技術
    職系技士，經上訴人以93年6月7日部銓四字第0932375400號
    函審定合格實授，核敘薦任第7職等年功俸6級590俸點。嗣
    被上訴人申請重行審定，經上訴人以同年7月16日部銓四字
    第0932390515號書函復以：榮工公司及其所屬機關自93年4
    月1日起實施新人事制度，其現職人員按原銓敘職等，改任
    換敘為新制度之分類職稱職等職級薪點，已不適用公務人員
    相關法令，亦不再辦理銓敘審定事宜，被上訴人由公營公司
    轉任行政機關，僅得依公務人員俸給法（下稱俸給法）第14
    條規定辦理。被上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會
    提起復審，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人原任職榮工公司，
    歷至92年考績晉敘薦任第9職等年功俸7級710俸點，其後因
    北縣環保局之商調，榮工公司乃於93年3月23日以榮工人字
    第0930004065號函復同意被上訴人於同年5月15日過調該局
    薦任第6職等至第7職等衛生環保技術職系技士，臺北縣政府
    並以93年4月22日北府環人字第0930018033號令核定被上訴
    人在同官等內調任低職等職務仍以原職等任用（即暫支薦任
    第9職等年功俸7級710俸點），被上訴人乃於93年5月17日調
    任（15、16日為例假日）。詎被上訴人調任後，上訴人竟以
    榮工公司於93年4月1日實施新人事制度，被上訴人已經依新
    制「改任換敘」，不適用公務人員任用法（下稱任用法）等
    相關規定，而認定為離職再任，僅得依俸給法第14條核敘為
    薦任第7職等年功俸6級590俸點。上訴人未察榮工公司所訂
    人事管理要點與換敘作業要點違反憲法第18條及公務人員保
    障法（下稱保障法）第9條之規定，欠缺法律依據，該「改
    任換敘」應為無效行政處分，上訴人據此無效行政處分對被
    上訴人所作之銓敘審定及解釋書函自屬無效，上訴人不應據
    此認定被上訴人喪失公務人員身分。況上訴人曾以93年5月
    31日部退三字第0932371336號函同意專案列冊報考試院保留
    公務人員身分，被上訴人名列其中，是被上訴人在未切結放
    棄公務人員身分之狀況下，仍保留公務人員身分，則被上訴
    人係經「商調」轉任至北縣環保局，應無疑義。再榮工公司
    核定被上訴人請調之行政處分為93年3月23日榮工人字第093
    0004065號，依行政程序法第110條第1項於隔日送達被上訴
    人時即已生效，被上訴人係以當時所任職等調職於北縣環保
    局，縱日後榮工公司改用新人事制度，亦不能溯及適用於被
    上訴人等情，爰請判決將訴願決定及原處分（包含上訴人93
    年6月7日部銓四字第0932375400號審定函及93年7月16日部
    銓四字第0932390515號書函）均撤銷；並命上訴人作成准予
    審定被上訴人於93年3月23日由擔任榮工公司正工程司商調
    轉任北縣環保局技士職等（即薦任第7職等年功俸6級暫支薦
    任第9職等年功俸7級710俸點），並溯及自93年5月17日生效
    。
三、上訴人則以：榮工公司及其所屬機構自93年4月1日起改適用
    新人事制度，其現職人員已不適用公務人員相關法令，非屬
    任用法、俸給法等之適用對象，且不再送上訴人辦理銓敘審
    定事宜。被上訴人自該日後再調任適用任用法及俸給法職務
    ，係屬離職再任人員，其俸級核敘自應依俸給法第14條相關
    規定辦理。被上訴人歷至93年3月31日晉敘俸級為薦任第9職
    等年功俸7級710俸點，93年4月1日新人事制度實施，被上訴
    人經榮工公司93年4月15日榮人字第0930006232號改任換敘
    通知書改任換敘，並自93年4月1日生效，是被上訴人自93年
    4月1日起，已非屬依任用法任用之公務人員。又被上訴人係
    因個人生涯規劃因素自行轉任現職，核與保障法第12條規定
    所稱之留用人員及由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任
    之情形有別等語，資為抗辯。
四、原審判決關於訴願（復審）決定及原處分均撤銷，並命上訴
    人應依其法律見解另為處分部分，係以：1.依行政院國軍退
    除役官兵輔導委員會組織條例（下稱退輔會組織條例）第1
    條、第16條之規定，退輔會為輔導退除役官兵承辦各項建設
    工程，設有榮工處。而榮工公司前身榮工處原為行政院編制
    下退輔會之附屬事業機構，其組織係由退輔會擬訂，報請行
    政院核定。嗣榮工處於87年7月1日復依上述規定由政府機構
    改制為公營公司，雖仍屬國營事業之乙環，惟該公司既係依
    公司法設立，核其性質即為私法人，應有自訂人事規章以為
    管理之依據。惟為顧及該機關原經銓敘審定合格，以任用法
    任用之公務人員權益，於改制當時經由行政院函考試院，是
    否就現有人員仍沿用現行人事制度（即公務人員之制度），
    經該院交上訴人研議同意，考試院乃以86年8月12日86考台
    組貳一字第04832號函復行政院：「同意該處（指榮工處）
    改制為公營公司後，於民營前之過渡期間，現有人員仍沿用
    現行人事制度……。」是榮工處雖改制為公營公司，惟其內
    部之人事制度未予更替，仍援用公務人員之相關規定，此非
    僅屬該公司之內部獲業務主管機關核定之決定，且亦得掌理
    公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休等事項之考試院同意，
    上訴人據此逐年對被上訴人依公務人員考績法、俸給法等相
    關規定，審定職等官等及晉敘俸級，有榮工公司通知書在卷
    可參，已見被上訴人公務人員之資格並未因榮工公司之設立
    而受有影響。2.況「技術人員之任用資格，依左列規定：一
    、依法考試及格。」為91年1月29日廢止之技術人員任用條
    例第5條第1項第1款所規定；又「中華民國80年11月1日公布
    之技術人員任用條例廢止後，原依該條例銓敘審定有案之人
    員，除適用醫事人員人事條例規定辦理改任者外，依左列規
    定辦理：一、原依該條例第5條第1項規定銓敘審定有案之人
    員，改依本法任用……。」「本法所稱公務人員，指各機關
    組織法規中，除政務人員及民選人員外，定有職稱及官等、
    職等之人員。」91年1月29日增訂公布之任用法第33條之1、
    同法施行細則第2條第1項分別定有明文，核任用法為上開增
    訂，無非係為保障依技術人員任用條例審定有案人員，於該
    條例廢止後，得依其所具資格予以繼續任用等適當之處理措
    施。被上訴人前係依技術人員任用條例第5條第1項銓敘審定
    有案，而被上訴人於榮工公司改制後，其官等職等及俸給仍
    經上訴人審定如一般公務人員，是任用法於榮工處改制後就
    上述條文之增訂，更為依技術人員任用條例任用之被上訴人
    ，就其任免、銓敘應適用任用法乙節，提供法律依據。被上
    訴人於榮工公司民營化前，其係屬任用法之公務人員，實堪
    認定。3.榮工公司係屬國營事業，而有關國營事業之管理，
    依國營事業管理法之規定；國營事業之主管機關，依行政院
    各部會署組織法之規定；該主管機關之職權包括所管國營事
    業機構之組設、合併、改組或撤銷、所管國營事業重要人員
    之任免、管理制度之訂定、事業業務之檢查及考核等，此觀
    國營事業管理法第1條、第7條、第8條第1項第1款、第3款至
    第6款規定甚明。依上述退輔會組織條例規定可知，退輔會
    為榮工公司之主管機關，就該公司管理制度之訂定等事項，
    依法有其職權。而榮工公司於93年4月7日以榮工人字第0930
    005733號函公布該公司新人事制度管理規章（計含有該公司
    組織規程、人事管理要點、換敘作業要點等12項規定），並
    自93年4月1日起實施，核該等規章係依退輔會93年4月1日輔
    人字第0930003158號函及同年月2日輔人字第0930003192號
    函辦理，即退輔會上報行政院核定後交由榮工公司公布實施
    ，有榮工公司上述函、行政院93年2月27日院臺防字第09300
    08276號函等件影本在卷可稽，則就系爭管理規章之訂定，
    因有國營事業管理法為據，固無不合。惟按公營事業依法任
    用之人員準用保障法之規定；公務人員之身分應予保障，非
    依法律不得剝奪，此觀保障法第102條第3款、第9條前段規
    定甚明。司法院釋字第491號解釋亦明確揭示如已致影響至
    公務人員服公職之權利時，應有法律保留原則之適用，即應
    以法律定其構成要件；縱得授權主管機關發布命令補充規定
    ，其授權之目的、範圍及內容乃均應具體明確，是退輔會依
    國營事業管理法固得制定榮工公司之管理制度，然該法既無
    明文規定，或具體明確授權得為企業自主經營之目的，逕以
    人事管理規章變更或剝奪該公司現職公務人員之身分，則上
    述榮工公司新人事制度管理規章內容涉及現職公務人員身分
    之剝奪部分，違反法律保留原則，係屬違法，行政法院自得
    拒絕適用。4.榮工公司自93年4月1日起，依其人事管理要點
    第5點之規定，按職位性質區分為分類職位與評價職位辦理
    改任換敘，並以93年4月15日榮人字第0930006232號改任換
    敘通知書通知被上訴人，將其職等、薪點、薪級改任換敘為
    ：「分類職稱：12等工程師；分類職等：12；分類薪級：12
    ；分類薪點：1710」並自93年4月1日生效，因乃取消任用法
    所規定之官等，職稱、職等之列計亦與該法規定有別，致上
    訴人因該改任換敘結果，無從就該公司改制時經銓敘審定有
    案之人員再依法為銓敘，實質剝奪被上訴人為任用法施行細
    則第2條第1項所指公務人員身分，則依前開說明，上述人事
    管理要點之改任換敘規定，自不得適用於被上訴人，換言之
    ，被上訴人並不因榮工公司改任換敘之通知即喪失其公務人
    員資格，是上訴人認被上訴人自93年4月1日起，已非屬依任
    用法任用之公務人員，即非有據。5.被上訴人係經依法任用
    並定有官等在榮工公司服務之人員，依司法院釋字第305號
    解釋意旨，其與榮工公司間自屬公法關係，是榮工公司於93
    年4月15日以上述通知書通知被上訴人上述改任換敘情事，
    具體改變被上訴人公務人員之身分，堪認係行政處分。而該
    改任換敘通知書所依據之人事制度規章，就剝奪被上訴人公
    務人員身分部分係牴觸憲法第23條應以法律限制之規定，有
    違法律保留原則，自屬違法。因該違法瑕疵非屬行政程序法
    第111條第1款至第6款所列舉之事由；且非明顯重大而符合
    同條第7款規定，而無從認該處分係屬無效，則被上訴人未
    於法定救濟期間就該改任換敘處分提起行政爭訟，訴請撤銷
    ，於形式上該處分固已確定。惟行政處分並無何實質之確定
    力，此觀同法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間
    經過後，原處分及其上級機關得依職權撤銷自明，則行政法
    院依法有審查行政處分合法性之權限，自得就該處分加以實
    質審查，不受該處分構成要件效力之拘束，而得逕認榮工公
    司對被上訴人所為改任換敘之處分係屬違法。6.榮工公司前
    係以93年3月23日榮工人字第0930004065號函復同意北縣環
    保局商請被上訴人於同年5月15日過調現職，臺北縣政府且
    於被上訴人調任前即以93年4月22日北府環人字第093001803
    3號令核定被上訴人在同官等內調任低職等職務仍以原職等
    任用（即暫支薦任第9職等年功俸7級710俸點），是榮工公
    司及北縣環保局間商調之合意，雖係於榮工公司該同意函送
    達北縣環保局時成立，惟該行政行為則迄至被上訴人實際就
    任即93年5月17日始生效（同年5月15日、16日為例假日），
    此觀臺北縣政府上述令明文記載該令於93年5月17日生效甚
    明。雖被上訴人係於93年5月17日始就任現職，惟榮工公司
    於93年4月1日所實施之新人事制度管理要點中有關改任換敘
    之規定，相對被上訴人而言，有違法律保留原則，乃不得適
    用；又前述之改任換敘通知亦屬違法，已如前述，則被上訴
    人公務人員之資格自不因該違法規定及處分而被剝奪，是其
    自榮工公司改制時起迄至其過調至北縣環保局止，其公務人
    員身分俱未喪失，則被上訴人係以在職公務人員身分，經商
    調程序，過調至北縣環保局任職，符合俸給法第11條第1項
    有關調任之規定，乃堪認定。7.綜上所述，被上訴人主張其
    係依法自現職調任北縣環保局，其屬於同官等內調任低職等
    職務以原職等任用人員，仍應敘原俸給（即薦任第9職等年
    功俸7級710俸點）乙節，要屬可取。原處分否准被上訴人重
    行審定申請，（上訴人93年6月7日部銓四字第0932375400號
    函及93年7月16日部銓四字第0932390515號書函），訴願（
    復審）決定遞予維持，於法均有未合等詞，為其判斷之基礎
    。
五、按依公司法組成之公營事業機構，雖非行政程序法第2條第2
    項所稱之「行政機關」，惟依司法院釋字第269號解釋意旨
    ，依法設立之團體，如經政府機關就特定事項依法授與公權
    力者，以行使該公權力為行政處分之特定事件為限，有行政
    訴訟之被告當事人能力。本件榮工公司自93年4月1日起依其
    主管機關退輔會上報行政院核定之新人事制度辦理改敘作業
    ，按職位性質區分為分類職位與評價職位辦理改任換敘，以
    93年4月15日榮人字第0930006232號改任換敘通知書通知被
    上訴人，將其職等、薪點、薪級改任換敘為：「分類職稱：
    12等工程師；分類職等：12；分類薪級：12；分類薪點：17
    10」並自93年4月1日生效，自屬行政處分。被上訴人主張上
    開改任換敘通知書僅係榮工公司對照人事新制．對被上訴人
    所為職位名稱改變之認知表示或觀念通知，並非行政處分，
    殊無足採。至於該處分書有無告知救濟方法、期間及其受理
    機關，尚不影響其為行政處分之本質，合先敘明。次按公營
    事業人員之任用，依任用法第33條，應另以法律定之。但在
    公營事業人員任用及退休法律制定前，為促進國營事業人事
    新陳代謝及企業化經營所發布之相關人事法令，尚不生牴觸
    憲法之問題，觀之司法院釋字第270號解釋自明。又依行政
    程序法第110條第3項、第4項分別規定：「行政處分未經撤
    銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。」
    「無效之行政處分自始不生效力。」依此規定，上開榮工公
    司對被上訴人所為之改任換敘通知既為行政處分，且無行政
    程序法第111條規定所列無效事由，則該處分縱有瑕疵，若
    被上訴人未於法定救濟期間對該處分提起救濟，則該處分之
    效力繼續存在。原審以上開改任換敘通知書所依據之人事制
    度規章，就剝奪被上訴人公務人員身分部分係牴觸憲法第23
    條應以法律限制之規定，有違法律保留原則，自屬違法。因
    該違法瑕疵非屬行政程序法第111條第1款至第6款所列舉之
    事由；且非明顯重大而符合同條第7款規定，而無從認該處
    分係屬無效，則被上訴人未於法定救濟期間就該改任換敘處
    分提起行政爭訟，訴請撤銷，於形式上該處分固已確定。惟
    行政處分並無何實質之確定力，則行政法院依法有審查行政
    處分合法性之權限，自得就該處分加以實質審查，不受該處
    分構成要件效力之拘束，而得逕認榮工公司對被上訴人所為
    改任換敘之處分係屬違法等詞，而為不利於上訴人之判斷，
    已有適用法規不當之違法。又依行為時任用法第18條規定：
    「現職公務人員調任，依左列規定：……三、在同官等內調
    任低職等職務，除自願者外，以調任低一職等之職務為限，
    均仍以原職等任用，……。」同法施行細則第2條第1項規定
    ：「本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務人員
    及民選人員外，定有職稱及官等、職等之人員。」所稱「現
    職公務人員調任」，應指機關組織法規中定有職稱及官等、
    職等，並經銓敘部銓敘審定列有職系現仍在職之人員而言。
    再依行為時俸給法第11條：「依法銓敘合格人員，調任同職
    等職務時，仍依原俸級銓敘審定。……在同官等內調任低職
    等職務以原職等任用人員，仍敘原俸級。」第14條規定：「
    ……本法施行後，經銓敘合格人員，於離職後再任時，其俸
    級核敘比照第11條規定辦理。但所再任職務列等之俸級，…
    …低於原敘俸級者，敘所再任職務列等之相當俸級，以敘至
    所任職務之最高職等年功俸最高級為止。如有超過之俸級，
    仍予保留。俟將來調任相當職等之職務時，再予回復。」依
    上開規定，於同官等內調任低職等職務，仍以「原職等任用
    」，並依俸給法第11條之規定仍敘原俸級者，僅限於依任用
    法銓敘審定有案具有官等、職等之「現職公務人員」。至於
    經銓敘合格人員，「於離職後再任時」，其曾經銓敘審定之
    俸級固予保障，但仍須配合其再任職務之職務列等而定，故
    其再任職務之最高列等低於原銓敘審定之職等時，因其已非
    屬俸給法第11條之適用對象，故僅能核敘至再任職務列等之
    最高職等年功俸最高級，其超過之俸級則予保留，俟將來調
    任相當職等之職務時再予回復。本件榮工公司係87年7月1日
    改制為公營公司，當時本應另以法律訂定不同任用制度，該
    公司自93年4月1日起實施新人事制度，僅係將87年改制為公
    營公司之必要處置，延後至93年4月1日實施，且實施時又專
    案特別同意其所屬人員得依改制時之俸（薪）點繼續參加公
    務人員退撫基金，以保障其退撫權益。被上訴人在榮工公司
    任職，歷至92年考績晉敘薦任第9職等年功俸7級710俸點，
    嗣依榮工公司新人事制度規章改任換敘為分類12職等工程師
    ，並自93年4月1日生效在案，嗣於93年5月17日任北縣環保
    局薦任第6職等至第7職等衛生環保技術職系技士，為原審合
    法確認之事實。則被上訴人於93年5月17日到任時已非現職
    公務人員，上訴人依俸給法第14條有關銓敘合格人員離職後
    再任之規定，審定被上訴人合格實授，核敘薦任第7職等年
    功俸6級590俸點（原敘薦任第9職等年功俸7級710俸點仍予
    保留，俟將來調任相當職等職務時再予回復），於法核無違
    誤，復審決定予以維持，俱無不合。被上訴人主張系爭改任
    換敘通知書改變被上訴人之公務人員身分，違反法律保留原
    則；且上訴人無正當法律依據，剝奪被上訴人調任其他行政
    機關之權利，有違平等原則云云，均無可採。原審見未及此
    ，誤認被上訴人於93年4月1日以後，仍屬行政機關組織法規
    中，依任用法銓敘審定之「現職公務人員」，就此部分遽為
    上訴人不利之判決，自有未合。上訴論旨，指摘此部分原判
    決不當，求予廢棄，為有理由，應由本院就本件原審確定之
    事實及本院依法得斟酌之事實，將原判決關於撤銷訴願（復
    審）決定及原處分，並命上訴人另為處分，及該訴訟費用部
    分均廢棄；並將該廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第
259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中    華    民    國    97    年    3     月    27    日
                    最高行政法院第四庭
                        審判長法官  鍾  耀  光
                              法官  鄭  小  康
                              法官  姜  仁  脩
                              法官  王  德  麟
                              法官  黃  清  光
以  上  正  本  證  明  與  原  本  無  異
中    華    民    國    97    年    3     月    27    日
                              書記官  王  史  民