裁判字號：
高雄高等行政法院 101年度訴字第331號 行政判決
裁判日期：
民國 103 年 02 月 27 日
案由摘要：
土壤及地下水污染整治法事件
高雄高等行政法院判決 101年度訴字第331號
103年2月6日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 李益甄 律師
蔡朝安 律師
上 一 人
複 代理人 郭心瑛 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉 律師
張喬婷 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國101年6月27日環署訴字第1010046991號訴願決
定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
被告中華民國101年1月9日南市府環土水裁字第101010001號、第
101010002號裁處書關於罰鍰新臺幣20萬元、環境講習2小時部分
及該部分訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔三分之二，原告負擔三分之一。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司
）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法
令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法
合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣土污
法於89年2月2日公布施行，經臺南市環境保護局（下稱臺南
市環保局）於90年間調查結果，該安順廠區因前揭生產流程
致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依行為
時土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第11條第2項前
段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，
將臺南市○○區○○段（下稱○○段）668地號土地公告為
土壤污染控制場址；復於92年12月1日以南市環水字第09204
023661號公告修正，將○○段668、668-1、668-2、668-4、
668-5、668-6地號6筆全部土地（下稱安順廠區），○○段5
44-2、541-2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、
552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下
稱草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴
奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月
9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署
（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字
第0930020257號公告上開安順廠區及草叢區為土壤污染整治
場址，並請被告依土污法辦理後續事宜【被告另以92年12月
1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區二等
九號道路1K+800至2K+815段（即○○段529地號等39筆土地
，下稱二等九號道路）公告為土壤污染控制場；以92年3月2
0日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環
水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區（即○○段
668-3、669地號2筆土地）、海水池（即○○段659地號等23
筆土地）及上述安順廠區、二等九號道路、草叢區劃定為污
染管制區】。嗣原告依行為時土污法第16條第1項提出「臺
南市中國石油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二
等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（
下稱原整治計畫），經被告以98年4月7日南市府環水字第09
822008810號函核定在案。依該原整治計畫書第ⅩII頁表1「
安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」之記載，原告
應於99年9月30日前完成「暫存區設置」作業、於99年9月30
日前完成「海水池B區底泥疏浚∕暫存」作業及於99年12月3
1日前完成「海水池B區整治後驗證」作業、於99年3月31日
前完成「草叢區/單一植被區污染移除/回填/暫存」作業等
階段目標。惟前揭期限屆至後，原告未完成上開表定項次之
整治期程階段目標，被告乃以原告未依原整治計畫內容實施
，違反99年2月3日修正公布之土污法第22條第1項規定，依
同法第38條第2項第3款及環境教育法第23條第2款規定，分
別以100年12月30日南市府環土水裁字第100120006號裁處書
（下稱原處分一）、101年1月9日南市府環土水裁字第10101
0002號裁處書（下稱原處分二）及101年1月9日南市府環土
水裁字第101010001號裁處書（下稱原處分三）各處新臺幣
（下同）20萬元罰鍰，環境講習2小時，並分別限期於101年
7月31日、11月30日、7月31日前改善完成，屆期仍未補正，
將按次連續處罰。原告不服，合併提起訴願，經遭決定駁回
；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告前向被告提出原整治計畫，經被告於98年4月7日核定
。原告未於99年9月30日前完成「暫存區設置」工作、未
於99年9月30日前完成「海水池B區底泥疏浚暫存」及於99
年12月31日前完成「海水池B區整治後驗證」工作、未於9
9年3月31日前完成「草叢區及單一植被區污染移除回填暫
存」工作，乃係因原整治計畫所依據之環保署於94年委託
工研院所執行之「臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地
下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」及原告公司87至
90年調查成果報告，對污染物濃度之垂直污染深度調查未
臻詳盡，與實際污染範圍有所出入，自不應仍以失真之調
查評估結果作為整治之依據，否則即失整治之實益。而經
原告於98年9月至99年9月間就公告污染區內進行大規模採
樣檢測補充調查結果，全部污染土方量已由原調查估計之
52萬立方公尺降低為28.8萬立方公尺，原告依此重新規劃
，在既有暫存區即足以容納，此業經原告載明於嗣經被告
核定之101年7月6日「臺南市中國石油化學工業開發股份
有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污
染整治場址污染整治變更計畫」（下稱整治變更計畫）。
又整治變更計畫將海水池B區底泥整治工程改採濕式疏浚
之新工法，係因其較原整治計畫所採乾式開挖，更能避免
二次污染，惟濕式疏浚之新工法與原整治計畫之乾式工法
互斥，是原告乃申請變更整治計畫，並暫待變更計畫核定
後再為執行。至於草叢區及單一植被區污染移除回填暫存
部分，原整治計畫係將單一植被區含石灰土方全部開挖移
入海水池B區作為暫存區之基材，惟海水池B區於整治計畫
變更後將採濕式疏浚方式，實無從移入；又依前述原告補
充調查得知，該區戴奧辛濃度超過標準之位置僅在較偏北
側一帶，其餘部分並未超過管制標準，此參被告嗣後核定
之整治變更計畫，亦認無將此區域全數土方挖除即明，而
原告已於99年8月中已將單一植被區北側污染土方移除。
綜上，依被告嗣後核定之整治變更計畫，可知原告所以遲
誤前述整治期程之執行，實因該項目無執行之必要，或引
進更優良之工法以避免二次污染。被告僅以原告函送之10
0年7月份月報遽以原處分一、二、三裁處，無視原整治計
畫所依據之調查評估結果與補充調查結果有顯著出入，強
令原告執行，實對本件污染改善無所助益之原整治計畫，
實有過苛，有悖於比例原則，且有裁量怠惰之瑕疵。
（二）原告所為上述補充調查計畫之採樣工作流程繁複，包括：
確認採樣區域範圍、現場準備作業、採樣點位置標記、樣
品採集、樣品取樣分析、樣品分裝保存、樣品清點作業等
。此外，補充調查計畫之採樣篩試數高達1140筆（鹼氯工
廠樹林區計46筆、海水池B區計165筆、草叢區計78筆、單
一植被區計28筆、鹼氯工廠工廠區536筆、五氯酚廠215筆
、海水池A區72筆）。由是可認，原告對於原整治計畫並
非置之不理，而是以原整治計畫評估之污染情形作為出發
點，更詳盡地針對污染分布情形進行調查。再者，伴隨補
充調查之規劃及進行，原告於98年9月2日即針對處分三所
涉單一植被區之石灰土方申請變更整治計畫；99年10月25
日復依據補充調查結果，再次對全污染管制區申請變更整
治計畫，雖提出時點已逾處分一、二所涉之暫存區設置及
海水池B區整治期程（99年9月30日），惟對照補充調查進
行之期程觀之，其原因乃係原告為確切掌握污染分布情形
，而進行補充調查，當非有意延誤。詎料，被告竟指原告
係有意於整治期程明顯延誤後始申請變更整治計畫，罔顧
原告戮力於進行補充調查計畫以彌補憑以訂定原整治計畫
之原調查評估之不足，並於得知實際污染深度與原調查有
嚴重出入時，旋即提出變更整治計畫之申請，實有害土污
法第1條之立法意旨。
（三）土污法第38條第2項第3款規定：「有下列情形之一者，處
新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期補正，
屆期未補正者，按次處罰：．．．三、控制計畫或整治計
畫實施者未依第13條、第22條第1項、第3項或第24條第5
項主管機關核定之控制計畫或整治計畫內容實施。」應係
以「主管機關發現整治計畫實施者未依整治計畫內容實施
」之次數為斷。被告作成原處分一、二、三前曾發函命原
告陳述意見，由該函文載明「貴公司函送之100年7月月報
內容，尚未完成．．．工作」可知，被告皆係以原告100
年7月份月報所載內容而認定原告未依原整治計畫期程實
施，屬單一不作為之違法狀態而為同一行為。本件被告已
於100年12月30日對原告作成原處分一予以處罰，依最高
行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，
原告之違規事實自因原處分一之裁處，而將該日以前之所
有違規事實區隔為同一行為。詎料，被告竟於作成原處分
一後，再於101年1月9日分別以原處分二、三對原告裁處
，顯有違一事不二罰原則。
（四）再者，原處分三係認原告未於99年3月31日前完成「草叢
區及單一植被區污染移除回填暫存」工作，惟就此被告前
已以99年7月12日南市府環水字第0992200870號裁處書（
下稱前次處分）對原告處20萬元罰鍰，並限期於99年12月
31日前完成污染面積減量20％之目標，是就「草叢區及單
一植被區污染移除回填暫存工作」之期程，既已因前次處
分延展至99年12月31日，被告仍以原告未於原訂期限（99
年3月31日）內完成整治期程之工作而裁罰，已有違誤。
另草叢區部分，原告業已於限期前完成回填工作；單一植
被區部分，經原告補充調查得知，該區戴奧辛濃度超過標
準之位置僅在較偏北側一帶，其餘部分並未超過管制標準
，而原告已於99年8月中將北側污染土方移除，已如前述
，難謂未遵期完成單一植被區之污染挖除工作。惟被告不
察，仍以原告未於99年3月31日完成草叢區及單一植被區
污染移除回填暫存工作而以原處分三裁罰，除將已於前次
處分限期前執行完畢之草叢區及單一植被區納入裁罰範疇
外，亦一再執單一植被區南側土方此無執行必要之工項，
據以主張原告100年7月份月報記載單一植被區未通過驗證
區塊複驗，未完成移除工作，顯與事實不符而有認事用法
之違誤，應予撤銷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處
分一、二、三均撤銷。
三、被告則以：
（一）依原整治計畫第XII頁表1之記載，原告應於99年第1季（
即99年3月）完成「草叢區及單一植被區污染移除回填暫
存」工作，惟依原告所提出之100年7月份月報及100年9月
15日查核簡報顯示，直至100年第2季結束，原告僅完成此
整治期程79.7％，其已延誤整治期程1年3個月，而被告於
作成原處分三時，原告仍未完成此工作，已延誤整治期程
1年9個月。又原告應於99年第3季（即99年9月）完成「海
水池B區底泥疏浚暫存」工作，惟依原告所提100年7月份
月報及100年9月15日查核簡報顯示，直至100年第2季結束
，此工作之進度為0％，已延誤整治期程9個月，而於被告
作成原處分二時，原告仍未完成此工作，已延誤整治期程
1年3個月。再者，原告應於99年第3季（即99年9月）完成
「暫存區設置」工作，惟依原告所提出之100年7月份月報
及100年9月15日查核簡報皆顯示，直至100年第2季結束，
此工作之進度為25.9％，其已延誤整治期程9個月，而於
被告作成原處分三時，原告仍未完成此工項，已延誤整治
期程1年3個月。由上可知，原告未依原整治計畫所定期程
完成上開工作，事證明確，被告乃認原告未依核定之原整
治計畫內容實施，依土污法第38條第2項及環境教育法第2
3條規定，分別以原處分一、二、三各裁處法定最低20萬
元罰鍰，並命其接受環境講習2小時，於法有據。
（二）依土污法第22條第4項及土壤及地下水污染場址改善審查
及監督作業要點第6點規定，整治計畫實施者若認有變更
整治計畫之必要，應向直轄市、縣（市）政府提出變更申
請，並經直轄市、縣（市）政府核定報請中央主管機關備
查後，將計畫及審查結論摘要公告等程序，方屬合法變更
。而在整治計畫經合法變更前，計畫實施者應依原核定之
整治計畫實施，不得以有變更整治計畫需求為由，自行停
止原整治計畫之實施，否則將造成整治計畫實施者，得任
意藉由提出整治計畫變更之申請，自行停止整治計畫之執
行，架空土污法第22條第4項及土污法第38條第2項第3款
之立法目的，造成污染場址整治計畫執行停擺與延宕之惡
果。另整治計畫之核定因事涉污染場址附近民眾身體健康
等重大公益，故其法定程序甚為慎重，且定有相關資訊公
開程序，自無從在整治計畫合法變更前，即得由計畫實施
者片面認定而擅自違背整治計畫內容。原告主張其認有變
更整治計畫之必要，得自行停止原整治計畫之執行，並不
足採。本件原告未按原整治計畫期程進行整治，被告作成
原處分據以裁罰時，原整治計畫未經合法變更，原處分自
無違誤。另補充調查乃為原整治計畫之一部分，原告在撰
擬整治計畫與安排整治工項期程時，本應予妥善考量規劃
。原告以有補充調查必要為由，主張其延誤整治計畫執行
不可歸責云云，乃為卸責之詞。
（三）又關於原處分三部分，依原整治計畫之整治期程，原告應
於99年第1季完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存
工作，惟依原告所提100年7月29日月報及100年9月16日查
核簡報，原告雖已完成草叢區之整治工作，然遲至原處分
三作成時，原告尚未完成單一植被區之污染移除回填暫存
工作，被告依土污法第38條第2項裁處最低罰鍰額，並無
不合。原告主張該項工作之延誤，被告前已裁罰，並命其
於99年12月31日改善，有重複處罰云云，惟被告依土污法
第38條第2項規定命原告於99年12月31日改善，其至100年
7月時仍未改善，被告依法處罰，自屬於法有據。另關於
原處分二部分，依原整治計畫之整治期程，原告應於99年
9月30日前完成海水池B區底泥疏浚暫存工作，惟原告遲至
原處分二作成時尚未完成該項整治期程工作，被告依土污
法第38條第2項裁罰最低罰鍰額，亦無不合。再者，關於
原處分一部分，原告應於99年9月30日前完成暫存區設置
工作，然由原告100年9月16日所提之查核簡報可知，原規
劃之暫存區包含J、K、L、M四區，其僅完成J與K區，並未
完成L及M暫存區。原告雖稱依整治變更計畫，既有之暫存
區已堪負荷，若依原整治計畫執行，徒增暫存區之冗剩空
間云云，惟依原告101年1月9日所提變更計畫簡報顯示，
其仍規劃於五氯酚區西南側增設暫存區，由此可證原告辯
稱無設置暫存區之必要云云，與事實不符。另被告自98年
9月起即一再函知原告，依其所提工作月報，其整治期程
已有落後，應確實依核定之整治期程執行，被告在原告延
誤整治期程中，一再給予原告諸多寬容及提醒或催促，惟
原告一再拖延直至延誤整治期程至少長達15個月之久，仍
遲誤系爭三工項，被告爰裁處最低法定罰鍰額，並無裁量
怠惰及違反比例原則。
（四）依行政罰法第25條規定，就違反同一行政法上義務之數行
為，應分別處罰之。原整治計畫將「海水貯水池B區底泥
疏浚暫存」、「暫存區設置」及「草叢區及單一植被區污
染移除回填暫存」列為不同工項，其應完成之期程均不同
，就不同工項延誤整治計畫所定期程，屬不同行為違反同
一行政法上義務，應分別處罰之。至最高行政法院98年11
月份第2次庭長法官聯席會議決議，係認為立法者對於違
規事實一直存在之行為，有意使主管機關得藉裁處罰鍰之
次數，作為認定其違規行為之次數，因此對於違規事實持
續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法
上義務之行為而有多次違規行為，並不生一行為二罰之問
題。質言之，該決議係認透過特別立法將一行為擬制為多
行為之合憲性，與原告主張在無任何法律依據下，應將其
多次違反土污法之行為擬制為一行為，並無得比附援引之
處，原告將該決議引為其自身多次違規行為應擬制為一行
為之依據，實屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁
回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有
原整治計畫第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預
定進度規劃」（第99頁）、原整治計畫施工順序示意圖（第
51頁）、原處分一（第21頁）、原處分二（第24頁）、原處
分三（第27頁）附本院卷可稽。本件兩造之爭點為：被告以
原告未依核定之原整治計畫內容實施，違反99年2月3日修正
公布之土污法第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款
及環境教育法第23條第2款規定，分別以原處分一、二、三
各裁處20萬元罰鍰，環境講習2小時，並分別限期於101年7
月31日、11月30日、7月31日前改善完成，屆期仍未補正，
將按次連續處罰，是否適法？茲分述如下：
（一）按「（第1項）整治場址之污染行為人．．．應依第14條
之調查評估結果，．．．提出土壤、地下水污染整治計畫
，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；，．．
．直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污
染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結
論摘要公告。．．．（第4項）土壤、地下水污染整治計
畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計
畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需
要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」99
年2月3日修正公布之土污法第22條第1項、第4項（99年2
月3日修正前為第16條第1項、第4項）定有明文。次按「
有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰
鍰，並通知限期補正，屆期未補正者，按次處罰：．．．
三、控制計畫或整治計畫實施者未依第13條、第22條第1
項、第3項或第24條第5項主管機關核定之控制計畫或整治
計畫內容實施。」「．．．第38條．．．規定，於本法施
行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人．．．，適用
之。」亦為99年2月3日修正公布之土污法第38條第2項第3
款、第53條所明定；所謂「未按整治計畫內容執行」，鑑
於整治場址污染行為人提出之污染整治計畫，須經主管機
關核定後，始得據以實施，自係指未按經主管機關核定之
整治計畫執行而言。又「自然人、法人、設有代表人或管
理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有
下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、
機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受一
小時以上八小時以下之環境講習：．．．二、違反環境保
護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣
五千元以上罰鍰。」復為環境教育法第23條第2款所明定
。
（二）其次，行政罰既係對一過去違反行政法上義務行為之非難
，當必行為人於行為當時之法律或自治條例有明文規定者
為限，且任何人均不能以同一行為受二次以上之行政罰，
此已為法治國家之基本原則。前揭土污法第38條第2項及
環境教育法第23條規定，行為人具備該法律所定之要件時
，主管機關得對之課處「罰鍰」，並「限期補正」及「接
受環境講習」，其中所指「罰鍰」及「接受環境講習」係
對一過去違反行政法上義務行為之非難，性質上係屬行政
罰（行政罰法第1條及第2條參照），行政機關應遵守一事
不二罰原則；但「限期補正」處分，因不具非難性，與行
政罰之裁罰性不符，性質上則屬預防性不利處分，並非行
政罰（行政罰法第2條立法理由參照），故無一事不二罰
原則之適用，合先敘明。
（三）關於原處分一部分：查原告所提出之原整治計畫，前經被
告以98年4月7日南市府環水字第09822008810號函准予核
定，原告為原整治計畫實施者，依99年2月3日修正前土污
法第16條第1項規定（99年2月3日修正後為土污法第22條
第1項），原告即有按該核定之原整治計畫內容執行之義
務。而依原整治計畫第ⅩII頁表1「安順場址整治計畫各
工作項目預定進度規劃」（本院卷第99頁）所載之整治期
程，原告應於99年第3季（即9月30日）完成暫存區設置之
階段目標（原整治計畫規劃設置之暫存區包含J區0.3公頃
、K區0.4公頃、L區0.6公頃、M區1.4公頃，共計2.7公頃
），然據原告所提100年7月29日月報及100年9月16日第十
次工程查核簡報實際進度，其僅完成J區與K區面積合計0.
7公頃暫存區之設置，並未完成設置L區及M區暫存區之整
治期程階段目標，此有原告所提100年7月29日月報及100
年9月16日第十次工程查核簡報實際進度附本院卷（第103
-109頁）可稽，並為原告所不爭執。是原告既未於99年9
月30日期限內完成暫存區設置之整治期程階段目標，則被
告以原告未依其核定之原整治計畫內容實施，違反土污法
第22條第1項規定，依同法第38條第2項第3款及環境教育
法第23條第2款規定，以原處分一裁處原告20萬元罰鍰，
環境講習2小時，並限期於101年7月31日前改善完成，屆
期仍未補正，將按次連續處罰，揆諸上開99年2月3日修正
公布之土污法第53條規定，並無違誤。原告雖主張其未於
99年9月30日前完成「暫存區設置」工作，乃係因原整治
計畫所依據之調查評估結果對污染物濃度之垂直深度調查
未臻詳盡，經原告補充調查結果，污染土方量已由原調查
估計之52萬立方公尺降低為28.8萬立方公尺，原告依此估
算現有暫存區即足以容納，並非有意延誤，被告無視上開
情形，強令原告執行對污染改善無益之原整治計畫，並對
原告作成原處分一，實屬過苛，有悖於比例原則，並有裁
量怠惰之瑕疵等語。然按99年2月3日修正公布之土污法第
38條第2項第3款規定，乃為避免整治計畫實施者，未按整
治計畫內容執行所訂，其所謂「未按整治計畫內容執行」
係指未按經主管機關核定之計畫執行而言，已如前述。又
依上開土污法第22條第4項規定，整治計畫實施者若認有
變更整治計畫之必要，應向直轄市、縣（市）政府提出變
更申請，並經直轄市、縣（市）政府核定報請中央主管機
關備查後，將計畫及審查結論摘要公告等程序，方屬合法
變更。而在整治計畫經合法變更前，計畫實施者應依原核
定之整治計畫實施，乃屬當然。查原告所提原整治計畫經
被告核定後，原告即有按原整治計畫內容及期程執行之義
務，惟本件迄至原處分一作成時，被告並未同意原告變更
原整治計畫內容及執行期程（嗣被告於101年7月核定原告
所提整治變更計畫），則原告尚難僅因其未經核定之片面
規劃即逕自不依原整治計畫所定內容及期程執行。又原整
治計畫係由原告提出而經被告核定，原告猶故意未依其所
提原整治計畫內容及期程完成暫存區設置之階段目標，則
被告以原處分一裁處最低罰鍰20萬元及環境講習2小時，
並無違反比例原則；另限期於101年7月31日前完成改善部
分，其給予改善之時間逾6個月，亦無裁量怠惰之瑕疵。
原告上開主張，尚無從為其有利之認定。
（四）關於原處分二部分：按在行政秩序罰領域所適用之「一行
為不二罰原則」，其所稱之一行為，固應不以自然單一行
為（以一理性的非法律人根據社會一般通念，或以自然觀
察方法所理解的一行為）為限，參照司法院釋字第604號
解釋意旨，亦可包括法律上單一行為（法律所創設之人工
式的一行為概念，將一個自然單一行為切割成數行為，分
別評價）。蓋秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排
除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為
「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，
始能達成行政管制目的。惟法律上單一行為處罰之構成要
件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定
法規命令予以規範，亦應符合授權明確性原則；惟若法規
未將自然單一行為，「切割」成數個法律上單一行為，進
而分別處罰，行政機關自不得（無權）將自然單一行為「
切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價、處罰，否
則即違反一行為不二罰原則。查依前開原整治計畫第ⅩII
頁表1「安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」所
載之整治工作執行期程，原告應完成之各階段整治目標，
係以「季」（即3個月）為時間單位，原告如未依整治計
畫內容按季完成各階段整治目標，應認僅係以自然單一行
為實現99年2月3日修正公布土污法第38條第2項第3款「未
按整治計畫內容執行」之構成要件；又因土污法並無特別
規定或授權規定，可將行為人「未按整治計畫內容執行」
之自然單一行為，切割成數個法律的單一行為而分別評價
，故應認本件原告未於99年第3季（9月30日）前完成「暫
存區設置」及「海水池B區底泥疏浚暫存」工作，僅有一
次違反行政法上義務之行為發生一次違規行為。次查，原
告未完成99年第3季整治期程階段目標（暫存區設置）之
整治期程階段目標，業經被告於100年12月30日以原處分
一裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時（以101年1月10日府
環稽字第1010051645號函通知原告，詳見本院卷第20頁）
，已如前述，則被告再以原處分二對原告同一未於99年第
3季（9月30日）前完成整治期程階段目標（海水池B區底
泥疏浚暫存工作）之違反行政法上義務之行為，於101年1
月9日以原處分二對原告裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時
（以101年1月13日府環稽字第1010062440號函通知原告）
，揆諸前開說明，顯有違反一行為不二罰原則之違法，此
部分應予撤銷。至原處分二另命原告於101年11月30日前
完成改善部分，為預防性不利處分，並非行政罰，尚無牴
觸一行為不二罰原則之問題，且其給予原告改善之時間逾
9個月，並無裁量怠惰之瑕疵違法，是原處分二此部分並
無違誤，應予以維持。至原處分二違規事實欄雖另載原告
未於99年12月31日前完成「海水池B區整治後驗證工作」
，惟「海水池B區底泥疏浚暫存工作」與「海水池B區整治
後驗證工作」之完成次序有先後之分，原告未於99年9月
30日前完成「海水池B區底泥疏浚暫存工作」，既經被告
以原處分二命原告應於101年11月30日前完成改善，則被
告應於原告完成該改善工作後，如未於相當期間內（依整
治期程所載應為3個月）完成「海水池B區整治後驗證工作
」，始得再予以裁罰。是原處分二違規事實欄雖另載原告
未於99年12月31日前完成「海水池B區整治後驗證工作」
，仍難認其合法。
（五）關於原處分三部分：查依前開原整治計畫第ⅩII頁表1「
安順場址整治計畫各工作項目預定進度規劃」所載之整治
期程，原告固應於99年第1季（3月31日）前完成草叢區及
單一植被區污染移除回填暫存及於99年第2季（6月30日）
前完成污染面積縮減20％之階段目標，惟原告於期限屆至
時仍未完成此項階段目標，已經被告以99年7月12日南市
府環水字第09922020870號裁處書處20萬元罰鍰，並限期
於99年12月31日完成污染面積減量20％之目標，屆期未補
正，將按次連續處罰，有該裁處書附本院卷（第75頁）可
按。又原告不服，循序提起行政訴訟，業經最高行政法院
101年度判字第976號判決駁回確定。次查，原告未於99年
3月31日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存之
階段目標，依上開說明，屬以自然單一行為實現99年2月3
日修正公布之土污法第38條第2項第3款「未按整治計畫內
容執行」之構成要件，原告未於99年6月30日前完成污染
面積縮減20％階段目標，雖另屬自然單一行為實現99年2
月3日修正公布之土污法第38條第2項第3款「未按整治計
畫內容執行」之構成要件，被告本可分別於99年3月31日
及6月30日期限屆至時，以原告未完成整治期程階段目標
而分別裁罰，惟被告既對原告該二違反行政法義務之行為
，一併以99年7月12日南市府環水字第09922020870號裁處
書對原告處20萬元罰鍰，則被告再對原告「未於99年3月3
1日前完成草叢區及單一植被區污染移除回填暫存」違反
行政法上義務之行為，於101年1月9日再以原處分三對原
告裁處20萬元罰鍰及環境講習2小時（以101年1月17日府
環稽字第1010073107號函通知原告），顯有違反一行為不
二罰原則之違法，此部分應予撤銷。至原處分三另命原告
於101年7月31日前完成改善部分，為預防性不利處分，並
非行政罰，尚無牴觸一行為不二罰原則之問題，且其給予
原告改善之時間逾6個月，並無裁量怠惰及違反比例原則
之違法，是原處分三此部分尚無違誤，應予以維持。至被
告主張其前依土污法第38條第2項規定，以99年7月12日南
市府環水字第09922020870號裁處書命原告於99年12月31
日改善，原告至100年7月時仍未改善，被告依法以原處分
三處罰，自屬有據云云，然原處分三係以原告未於99年3
月31日前完成「草叢區及單一植被區污染移除回填暫存」
作業之整治期程階段目標而裁罰，並非以原告未於99年12
月31日完成污染面積減量20％之階段目標而按次處罰，是
原告上開主張，並不足採。至最高行政法院98年11月份第
2次庭長法官聯席會議決議，係就按次連續處罰所為見解
，與本件係原告未依原整治計畫期程執行而受處罰並非完
全相同，自不得於本件予以援用，併此敘明。
（六）綜上所述，被告以原處分一對原告裁處20萬元罰鍰及環境
講習2小時，並限期於99年7月31日完成改善，屆期未補正
，將按次連續處罰，以原處分二命原告應於101年11月30
日前完成改善，以原處分三命原告應於101年7月31日前完
成改善之部分並無違法；此部分訴願決定予以維持，亦無
不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分二
及原處分三對原告處20萬元罰鍰及環境講習2小時部分，
則有違一行為不二罰原則，此部分訴願決定予以維持，即
有違誤，爰判決如主文所示。又本件事證已臻明確，兩造
其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不再逐
一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行
政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條判決如主文。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 103 年 2 月 27 日
書記官 楊 曜 嘉
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（103年版）第 129-148 頁