裁判字號：
臺中高等行政法院 100年度訴更二字第34號 行政判決
裁判日期：
民國 101 年 01 月 11 日
案由摘要：
建築執照事件
臺中高等行政法院判決 100年度訴更二字第34號
101年1月4日辯論終結
原 告 林晉諒
訴訟代理人 陳惠伶 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 胡志強
訴訟代理人 王文聖 律師
參 加 人 呂淑惠
林欽輪
楊劉翠琴
上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國95年3
月8日台內訴字第0950012517號訴願決定，提起行政訴訟，經本
院95年度訴字第236號判決駁回後，原告不服提起上訴，經最高
行政法院98年度判字第432號判決廢棄發回更審，經本院98年度
訴更一字第8號判決訴願決定及原處分均撤銷後，被告不服提起
上訴，經最高行政法院100年度判字第1213號判決第二次發回更
審，本院更為判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人呂淑惠、林欽輪、楊劉翠琴等3人經
合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第21
8條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依到場原告之
聲請，由其一造辯論而為判決；另參加人呂淑惠雖於本院陳
稱其於本件原處分作成後，已將其向法院拍定之坐落臺中市
○○區○○段○○○○段400-13地號土地售予楊劉翠琴，其
並非該筆土地之所有權人（本院卷43頁），又本件最高行政
法院100年度判字第1213號判決發回意旨應由本院查明其是
否仍為本件之利害關係人，按該土地經分割增加同段400-10
4至105及400-151地號土地(分屬原告及參加人林欽輪、楊劉
翠琴所有)，呂淑惠迄今仍為同段400-13地號土地之所有權
人(同卷149-154頁,201頁土地登記謄本)，按土地之權利須
依土地登簿為憑，呂淑惠既仍登記為該土地之所有權人，該
土地為下列系爭建物建造執照及使用執照上之建築基地，將
因本件撤銷訴訟之結果，其有權利或法律上利益將受侵害之
虞，本院仍應列呂淑惠(本院於前審已裁定命其參加訴訟)為
本件訴訟之參加人，均合先敘明。
二、事實概要：參加人呂淑惠於民國90年8月3日向臺灣臺中地方
法院標得坐落臺中市○○區○○段○○○小段400-13地號土
地，並於90年9月19日函請被告查明上開土地有無建築使用
執照及提供為法定空地證明，經被告於90年9月25日以90府
工建字第268056號函復上開地號已建築使用並領有其64建都
營使字第1990號使用執照。嗣參加人呂淑惠陳情上開土地現
況並無房屋存在之事實，被告乃於90年11月13日、91年2月
27日現場實地勘查結果，發現上開400-13地號為空地，同小
段135建號建築物則實際坐落於同小段402-20地號上；又依
台中市清水地政事務所提供之建築物所有權登記資料，上開
使用執照記載之建築基地除有400-13地號外，尚記載有同小
段400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，此與被告
留存之建築執造及使用執照存根所載之建築基地僅400-13地
號土地顯不相符。被告乃於91年6月28日以府工建字第09116
7008700號函通知起造人即原告攜帶上開使用執照正本核對
，並以電話告知請提供任何可證明其建築基地地號變更公文
資料。因原告未能提供，被告再以91年8月27日府工建字第0
9123569500號函通知起造人、設計（監造）人、承造人於91
年8月30日前提供執照正本、保存登記或變更設計等相關資
料核對，惟未為提供。被告乃認定使用執照核准之同小段40
0-13基地地號，與現有建築位置402-20地號不符，以91年10
月14日府工建字第09127885600號處分書撤銷原領64建都營
字第199 0號建築執照及使用執照。原告不服，提起訴願經
訴願決定原處分撤銷，嗣被告仍以申請核准建築地點之同小
段400-103地號與實際建築地點402-20地號，中間隔有國有
土地538-4地號水溝用地，屬永久性空地，不得視為同一宗
基地，且屬無法補正或更正者，原領使用執照與現有建築位
置不符為由，以94年1月31日府工建字第0940028254號處分
書通知原告撤銷原領64建都營使字第1990號建造執照及使用
執照。原告仍不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，
提起上訴，經最高行政法院98年度判字第432號判決廢棄，
發回本院更為審理，經本院98年度訴更一字第8號判決訴願
決定及原處分均撤銷後，被告不服提起上訴，復經最高行政
法院100年度判字第1213號判決廢棄，再發回本院更為審理
。
三、兩造聲明：
(一)原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
(二)被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
四、原告訴稱略以：
(一)被告就其所核發之64建都營字第1990號建造執照及使用執照
（下稱系爭建造執照及使用執照），於核發當時有何違反法
令之情事及臺中市清水地政事務所（下稱清水地政事務所）
所留存系爭使用執照之真偽，應負舉證責任，否則逕行撤銷
系爭建築執照及使用執照，顯然違法：
1.按行政程序法第117條之規定，原處分機關得依職權撤銷
之行政處分，限於「違法」之行政處分。次按最高行政法
院100年度判字第1213號判決意旨，撤銷機關就授益處分
「違法」之要件事實負客觀舉證責任。又按行政訴訟法第
176條準用民事訴訟法第355條之規定，系爭使用執照係被
告所製作之公文書，依法推定為真正，被告如對該使用執
照之真偽有疑義，依法應負舉證責任，合先敘明。
2.本件原告所興建完成之臺中市○○區○○段○○○小段13
5建號建築物（下稱系爭建物），係依行為時建築法第39
條、第70條及第71條規定，按照系爭建築執照所核定之工
程圖樣及說明書施工，經被告派員查驗該建物之工程與建
造執照之設計圖說相符，被告始核發系爭使用執照，是系
爭使用執照上所記載之內容，與系爭建造執照（包括變更
之建築執照）上所記載之內容相符，顯可確定。又原告領
有被告所核發之使用執照，始能依土地登記規則第2條、
地籍測量實施規則第273條及第274條規定，向清水地政事
務所申請建築物所有權第一次登記，而依該登記聲請書之
「附繳證件」欄記載，原告申請辦理系爭建物所有權第一
次登記時，確有檢附系爭使用執照之正本及系爭建物竣工
之平面圖供清水地政事務所核對，始取得建築改良物所有
權狀，洵無疑義。惟原告疏未注意保存系爭使用執照，而
向清水地政事務所申請影印系爭建物之建築改良物所有權
第一次登記之登記聲請書、使用執照等資料，經該所於93
年9月13日發給上揭資料影本與原告。依上揭資料記載，
原告聲請系爭建物之建築改良務所有權第一次登記時檢附
之「使用執照正影本各一份」之「地號」欄「400-13、40
0-104、401-4、402-7、402-20」上有長條型戳章之印文
，此為核發系爭使用執照之承辦人員填寫地號時，因地號
二字上之空白處不足填寫，遂填寫於地號二字下之空白處
，並於其所填寫地號之上蓋用長條型戳章之印文；而檢附
之「平面圖壹份」其上即有系爭建物所座落土地之位置為
臺中市○○區○○段○○○小段（下稱同小段）402-20
地號。故清水地政事務所所留存之使用執照影本，確與系
爭使用執照正本相符，毫無疑義。
3.又被告65年8月24日所核發之系爭使用執照存根，其中「
地號」欄係記載「田寮段○○○小段400-13．．．地號」
，其後，被告以「73、7、10、10,000」之「使用執照存
根」印刷紙，於74年6月18日補發系爭使用執照存根，其
上之「基地面積」、「建蔽率」、「法定空地面積」之欄
位所記載之內容，均與65年8月24日所核發之系爭使用執
照存根上相關欄位記載內容相同，不同者乃「地號」欄僅
記載「田寮段○○○小段400-13地號」，將其後之「．．
．」捨棄未記載，是清水地政事務所留存之系爭使用執照
影本之地號記載，足以證明被告65年8月24日所核發之系
爭使用執照存根之地號記載，非僅同小段400-13地號一筆
而已。
4.再者，依系爭使用執照記載，系爭建物第一層面積為277.
9平方公尺，第二層面積為299.17平方公尺，第三層面積
為299.17平方公尺，地下層面積為111.645五平方公尺；
而系爭建物之建物謄本上所登記之第一層面積為284.43平
方公尺，第二層面積為311.09平方公尺，第三層面積為31
1.09平方公尺，地下層面積為113.44平方公尺。是據上揭
兩者記載面積之差異，足證清水地政事務所確實有至系爭
建物現場，實際測量系爭建物各層之面積。況依地籍測量
實施規則第274條之規定，須為領有使用執照之建物，地
政機關始得辦理建物第一次測量，故系爭建物實際座落之
土地，如與原告所檢附之使用執照上之記載內容不符，清
水地政事務所依法不會進行建物第一次測量，足證系爭建
物所座落之土地與系爭使用執照上所記載之內容，確實相
符。從而，清水地政事務所所留存之系爭使用執照影本，
確為被告所核發之使用執照。
5.綜上，被告並無舉證證明清水地政事務所所留存之系爭使
用執照資料係偽造，亦無舉證證明系爭使用執照與系爭建
造執照（包括變更之建造執照）有不相符之情事，即逕行
撤銷系爭建築執照及使用執照，顯然違法。
(二)系爭建造執照及使用執照相關檔案，依法應永久保存，被告
稱相關檔案已銷毀，即應就此承擔不利之結果：
1.按臺灣省政府62年9月12日令訂定之臺灣省建築管理規則
第27條第4項之規定，勘驗紀錄或報備資料應自建築物完
工核發使用執照後至少保存15年，79年3月8日修正發布之
同規則第28條第5項更規定勘驗紀錄應與建築執照申請書
件及工程圖說一併保存至該建築物拆除或毀損為止。本件
系爭建物於65年7月1日竣工，系爭使用執照於65年8月24
日核發，則自該日起記算15年為80年8月23日，該時間係
上揭建築管理規則79年3月8日修正發布之後，則被告依法
不得將系爭建物屋之勘驗紀錄或報備資料、建造執照、使
用執照申請書件及工程圖說等予以銷毀，必須保存至該建
築物拆除或毀損為止。故被告於本件訴願程序及原審鈞院
95年度訴字第236號訴訟程序中，稱勘驗資料保存期限為
15年，目前已逾保存期限，檔案已銷毀，故難以查復等語
，應非事實，應係其故意不提出勘驗紀錄檔案資料。
2.次按土地登記規則第2條、第19條及第84條之規定，建物
所有權第一次登記，準用土地總登記程序；而土地所有權
第一次登記案件之收件簿、登記申請書及其附件等，應永
久保存。本件系爭建物於66年9月20日為所有權第一次登
記，清水地政事務所於93年9月13日核發建築改良物所有
權第一次登記之登記聲請書影本、使用執照影本與原告，
足證系爭建物之建物所有權第一次登記案件應永久保存。
是鈞院函請清水地政事務所檢送依系爭使用執照辦理保存
登記之相關資料，該所函復稱其於66年間保存之登記檔案
資料，因逾保存期限，業已銷毀等語，顯係再次拒絕提供
系爭建物之建物所有權第一次登記檔案資料。
3.再按檔案法第10條及第12條之規定，依檔案之性質及價值
，區分定期保存之檔案，未逾法定保存年限或未依法定程
序，不得銷毀；機關銷毀檔案前，應先制定銷毀計畫及銷
毀之檔案目錄，必要時應先經電子儲存，送交檔案中央主
管機關核准，始得銷毀。又按機關檔案保存年限及銷毀辦
法第5條第1項、第8條及第18條之規定，已屆保存期限之
檔案，各機關檔案管理單位或人員應依檔案中央主管機關
規定之格式製作檔案銷毀目錄，送會相關業務單位表示意
見，各單位認有延長保存年限之必要者，應簽註延長年限
及理由；而已銷毀檔案之目錄，應併同核准銷毀文件永久
保存。本件被告於訴願程序中，函復內政部稱系爭建物之
勘驗紀錄資料已銷毀，惟未見其提出銷毀該勘驗紀錄檔案
之檔案銷毀目錄；另被告於訴訟程序中，先前函復鈞院稱
系爭建物使用執照資料「因時日久遠業已散失」，現改函
復鈞院稱「使用執照之檔案卷業已銷毀」，然仍未見被告
提出銷毀使用執照檔案之檔案銷毀目錄。況被告仍保存江
宏凱建築師事務所代理原告申請系爭建築執照所提供之建
築設計圖說等資料，實不可能未保存該事務所代理原告申
請系爭使用執照所提供之建築圖說等資料。故本件被告既
無法提出系爭建物之建造執照及使用執照等全部檔案資料
，其顯無法證明核發該建物之建造執照及使用執照時，有
何違法之情事，自不得撤銷該建造執照及使用執照；且該
建造執照及使用執照係可歸責於被告之事由所造成，此不
利益情事自應由被告承擔，依法應為被告不利之判決。
(三)被告以同小段400-13地號與400-20地號土地中間隔有同小段
538-4地號國有土地，該538-4地號土地於64年以前已有水溝
存在，水溝乃為永久性空地，惟建築基地為永久性空地分隔
者，不得視為同一宗基地，是400-13地號與400-20地號土地
係屬二宗基地，並無申請變更建築設計或增加402-20地號土
地為建築基地之可能性為由撤銷系爭建造執照及使用執照，
顯然違法：
1.按土地法第2條規定之「交通水利用地」包含溝渠；次按
臺灣省河川管理規則第5條之規定，省管理機關得於各河
川內指定特別河段，報由臺灣省政府核定公告；再按行為
時建築設計施工編第1條第1款之規定，所謂一宗土地係指
一幢建築物或連帶使用性之二幢以上建築物所使用之一宗
土地，但為道路、河川等所分隔者，不得視為同一宗土地
。本件系爭同小段538-6地號土地，係於76年10月22日辦
理所有權第一次登記（嗣該土地分割增加538-3及538-4地
號，538-4地號復分割增加538-5及538-6地號，是被告核
發系爭建築執照（包括變更之建造執照）及使用執照當時
，該538-6地號土地係屬未辦理保存登記之土地，且臺灣
省政府於64年、65年間，並無核定公告該538-6地號土地
為河川。至臺灣省臺中農田水利會函復538-4地號土地於
64年以前已有「水溝」存在，惟依水利法第3條之規定，
該水溝係屬灌溉或排水用之溝渠，並非河川，要無疑義。
故被告核發系爭建造執照（包括變更之建造執照）及使用
執照當時，使用執照上記載之建築基地中，雖有同小段53
8-6地號土地，然該建築基地並無違反當時之建築設計施
工編第1條第1款之規定。況被告核發該建造執照及使用執
照當時，建築法第11條第1項並無規定建築基地原為數宗
者，於申請建築前應合併為一宗，係73年11月7日修正該
項後始有此規定，故被告以核發執照當時並不存在之法令
予以撤銷系爭建造執照及使用執照，顯然違法。
2.次按臺灣省政府62年9月12日訂定之臺灣省建築管理規則
第3條第1項之規定，系爭建物所座落之土地，係臨接「既
成道路」而連接「計畫道路」，而該既成道路係經過538-
4地號土地之「涵管式」水溝之上面平地，供居民通行，
則原告當時無須取得管理該水溝之機關之同意及該地號土
地之使用權利證明文件，即得申請指示（定）建築線。綜
上，被告撤銷系爭建造執照及使用執照，顯曲解法令而違
法，自應受不利之判決。
五、被告答辯略以：
(一)按本件經最高行政法院發回意旨略以：原處分是否合法，即
應以核發系爭使用執照及含建造執照處分是否違法為要件，
而判斷該核發處分是否違法，應以核發系爭使用執照及建造
執照時之事實及法律狀態決定之，惟原判決以非核發系爭使
用執照及建造執照時之法律狀態，及解釋71年6月15日始有
之上開永久性空地規定之74年4月1日台內營字第296617號函
，判斷並認定原處分不合法，適用法規已有不當；且原判決
以原審審理中95年8月16日受命法官履勘538-6號土地之現況
，而非以核發系爭使用執照之建造執照時之538-6號土地之
現況，判斷系爭5筆建築基地得否認定為一宗土地，亦有未
合；而本件之爭點乃在同小段538-6地號土地於被告核發系
爭建造執照時，是否為行為時建築設計施工編第1條第1款但
書規定所稱之「道路、河川」等語。
(二)本件原告所領有之系爭使用執照，被告存根基地號僅同小段
400-13地號1筆土地，基地面積1033平方公尺，然原告提供
保存登記之基地卻尚載有同小段400-104、401-4、402-7、4
02-20地號等土地，與被告留存之系爭建造執造及使用執照
存根所載顯不相符。雖被告留存之系爭使用執照存根與清水
地政事務所提供系爭使用執照影本之基地面積、法定空地、
建蔽率相同，惟同小段400-13、400-104、401-4與402-7、4
02-20地號土地間有一國有土地同小段538-6地號分隔，而該
538-6地號係分割自同小段538-4地號，該538-4地號分割自
同小段538地號；又該538-4地號土地，係伍福圳幹線第二小
組區域內之水對分溝，依灌溉系統圖所示，64年前業已存在
該水溝。然原告所提供保存登記之系爭使用執照基地為同小
段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等土地，
並未包括上揭同小段538-4地號土地，此已與建築法第11條
第1項：「建築基地為一宗土地，供建築物本身所占土地面
及其所應保留之空地」之規定不符，亦與行為時建築設計施
工篇第1條第1款但書規定所稱之「道路、河川」無涉。
(三)又同小段538-4地號土地係於64年前業已存在之水溝，則原
告興建系爭建物之時，該水溝已存在，而同小段538-6地號
土地係分割自538-4地號，538-4地號則分割自同小段538地
號土地，即便該538地號係於76年10月22日始辦理第一次所
有權登記為國有，然依土地法第10條之規定，中華民國領域
內之土地未經人民依法取得所有權者，本屬國有土地，從而
該538-6地號土地未為第一次所有權登記前，該土地仍屬國
有，且原告對於該水溝並無使用之權源，對此，原告興建系
爭建物時，對於其建築基地內夾有一國有土地(水溝)自難諉
為不知。是原告自有於申請建造執照時對於重要事項提供不
正確資料或為不完全陳述之情形，且以本件情形亦難認原告
存有信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益之情形；而原告
於申請系爭建造執照時即違反當時建築法第11條第1項之規
定，且系爭建物位置非位於其申請之同小段400-13地號建築
基地上，則系爭使用執照應予撤銷，而使用執照撤銷後系爭
建造執照失所附麗，亦應撤銷，故被告以原處分撤銷系爭建
造執照及使用執照自無不合。至原告主張被告未於撤銷時並
為信賴利益之補償部分，惟對於損失，是否應由行政機關主
動核定，或應由當事人提出，行政程序法並未明文規定，而
依同法第121條第2項規定：「前條之補償請求權，自行政機
關告知其事由時起，因2年不行使而消滅，自處分撤銷時逾5
年者亦同」可知損失補償應由當事人提出申請，是本件原處
分於撤銷違法行政處分時，未同時核定補償，尚難認屬違法
，併此敘明。
六、參加人陳述部分：
(一)參加人呂淑惠略以：參加人取得同小段400-13地號土地後，
經鄰居告知該地乃為同小段402-20地號土地上系爭建物之法
定空地，不得申請合法建築。經參加向被告查詢得知系爭建
物之建築執照所載基地確為該400-13地號土地，惟系爭建物
實際座落402-20地號土地，保存基地之地號亦為402-20地號
土地，且參加人詢問當時被告並未有任何變更設計之資料，
被告所保存之使用執照存根與原告提示清水地政事務所保存
使用執照記載之基地地號亦不相符，被告當時亦曾發函原告
提供變更設計資料及系爭使用執照正本，惟原告均以遺失為
由未提供。又依行為時建築法第11條第1項之規定，同小段4
00-13與402-20地號土地中間隔有國有土地同小段538-6地號
土地，原告就該國有土地並未取得土地使用權且未申請架設
橋樑等程序，則400-13及402-20地號土地不得視為同一宗土
地，原告稱其有依法申請變更地基地號，實有違法之情。參
加人原所有之同小段400-13地號土地經被告以原處分撤銷系
爭使用執照並解除套繪後，經參加人分割為2筆土地，一為
同小段400-13地號土地（現為既有巷道供無償通行），所有
權人仍為參加人；一為同小段400-151地號土地，於96年間
出售與參加人楊劉翠琴，是本件攸關參加人權益甚鉅，爰聲
明求為駁回原告之訴。
(二)參加人楊劉翠琴未於言詞辯論期日到場，其於本件100年9月
8日準備程序中到庭主張被告原處分合法，聲明求為駁回原
告之訴。
(三)參加人林欽輪未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何主
張。
七、本件兩造之爭點為：原告領有系爭建造執照及使用執照之建
築基地範圍為何？原告是否曾經申請變更建造執照？系爭建
物有無符合行為時建築法第11條第1項建築基地須為一宗土
地之規定？國有同小段538-6地號土地是否為永久性空地？
被告以原告於申請系爭建造執照時即違反當時建築法第11條
第1項之規定，且系爭建物位置非位於其申請之同小段400-1
3地號建築基地上，而撤銷系爭使用執照及建造執照，是否
適法？
八、查本件被告以原處分(94年1月31日府工建字第0940028254號
處分書)撤銷系爭建照及使用執照，按主管機關對於建築物
起造人向主管機關申請核發之建築許可之建造執照，起造人
方得依核准範圍建造建物，及建築物興建完成後之使用執照
，使起造人俾得接通水電使用建物，並向地政機關為申請辦
理第一次建物所有權登記，均屬主管機關對於人民之授益性
行政處分，又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原
處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得
為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公
益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保
護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大
於撤銷所欲維護之公益者。」及「受益人有下列各款情形之
一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，
使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資
料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行
政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。
」分別為行政程序法第117條及第119條所明文。是行政機關
撤銷其對於人民之授益性行政處分，自須符合上開規定。又
該規定所謂違法行政處分之受益人，因有對重要事項提供不
正確資料或為不完全陳述，其信賴為不值得保護情形，而由
原處分機關依職權撤銷違法行政處分之全部或一部者，必須
受益人對重要事項提供之不正確資料或不完全陳述，係作成
行政處分之依據，若前開資料或陳述非作成行政處分之依據
，譬如，原處分機關之作成行政處分，就調查證據認定事實
有十足之權限，非依恃受益人所提供之資料或陳述者，縱受
益人提供之資料或陳述出於不正確或不完全，仍不得據以謂
其信賴不值得保護，而撤銷違法之行政處分（最高行政法院
93年度判字第1359號判決參照）。另依本件最高行政法院10
0年度判字第1213號判決發回意旨，行政機關撤銷違法之授
益行政處分，該撤銷處分對處分相對人為侵益處分，該授益
處分違法為撤銷處分之合法要件，本於法治國家之依法行政
原則，撤銷機關就該授益處分違法之要件事實負客觀舉證責
任，被告應就系爭使用執照(含建造執照)之核發處分為違法
之要件事實負客觀舉證責任，亦即法院盡其審理之能事(盡
職權調查義務)後，如該核發處分之違法要件事實無法證明
確實存在(包括違法要件事實是否存在不明)，被告應負擔此
無法證明之不利益，即不得撤銷系爭使用執照(含建造執照)
。
九、本件被告撤銷系爭號建造執照及使用執照，係以原告申請核
准建築地點之同小段400-10 3地號與實際建築地點402-20地
號有異，且該2筆土地中間隔有國有同小段538-4地號水溝用
地，屬永久性空地，不得視為同一宗基地，且屬無法補正或
更正者，原領使用執照與現有建築位置不符，資為依據。原
告不服，訴稱如事實欄所示。
十、經查，被告所稱系爭建物原領使用執照與現有建築之位置不
符之部分，由本院向被告調閱原告所領之64建都營字第1990
號建造執照及使用執照之相關卷宗資料，被告以100年12月5
日中市都建字第1000131729號函稱檢送64建都營字第1990號
建造執照全卷，惟使用執照之檔案業銷毀(本院卷119頁函件
)，經本院再電話詢問被告承辦人員確認是否已無使用執照
資料，其答稱建造執照及使用執照應合併存放，現存之資料
以檢送為準(同卷141頁電話紀錄)，又本件被告訴訟代理人
於本院審理中亦無法提出系爭建物之使用執照資料；另本院
向台中市清水地政事務所請其提供系爭建物保存登記檔案，
該所於100年10月14日以清地一字第1000015710號函稱因逾
保存年限，業已銷毀(同卷109頁)。是本件系爭建物之建照
及使用執照，被告有無得撤銷之原因，僅能就行為時法令規
定、建造執照全卷、使用執照及其存根、土地登記謄本、本
院95年度訴字第236號事件(下稱本院前前審)中勘驗及現場
照片暨其他事證予以認定。
十一、次查，系爭建物於66年9月20日為所有權第一次登記，建
物坐落土地為同小段402-20地號土地，有本院98年訴更一字
第8號事件(下稱本院前審)卷宗所附建物登記謄本可稽(本院
前審卷173頁)，該土地登記謄本亦記載土地上有系爭建物(
本院前前審卷103頁)，又原告於93年9月13日向清水地政事
務所調取系爭使用執照之影本記載：本件建築地點「（臺中
縣）清水鎮○○里○○路398號」，基地面積「3,093.00平
方公尺、法定空地面積927.90平方公尺」，基地地號記載為
「400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號」(本院卷
172頁)。原告於66年8月17日建築改良物登記聲請書，附繳
證件欄記載有使用執照正影本各一份(同卷171頁)，原告向
該地政事務所地所調取系爭使用執照雖為影本，但其所提出
之該地政事務所於系爭使用執照及建築改良物登記聲請書影
本上，均蓋有93.9.13倉庫專用許秋貴之戳章(原告並提供蓋
有該戳章之印文正本供本院核對，同卷209頁言詞辯論筆錄)
，足認原告於93年9月13日向該地政事務所所調取之其於66
年8月17日建築改良物登記聲請書，當時有附繳證件有檢送
使用執照正影本各一份，該地政事務所再據以測量系爭建物
坐落之土地位置並為保存登記(訴願卷72頁複丈結果圖)，系
爭建物之基地地號為同小段402-20地號土地。
十二、另被告機關所檢附之系爭建造執照案卷宗，原告原申請建
築之地點，雖為當時台中縣清水鎮○○段○○○○段400-13
地號，建築用途為辦公廳及工廠，使用分區為工業區，惟其
中仍附有同小段之400-13、400-102、402-7等地號土地所有
權人，於64年7月28日書具之土地使用權同意書（本院前前
審卷第161頁），載明同意提供上開土地供原告建築系爭建
物；又該卷宗附有臺灣省政府建設廳64年7月19日建一字第
96714號函（同卷163頁）記載：「大元針織成衣廠申請在臺
中縣清水鎮○○段○○○○段402-7、400-13地號土地設立
工廠製造毛衣、成衣乙案」，而同小段402-20地號係於64年
11月19日由原402-7地號分割，仍在該廠申請設廠之土地範
圍內，是訴願卷(47頁)附該廠新建辦公廳位置圖（蓋有被告
於64年9月3日核准建築戳記）雖繪在同小段400-13地號土地
上，然原告在64年9月3日至65年8月24日（核發使用執照）
之間，仍可在申請設廠之土地範圍內變更設計，在同小段40
2-20地號土地上建築系爭建號建物。
十三、再者，同小段400-13地號土地於64年11月19日分割為同小
段400-13、400-104、及400-105等3筆土地；同小段402-7地
號土地亦於同日分割為同小段402-7、402-20、402-21等3筆
土地，原告並於同日向訴外人張賢海購買同小段401-4地號
土地後，而以上述同小段400-13、400-104、401-4、402-7
、402-20地號等5筆土地，申請為建築基地，此與原告向清
水地政事務所調取之使用執照影本之記載相符，可認系爭建
物之基地範圍，除同小段400-13地號土地外，另包括同小段
400-104、401-4、402-7、及402-20等地號土地。另稽之原
告原申請建築之土地及使用範圍為同小段400-13地號，面積
為1,033平方公尺；同小段400-102地號面積121平方公尺，
同意使用面積全部；同小段402-7地號面積2,638平方公尺，
同意使用面積全部，3筆合計為3,792平方公尺（1,033＋121
＋2,638＝3,792）；與上開使用執照影本記載系爭建築地點
為同小段400-13、400-104、401-4、402-7、402-20地號等5
筆土地，其中同小段400-104、402-20均係由同意書所載之
同小段400-13及402-7號土地分割而來。扣除其中：1.400-1
02號土地（面積121平方公尺）因於64年11月19日經分割為
道路用地不得做為建築基地；2.由原402-7號分割出來之402
-21號土地（面積464平方公尺）出賣給參加人林欽輪；3.由
原400-13號分割出之400-105號土地（面積4平方公尺）未列
入本件建築地點。因此前述3筆土地使用同意書所載供建築
之面積變成3,203平方公尺（3,0000000000000＝3,203）。
加上原告於64年11月19日向訴外人張賢海購入401-4地號土
地（面積26平方公尺），合計面積為3,229平方公尺，未逾
上開土地使用同意書所載建築範圍之面積3,792平方公尺(本
院前前審96-104,110-119頁土地登記謄本及舊式手抄式土地
登記謄本)。可認系爭建物之基地範圍包括同小段400-13、4
00-104、401-4、402-7、402-20地號等5筆土地甚明。
十四、至被告留存之使用執照存根影本(訴願卷32頁)，雖記載系
爭建物建築基地僅為同小段400-13地號土地，惟依上開土地
登記謄本記載：同小段400-13地號土地於63年12月19日因分
割增加400-102地號（該土地面積62平方公尺，於64年5月17
日再合併400-103地號土地，其面積59平方公尺，面積合計
增加為121平方公尺），面積減少為524平方公尺，嗣於64年
5月17日因合併400-14地號土地（面積509平方公尺），面積
增加為1,033平方公尺，於64年11月19日再因分割增加地號4
00-104及400-1 05地號，面積減少為589平方公尺。亦即同
小段400-13地號土地於64年9月3日核發建造執照時，面積為
1,033平方公尺，於65年8月24日核發使用執照時，面積為58
9平方公尺。然該使用執照存根仍記載該土地之面積為3,093
平方公尺，與土地登記謄本所示之土地面積顯有不符，足見
被告所留存之該使用執照存根關於系爭建物之建築基地地號
記載，顯有遺漏之情事。
十五、又查，江宏凱建築師事務所於64年申請系爭建物之建造執
照時，雖僅以同小段400-13地號1筆土地（面積1,033平方公
尺）為建築基地，建蔽率為3.633/10（同卷47頁），而系爭
建物實際係建築在同小段402-20地號，依被告檢送系爭使用
執照存根聯雖亦記載建築基地同小段400-13地號土地，然其
基地面積則記載為3,093平方公尺，其法定空地面積為927.9
0平方公尺，上開使用執照存根根據上開數據計算建蔽率其
為1.049/10，與原始申請建照時之建蔽率已有不同，顯見原
告在取得建造執照後，已有變更設計之情形。又依地籍圖謄
本及現場勘驗圖(分見本院前前審卷164及80頁)以觀，同小
段402-20地號土地為袋地，未連接建築線，不符建築法第42
條前段「建築基地與建築線應相連接」之規定，故需與同小
段400-13、402-7地號土地合併為建築基地，始得與既成道
路當時之台中縣清水鎮○○路相連接。又證人即系爭建造執
照設計（監造）人江宏凱建築師在本院前前審證稱：「如申
請建造執照、使用執照之地號、面積、建蔽率與核發不一樣
，按常理應該有變更。」等語（同卷77頁），亦徵原告在系
爭建物之建造執照核發後，確有變更設計之情事，方將原建
築基地變更至同小段402-20地號土地，再由當時主管機關台
中縣政府派員實地勘查無誤後，核發給使用執照。綜觀上開
事證，原告主張其所領之64建都營使字第1990號系爭使用執
照，建築基地範圍係包括同小段400-13、400-104、401-4、
402-7、402-20地號等5筆土地，自值採信。
十六、關於系爭建物之建築基地同小段400-13、400-104、401-4
、402-7、402-20地號土地，中間雖隔有國有同小段538-6地
號土地之部分。按本件系爭建照及使用執照，係被告分別於
64年9月3日及65年8月24日所核發，依行為時建築法第11條
第1項：「本法所稱建築基地，為一宗土地，供建築物本身
所占之地面及其所應保留之空地。」並未規定建築基地原為
數宗者，於申請建築前應合併為一宗。依73年11月7日修正
公布之建築法第11條第1項：「本法所稱建築基地，為供建
築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原
為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。」其立法修正理由
為「明定建築物基地應合併為一宗後，始能建築。」該次「
建築法部分條文修正草案總說明」亦載明：「．．．建築基
地規劃設計時，建築物與空地可能分別配置或設在不同地號
土地，建築物完工後，常有空地另行申請建築或分割轉售情
事，造成重複使用或產權糾紛，滋生弊端。爰明定建築基地
應合併一示，始能建後築．．．」可據以惟知該法條修正前
之法律規定意旨，且本件最高行政法院100年度判字第1213
號判決發回意旨，亦認行為時建築法第11條第1項規定，並
未限制建築基地須為一筆(宗)。是本件原告在系爭建物之建
造執照核發後，將原建築基地變更至同小段402-20地號土地
，建築基地範圍又包括同小段400-13、400- 104、401-4、4
02-7、402-20地號等5筆土地，以被告核發系爭建照及使用
執照之時，並未有違行為時建築法第11條第1項規定之問題。
十七、又按本件最高行政法院發回意旨，以國有同小段538-6地
號土地在被告核發系爭使用執照之建造執照時，是否為行為
時建築設計施工編第1條第1款但書規定所稱之「道路、河川
」，應由本院查明，再憑以認定乙節。查同小段400-13與40
2-20地號土地中間所隔之國有同小段538-6地號（於90年12
月4日分割自538-4地號）土地，其地目雖為「水」，但早已
填平，未作排水溝渠使用，經本院前前審受命法官至現場勘
驗屬實，製有勘驗筆錄、現場勘驗圖及照片附卷可憑（同卷
77-84頁）。至於系爭建物使用執照核發時，當時之狀況，
依台灣省台中農田水利會93年9月6日中水管字第0930401643
號函稱國有同小段538-6地號土地係五福圳幹線第二小組區
域內之水對分溝，依灌溉系統所示，64年以前已有該水溝；
又財政部國有財產局台灣中區辦事處93年5月6日台財產中改
字第0930011797號函稱該國有土地，經查產籍資料，並無民
眾向該處申請架設橋樑情事等語(訴願卷94-95頁)。是該土
地於被告核發系爭使用執照時係屬水溝，並非河川，雖河川
與水溝雖均有排水功能，但2者之性質並非相同，前者為自
然地形所成，後者則為人工設施，又該土地並無架設橋樑之
情形，系爭建物基地係坐落同小段402-20地號土地，因該土
地為袋地，自需與同小段400-13、402-7地號土地合併為建
築基地，方得與既成道路即當時之台中縣清水鎮○○路相連
接。再按諸前揭勘驗筆錄、現場勘驗圖及照片等，及訴外人
林正二於73年9月6日對同小段402-7地號(鄰地為同小段402-
20地號)土地指定建築線，該土地有既成道路通往清水鎮○
○路(本院卷190-191頁)，該土地亦無須橋樑即可跨越該水
溝成為通路，此亦可佐證該水溝並寬度不大，無須架設橋樑
，僅在水溝上以加蓋之方式(或水溝為涵管式)，即可作為同
小段402-20地號土地通往清水鎮○○路之用。
十八、按依行為時60年12月23日修正之建築法及建築技術規則建
築設計施工編第1條第1項第1款規定：「本編各項建築技術
用語之定義如左：一、一宗土地：本法(建築法)第11條所稱
一宗土地係指屬於一幢建築物或有連帶使用性之二幢以上建
築物所使用之一宗土地，但為道路或河川等所分隔者，不得
視為同一宗土地。」其但書係規定「道路、河川等所分隔者
，不得視為同一宗土地」，前開同小段538-6號土地為水溝
而非河川，已與該款但書之規定不合。縱被告核發系爭使用
執照之建造執照後，建築技術規則建築設計施工編於71年6
月15日修正，其第1條第1項第36款(92年8月19日修正改列為
第40款)規定：「三六、永久性空地：指依法不得建築或因
實際天然地形不能建築之土地（不包括道路）。(一)都市計
畫法或其他法律劃定並已開闢之公園、廣場、體育場、兒童
遊戲場、河川、綠地、綠帶及其他類似之空地。(二)海洋、
湖泊、水堰、河川等。河川、綠帶等除夾於道路或兩條道路
中間者外，其寬度或寬度之和應達4公尺。」另內政部74年4
月1日台內營字第296617號函釋亦有：「關於地目為『水』
之水利用地，其實際作為排水溝渠之範圍土地依建築技術規
則設計施工編第1條第36項規定其寬度達4公尺以上者，始得
為永久性空地」(本院前前審卷209頁)之規定。然本件國有
同小段538-6地號地上之排水溝，有將同小段402-7 (嗣分割
有402-20地號)與402-13號土地分隔之事實，然因該水溝之
寬度，依前開卷附之地籍圖比例尺計算結果，最寬處並未達
4公尺，自不符合永久性空地之定義及要件。是以本件之情
形，難認同小段400-13與402-20地號土地中間隔有國有同小
段538-6地號土地，即有不得視為同一宗土地之問題。
十九、綜上所陳，本院依系爭建物之建造執照及使用執照，依行
為時法令、建造執照全卷、使用執照及其存根、土地登記謄
本、本院前前審勘驗及現場照片暨其他事證等資料，該建造
執照及使用執照之核發，並未有被告所指稱違反當時法令之
情形。且原告依法申請系爭建造執照及使用執照，已依規定
檢附所需用文件及建築基地各筆土地之土地使用同意書，建
築基地圖亦標示有國有同小段538-6地號土地(並未將該國有
土地列為建築基地)，其並無提供不正確之土地權利證明文
件，自無原告有提供錯誤資料及不完全之陳述，致被告為違
法核發系爭建物之建造執照及使用執照之情形，且建築管理
機關對於建物起造人所提出之資料及文件，有充分之審核權
限，尚難認本件有被告所稱原告提供系爭建造執照申請，有
明知其他建築基地內夾有一國有土地，而提供不正確資料之
情事，揆諸前揭行政程序法第119條之規定，原告並無其信
賴不值得保護之情事。本件被告未能提出具體事證，足資證
明系爭建造執照及使用執照有違法之情事，而逕為撤銷該等
核發予原告之執照，自有違誤，訴願決定予以維持，亦有未
合，本件原告訴請均予撤銷，為有理由，應由本院將之均予
撤銷，以維法制。另本件事證已明，兩造及參加人其餘之陳
述及舉證，均不影響本判決之判斷，爰不一一論列，併予敘
明。
二十、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條
第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決
如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 11 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 沈 應 南
法 官 王 德 麟
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 17 日
書記官 凌 雲 霄
資料來源：
司法院
臺中高等行政法院裁判書彙編（101年版）第 663-693 頁