裁判字號：
臺中高等行政法院 100年度訴字第320號 行政判決
裁判日期：
民國 101 年 01 月 19 日
案由摘要：
提供行政資訊事件
臺中高等行政法院判決 100年度訴字第320號
101年1月12日辯論終結
原 告 周孟誼
被 告 臺中市政府教育局
代 表 人 賴清標
訴訟代理人 游雅鈴 律師
上列當事人間因提供行政資訊事件，原告不服臺中市政府中華民
國100年8月12日府授法訴字第1000155256號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國（下同）98年7月13日向改制前臺中縣政府（下
稱臺中縣政府）申請提供臺中市○○○○街幼稚園（下稱○
○街幼稚園）設園計畫中所載「擬設幼稚園園址、面積、園
舍圖」及「擬設立班級」等有關事項之文件，及該幼稚園合
法立案暨經核准招生之相關文件，經臺中縣政府以98年7月2
0日府教幼字第0980222805號函否准提供該幼稚園面積、園
舍圖資料部分。原告不服，提起訴願，經教育部98年10月16
日臺訴字第0980171449A號訴願決定將上開處分撤銷，著由
臺中縣政府於2個月內另為適法之處分。嗣臺中縣政府重為
處分，以98年11月13日府教幼字第0980353754號函覆原告略
以：依據政府資訊公開法第18條第1項第7款規定，為考量○
○街幼稚園學童安全及該園之隱私、營業上秘密之利益，不
予提供等語。原告不服，向教育部提起訴願，經該部99年2
月10日臺訴字第0990012486A號訴願決定駁回後，復向臺中
高等行政法院提起行政訴訟，經臺中高等行政法院99年度訴
字第128號判決將訴願決定及原處分均撤銷，指明臺中縣政
府應依該判決之法律見解另為處分。臺中縣政府不服提起上
訴，業經最高行政法院99年度裁字第2541號裁定上訴駁回在
案。嗣臺中縣政府重為處分，以99年12月8日府教幼字第099
0384036號函覆原告略以：原告欲申請○○街幼稚園園區面
積、園舍圖（負責人提供竣工圖）等相關文件，因竣工圖等
相關資料為○○街幼稚園負責人所有，第三人如欲申請提供
，須經所有權人同意，爰依政府資訊公開法第18條第1項第7
款規定，不予提供等語。原告不服，向教育部提起訴願，經
教育部100年3月11日臺訴字第1000028690A號訴願決定將該
處分撤銷，著由被告於2個月內另為適法之處分。案經被告
重為處分，以100年5月11日中市教幼字第1000026155號函（
下稱原處分）覆原告，略稱：「……經本局函詢該園是否同
意提供，業據表明略以：『上開園舍圖所載之本園室內、教
室與相關配置為該園營業秘密，涉及教學模式（如角落教學
、大學習區安排、小班小組分置）呈現，亦是建構該園核心
競爭力之重要因素，倘使對外公布，將導致該園優勢與特色
流失』……又○○街幼稚園申請立案所提出之『設園計畫』
中所載明之『竣工圖』、設園園地平面圖等，前者屬著作權
第5條第9款規定之『建築著作』，後者係屬著作權第5條第6
款所規定之『圖形著作』，依據同法第10條規定，○○街幼
稚園對於上開著作享有著作人格權及財產權。……依檔案法
第18條第3款『有關工商秘密者』及第7款『其他為維護公共
利益或第三人之正當權益者』規定不予提供。」原告不服提
起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按臺中高等行政法院99年度訴字第128號判決主文：「…
…被告應依本件判決之法律見解，對於原告於98年7月13
日申請提供○○街幼稚園（園址：臺中縣清水鎮○○路77
號）擬設幼稚園之面積、園舍圖之資訊，作成決定。……
」
⒈查臺中縣政府依據臺中高等行政法院99年度訴字第128號
判決書暨最高行政法院99年度裁字第2541號裁定書所作成
之99年12月8日府教幼字第0990384036號函示業已載明：
「……臺端欲申請該園面積、園舍圖（負責人提供竣工圖
）……」，加上100年1月20日臺中市政府訴願答辯書理由
欄之第三點亦有指明：「查本案幼稚園園舍圖（竣工圖）
……園舍圖（竣工圖）內即標示各區面積……」。所以，
無論依被告或臺中市政府所認定之結果，都顯示關於幼稚
教育法第6條第2項第2款「擬設幼稚園園舍圖」此項資訊
，該園負責人係用「竣工圖」提出申請（遑論99年6月23
日言詞辯論庭，被告之訴訟代理人已有清楚敘明：「……
園舍圖與平面圖基本上係不一樣，負責人申請立案時為一
般的竣工圖……我們有幼稚教育法規定之園舍圖，沒有平
面圖……」）。故不會再出現本案原處分書所另載之「設
園園地平面圖」此項文件，否則豈不表示前揭二公文書所
載內容係「登載不實」。
⒉又因該園自始從未變更其園舍配置，照理而言，系爭「竣
工圖」與被告另載之「設園園地平面圖」兩者所揭示之園
舍配置應該不會有所不同，既無不同，則被告何以「突然
」要在本案處分書內登載「設園園地平面圖」此項文件。
且訴願決定機關亦何以要「明知故問」的要求原告「補正
說明」。此般與常情不合的處理方式，其理安在。莫非「
竣工圖」與「設園園地平面圖」所揭示之園舍配置其實有
所不同，故而有意用「設園園地平面圖」來規避「竣工圖
」之公開。
⒊本案無論該園負責人針對「擬設幼稚園園舍圖」此項資訊
，提供者係設園園地平面圖、亦或附有面積說明之平面圖
、還是一般的竣工圖，都係屬幼稚教育法第6條第2項第2
款所稱之「園舍圖」。因此，既使該園負責人最後選擇提
供者係「竣工圖」，仍究係屬該款所稱之「園舍圖」，並
屬政府資訊公開法第3條所稱之「政府資訊」，洵屬無疑
。再者，原告依「政府資訊公開法」申請提供者係「擬設
幼稚園之園舍圖」（主管機關係「所在地主管教育行政機
關」），而非申請「竣工圖」，但因該園負責人針對「擬
設幼稚園之園舍圖」此資訊應僅有提供「竣工圖」此項文
件，故原告才會說：「……訴願人遭原處分機關否准者，
應當已是特定在該園之『竣工圖』此項政府資訊（檔案）
上……」，此觀原告100年6月3日「訴願補正說明」即可
獲明瞭。惟令人不解者係訴願決定機關竟稱：「……另有
關民眾申請建物竣工圖之相關程序及應備文件為何？本府
前以100年6月13日府授訴字第1000109869號函詢本府都市
發展局，經該局以100年6月29日府授都秘字第1000113675
號函覆略以……可知，建物竣工圖此檔案一般係由本府都
市發展局留存管理，申請人須向本府都市發展局請求調閱
，且本府對於是類申請案件之申請人資格已加以限制，尚
非任何人均得主張依政府資訊公開法或檔案法等規定而任
意請求閱覽或影印建物竣工圖，併予敘明。……」來要求
原告，若要申請公開系爭「園舍圖」，則必須依申請建物
竣工圖之相關程序辦理申請。如此係倒果為因之嫌，亦與
所為之訴願決定理由：「……按政府資訊公開法或檔案法
之規定，並無限制申請提供政府資訊或閱覽檔案之主體需
以當事人或利害關係人為限，是以本件訴願人與○○街幼
稚園間雖無法律上之利害關係，其申請閱覽及提供○○街
幼稚園設園相關資料，並無不合，先予敘明……」顯相矛
盾，且與臺中高等行政法院99年度訴字第128號確定判決
意旨有所牴觸。
（二）次按憲法第1條規定：「中華民國基於三民主義，為民有
、民治、民享之民主共和國。」業已揭櫫：國家是由全體
人民公同共有、「統治者與被統治者具同一性」的民主特
徵。因此，「政府」一切機關及人員之設置都應是為人民
而存在，且「政府資訊」則當為全體人民所「共有」，非
特定政黨、團體、或個人所能獨自擁有。故有謂：「由行
政機關所蒐集並擁有之資訊，何以必須公開……政府對蒐
得之資訊，僅為暫時之『持有者』或『保管者』，該具『
公共財』性質的資訊『所有權人』應是全體人民，自不得
由政府所壟斷。因為政府是在人民的付託與同意之下，為
達成國家目的，特別是為達成保障人民自由權利與促進人
民福祉之目的，有蒐集、運用龐大資訊之必要性，才成為
最大的資訊蒐集者與擁有者，而非所有權者，作如此解釋
，才能與『國家所有權力是源自人民』、『國家是為人民
存在，而非人民為國家存在』之民主法理相互契合。所以
，若由政府單方面決定其所擁有資訊之使用、處分，並排
除人民之利用，則悖離民主原則……。」
⒈承上，「政府資訊」可謂係一個由政府所持有與管理之龐
大資料庫，而此資料庫內有關涉及私人資訊部分，除了有
政府主動自民間、國際上蒐集取得者外，不少是私人為取
得政府的授益處分而自願提供予政府。前者可能會有未經
私人同意而取得其「尚未公開發表」之資訊（著作），致
公開資訊有侵害「著作權人公開發表權」的問題產生；後
者因為係私人基於其自由意志自願選擇提示其「尚未公開
發表」之資訊（著作）予政府，以藉此換取政府的授益處
分，所以應不至有侵害其「公開發表權」的問題。蓋「中
華民國」既然是全體國民的，故私人向政府提示其尚未公
開之資訊（著作）內容以換取授益處分時，實際上即等同
係向「全體人民」提示該資訊（統治者與被統治者具同一
性特徵）。加上著作人的「公開發表權」，事實上僅有「
第一次公開發表」其著作的權利，一旦著作經著作人第一
次公開發表後，對於他人的第二次公開發表，就不能再主
張「公開發表權」，只能尋求著作財產權方面的保障，處
理第二次的公開發表行為。因此，該授益處分的相對人（
著作權人）若欲向「中華民國國民」主張該具有絕對排他
效力之「公開發表權」，則當可選擇不提示其尚未公開之
資訊（著作）給政府，否則既要取得授益處分又欲保有「
著作公開發表權」，魚與熊掌皆欲兼得，實難為法之所許
。
⒉當然從資料庫管理者（政府）的角度出發，人民雖有「知
的權利」，但在符合憲法第23條範圍內，仍得以法律為必
要之限制。換言之，政府資訊固以「公開或提供為原則」
，然究非唯一、絕對之價值，考量更須保護之國家機密、
執法資訊、個人隱私、事業經營秘密等事由，仍得拒絕公
開或提供。亦即縱使政府無法以維護該私人之「著作公開
發表權」為由，作為豁免公開政府資訊之依據，仍可依其
他法定豁免公開事由拒絕公開或提供。惟若已無其他可供
豁免公開事由存在，則代表公開是不會對國家或私人之權
益有造成任何侵害之情，此時為維護人民「知的權利」，
政府當有依法公開資訊之義務。
⒊查本案被告見未及此，徒以該園係系爭資訊（檔案）之著
作權人，享有「著作公開發表權」，只要未經該園同意公
開，就有侵害其「著作人格權」等詞，即遽為不利於原告
之處分，自嫌速斷。
（三）按智慧財產法院98年度民著上字第5號判決理由有謂：「
……有關合理使用之判斷，不宜單取一項判斷基準，應以
人類智識文化資產之公共利益為核心，以利用著作之類型
為判斷標的，綜合判斷著作利用之型態與內容。易言之，
於判斷合理使用之際，理應將所有著作利用之相關情狀整
體納入考量，且應將該條項所定之四項基準均一併審酌。
其中著作權法第65條第2項第2、3款判斷基準亦輔助第4款
判斷基準之認定，此三項判斷基準係屬客觀因素之衡量。
而第1款判斷基準則強調利用著作之人之主觀利用目的及
利用著作之客觀性質，且有關利用著作性質之判斷，應審
究著作權人原始創作目的或是否明示或默示允許他人逕自
利用其著作。此外，並應審酌利用結果對於人類智識文化
資產之整體影響，以及其他情狀，綜合各判斷基準及主觀
因素與客觀因素之衡量……。」
⒈政府資訊公開法第1條之立法理由業已載明：「政府施政
之公開與透明，乃國家邁向民主化與現代化的指標之一，
為保障人民知的權利，本於『資訊共享』及『施政公開』
之理念，制定本法以便利人民公平利用政府依職權所作成
或取得之資訊，除增進一般民眾對公共事務之瞭解、信賴
及監督外，更能促進民主之參與。」而臺中高等行政法院
99年度訴字第128號判決理由亦有謂：「……使申請人得
以獲悉政府機關持有或保管之資訊，俾政府決策得以透明
，弊端無所遁形，進而落實人民參政權……」，與法務部
99年12月所編印之「政府資訊公開法裁判彙編」其「例言
」所言：「政府施政之公開與透明，乃是國家邁向民主化
與現代化的指標之一，故政府資訊公開法為『陽光法案（
Sunshine law）』之首要。人民無論係參與公共政策、監
督政府施政作為，抑或純為生活需求，均有賴大量且正確
之資訊。因此，政府機關皆應依本法盡力將政府資訊置於
陽光之下，主動公開或提供於人民，滿足其『知的權利』
……」由此可知，依法申請公開政府資訊本身就存有「促
進公益」的目的在。
⒉況且原告亦擅自揣測「該園園舍配置有問題」及「該園負
責人與監管公務員有涉嫌不法」等情。查臺中縣政府98年
11月24日府工使字第0980362204號函有謂：「……經本府
工務處於98年9月16日現場勘查後……現場本府已請園區
負責人應依法申請核准，始可合法使用『鐵皮屋』，否則
園區有違法之虞……」，亦即依臺中縣政府工務處使用管
理科所認定之結果，係認為從外觀與事實上的使用關係來
看該「鐵皮屋」應係屬該園之園舍配置，然因未經相關單
位所核准，故「園區負責人」應依法申請核准使用，否則
「園區」就有違法之虞，簡言之，該園有變更其園舍配置
。復查99年1月5日臺中縣政府訴願答辯書與99年4月23 日
臺中縣政府行政訴訟答辯狀皆有稱：「……另該園於87年
2月16日經本府教育、工務、建設、消防、衛生等相關單
位實地勘查後同意核准立案…並依核定地點設置從未變更
……」，可知原負責該園主要監管與輔導之機關（被告）
自始就不認為該園之園舍配置有曾變更過，而此或亦可由
該園歷年評鑑紀錄、不定期稽查紀錄、行政裁罰紀錄（幼
稚教育法第6、19、21條）、及私立幼稚園符合合作園所
資格名冊紀錄得獲佐證。職是，此等兩相矛盾之函示內容
，足徵該園園舍配置及改制前臺中縣政府對於其轄下園所
的內外部監控機制，已然是存有相當程度之弊端在。故業
經撤銷之教育部99年2月10日臺訴字第0990012486A號函之
訴願決定曾稱：「……依原處分機關98年8月20日府教幼
字第0980234913號函所附芝?街幼稚園相關立案資料觀之
，該府核准○○街幼稚園立案後，每年均派聯合稽查小組
實施不定期稽查，如發現不符規定情形，除當場口頭糾正
外，並限期業者改善，應無訴願人所指安全疑慮情形……
」。是故，諸此攸關國家廉政法制作業發展、社會對政府
施政之信任度、消費者人身安全保障、及緊鄰居民身心健
康之維護、與原告個人名譽之平反等重大公私益的「事實
真相」，實有賴公開該園「擬設幼稚園園舍圖」（負責人
提供「竣工圖」）此政府資訊方可獲釐清。因此，人民使
用系爭資訊當有其合理性，絕非被告所言是某些市民為滿
足其「窺私心態」而來要求公開政府資訊。
⒊又系爭資訊（著作）之性質與被告在其網站所公開之各級
公私立學校的「平面圖」、或坊間私立幼托園所有在網路
上公開之園舍平面圖一樣，皆可認係屬「園舍圖」（園舍
配置圖）的一種。然並不能因提供者係「竣工圖」，就認
為「園舍圖」已從此質變成係「竣工圖」，故「該文件」
之地位即可因而高於網站上有被公開之該等「園舍圖」。
⒋再者，訴願決定機關雖稱：「……○○街幼稚園提供建物
竣工圖係為供立案之用……」，似認為著作權人原始創作
系爭竣工圖之目的並不包括允許他人逕自利用其著作在內
。然依最高行政法院99年度裁字第2541號裁定意旨與教育
部100年3月11日臺訴字第1000028690A號函之訴願決定意
旨，皆可知「縱未能取得該園（明示）同意利用系爭竣工
圖之證明文件」，仍尚難以之即認為可予以排除人民使用
政府資訊之權利。
⒌復依99年6月23日言詞辯論庭，審判長業已闡明：「……
是不是營業秘密，怎麼看的出這個園址、面積、園舍圖會
有營業秘密，還是說是屬於經營事業有關之資訊，應該是
第二個吧（經營事業有關之資訊）……」，故被告認為公
開系爭資訊會有侵害該園之「工商秘密（營業秘密）」，
顯係復執業經司法論斷所不採之理由再予爭執，實不足採
。且觀乎訴願決定亦未以之作為駁回原告訴願之理由，足
見被告主張確不足採。又既公開系爭資訊並不會有侵害該
園之「工商秘密（營業秘密）」，則當不會有「系爭資訊
攸關業者之營業秘密，如予以公開閱覽，將使其營業資訊
透明、公開，致競爭對手得以知悉其營業狀況，對於法律
所保障之公平競爭地位，將無從維護」的問題發生。因此
，被告主張：「上開園舍圖所載之該園室內、教室與相關
配置為該園營業秘密，涉及教學模式（如角落教學、大學
習區安排、小班小組分置）呈現，亦是建構該園核心競爭
力之重要因素，倘使對外公布，將導致該園優勢與特色流
失，故屬該園之商業上之秘密資料，非可舉已告人」等語
，除與事實有間，亦是在明知所監管與輔導之園所的實際
經營情況下反於經驗法則所為之主張，當不足採。職是，
使用該資訊（著作）的結果，並不會影響該資訊（著作）
在市場上所表徵之價值。
⒍綜上，訴願決定機關僅以「……本件訴願人申請閱覽竣工
圖檔案，主張為審查相關機關處理及核准○○街幼稚園立
案是否符合規定，以確保園內學童之人身安全及身心健康
為由云云……」一詞，即逕認「……（原告）並不符合著
作權法合理使用之情形……」故「……基此，訴願人如欲
利用他人享有著作權之著作，原則上應獲得著作財產權人
的同意始得利用。檔案法施行細則第22條復明文規定抄錄
或複製檔案，如涉及著作權事項，應依著作權法及其相關
規定辦理。是以本件訴願人申請閱覽○○街幼稚園立案時
之設園資料『竣工圖』，即應取得該竣工圖之著作權人同
意始可，本案訴願人既未能提出系爭竣工圖之著作權人同
意訴願人利用其著作之證明文件，則原處分機關否准訴願
人閱覽、影印竣工圖之申請，並無不合……」。職是，此
般決定內容是否真可謂允洽。於法當可謂無不合，似非無
再予詳酌之必要。
（四）又查本案被告與訴願決定機關對於原告所申請提供該園「
擬設幼稚園面積」之政府資訊部分，皆一致未敘明准駁之
理由，於法亦難謂有合，併予指明。
（五）被告所提出之法務部該等函釋所稱：「……應優先適用檔
案法之規定處理……」，是否代表原依「政府資訊公開法
第9條第1項規定」申請提供系爭資訊之請求權基礎，會因
「應優先適用檔案法之規定處理」一詞，即必須轉為係依
「檔案法」規定申請提供之？還是說，所謂「應優先適用
檔案法之規定處理」，係指該法之規定與政府資訊公開法
發生競合之處，始有優先適用而排除政府資訊公開法之適
用？
⒈按臺北高等行政法院97年度訴字第755號及99年度訴字第9
01號判決理由皆有謂：「……我國就政府資訊公開，分別
定有行政程序法（係就行政行為之程序進行中，當事人或
利害關係人得閱覽卷宗之程序規定）；政府資訊公開法（
係規範政府機關於職權範圍內作成或取得資訊之公開事宜
）；檔案法（係規範政府機關已歸檔管理之檔案，其資訊
之公開範疇等事宜）。各該法律之規範內容、權利主體、
權利存續期間及救濟方法均有不同，不容混淆……」查本
案原告申請提供系爭資訊之請求權基礎係政府資訊公開法
第9條第1項規定。且原告得依該條項規定申請提供系爭資
訊而無行政程序法第46條第1項規定之限制，亦經鈞院及
最高行政法院之裁判所肯認。
⒉再者，論者亦有謂：「……檔案法第2條第2款規定，所謂
『檔案』係指各機關依照管理程式，而歸檔管理之文字或
非文字資料及其附件；而政府資訊公開法第3條規定，本
法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而
存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片
、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術
、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。上開二規定比較觀
之，政府資訊所涵蓋範圍較廣。申言之，尚未依檔案法管
理程序歸檔之政府資訊，非屬檔案；惟檔案必屬政府資訊
之一部分。且因檔案法之檔案為政府資訊之一部分，檔案
法與政府資訊公開法相較，檔案法應屬狹義法，故應優先
適用檔案法之規定。然所謂『優先適用檔案法』應係指該
法之規定與政府資訊公開法競合之處，始有優先適用而排
除政府資訊公開法之適用，否則仍應適用政府資訊公開法
之規定。惟因檔案法拒絕檔案閱覽、抄錄或複製之規定過
於抽象、籠統，且政府資訊公開法對於政府資訊之公開機
制既已有完善且詳盡之規範，檔案法有關檔案公開與拒絕
公開之規定應儘速刪除，如有必要僅規範國家檔案之公開
與拒絕公開事宜，而使檔案法回歸規範之本質即檔案管理
、保存等事項，俾免違背建立政府資訊公開制度之意旨及
產生適用上之困擾。至於於檔案法未修正前，各機關於依
檔案法第18條規定拒絕檔案閱覽時，就不確定法律概念行
使判斷時，宜參酌政府資訊公開法第18條有關拒絕提供或
限制公開之事由，俾符合政府資訊以公開為原則，不公開
為例外之基本精神……」。是故，除不會因本案「應優先
適用檔案法之規定處理」即認為原告須依「檔案法」規定
申請提供系爭資訊外，所謂「應優先適用檔案法之規定處
理」亦宜解為該法之規定與政府資訊公開法發生競合之處
，始有優先適用而排除政府資訊公開法之適用才是。此或
亦可由行政院研考會所完成之「檔案法部分條文修正草案
」係將檔案法第17、18、19條規定皆予刪除，而刪除理由
係載：「……按機關檔案為政府資訊之一環，因政府資訊
公開法業於九十四年十二月二十八日公布施行，該法第五
條及第十條對於政府機關應主動公開政府資訊之範圍等事
項，均有詳細規範，為避免疊床架屋重複規定，爰刪除有
關機關檔案應用請求權之相關規定。」而得略知。
（六）申請提供系爭資訊，是否亦應與向臺中市政府都市發展局
申請「建物竣工圖」般，受有身分上之限制？
⒈被告主張：「……向都市發展局申請影印或閱覽竣工圖係
有身分限制，則對照○○街幼稚園申請籌設所檢附之『竣
工圖』之閱覽影印之申請，亦應受相同之限制，始符行政
程序法第六條之平等原則……」。惟查鈞院99年度訴字第
128號確定判決業已載明：「……同法第9條第1項並規定
：『具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設
立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政
府資訊。』已明定得申請政府機關提供政府資訊之主體，
且未另定需以具法律上之利害關係為限。原告既具中華民
國國籍並在中華民國設籍，即得依政府資訊公開法向被告
申請提供政府資訊……」，而本案臺中市政府訴願決定亦
有謂：「……按政府資訊公開法或檔案法之規定，並無限
制申請提供政府資訊或閱覽檔案之主體需以當事人或利害
關係人為限……」。由此可知，本案在「應優先適用檔案
法規定處理」之前提下，原告申請提供系爭資訊，「依法
」仍不會受有身分上之限制。
⒉因此，被告該主張顯然已違反了行政程序法第4條之「依
法行政原則」。再者，直接依平等原則「類推適用」「行
政函釋」作為限制人民行使本案權利之依據，亦已違反了
「法律保留原則」。職是，本案原告申請提供系爭資訊，
並不會與向臺中市政府都市發展局申請「建物竣工圖」般
，受有身分上之限制。
（七）被告主張該園申請立案所提出設園計畫所載之「竣工圖」
，與原告訴之聲明所載之「擬設幼稚園園舍圖」，是否係
屬不同之二文件？（原告起訴聲明第二項要求被告應提供
該園擬設幼稚園之面積、園舍圖之資訊，是否有違「禁反
言原則」）
⒈針對被告100年10月14日行政訴訟答辯狀理由欄第2點，考
其所載內容，似認為該園申請立案所提出設園計畫所載之
「竣工圖」與原告訴之聲明所載之「擬設幼稚園園舍圖」
係屬不同之二文件，故原告既已謂所申請者「應當已是特
定在該園之『竣工圖』此項政府資訊（檔案）上」，如今
卻又聲明要求被告應提供該園面積、園舍圖之資訊，顯然
有違禁反言原則。
⒉惟查，被告答辯狀有稱：「……向都市發展局申請影印或
閱覽竣工圖係有身分限制，則對照○○街幼稚園申請籌設
所檢附之『竣工圖』之閱覽影印之申請，亦應受相同之限
制，始符行政程序法第六條之平等原則……」亦即認為若
欲申請系爭竣工圖，並非「直接適用」向都市發展局申請
影印或閱覽竣工圖之身分限制，而是依平等原則「類推適
用」之。如此可推知被告其實是知悉本案系爭資訊與向都
市發展局申請影印或閱覽之竣工圖，兩者係屬外觀相同然
本質卻不同之二文件。
⒊次查，被告原處分已有清楚載明：「……○○街幼稚園為
申請立案所提出設園計畫中所載明之『竣工圖』、設園園
地平面圖等文件，經本局函詢該園是否同意提供，業據表
明略以：『上開園舍圖所載……』」，顯見無論該園負責
人針對「擬設幼稚園園舍圖」此項資訊，在申請立案之初
是以設園園地平面圖、亦或附有面積說明之平面圖、還是
一般的竣工圖提出申請，都會係屬幼稚教育法第6條第2項
第2款所稱之「園舍圖」。所以，既使該園負責人基於自
身考量（例如希冀可以較快速通過立案審查）而選擇提出
「竣工圖」，當仍無法脫免該文件係屬該款所稱之「園舍
圖」，也就是鈞院99年度訴字第128號確定判決主文所稱
之「園舍圖」，洵屬無疑。
⒋末查，該確定判決主文係載：「……被告應依本件判決之
法律見解，對於原告於98年7月13日申請提供○○街幼稚
園（園址：臺中縣清水鎮○○路00號）擬設幼稚園之面積
、園舍圖之資訊，作成決定……」，而被告最後係作成否
准決定。因此，原告聲明被告應作成准予提供該園擬設幼
稚園之面積、園舍圖之資訊的決定，洵無不合。
（八）被告否准提供原告系爭資訊是否符合檔案法第18條第3款
規定所稱「有關工商秘密者」、及第7款規定所稱「其他
為維護公共利益或第三人之正當權益者」得豁免公開之情
形？
⒈公開系爭資訊將侵害該園之工商秘密（營業秘密）並有損
及該園競爭地位之虞？
⑴被告原處分有載：「……○○街幼稚園為申請立案所提
出設園計畫中所載明之『竣工圖』、設園園地平面圖等
文件，經本局函詢該園是否同意提供，業據表明略以：
『上開園舍圖所載之本園室內、教室與相關配置為本園
營業機密，涉及教學模式（如角落教學、大學習區安排
、小班小組分置）呈現，亦是建構本園核心競爭力之重
要因素，倘使對外公布，將導致本園優勢與特色流失』
……臺端申請旨揭資料，因屬○○街幼稚園之商業上之
秘密資料，而非可舉以告人……依檔案法第18條第3款
『有關工商秘密者』……規定不予提供……」可知，公
開系爭資訊會有侵害該園工商秘密（營業秘密）並損及
該園競爭地位之虞的主張，被告係依據該園於100年4月
26日函覆予原處分機關之文書（臺中市私立○○街幼稚
園芝幼字第1000402號函）而來。
⑵惟查該文書既載：「……本園位處臺中港區，區內公私
立園所多達30幾所，值此低出生率、少子化嚴峻之時，
各園所無不使盡全力，凸顯各自特色以求存續，其競爭
可說是異常慘烈……」，又從該園所架設網站、與所發
送之文宣廣告內容，可知該園係以「園舍環繞影像」、
「校園各角落照片」、及「不定期開放校園供參觀與試
讀」等宣傳方式，來達到其凸顯該園「教學環境與園舍
配置」特色之效果。職是，該文書所載：「……園舍圖
所載之本園室內、外教室與相關配置是為本園營業機密
，它涉及教學模式（如：角落教學、大學習區安排、小
班小組分置……）的呈現，亦是建構本園核心競爭力的
重要因素，倘使對外公佈，將導致本園優勢與特色流失
……倘使對外公佈園舍圖相關資訊，導致本園特色之弱
化、優勢流失，則營運的困難將在所難免，而本園教職
員工之工作權恐將生變……」，顯然係與事實有所出入
。因此，被告以之為據，顯不足以使其主張可達令人確
信為真實之程度。
⑶再者，99年6月23日言詞辯論庭，審判長業已闡明：「
……是不是營業秘密，怎麼看的出這個園址、面積、園
舍圖會有營業秘密，還是說是屬於經營事業有關之資訊
，應該是第二個吧（經營事業有關之資訊）……」，且
被告針對鈞院99年度訴字第128號判決提起上訴時亦有
主張：「……縱令不以具有法律上利害關係為必要，即
應就政府資訊公開法第18條第1項第7款規定之3要件：
⑴屬個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資
訊⑵公開有侵害個人、法人或團體之權利、競爭地位或
其他正當利益⑶無該款但書所列情事，加以審酌，惟原
判決僅就上訴人對公開系爭資訊究對○○街幼稚園之權
利、競爭地位或其他正當利益有何侵害為審酌……」。
職是，今被告又復執業經司法論斷所不採之理由並違反
禁反言原則的再予爭辯，實有違訴訟法上之誠信原則，
洵非可採。
⒉公開系爭資訊將有侵害該園之「所有權」？
按臺北高等行政法院100年度訴字第582號判決理由有謂：
「……隨著知識經濟時代的來臨，檔案管理更是導航落實
知識管理的舵手。由於檔案法的制定，各機關處理公務或
因公務產生而依管理程序歸檔管理的各項檔案資料，已然
成為人民的公共財……」，而論者亦有謂：「由行政機關
所蒐集並擁有之資訊，何以必須公開……政府對蒐得之資
訊，僅為暫時之『持有者』或『保管者』，該具『公共財
』性質的資訊『所有權人』應是全體人民，自不得由政府
所壟斷……」，再者，人民行使資訊取得權之相關程序及
限制，業經人民所選出之代議士在國會上予以「法制化」
，因此，公開系爭資訊並不會有侵害該園之「所有權」的
問題發生。是故，被告該主張，容係對法律有所誤解，委
非可取。
⒊被告主張公開系爭資訊對於園區安全管理及維護將產生不
利影響？然到底有何不利影響，未見被告有提出任何具體
說明，故此項理由應屬臆測，尚無足採。
（九）本案原告申請提供之「擬設幼稚園面積、園舍圖」之資訊
，係「幼稚教育法第6條第2項」所規定之「設園計畫」此
文件中所載明之資訊。
⒈按幼稚教育法第6條及臺中縣政府所提供之「私立幼稚園
立案申請須知」可知，「幼稚園設立計畫（設園計畫表）
」的提出，係可否核准籌設私立幼稚園的條件，而在經過
所在地主管教育行政機關核准籌設並籌設完竣後，「設園
計畫表」亦同為第二階段（申請立案）時所需附上的當然
文件之一。故被告訴訟代理人於第一次準備程序庭時先稱
：「……那面積跟園舍圖的部份來講的話，這個他在申請
人提出設園申請的時候，在設園計畫裡面是以竣工圖，還
有園地平面圖來提的……」，隨後又稱：「……這個園舍
圖指的就是○○街幼稚園申請立案時……在設園計畫中所
載明之竣工圖及設園園地平面圖……」是可以被理解的。
⒉惟查，原告98年7月13日之政府資訊申請書，在「政府資
訊內容要旨」部分，「第1點」已清楚載明該「設園計畫
」係指「幼稚教育法第六條第二項」之「設園計畫」。且
本案原告起訴狀、準備書狀亦皆將「設園計畫」中所載明
之「擬設幼稚園園舍圖」特定在「幼稚教育法第6條第2項
」。因此，鈞院實有再進一步特定訴訟標的物之必要。
（十）該園之設園計畫中有關「擬設幼稚園園舍圖」此項資訊所
登載之「竣工圖」及「設園園地平面圖」此二圖面，實具
「同一性」特徵。
⒈被告訴訟代理人於第一次準備程序庭已清楚說明：「……
申請人提出設園申請的時候，在設園計畫裡面是以竣工圖
，還有園地平面圖來提的……」。
⒉又觀乎相關法令並未發現有硬性要求私立幼稚園之創辦人
針對「擬設幼稚園園舍圖」此項資訊，定要提供「竣工圖
及設園園地平面圖」兩個圖面，方可獲核准籌設之規定。
⒊由此可知，該園之設園計畫中有關「擬設幼稚園園舍圖」
此項資訊所登載之「竣工圖」及「設園園地平面圖」此二
圖面，其實是具有「同一性」特徵。亦即系爭「竣工圖」
是幼稚教育法第6條第2項第2款在設園計畫中所載之「擬
設幼稚園園舍圖」，而「設園園地平面圖」也是該款所稱
之「擬設幼稚園園舍圖」，洵屬無疑。
⒋100年11月9日準備程序筆錄第6頁，原告陳述部分，筆錄
有記載「……該園是以園舍圖來當作竣工圖來提供申請…
…」、「……該園用園舍圖當作竣工圖來提出申請……」
，經勘法庭錄音光碟，應皆係謂「以竣工圖來當作園舍圖
」。
（十一）本案「臺中市政府教育局」依法應有行政訴訟法上當事
人能力。
⒈形式判斷：
⑴按訴願法第13條規定：「原行政處分機關之認定，以
實施行政處分時之名義為準……」、行政訴訟法第24
條第1款規定：「經訴願程序之行政訴訟，其被告為
下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關……」。
⑵查本案原處分之名義機關係「臺中市政府教育局」，
故原告依訴願法第13條、第4條第4款規定向訴願管轄
機關「臺中市政府」提起訴願，並經「臺中市政府」
駁回原告訴願在案（臺中市政府100年8月12日府授法
訴字第1000155256號函）。因此，原告方依行政訴訟
法第24條第1款規定，以駁回訴願時之原處分機關（
臺中市政府教育局）為被告，提起本案行政訴訟。
⑶是故，原告列「臺中市政府教育局」為本案被告，洵
無不合。
⒉實質判斷：
此部分理應由作成處分之機關（臺中市政府教育局），
為其所作成之處分具合法性負舉證之責，惟以下仍提供
個人意見供參考：
⑴幼稚教育法第6條第2項係規定：「私立幼稚園應由設
立機關、團體或創辦人擬具設園計畫載明左列事項，
報請所在地主管教育行政機關核准後籌設之：一、擬
設幼稚園之名稱。二、擬設幼稚園之園址、面積、園
舍圖……」。
⑵縣市合併升格前，雖係「臺中縣政府」掛名實施行政
處分，惟皆依分層負責規定授權由主管處長（臺中縣
政府教育處處長）決行。
⑶是故，本案「臺中市政府教育局」應有行政訴訟法上
當事人能力。
（十二）縱原告100年11月1日準備書狀「爭點摘要一」中所提出
之法律見解不足採，仍不會因「……應優先適用檔案法
之規定處理……」而有「申請主體需以當事人或利害關
係人為限」之限制。查本案臺中市政府訴願決定已有謂
：「……按政府資訊公開法或檔案法之規定，並無限制
申請提供政府資訊或閱覽檔案之主體需以當事人或利害
關係人為限……」。故縱依被告之見解，認為不應割裂
適用檔案法與政府資訊公開法，其不割裂適用之結果對
於本案仍不會有太大之影響。
（十三）被告於原處分書中有提到業者不准許提供的「說明書」
，法官問：「在哪裡？」，被告訴代：「另再補提」部
分。查被告100年10月14日行政訴訟答辯狀之「事實欄
」業已載明：「……十二、被告於100年4月7日以中市
教幼字第1000018208號函詢問○○街幼稚園，經○○街
幼稚園以100年4月26日芝幼字第1000402號函回復不同
意公開該園之園舍圖之相關資訊。十三、被告業於100
年5月11日以中市教幼字第1000026155號函為不予提供
之行政處分……」由此可知，該「說明書」早已是附在
被告行政訴訟答辯狀內，且原告於100年11月1日行政訴
訟準備書狀內亦是有附該「說明書」。如此，被告何以
又要在知情的情況下答覆：「另再補提」？難道說是已
知悉作成本案駁回處分所依據之事證（該說明書）本身
是有問題的，故而有意補提另一「說明書」來取代之，
而使所為之處分可以產生「自始不存有瑕疵」之效果，
進而獲得本案勝訴判決。
（十四）本件申請案，原告不需受有身分上之限制，理由整理如
下：
⒈「竣工圖」可以拿來當作「園舍圖」使用，而「設園園
地平面圖」亦可拿來當作是「園舍圖」使用，然「設園
園地平面圖」卻不定就等同於是「竣工圖」。
⑴針對原告向被告機關所申請之私立清水○○街幼稚園
（以下皆稱該園）「為籌設幼稚園」所提出之「設園
計畫表」中所載「擬設幼稚園之園舍圖」此項檔案資
料（非「為申請立案」階段所提出之「設園計畫表」
中所載「擬設幼稚園之園舍圖」，故與「臺中市政府
」無涉），被告訴訟代理人在第一次準備程序庭時已
明確說明此項檔案資料，該園負責人當初是提供了「
竣工圖」以及「設園園地平面圖」，共兩種圖面。
⑵又根據相關規定可知，「擬設幼稚園之園舍圖」此項
文件，並沒有說一定要提供「竣工圖」此種圖面，甚
至是「竣工圖加上設園園地平面圖」兩個圖面，方可
獲核准籌設的硬性規定。故本案系爭「竣工圖」與「
設園園地平面圖」此二圖面，雖然在「形式名稱上」
，以及「對園舍配置的呈現方式上」可能略有不同，
但可謂皆屬「擬設幼稚園之園舍圖」，而具「實質上
」的同一性。亦即「竣工圖」可以拿來當作「園舍圖
」使用，而「設園園地平面圖」亦可拿來當作是「園
舍圖」使用，然「設園園地平面圖」卻不一定就等同
於是「竣工圖」，合先敘明。
⒉分析訴願決定機關處理本案的思考模式：
⑴首先，訴願決定機關先發出補正公函「詢問原告到底
要哪一項文件」，也就是問原告到底要請求原處分機
關提供哪一個檔案資料。基於原臺中縣政府已有表明
原告所欲請求的這個「園舍圖」，負責人僅有提供「
竣工圖」，故原告當然就會答覆說：「訴願人遭原處
分機關否准者應當已是特定在該園之『竣工圖』此項
圖面上」，並對本案原處分書中何以又跑出「設園園
地平面圖」此圖面提出質疑。那既使原告這樣答覆的
結果，將會因而減少取得「設園園地平面圖」此項圖
面之機會，然種種證據顯示該項檔案資料應僅有「竣
工圖」此種圖面才是，否則即代表說原臺中縣政府的
相關承辦公務員有刻意登載不實之嫌。
⑵惟等到原告答覆說是「竣工圖」後，訴願決定機關雖
有即刻去函被告詢問相關事宜，但不久卻也發函臺中
市政府都市發展局（以下皆稱都發局）詢問有關「申
請建物竣工圖之程序」為何。就在「明知」依政府資
訊公開法或檔案法之規定並無身分上之限制的前提下
，仍要求原告「應該要去向『都發局』依申請『建物
竣工圖』之程序辦理申請」，也就是暗示原告不要向
「教育局」來申請提供系爭資訊。
⑶訴願決定既已針對「教育局」所為之駁回處分做出了
實質的判斷，那何以去問「都發局」有關「申請建物
竣工圖之程序」，最後更反要求原告應該要去向「都
發局」請求調閱系爭文件。
⑷再者，若當初原告答覆的不是「竣工圖」而是「設園
園地平面圖」則又該做何處置。「園舍圖」永遠都是
「園舍圖」，斷不會因提供的圖面是「竣工圖」、或
「設園園地平面圖」、甚或是「手繪平面圖」、「校
園導覽圖」、「消防逃生平面圖」、「立面圖」、「
透視圖」、「3D立體圖」，就變成不是「園舍圖」了
。
⑸職是，政府不應為了想要使人民在申請系爭檔案資料
時可以受有身分上之限制，便在看到了「竣工圖」一
詞後，即將「向都發局辦理申請建物竣工圖之程序」
套在本案。
⑹那像這樣處理程序不正當、內容又前後矛盾的訴願決
定，推究其動機無非是希望可以誘使原告去向「都發
局」提出申請，倘若原告果真為之，則斷然會因身分
條件不備而被駁回。反之，若原告未如其所願，則被
告也會試圖於訴訟程序中硬將本案扭曲成是「申請建
物竣工圖之事件」，之後再搭配「平等原則」，主張
相同事件應為相同處理，來迫使原告申請系爭資訊也
必須與申請「建物竣工圖」之程序一樣受有身分上之
限制。
⒊被告的見解是否適法？
⑴或許是鑑於上述兩種方式的不可行，所以被告在第二
次準備程序庭時便做了理由上的修改，就改說申請「
園舍圖」也必須「類推適用」向都發局申請建物竣工
圖等相類似的申請程序，受有身分上之限制。
⑵按「類推適用」的前提是須有「法律漏洞」存在。然
依目前實務以及學界通說見解，並未有認為檔案法與
政府資訊公開法未明文要求申請人須「具備一定的身
分條件」是一種「法律漏洞」。所以被告主張應「類
推適用」的這個說法，在法學方法論上顯然是有問題
的。
⑶再者，向都發局請求調閱「建物竣工圖」等相類似的
申請程序雖說有身分上之限制，但並沒有如檔案法第
18條與政府資訊公開法第18條此等豁免公開事由之限
制；而依檔案法或政府資訊公開法規定申請提供檔案
資料，雖無身分上之限制，但被申請機關卻可以提出
各項豁免公開事由以據此來否准申請。因此，兩者之
體系、規範目的各不相同，實難相提併論。
⑷何況在相關事項已有制定法律加以規範的前提下，行
政機關若仍以其一己對法律之主觀見解，恣意濫用「
類推適用」來增加法律所無之限制，則顯然已是悖於
法治國家依法行政的基本要求，當為法所不許。
⒋結語：綜上所陳，本案原告依法並不須「具備一定的身
分條件」即可請求被告提供系爭檔案資料。因此，被告
與訴願決定機關以「身分條件不備」之理由來否准原告
之申請，於法即有未合，故所為之決定皆應予以撤銷，
以符法制。
（十五）綜上所述，被告原處分所為拒絕公開該資訊係屬違法。
為此，原告依據行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予
義務訴訟，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告對於原告於98年7月13日申請提供清水○○街幼稚
園（園址：臺中縣清水鎮○○路00號）擬設幼稚園之面
積、園舍圖之資訊，應作成准予提供之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告所申請閱覽之系爭資料，應適用檔案法之規定：
⒈法務部99年9月27日法律決字第0999040632號函釋：「人
民向行政機關申請提供資訊，係為政府資訊公開法之一般
資訊公開請求，或為檔案法之閱覽歸檔檔案請求，該二法
對於此等資訊提供分別訂有限制規定；如申請之資訊係屬
業經歸檔管理之檔案，則應優先適用檔案法相關規定辦理
。」99年9月26日法律決字第0999007302號函釋：「關於
申請人申請提供旨揭之資訊，非屬行政程序進行中之申請
閱覽卷宗，自無行政程序法第46條規定之適用，屬應依政
府資訊公開法等法律規定審酌之範疇，又政府資訊公開法
所定義之『政府資訊』較檔案法所定義之『檔案』為廣，
因此人民申請閱覽或複製之政府資訊，如屬業經歸檔管理
之檔案，則應優先適用檔案法之規定處理。」
⒉經查系爭○○街幼稚園86年9月申請立案時所檢據之「設
園計畫」等相關資料文件，已由被告依檔案處理程序辦理
歸檔管理，是以本案應先適用檔案法之相關規定，先此敘
明。
（二）原告申請閱覽之資料為○○街幼稚園申請立案所提出設園
計畫中所載之「竣工圖」，原告起訴聲明第二項要求被告
應提供設園之面積、園舍圖之資訊顯違反禁反言原則：
⒈按臺中市政府府授法訴字第1000155256號訴願決定書略以
：本府為釐清事實，乃以100年5月25日府授法訴字第1000
097116號函訴請訴願人補充說明係就其所申請之資訊中何
項文件遭原處分機關否准表示不服，並經訴願人於100年6
月3日提出補充訴願理由略以「訴願人遭原處分機關否准
者，應當已是特定在該園之『竣工圖』此項政府資訊(檔
案)上。……」可證原告申請閱覽者係屬○○街幼稚園申
請籌設幼稚園所提出之「竣工圖」。
⒉再查，竣工圖之定義依照行政院公共工程技術資料庫所公
布之「公共工程製圖手冊」第1章使用須知就「竣工圖」
之定義為「為承包商施工工作告一段落，（包括全部完工
或部份完工）所應製備供驗收及日後查核用之圖樣。竣工
圖應確實按實際完成之尺寸、位置、高度、深度及數量製
作。尤其對地下管線及預埋物之確實位置、尺寸、數量、
種類，應確實註記並於圖上列表說明」。另建築法第71條
亦規定：「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各
件：一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平
面圖及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附
竣工平面圖及立面圖」，從而竣工圖主要用來申請使用執
照及產權登記，且做為建管單位留存之圖面，併此敘明。
⒊惟查，原告起訴聲明第二項竟為「被告對於……擬設幼稚
園之面積、園舍圖之資訊，應做成准予提供之行政處分」
，顯違反禁反言原則，且企圖模糊焦點，將擬申請閱覽檔
案之範圍為不當擴充，其主張洵非可採。
（三）被告不予提供原告有關○○街幼稚園申請設園資料中之「
竣工圖」，並非僅以該所有權人同意為唯一考量依據，而
係認定符合檔案法第18條第3款「有關工商秘密者」及第7
款「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」之要件
，而不予提供，應屬有理：
⒈檔案法第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以
書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」、
同法第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒
絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料
者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格
審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令
或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三
人之正當權益者。」，檔案法施行細則第22條規定：「抄
錄或複製檔案，如涉及著作權事項，應依著作權法及其相
關規定辦理。」。
⒉經查被告係依據檔案法第18條第3款「有關工商秘密者」
及第7款「其他為維護公共利益或第三人之正當權益者」
之規定，不予提供系爭資料，說明如後：
⑴按「而所謂『工商秘密』，係指工業上或商業上之秘密
事實、事項、物品或資料，而非可舉以告人者而言，重
在經濟效益之保護。」臺灣高等法院78年上易字第2046
號判決意旨參照，經查○○街幼稚園為申請立案所提出
之「設園計畫」中所載明之「竣工圖」等文件，經被告
函詢○○街幼稚園表示是否同意公開時，業據○○街幼
稚園表明略以：「上開園舍圖所載之本園室內、教室與
相關配置是為本園營業機密，他涉及教學模式（如：角
落教學、大學習區安排、小班小組分置）的呈現，亦是
建構本園核心競爭力的重要因素，倘使對外公布，將導
致本園優勢與特色流失」等語，足見○○街幼稚園對於
原告申請提供之資料，主觀上係認為乃屬該園之營業秘
密，而非可告人，且有經濟利益之價值，應屬「工商機
密」。基此，被告適用檔案法第18條第3款規定，予以
駁回原告之申請，並無違誤。
⑵再者，○○街幼稚園為申請立案所提出之「設園計畫」
中所載明之「竣工圖」，應屬著作權法第5條第9款所規
定之「建築著作」，○○街幼稚園對於上開著作享有著
作人格權及財產權。而依同法第15條規定「著作權人享
有公開發表之權利」，另依據同法第22至29條規定，著
作權人專有將著作重製、散佈、出租、讓與或授權利用
之權利。由於原告固依據政府資訊公開法或檔案法規定
請求閱覽上開文件，然○○街幼稚園係屬上開文件之著
作權人，且業已表達不同意公開及由訴願人利用之意願
，則基於著作權法之規定，為保障○○街幼稚園之著作
人格權及財產權，被告遂依據檔案法第18款第7款「其
他為維護公共利益或第三人之正當權益者」之規定及檔
案法施行細則第22條規定，駁回原告之申請，亦屬正當
。
⑶再者，有關於○○街幼稚園所有系爭資料之正當權益與
原告知悉公開資料以監督政策，此兩者間何者應予較高
之保障一節，說明如後：
①由於系爭資料係屬○○街幼稚園之營業秘密，若將之公
開不僅影響該園立於上開資料所有權人之權利外，且有
關園舍圖、平面圖不僅涉及教學模式之建立，且設立者
尚須參照教育部所頒佈之「幼稚園設備標準」，甚至透
過問卷訪查、行銷調查之方式，瞭解幼稚園事業消費者
之喜好與消費特性，於建造園舍之初即為設計規劃，期
間所需花費之人力、金錢成本應非少數，若可由任意第
三人經由檔案法或相關法律取得上開資料，則可輕易消
除該事業之進入競爭障礙，而有危及○○街幼稚園之競
爭地位之虞。從而，被告考量上情，認定○○街幼稚園
所有之系爭資料，顯有應予維護之正當權益。
②反觀原告之申請系爭文件，無非係緣起○○街幼稚園之
遊樂設施緊鄰其住家，因園童遊樂聲音吵鬧影響其作息
，而要求臺中縣政府處置未符其意，而以「遊樂設施緊
臨於其未居住之房屋，恐有房屋倒塌壓傷學童」之理由
為據，申請閱覽系爭資料。然臺中縣政府教育處前曾以
98年7月7日以便簽略以：「幼稚園園區遊樂設施部份，
本府每年派聯合稽查小組不定期稽查，如發現不符合規
定情形，均口頭糾正並函請業者盡速依缺失限期改善，
以保護幼童人身安全。至於音量問題影響臺端及居民生
活品質」，足證被告業有每年定期稽查機制以保障幼稚
園學童人身安全及健康，反之由原告申請或公開上開文
件，並無從達到保障幼稚園學童人身安全及健康之目的
。再者，況若原告認為遊樂設施緊鄰其住家，恐有遭倒
塌建物壓傷之危險，自應本於建物所有權人之地位妥善
管理維修其住家，始為正辦，且避免擔負民法第184條
規定之侵權責任。此外，幼稚園學童遊樂聲音過大致妨
害原告作息一節，原告亦可依噪音防制法等相關規定主
張權益，與系爭文件是否公開尚無因果關係。又查，原
告申請或請求公開芝蔴幼稚園園舍圖等文件事並未具體
說明基於何種公益目的，進者，若考量到園舍圖等文件
若公開者，恐將使任意第三人知悉園區教室、寢室、餐
廳、辦公室等坐落位置，恐對於園區安全管理及維護產
生不利影響。
⒊綜上所述，被告經考量兩者應予保障之權益及目的後，認
定○○街幼稚園所有系爭資料應具有較高保障之權益，而
不予提供原告閱覽，應屬妥切。
⒋況據訴願決定書略以：「有關民眾申請建物竣工圖之相關
程序及應備文件為何?本府前已100年6月13日府授訴字第1
000109869號函詢本府都市發展局，經該局以100年6月29
日府授都密字第1000113675號函覆略以：『……依行政程
序法第46條……檔案法第18條第7款……政府資訊公開法
第18條第1項第6款……個人資料保護法……非任何民眾均
得申請。……審查申請人具備建物所有權人或(及)委託人
資格……。另依影印圖說申請書：……七、申請資格及檢
附證件：（一）建物所有權人……（二）土地所有人……
（三）管理委員會（已向區公所報備）……（四）委託辦
理（申請人非所有權人，請檢附受託人身分證請本）……
』。可知，建物竣工圖此檔案一般係由本府都市發展局留
存管理，申請人須向本府都市發展局請求調閱，且本府對
於是類申請案件之申請人資格已加以限制，尚非任何人均
得主張依政府資訊公開法或檔案法等規定而任意請求閱覽
或影印建物竣工圖。」等語，可知向都市發展局申請影印
或閱覽竣工圖係有身分限制，則對照○○街幼稚園申請籌
設所檢附之「竣工圖」之閱覽影印之申請，亦應受相同限
制，始符行政程序法第六條之平等原則。基此，被告否准
提供竣工圖，應有理由。
（四）原告申請提供系爭資訊之請求權基礎固係「政府資訊公開
法第9條第1項規定」，惟被告依下列說明，以檔案法相關
規定為准駁，應屬適法：
⒈按法務部99年10月7日法律決字第0999044023號略以：「
按人民申請行政機關提供資訊，究係政府資訊公開法之一
般資訊公開請求，或為檔案法之閱覽歸檔檔案請求，政府
資訊公開法第18條第1項及檔案法第18條對於該等資訊提
供分別定有限制規定，而政府資訊公開法所定義之「政府
資訊」，其涵蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，檔
案仍屬政府資訊之一部分，人民申請閱覽或複製之政府資
訊，如屬業經歸檔管理之檔案，依政府資訊公開法第2條
規定，應優先適用檔案法之規定處理。（本部95年3月16
日法律決字第0950009957號函、98年8月20日法律決字第
0980031497號函參照）」經查，兩造對於系爭資訊屬於業
經歸檔之檔案均不爭執，揆諸上揭函釋意旨，被告機關依
政府資訊公開法第2條規定優先適用檔案法規定予以准駁
，自屬適法。
⒉此再參照最高行政法院98年判字第72號判決內容略以：「
上訴人起訴主張：……其會議紀錄依行政資訊公開辦法第
4條或政府資訊公開法第7條規定，應不得拒絕上訴人閱覽
，被上人否准上訴人閱覽，影響上訴人權益，不符公平、
比例原則及正當法律程序之要求，更違反行政資訊公開辦
法第4條、第5條、第6條、第8條、政府資訊公開法第5條
、第7條、第14條、第18條及行政程序法第44條、第45 條
、第46條規定。……。本院查：……另按『檔案：指各機
關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文件資料及其附
件。』、『申請閱覽、抄錄或複製檔案應以書面敘明理由
為之，各機關非有法律依據不得拒絕。』、『檔案有下列
情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：……五、有關人
事及薪資資料者。……』、『各機關對於……申請案件之
准駁，應自受理之日起30日內，以書面通知申請人。其駁
回申請者，並應敘明理由。』分別為檔案法第2條第2款、
第17條、第18條第5款及第19條所明定。經查，上訴人於
94年3月18日請求被上訴人提供之『被上訴人懲處上訴人
負責94年親子運動大會醫療站工作，擅離職守，貽誤公務
』全案案卷資料，係被上訴人依其管理程序，而歸檔管理
之文字資料，自屬檔案法所稱之檔案，為原審依法確定之
事實，並有被上訴人歸檔資料影本附原審卷第283頁可稽
；而上開檔案既係有關人事資料，依前揭檔案法第18條第
5 款規定，乃各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之文件
，被上訴人就上訴人此部分之請求予以否准，於法洵屬有
據。」可知最高行政法院亦採相同見解。
（五）原告請提供系爭資訊，應與向臺中市政府都市發展局申請
「建物竣工圖」一般，受有身分上之限制：
⒈ 按內政部臺內地字第0990010811號函略以：「案經函准檔
案管理局前開函略以：『二、檔案法（以下簡稱本法）係
規範檔案管理相關事項，其第1條第2項明定『本法未規定
者，適用其他法令規定。』同法第17條規定『申請閱覽、
抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由，各機關非有法律依
據不得拒絕。』從而，本法並未就申請人之資格予以限制
，除各機關另有法律依據及合致本法第18條各款情形，得
拒絕申請，合先敘明。三、土地登記規則係依土地法授權
訂定之法規命令，其第24條明定『申請閱覽、抄寫、複印
或攝影登記申請書及其附件者，以下列之一者為限：一、
原申請案之申請人、代理人。二、登記名義人。三、與原
申請案有利害關係之人，並提出證明文件者。』地政事務
相關機關審查檔案應用申請人之資格，於不違悖本法規範
意旨下，依據土地登記規則第24條之規定辦理，難謂不合
本法第1條第2項之規定」，從而若法律另有閱覽身分限制
之依據者，則可適用檔案法第1條第2項規定拒絕閱覽。
⒉查竣工圖之定義依照行政院公共工程技術資料庫所公布之
「公共工程製圖手冊」第1章使用須知就「竣工圖」之定
義為「為承包商施工工作告一段落，（包括全部完工或部
份完工）所應製備供驗收及日後查核用之圖樣。竣工圖應
確實按實際完成之尺寸、位置、高度、深度及數量製作。
尤其對地下管線及預埋物之確實位置、尺寸、數量、種類
，應確實註記並於圖上列表說明」。另建築法第71條亦規
定：「申請使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：
一、原領之建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖
及立面圖。建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工
平面圖及立面圖」，從而竣工圖主要用來申請使用執照及
產權登記，且做為建管單位留存之圖面，先此敘明。
⒊經查訴願決定書略以：「有關民眾申請建物竣工圖之相關
程序及應備文件為何？本府前已100年6月13日府授訴字第
1000109869號函詢本府都市發展局，經該局以100年6月29
日府授都密字第1000113675號函覆略以：『……依行政程
序法第46條……檔案法第18條第7款……政府資訊公開法
第18條第1項第6款..個人資料保護法..非任何民眾均得申
請。……審查申請人具備建物所有權人或(及)委託人資格
…。另依影印圖說申請書：……七、申請資格及檢附證件
：（一）建物所有權人……（二）土地所有人……（三）
管理委員會（已向區公所報備）……（四）委託辦理（申
請人非所有權人，請檢附受託人身分證請本）……』。可
知，建物竣工圖此檔案一般係由本府都市發展局留存管理
，申請人須向本府都市發展局請求調閱，且本府對於是類
申請案件之申請人資格已加以限制，尚非任何人均得主張
依政府資訊公開法或檔案法等規定而任意請求閱覽或影印
建物竣工圖。」等語可知向都市發展局申請影印或閱覽竣
工圖係有身分限制，則對照○○街幼稚園申請籌設所檢附
之「竣工圖」之閱覽影印之申請，亦應受相同限制，始符
行政程序法第六條之平等原則及檔案法第1條第2項規定。
基此，被告否准提供竣工圖，應有理由。
（六）被告具有行政訴訟當事人能力：
⒈「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當
事人能力。」「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方
自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有
單獨法定地位之組織。」行政訴訟法第22條及行政程序法
第2條分別定有明文。故是否為行政機關，應以有無單獨
之組織法規、有無獨立之編制、預算及有無印信之標準判
定之。
⒉經查臺中市政府教育局有單獨之組織法規，而有獨立之編
制，且依該組織法規第七條尚設有會計室，亦有獨立之預
算，揆諸上揭說明，自有行政訴訟當事人能力。
（七）綜上所述，原處分、訴願決定並無違誤，原告之訴為無理
由，請求駁回原告之訴。
四、本院按，幼稚教育法第6條第2項規定：「私立幼稚園應由設
立機關、團體或創辦人擬具設園計畫載明左列事項，報請所
在地主管教育行政機關核准後籌設之：一、擬設幼稚園之名
稱。二、擬設幼稚園之園址、面積、園舍圖。……」同條第
3項規定：「私立幼稚園籌設完竣，應報請所在地主管教育
行政機關立案，經核准後始得開辦招生。」政府資訊公開法
第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。但其他法
律另有規定者，依其規定。」同法第3條規定：「本法所稱
政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文
書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路
晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理
解之任何紀錄內之訊息。」第18條規定：「政府資訊屬於下
列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政
府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。
但對公益有必要者，得公開或提供之。……七、個人、法人
或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有
侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益
者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要
或經當事人同意者，不在此限。……政府資訊含有前項各款
限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供
之。」檔案法第1條規定：「為健全政府機關檔案管理，促
進檔案開放與運用，發揮檔案功能，特制定本法。本法未規
定者，適用其他法令規定。」第2條規定：「本法用詞，定
義如下：一、政府機關：指中央及地方各級機關（以下簡稱
各機關）。二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理
之文字或非文字資料及其附件。……四、機關檔案：指由各
機關自行管理之檔案。」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或
複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不
得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關
得拒絕前條之申請：……三、有關工商秘密者……七、其他
為維護公共利益或第三人之正當權益者。」檔案法施行細則
第22條規定：「抄錄或複製檔案，如涉及著作權事項，應依
著作權法及其相關規定辦理。」
五、上揭事實概要欄所載之事實，除後列之爭點事項外，其餘為
兩造所不爭執，並有原處分書、被告100年2月8日中市教幼
字第1000005851號函、100年4月7日中市教幼字第100001820
8號函、100年6月16日中市教幼字第1000033813號函、100年
7月12日中市教幼字第1000039673號函、原告於98年7月13日
向被告申請提供政府資訊申請書、臺中縣政府98年7月20日
府教幼字第0980222 805號函、臺中縣政府98年9月24日府教
幼字第0980295737號函、臺中縣政府98年11月13日府教幼字
第0980353754號函、臺中縣政府98年11月24日府工使字第09
80362204號函、臺中縣政府98年12月8日府教幼字第0990384
036號函、臺中縣政府99年1月5日府教幼字第0980390107號
函、臺中縣政府99年4月23日府教幼字第0990125825號函、
臺中縣政府99年12月8日府教幼字第0990384036號函、臺中
市政府100年5月25日府授法訴字第1000097116號函、臺中市
政府100年8月12日府授法訴字第1000155256號函、教育部99
年2月10日臺訴字第0990012486A號函、教育部98年10月16日
臺訴字第0980171449A號函、教育部100年3月11日臺訴字第
1000028690A號函、教育部98年10月16日臺訴字第098017144
9B號訴願決定書、100年6月28日「訴願書理由補充說明」影
本、100年7月19日「訴願書補充說明」影本、99年6月23日
言詞辯論筆錄第6頁影本、臺中市私立○○街幼稚園100年4
月26日芝幼字第1000402號函、清水○○街幼稚園廣告文宣
、臺中市清水區○○街幼稚園活動訊息網頁影本、公共工程
製圖手冊第1章、私立幼稚園立案申請須知等件附卷可稽，
為可確認之事實。
六、本件原告固於98年7月13日向臺中縣政府申請提供○○街幼
稚園設園計畫中所載「擬設幼稚園園址、面積、園舍圖」及
「擬設立班級」等有關事項之文件，及該幼稚園合法立案暨
經核准招生之相關文件，但歷經多次行政救濟程序後，被告
重為處分，以原處分覆稱：「……經本局函詢該園是否同意
提供，業據表明略以：『上開園舍圖所載之本園室內、教室
與相關配置為該園營業秘密，涉及教學模式（如角落教學、
大學習區安排、小班小組分置）呈現，亦是建構該園核心競
爭力之重要因素，倘使對外公布，將導致該園優勢與特色流
失』……又○○街幼稚園申請立案所提出之『設園計畫』中
所載明之『竣工圖』、設園園地平面圖等，前者屬著作權第
5條第9款規定之『建築著作』，後者係屬著作權第5條第6款
所規定之『圖形著作』，依據同法第10條規定，○○街幼稚
園對於上開著作享有著作人格權及財產權。……依檔案法第
18條第3款『有關工商秘密者』及第7款『其他為維護公共利
益或第三人之正當權益者』規定不予提供。」等語，原告不
服循序提起訴願及行政訴訟，因聲明內容與原申請意旨略有
不同，經本院行使闡明權後，原告明確主張「（本案課予義
務訴訟請求提供的範圍小於原來申請書內的範圍？）是。（
是因為其他的資訊已經提供給你？）沒有，我在前審的起訴
狀中就有寫到只要園址、面積及園舍圖，園址已經有給了，
面積、園舍圖沒有給，其他的沒有請求提供，本案只限定面
積、園舍圖部分。」等語（參見本院卷第229頁）。對此，
被告亦表明：「（原告告的原處分函中說明三所載之竣工圖
、設園園地平面圖，這個圖面就是原告所要申請的擬設幼稚
園的園址之面積、園舍圖的資料？或是相關的資料？）園址
原告已經知道，面積及園舍圖部分，在申請人提出設園申請
時，在設園計畫裡面是以竣工圖還有園地平面圖來提，原告
指的園舍圖指的就是○○街幼稚園設園申請時及申請立案時
在設園計畫中所載明的竣工圖及設園園地平面圖，原處分所
提的兩個圖面就是原告請求的圖面。」等語（參見本院卷第
228頁）。參以本件在訴願階段，訴願管轄機關臺中市政府
為釐清事實，以100年5月25日府授法訴字第1000097116號函
（參見未編頁訴願卷），請原告說明係就所申請之資訊中何
項文件遭臺中縣政府否准表示不服，經原告於100年6月3日
提出補充訴願理由略以：「訴願人遭原處分機關否准者，應
當已是特定在該園之『竣工圖』此項政府資訊（檔案）上。
至於本案處分書何以要另載『設園園地平面圖』此項文件？
其理安在？是否有意用該文件來規避『竣工圖』之公開，或
有探究之餘地，惟並非訴願人表示不服之對象。」等語（參
見未編頁訴願卷）。顯見，原告所不服者，乃被告未提供○
○街幼稚園之「竣工圖」。至於原告於起訴時，聲明撤銷原
處分，並請求被告應作成提供○○街幼稚園擬設幼稚園之面
積、園舍圖資訊之行政處分部分，雖包括「設園園地平面圖
」部分，但此部分業經原告在訴願階段明確表示並非訴願不
服之對象，且訴願決定亦未就此部分為審理，是其提起此部
分訴訟，應未經訴願程序，為不合法，應予駁回。
七、歸納兩造之上述主張，並參酌前揭本院依職權調查之結果，
本件爭執之重點為：原告得否請求閱覽○○街幼稚園為報請
所在地主管教育行政機關核准籌設依幼稚教育法第6條第2項
所檢具之「竣工圖」？本件應優先適用政府資訊公開法或檔
案法？「竣工圖」是否受到營業秘密法或著作權法保護而不
能提供給原告？茲分述如下：
（一）本件原告固然係依政府資訊公開法第9條第1項規定申請臺
中縣政府提供前揭政府資訊（參見本院卷第232頁），然
依同法第2條規定：「政府資訊之公開，依本法之規定。
但其他法律另有規定者，依其規定。」若所申請提供之政
府資訊，依其性質，係其他法律所特別規定者，則應依其
規定。換言之，相較於其他有關政府資訊公開之法律，政
府資訊公開法應僅是普通法之規定，若有其他應優先適用
之法律，即應適用該法律。另政府資訊公開法第3條規定
：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或
取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、
微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或
以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」及檔案法
第2條規定：「本法用詞，定義如下：一、政府機關：指
中央及地方各級機關（以下簡稱各機關）。二、檔案：指
各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及
其附件。……四、機關檔案：指由各機關自行管理之檔案
。」可見，政府資訊公開法所定義之「政府資訊」，其涵
蓋範圍較檔案法所定義之「檔案」為廣，亦即，檔案仍屬
政府資訊之一部分。因此，人民申請閱覽或複製之政府資
訊，如屬業經歸檔管理之檔案，則屬檔案法規範之範疇，
應優先適用檔案法之規定處理之。經查，本件原告於98年
7月13日向臺中縣政府申請提供○○街幼稚園設園計畫中
所載「擬設幼稚園園址、面積、園舍圖」及「擬設立班級
」等有關事項之文件，及該幼稚園合法立案暨經核准招生
之相關文件，係屬該幼稚園申請立案及經臺中縣政府以87
年2月16日八七府教國字第037649號函核准設立時所檢具
及審查之文件，因已經臺中縣政府依檔案處理程序辦理歸
檔管理，依照上開說明，本件自應優先適用檔案法之相關
規定。
（二）次按，申請閱覽、抄錄或複製檔案，各機關非有法律依據
不得拒絕，但檔案係有關工商秘密者，或其他為維護公共
利益或第三人之正當權益者，各機關得拒絕閱覽、抄錄或
複製檔案之申請；抄錄或複製檔案，如涉及著作權事項，
應依著作權法及其相關規定辦理，分別經檔案法第17條、
第18條第3款、第7款及檔案法施行細則第22條所明定。析
言之，人民申請閱覽、抄錄或複製政府檔案，原則上不得
拒絕，以保障人民「知」的權利，並使政府決策透明化，
弊端無所遁形，進而落實人民參政權。但例外於有關工商
秘密或其他為維護公共利益或第三人之正當權益等情形時
，各機關得拒絕閱覽、抄錄或複製檔案之申請。另著作權
法第3條規定：「本法用詞，定義如下：一、著作：指屬
於文學、科學、藝術或其他學術範圍之創作。二、著作人
：指創作著作之人。三、著作權：指因著作完成所生之著
作人格權及著作財產權。……五、重製：指以印刷、複印
、錄音、錄影、攝影、筆錄或其他方法直接、間接、永久
或暫時之重複製作。……十五、公開發表：指權利人以發
行、播送、上映、口述、演出、展示或其他方法向公眾公
開提示著作內容。……」第5條第1項規定：「本法所稱著
作，例示如下︰……九、建築著作。……」第10條規定：
「著作人於著作完成時享有著作權。……」第12條規定：
「出資聘請他人完成之著作，除前條情形外，以該受聘人
為著作人。但契約約定以出資人為著作人者，從其約定。
依前項規定，以受聘人為著作人者，其著作財產權依契約
約定歸受聘人或出資人享有。未約定著作財產權之歸屬者
，其著作財產權歸受聘人享有。」
（三）經查，依照行政院公共工程技術資料庫所公布之「公共工
程製圖手冊」第1章使用須知1.2「適用範圍及一般說明」
（3）之記載：「竣工圖：為承包商施工工作告一段落，
（包括全部完工或部份完工）所應製備供驗收及日後查核
用之圖樣。竣工圖應確實按實際完成之尺寸、位置、高度
、深度及數量製作。尤其對地下管線及預埋物之確實位置
、尺寸、數量、種類，應確實註記並於圖上列表說明。」
（參見本院卷第194頁）。另建築法第71條規定：「申請
使用執照，應備具申請書，並檢附左列各件：一、原領之
建造執照或雜項執照。二、建築物竣工平面圖及立面圖。
建築物與核定工程圖樣完全相符者，免附竣工平面圖及立
面圖。」足見，所謂「竣工圖」，係指建築物建造完竣後
，依建築物之實際完成情形繪製而成之圖說，其內容應包
括依現況修正後之平面圖、立面圖等圖說。竣工圖主要用
來申請使用執照及產權登記，且作為建管單位留存之圖面
，做為將來變更使用或拆除之用，多由承造（攬）人繪製
。因此，「竣工圖」應屬前揭著作權法第5條第1項第9款
所規定之建築著作，而○○街幼稚園出資聘請他人完成之
該著作，依同法第12條規定，即對於上開著作享有著作人
格權及財產權。復依同法第15條規定，著作權人享有公開
發表之權利；另同法第22至29條規定，著作權人專有將著
作重製、散佈、出租、讓與或授權利用之權利。本件原告
固然依據政府資訊公開法（實則為檔案法）規定請求閱覽
上開文件，然○○街幼稚園係屬上開文件之著作權人，業
已表達不同意提供，有其出具之100年4月26日芝幼字第10
00402號函在卷足憑（參見本院卷第267頁），則基於著作
權法之規定，為保障○○街幼稚園之著作人格權及財產權
，被告乃認原告之申請已有前揭檔案法第18條第7款所規
定「其他為維護第三人之正當權益」之事由，並有檔案法
施行細則第22條規定之適用，揆諸前揭說明，即非無據。
又上開應保護之著作權，除公開發表權外，尚有著作重製
、散佈、出租、讓與或授權利用等權利，是原告以「……
加上著作人的『公開發表權』，事實上僅有『第一次公開
發表』其著作的權利，一旦著作經著作人第一次公開發表
後，對於他人的第二次公開發表，就不能再主張『公開發
表權』，只能尋求著作財產權方面的保障，處理第二次的
公開發表行為。……查本案被告見未及此，徒以該園係系
爭資訊（檔案）之著作權人，享有『著作公開發表權』，
只要未經該園同意公開，就有侵害其『著作人格權』等詞
，即遽為不利於原告之處分，自嫌速斷。」等語為由，主
張系爭竣工圖應容許閱覽、抄錄或複製云云，理由即難謂
充分，洵非可採。
（四）況按，所謂「工商秘密」，一般係指工業上或商業上之秘
密事實、事項、物品或資料，非可舉以告人者而言，重在
經濟效益之保護。經查，○○街幼稚園為申請立案所提出
之「設園計畫」中所載明之「竣工圖」等文件，經被告函
詢○○街幼稚園表示是否同意公開時，業據○○街幼稚園
表明略以：「園舍圖所載之本園室內、教室與相關配置是
為本園營業機密，它涉及教學模式（如：角落教學、大學
習區安排、小班小組分置……）的呈現，亦是建構本園核
心競爭力的重要因素，倘使對外公布，將導致本園優勢與
特色流失……倘使對外公布園舍圖相關資訊，導致本園特
色之弱化，優勢流失，則營運的困難將在所難免，而本園
教職員工之工作權恐將生變……」等語，足見○○街幼稚
園對於原告申請提供之資料，主觀上係認為乃屬該園之營
業秘密，而非可告人，且有經濟利益之價值。另幼稚園區
之園舍圖、平面圖，與其教學模式之建立有關，且設立者
對於園區之興建，亦會參酌幼稚園事業消費者之喜好與消
費特性，俾使其幼稚園之營運能取得一定之競爭力，亦屬
常情。是被告認定原告所申請提供之竣工圖，係屬「工商
機密」，若可由任意第三人經由檔案法或相關法律取得上
開資料，則可輕易消除該事業之進入競爭障礙，而有危及
○○街幼稚園之競爭地位之虞等語，並未違反經驗法則及
論理法則。
（五）雖原告主張「從○○街幼稚園所架設網站、與所發送之文
宣廣告內容，可知該園係以『園舍環繞影像』、『校園各
角落照片』、及『不定期開放校園供參觀與試讀』等宣傳
方式，來達到其凸顯該園『教學環境與園舍配置』特色之
效果。職是，該文書所載：『……園舍圖所載之本園室內
、外教室與相關配置是為本園營業機密，它涉及教學模式
（如：角落教學、大學習區安排、小班小組分置……）的
呈現，亦是建構本園核心競爭力的重要因素，倘使對外公
佈，將導致本園優勢與特色流失……倘使對外公佈園舍圖
相關資訊，導致本園特色之弱化、優勢流失，則營運的困
難將在所難免，而本園教職員工之工作權恐將生變……』
，顯然係與事實有所出入。因此，被告以之為據，顯不足
以使其主張可達令人確信為真實之程度。」云云。但查，
依原告所提出○○街幼稚園所架設網頁資料及所發送之文
宣廣告內容（參見本院卷第220頁、第253頁至第256頁）
觀之，各該網頁及文宣資料僅係行銷及招生之介紹，所拍
攝之照片僅顯示園區一隅，並未揭露其園舍圖所載之園區
室內、教室與相關配置，且是限於特定人即適齡之兒童及
其家長入園參觀，應有身分登錄的機制，尚非公開於一般
大眾，此與公開於不特定大眾之情形不同。是原告上節所
稱○○街幼稚園業已透過所架設網站及所發送之文宣廣告
內容公開園舍，是其再以此為由主張有營業機密，顯與事
實有所出入云云，即非可採。
（六）按「行政法院審查行政機關依裁量權所為之行政處分，以
其作為或不作為逾越權限或濫用權力為限，行政法院得予
撤銷；又逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論，行
政訴訟法第二百零一條及第四條第二項分別定有明文。亦
即行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查
範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」
另「凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如
何為行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之
裁量權，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾
越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而
應認為係逾越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得
就行政行為之合目的性，進行審查。所謂裁量錯誤，乃指
行政機關雖已行使其裁量權，然而方式錯誤，譬如與裁量
決定相關的重要觀點，在行政機關形成決定的過程中，未
予斟酌（裁量不足）。」分別有最高行政法院92年度判字
第1725號、90年度判字第1783號判決可資參照。上開檔案
法第18條所規定「有關工商秘密」、「其他為維護第三人
之正當權益」之判斷，即屬前揭判決意旨所稱「行政機關
有行政行為之裁量權」之事項，此觀該條文規定檔案有以
上情形者，各機關得拒絕前條之申請即可知。因此，除行
政機關之行政行為有逾越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤
等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾越權限或濫用權力之行
為，以違法論外，行政法院皆應尊重行政機關之裁量空間
，且不能就其裁量行使之妥當性加以審酌。本件被告既審
酌原告申請公開系爭竣工圖之檔案，已涉及○○街幼稚園
之工商秘密，且該竣工圖為建築著作，其公開與否與維護
該幼稚園所享有之著作權權益有關，○○街幼稚園已表達
不同意提供，則基於保障○○街幼稚園之著作權及商業權
，被告乃認本件有前揭檔案法第18條第3款及第7款所規定
之公開豁免事由，以原處分否准原告有關○○街幼稚園擬
設幼稚園之面積、園舍圖之資訊（即檔案），經核即無逾
越裁量權限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，故
其所為之裁量決定即應予以尊重。
（七）至於本院99年度訴字第128號判決撤銷訴願決定及臺中縣
政府前處分之主要理由無非為：「……已明定得申請政府
機關提供政府資訊之主體，且未另定需以具法律上之利害
關係為限。原告既具中華民國國籍並在中華民國設籍，即
得依政府資訊公開法向被告申請提供政府資訊，被告以原
告未具法律上之利害關係為由，否准原告之申請，自與上
開法令有違。……本件被告以該條第1項第7款所定「個人
、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開
或提供有侵害個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他
正當利益者」之公開豁免事由否准原告之申請，惟其於本
院辯論時僅稱『公開後會擔心大眾會知道其中地形，進出
學校會很容易，及擔心其中幼童之安全』等語，卻對事件
被告公開系爭資訊究對○○街幼稚園之權利、競爭地位或
其他正當利益有何侵害，未提出任何說明，其逕依政府資
訊公開法第18條第1項第7款規定否准原告申請，即難謂合
法。訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有未合。……」然
本件被告重為處分，並未再以原告未具法律上之利害關係
為由否准其申請；且亦查明本件應定性為檔案之申請閱覽
、抄錄或複製，應優先適用檔案法之規定；被告已查明原
告申請公開系爭竣工圖之檔案，已涉及○○街幼稚園之工
商秘密，且該竣工圖為建築著作，其公開與否與維護該幼
稚園所享有之著作權權益有關，○○街幼稚園既已表達不
同意提供，則基於保障○○街幼稚園之著作權及商業權，
被告乃認本件有前揭檔案法第18條第3款及第7款所規定之
公開豁免事由，以原處分否准原告有關○○街幼稚園擬設
幼稚園之面積、園舍圖之資訊（即檔案），自無前揭判決
所質疑「對事件被告公開系爭資訊究對○○街幼稚園之權
利、競爭地位或其他正當利益有何侵害，未提出任何說明
」之情形。況且，上開判決僅撤銷訴願決定及前處分，對
於原告申請公開系爭資訊並未作成准許之判決，此觀該判
決主文及理由謂：「行政法院對於人民依第五條規定請求
應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左
列方式之裁判：……四、原告之訴雖有理由，惟案件事證
尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行
政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。』行政
訴訟法第200條第4款定有明文。本件原告另請求被告對於
原告98年7月13日申請清水○○街幼稚園（園址：臺中縣
清水鎮○○路00號）經核准之擬設幼稚園之面積、園舍（
平面）圖之資訊，應作成准予提供之處分，係提起行政訴
訟第5條之為特定內容之行政處分之訴訟，被告原處分駁
回原告之申請，固有上揭違法，而由本院予以撤銷，惟本
件原告申請，是否應予准許，尚須經被告審核有無政府資
訊公開法第18條第1項得豁免公開之情形，故本件原告之
上揭申請，事證尚未臻明確，爰依行政訴訟法第200條第4
款規定，判決如主文第2項所示。」即可知。是原告援引
上開判決及最高行政法院99年度裁字第2541號駁回上訴之
裁定，作為本件原處分與該裁判有所牴觸應屬違法及被告
之答辯無理由之依據，亦有誤解，洵非可採。
八、綜上所述，本件被告以原處分否准原告前揭公開檔案之申請
，經核其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合
。原告仍執前詞，訴請本院判決撤銷訴願決定及原處分，為
無理由，應予駁回。另原處分既無違誤，已如前述，則原告
以撤銷該處分為前提，訴請被告應對原告於98年7月13日申
請提供清水○○街幼稚園擬設幼稚園之面積、園舍圖之資訊
作成准予提供之行政處分，即屬無據，應併予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，經核與判決
之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
書記官 莊 啟 明
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（101年版）第 519-566 頁