裁判字號：
高雄高等行政法院 103年度訴字第321號 行政判決
裁判日期：
民國 104 年 06 月 25 日
案由摘要：
廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決 103年度訴字第321號
民國104年5月28日辯論終結
原 告 台塑石化股份有限公司
代 表 人 陳寶郎董事長
訴訟代理人 張嘉真 律師
姜威宇 律師
被 告 臺南市政府環境保護局
代 表 人 李賢衛局長
訴訟代理人 葉張基 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國
103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
本件被告代表人原為張皇珍局長，於本件訴訟審理中變更為
李賢衛局長，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，
合先敘明。
二、事實概要︰
緣臺灣臺南地方法院檢察署接獲檢舉原告麥寮一廠事業廢棄
物有遭非法棄置情形，乃於民國102年1月24日會同被告、臺
南市政府工務局、行政院環境保護署（下稱環保署）南區督
察大隊及環保警察第三中隊，前往臺南市麻豆區由官輝工程
有限公司所經營之官輝土石方資源堆置場（下稱官輝土資場
）及臺南市左鎮區由宏昇事業股份有限公司所經營之宏昇土
石方資源堆置場（下稱宏昇土資場）進行稽查，當場查獲該
等土石方資源堆置場正在收受原告產生之事業廢棄物底灰及
飛灰，被告乃以原告違反廢棄物清理法第28條第1項第3款規
定，依同法第52條及行政罰法第18條第1項、第2項規定，裁
處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月
31日前完成改善，併依環境教育法第23條第2款規定處環境
講習8小時之處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關
以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書撤銷原
處分並請被告另為適法處分。嗣被告依訴願決定意旨另為處
分，裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之所得利益142
,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改善，並依環境
教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣變更為1小時
）之處分；原告仍不服，復提起訴願，經遭決定駁回；遂提
起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、原告所屬麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置即循環式流體化床鍋
爐（下稱CFB）製程所產出之混合石膏及副產石灰（下稱系
爭物品），於91年11月20日經雲林縣政府核准原告麥寮一廠
之工廠變更登記時，將系爭物品登記為產品，歷來於雲林縣
政府核准之廢棄物清理計畫書（下稱廢清計畫）中，亦均將
系爭物品列為產品。雲林縣政府於102年1月28日始廢止所謂
產品認定並於同年月30日廢止產品登記。雲林縣政府廢止產
品認定之效力為往後生效，此不影響廢止產品登記前長達10
年之合法產品登記效力與產銷使用。申言之，雲林縣政府10
2年1月28日廢止所謂產品認定之前，即91年11月20日起至10
2年1月28日止，已經原告合法產銷並經買受者使用十年有餘
。另雲林縣政府於101年10月25日所核發雲縣環水許字第010
35110號之水污染防治許可證，亦將系爭物品列於「產品」
之欄位，而雲林縣政府於101年2月間核發之府環空操證字第
P0712-02號固定污染源操作許可證與府環空操證字第P0713-
02號固定污染源操作許可證中，系爭物品亦均列為主要產品
，故依事業（工廠）所在地之主管機關即雲林縣政府之認定
，系爭物品要非廢棄物，臺南市政府等非事業所在地之他縣
市機關，自不得逕為認定系爭物品為廢棄物。被告竟於102
年10月間，基於先前於102年1月24日稽查所見之事實，逕將
系爭物品認定為事業廢棄物，予以裁處。迄今無論中央之環
保署或經濟部、各地環保單位、各地檢察署與法院均肯認系
爭物品於雲林縣政府廢止產品認定之前為合法登記產品之效
力，故103年1月22日訴願決定亦肯認上開102年1月24日之稽
查時間點，系爭物品既屬合法登記之「產品」。枉論被告不
僅非廢棄物清理法第4條、行政罰法第29條第1項之主管機關
，而僅為執行機關，更非有權審查原告麥寮一廠廢清計畫及
工廠登記之主管機關，無權擅自認定系爭物品為事業廢棄物
。然被告卻未遵103年1月22日訴願決定之意旨，復以相同之
事實依廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目暨行政罰法第1
8條第2項規定，逕自認定當時合法登記為產品之系爭物品為
事業廢棄物，並裁處較前處分更高金額之142,405,120元罰
鍰，且命原告應於103年5月28日前完成改善，及環境講習2
小時，顯有違誤。
㈡、被告於102年10月11日所為前處分裁處原告141,966,950元罰
鍰，嗣經103年1月22日訴願決定撤銷發回命被告另為適法之
處分，惟被告不但違背前揭訴願決定意旨，甚至改以原處分
，裁處原告較前處分更高之142,405,120 元鉅額罰鍰，故被
告於前訴願決定撤銷前處分後重為之原處分，竟對原告更為
不利，有違最高行政法院92年度判字第1144號判決、103年
度判字第575號判決意旨所述之不利益變更禁止原則，自屬
有違。
㈢、原告於雲林縣政府合法產品登記期間，已將系爭合法登記產
品售予推廣商，復由推廣商轉賣系爭土資場使用之情形，為
合法產品之行銷與使用行為，無涉廢棄物清理法之違反；縱
如有相關法律責任發生，本應由最終之使用人即該2土資場
就衍生之法律責任負責，並非責罰原告，故原處分之裁罰對
象亦明顯違誤：
1、系爭物品於被告在102年1月24日稽查當時，仍屬經雲林縣政
府於工廠登記、廢清計畫、水污染防治許可證及固定污染源
操作許可證中均核准為產品，原告係依雲林縣政府環保局之
行政指導，在原告麥寮一廠所在地即雲林縣境內，將系爭物
品銷售予非被告轄內之申洋科技有限公司、逢源益營造有限
公司、利興水泥製品股份有限公司及精工工程股份有限公司
等公司，渠等再分別轉售予官輝土資場及宏昇堆置場作為地
基土質改良之用，據悉該2家土資場亦已向臺南市政府建管
課報備將向本案買受廠商購買系爭物品作為強化路基之用。
由此可見，原告於販售時，系爭物品確係經雲林縣政府認定
合法有效之產品，原告販售系爭物品之行為自無違廢棄物清
理法。況且產品使用之用途亦合乎雲林縣環保局稽查時之指
導，並報備地方機關，豈有何違反廢棄物清理法之可言。
2、原告於雲林縣政府合法產品登記期間，將系爭物品出售予推
廣廠商，復由推廣商將系爭物品交予土資場拌合後再使用，
類此產品交易模式絕未涉及不法，原告於彰化縣、雲林縣及
臺南市合法出售系爭物品之交易模式，業經前揭縣市檢察署
及行政機關肯認在案，被告主張系爭物品在彰化芳苑鄉及雲
林縣台西鄉均造成污染，表示在臺南土資場也會造成污染云
云，顯屬無稽。至於與本案直接相關之官輝土資場負責人陳
燕輝涉嫌違反廢清法案件，經臺灣臺南地方法院檢察署（下
稱臺南地檢署）進行偵查後，亦對陳燕輝做出緩起訴處分書
，並明確記載涉案之廢棄物為「自不詳處所清運焚化爐灰渣
」，益證該緩起訴處分書所認定違法之廢棄物，與系爭物品
完全無關。更何況，系爭物品倘有違反廢棄物清理法情事，
臺南地檢署豈能在上開偵查過程中完全未調查、起訴原告，
益證原處分於法無據，且與原告他件經臺灣雲林地方法院檢
察署之行政簽結及臺灣彰化地方法院檢察署之不起訴處分書
等認定相違，原處分自屬違誤。
3、被告從未對其轄內之2家土資場即產品使用人為任何處分，
卻逕命原告改善他人使用產品之情形並課處鉅額罰鍰，被告
自有裁處對象之錯誤：
⑴本件原告與系爭2土資場間，並無任何契約關係，既未曾直
接接洽、交易，亦從未補貼2家土資場任何費用，該2家土資
場係自承另向被告轄外之買受廠商購買系爭合法產品，自行
將之作為地基改良使用云云，假設發生所謂不當使用系爭產
品而生違反廢棄物清理法之情形（目前查無實證），縱依行
為責任優先於狀態責任原則，亦應由系爭產品之最終使用行
為人即系爭2土資場就此負責。惟被告不但從未對系爭2土資
場依廢棄物清理法開罰，卻逕命僅販售而未使用產品之原告
改善他人使用產品之情形並課處鉅額罰鍰，裁處對象顯有錯
誤，無據令原告承擔他人之責，存有重大違誤。
⑵尤有進者，被告依「台南市營建工程賸餘土石方處理及資源
堆置處理廠設置管理自治條例」裁處宏昇與官輝土資場時，
係將系爭物品認定為非屬該土資場核准經營之土方種類，故
被告仍將系物品認定為營建剩餘土石方物質，只是非屬系爭
2土資場核准經營之土方種類而已，被告根本未將系爭物品
視為廢棄物；甚至於其於裁處宏昇土資場之102年3月21日裁
處書，亦將系爭產品視為水泥。是被告就同一系爭物品竟於
裁處原告時將之認定為廢棄物，並於訴訟中否認其與水泥有
高度之相似性，即對於相同或具同一性之事件未為相同之處
理，此亦違背平等原則及行政自我拘束原則。
㈣、姑不論被告完全未說明原告應如何改善，即命原告限期改善
，實無期待可能性，有違明確性原則：
1、被告稽查當時，系爭物品確係合法登記為產品，廢棄物清理
法之中央和地方主管機關均未曾要求原告委託清除處理機構
清除、處理，遲至雲林縣政府違法以102年1月28日及同年月
30日處分改認定系爭物品為事業廢棄物並廢止其產品登記後
，環保署始於102年2月7日以環署廢字第1020012962號函公
布系爭物品之廢棄物代碼；換言之，被告102年1月24日稽查
當時，國內根本未有處理機構得處理系爭物品，故原處分認
當時原告即應依規定委託經主管機關許可清除、處理該類廢
棄物之公民營廢棄物清除處理機構云云，顯然對任何人均屬
不能實現，而無期待可能性，自有違行政程序法第111條第3
款明確性原則。
2、被告於102年8月15日認宏昇土資場於102年5月13日稽查當日
違反環評法而裁處該土資場之函文敘明：「說明：．．．二
、貴公司違反『環境影響評估法』第17條規定，．．．另本
案目前已無上開違規事實，視為改善完成，不另限期改善。
」由此可見於宏昇土資場之現場已屬符合環評許可文件之使
用狀態，無再命改善之必要。又觀臺南市政府102年1月30日
府工管二字第1020099317B號函載明：「說明：．．．四、
請於文到15日內向本府提送清運善後處理計畫，應包括(但
不限於)最終合法處理去處、現場回復及處理時程計畫，並
繳納罰款。」臺南市政府102年1月30日府工管二字第102009
9317A號函：「主旨：．．．並限期自102年3月24日前恢復
原核定計畫使用．．．。」暫不論該等土資場內收受土方，
其中所謂非屬核定計畫種類之營建剩餘土石方物質，是否為
本件系爭物品仍存疑慮，被告既命土資場逕於102年3月24日
完成改善處理，恢復原核定計畫使用，另一件則視為改善完
成，則原告為何還需依原處分於103年5月28日前完成不知何
指之改善云云？則被告卻仍無故要求轄外之原告針對此種土
資場之合法使用狀態，莫名無據要求原告應於103年5月28日
前完成不知何指之清除、處理云云，不但顯無法律依據且欠
缺明確性而語意不清，實際上亦無踐行之可能，應予撤銷。
3、更何況，據悉系爭2土資場分別於101年10月30日及102年1月
9日向臺南市政府建管課報備使用系爭物品在案，且業將系
爭物品與其他級配料混合作為強化路基與基礎回填之用，現
均已施工鋪設完畢。依宏昇土資場使用實景照片顯示，該土
資場依報備函文所載為防大雨造成路基崩坍，將系爭物品用
於道路及地面回填，充實路基，施工現場路面已呈現平坦狀
，並未有所謂堆置之情形；另依官輝土資場實景照片顯示，
該土資場亦將系爭物品拌合土方與級配料作為場內路基與地
基之強化回填，第1張照片中央略帶白色之道路即為使用系
爭物品為原料之場內路基，而第2張與第3張照片中可見之路
面亦為使用系爭物品拌合後所鋪設完成。依工程實務更無將
系爭物品單獨移除之可能，若原告將已於道路工程合法使用
之系爭物品皆須移除，則原告毋寧尚須將公共工程雲林縣道
西螺154甲道路全部刨起，更顯無稽，此益證原處分要求原
告改善云云，客觀上欠缺期待可能性，而有違明確性原則。
4、又前揭照片所示道路兩旁之堆置物皆非原告之系爭物品，而
為土資場原有待摻配之土石原料，被告竟認定系爭物品於土
資場堆置54,771.2噸云云，顯係混淆誤認，並非實情。被告
所稱系爭物品違規堆置於系爭2土資場總計54,771.2噸，至
多僅能確認2家土資場曾經收受並使用系爭物品，然不得憑
此推測被告於102年1月24日稽查所見現存於二家土資場之物
品即全為系爭物品，且現場數量仍存有54,771.2公噸，就此
被告仍應盡舉證之責。
㈤、被告裁處原告不法利益之罰鍰且須限期改善云云，乃一事二
罰，原告並無所謂「未委託清運業者處理系爭物品節省費用
」之不法利益，甚明：
1、依行政罰法第18條第2項規定：「前項所得之利益超過法定
罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定
罰鍰最高額之限制。」其立法意旨明揭：「第一項規定裁處
罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處罰鍰，除督促
行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪之作用，此對
於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行政法上義務而
獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額者，為使行為
人不能保有該不法利益，爰於第二項明定准許裁處超過法定
最高額之罰鍰。」基此可知，不法利得之追繳係為懲戒貪婪
，故規定行政機關可加重罰鍰之處罰，然限於行為人所得利
益之範圍內。復參「三、嗣後喪失不法利得行為人所受利益
嗣後不存在時，在裁罰時，即應考慮。例如行為人嗣後已經
償還行政機關就其違規行為之代履行費用，或給予違規行為
之被害人損失補償或已經確定判決應給予損害賠償時，即應
於計算不法利得時扣除，以免造成行為人雙重負擔。」（陳
清秀，行政裁罰事件追繳不法利得之研究，第12頁），由此
可知，於計算行為人不法利得時，應扣除行為人嗣後負擔行
為義務(自行為之或執行機關代為履行)所應支出之費用，因
該部分之不法利益已喪失，以免造成行為人雙重之負擔。
2、被告一方面認定原告未委託清運業者處理系爭物品，因此免
除相關費用而受有不法利益，並據此裁處鉅額罰鍰142,405,
120元；然同時又命原告負擔應限期改善清除之義務，則原
告又需再支付可觀之處理費用，原告顯然就「未委託清運業
者處理系爭物品之行為」遭受重複受罰，既須繳納所謂「未
委託清運」之不法利益，又仍須「再委託清運業者清運改善
」。原處分顯違反一事不二罰之法理，且未於計算原告所謂
不法利得時扣除嗣後負擔行為義務(清除改善)所應支出之費
用，以致原處分裁罰已超過所謂原告受有利益之範圍，依前
揭學者見解及不法利得追繳之法理，原處分顯有違誤，應予
撤銷。
3、此外，被告以103年度之清運費每噸1,000元加上所謂公立掩
埋場之掩埋處理費每噸1,600元計算原告之不法利得，卻稱
此為原告於102年1月24日稽查日之前應支付之所謂清運掩埋
費用云云，遑論原告於102年1月24日之前根本無須依廢棄物
清理法之規定處理清運之義務，自無所謂不當利得可言，被
告卻以103年所訪查之清運掩埋費用作為計算基礎云云，亦
不足取。
㈥、系爭訴願決定泛稱環保署解釋函均強調系爭物品屬事業廢棄
物云云，並非事實，原告茲鄭重澄清如下：
1、雲林縣政府於102年1月28日廢止所謂產品認定，於同年月30
日廢止產品登記後，經原告提起訴願，環保署102年5月14日
環署訴字第1020016122號訴願決定及經濟部102年7月23日經
訴字第10206104310號訴願決定均已明認，雲林縣政府102年
1月28日及同年月30日改認定系爭物品為廢棄物及廢止產品
登記之兩處分僅得向後生效，並無溯及既往之效力之意旨。
換言之，中央主管機關環保署及經濟部均肯認系爭物品於
102年1月28日之前仍屬雲林縣政府合法登記有案之「產品」
，合先敘明。
2、被告所泛指之環保署函文，並未一致認定系爭物品為廢棄物
，環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號函為例乃明
揭事業廢棄物如已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲
核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；環保署
97年7月9日環署廢字第0970045583號函、97年10月7日環署
廢字第0970071689號函，則僅重申前揭環保署96年8月23日
函文之意旨，故環保署未認定系爭物品為廢棄物，僅再三表
示，系爭物品之性質應端視主管機關雲林縣政府之認定。故
依環保署前皆函文所揭櫫之判準，經雲林縣政府查明再次確
認系爭物品即為產品而非廢棄物，是以自97年至102年1月28
日廢止系爭物品登記之前，系爭物品之產品合法登記效力仍
屬合法有效，不容被告任意無理爭執。
3、另環保署雖於102年起作成102年1月28日環署廢字第1020009
551號函、102年6月21日環署廢字第1020045634號函，暫不
論環保署對原告系爭物品產銷策略容有誤解，此二函文僅指
示產品應「改認定」為廢棄物，即係廢止原產品之登記，而
非溯及既往撤銷產品登記。換言之，中央主管機關環保署及
經濟部均肯認系爭物品於雲林縣政府102年1月28日「改認定
」之前仍屬雲林縣政府合法登記有案之「產品」。
4、然本件被告係認定102年1月24日稽查所見之系爭物品為廢棄
物云云，此顯已逸脫環保署102年1月28日環署廢字第102000
9551號函與102年6月21日環署廢字第1020045634號函之意旨
，在原產品登記仍有效之前提下，溯及既往撤銷認定系爭物
品為廢棄物，顯然毫無法律依據並破壞信賴保護原則，導致
出現一國兩制之荒謬情形。
5、綜上所言，環保署歷次見解皆為已向目的事業主管機關申請
登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義之事業
廢棄物，縱然102年1月28日後產品登記廢止處分（原告已另
案提起救濟），其並非撤銷產品登記，充其量亦僅令產品登
記效力向後失效而已，絕不妨礙之前系爭物品登記之效力，
迺被告曲解環保署歷來函示之意旨，擅自認定102年1月28日
前之產品亦為廢棄物，又泛稱環保署96年迄今均認定系爭物
品為事業廢棄物，並無改變云云，顯屬無理誤導。
㈦、被告援引臺中高等法院91年度訴字第356號判決及最高行政
法院92年度判字第1638號判決，主張其有權認定系爭產品為
廢棄物云云，然該案所涉之「水酸化銅」為受聯合國之巴塞
爾公約所管制「有害廢棄物」跨國運送所約束之物品，與本
件情況完全不同。蓋系爭物品於美國技術發源國係作為合法
產品使用，已廣泛行銷於美國六個州，絕非廢棄物。且該案
所涉之輸出物品，經前揭最高行政法院認定該案所涉之物品
，並非屬登記為產品之物品，其與本件涉及被告僭越雲林縣
政府之職權，無法律依據推翻雲林縣政府之核准產品登記效
力，將系爭產品改認定為廢棄物，完全無關。本件亦未涉及
產品輸出之問題，純為被告僭稱其有職權得對於雲林縣政府
核准認定之系爭產品於國內之合法使用情況，改認定為廢棄
物云云，此與上開案情毫不相關，自不得比附援引。
㈧、系爭物品為合法產銷數十年之產品，絕非廢棄物，被告主張
其為事業廢棄物云云，顯屬無稽：
1、系爭物品具多種工業及工程用途，經原告獲得工廠所在地主
管機關雲林縣政府核准登記為合法產品10年有餘，其於國內
外均有諸多合法正當之使用實績，絕非事業廢棄物：
⑴原告係引進CFB製程產製系爭物品，此為美國能源部之國家
能源技術實驗室所主導之淨能計畫（CleanCoalTechno logy
Demonstration Program，CCT）之一項製程，此製程較一般
使用煤炭之汽電共生製程，更可達到有效率及降低污染排放
之目標，此有美國能源部所製之「CCT計畫：2003白皮書」
可稽，是CFB製程及其所產出之系爭物品為合乎環保之訴求
，絕無污染環境之虞。系爭物品已於美國路易斯安那州、喬
治亞州、德克薩州、密西西比州、阿拉巴馬州、佛羅里達州
等六州普遍作為級配材料使用，足見於美國此等先進國家已
普遍使用系爭產品為道路回填材料，取代傳統級配，甚至美
國喬治亞州交通部於2003年12月12日以正式函文允許CFB技
術產出之物品作為當地道路之級配材料使用，益證依CFB製
程產出之系爭物品於國外工程實務確經認定合乎相關規範，
得做為級配材料，其絕非事業廢棄物。
⑵系爭物品確具備多種工業及工程上用途，有購買後將乾式系
爭物品產製高強牌HSC301處理劑，國內亦有應用案例；另有
作為製作高單價之環保建材等水泥混凝土製品之原料，各種
產品亦有其各自之產品規格及使用規範。另水化系爭產品經
下游廠商買受後，可供使用於級配、工程填地材料，或控制
性低強度回填材料等用途，我國之專業機構與公共工程委員
會（下稱工程會）均早頒布相關之使用規範以供業者遵循，
此有工程會列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與027
26章級配粒料底層之中，另依中華民國建築技術學會之「含
副產石灰之控制性低強度回填材料(CLSM)使用手冊」、中國
土木水利工程學會之「含副產石灰鋪面基底層級配粒料使用
手冊」記載肯定可作為道路基、底層粒料使用，取代傳統級
配可稽。且依系爭物品最近11個年度之產銷資料彙整表及銷
售資料說明(詳原證46號)所示，「乾式」副產石灰及混合石
膏之累計銷售量為506,497公噸，「水化」副產石灰及混合
石膏之銷售量為1,823,546公噸，總銷售量為2,330,043噸(5
06497+1823546)，總銷售率為62%(2,330,043/3,754,147)。
由此可見，系爭物品確為合法產銷數十年之產品，且銷售量
極大。
⑶綜上所述，原告係花費鉅額成本自美國引進先進且更環保之
CFB製程，而製程所生之系爭物品更經美國德州及喬治亞州
等主管機關肯認合乎建物標準規格，得作為工程建材，且原
告美國德州廠甚與當地經銷公司合作販售系爭物品，顯見系
爭物品在外國確有廣泛且正當合法之使用實績，絕非以廢棄
物視之，迺被告率將原告正待推廣之系爭物品強指為廢棄物
，抹殺原告合法推廣販售之可能，實昧於國內外工程實務，
且迫使原具有經濟價值之系爭物品淪為須掩埋或另為處置之
廢棄物，更悖於應將資源妥善利用之環境保護理念。
2、系爭物品之pH值與水泥同樣為高pH值，故有膠結固化、產生
強度之特性，此為產品之值特性，被告卻憑此高pH值之產品
特性認定為廢棄物云云，殊屬謬誤：
⑴系爭物品之pH值與水泥相同具高pH值，故有膠結固化、產生
強度之特性，自不得單憑其pH值特性將之認定為廢棄物：①
系爭物品中石灰約占34.0%，石膏占60.0%，石灰乃偏鹼性之
材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁泡水後反應，產生膠結
作用而成為具有強度的產物，故系爭物品與水泥類似，整體
呈現偏鹼的特性，系爭物品之pH值為12.5左右。系爭物品與
水泥不管是成分、功用或是產品特性皆近似，若單以材料本
身的pH值推論有污染環境之虞而應視為廢棄物，顯係昧於國
際上工程實務及材料之特性，使系爭物品及水泥等常用建材
皆無法正常產銷。②且研究報告顯示：「在水泥之鹼性（PH
值在12.5~13.2之間）使埋設在內部之鋼筋產生鈍態之Fe2O3
保護膜及混凝土保護層可保護鋼筋之腐蝕」「鋼筋在混凝土
的高鹼性環境(pH=12.5~13.2)中，表面會產生鈍態保護膜，
由鐵的Paurbaix Diagram pH與電動勢能之關係圖（如圖一
）可看出．．．。」等語，顯見該高pH值特性不僅對環境無
害，甚至有助於避免鋼筋遭受腐蝕而確保鋼筋混凝土結構物
之穩定，進而發揮水泥之產品功能及特性，故絕非可將此種
高pH值的產品特性，誤將之充作為廢棄物依據之理！倘按被
告之認定邏輯，則高pH值之水泥是否亦因其高pH值而應被改
認為廢棄物？足證被告臨訟辯稱pH值偏高對公益有危害，而
認不得作為混凝土等建材云云，純屬無理之謬誤。③又系爭
物品使用地點雲林縣縣道154甲、六輕二期宿舍、六輕水化
一場及六輕水化二場等之地下水監測數據報告及雲科大副產
石灰應用之品保/品管評估報告等，均顯示系爭物品使用地
點均無污染地下水之情形，甚至臺南市政府在稽查官輝及宏
昇土資場兩案時，委託經環檢所認證的艾弈康工程顧問股份
有限公司與中環科技事業股份有限公司對該兩地點之土壤進
行取樣分析，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準，
縱依該兩調查報告結果顯示，土壤樣本皆未遭受系爭物品之
污染，顯見系爭物品之使用並不會污染環境。
⑵被告主張系爭物品在彰化芳苑鄉及雲林縣台西鄉均造成污染
，表示在臺南土資場也會造成污染云云，顯屬無稽：①原告
曾將系爭物品出售予推廣廠商峰林通運股份有限公司（下稱
峰林公司），經峰林公司委由陞耀等2家土資場與土拌合後
，再運至彰化芳苑鄉漁港路346號遊客中心旁之預備停車場
用地進行回填地基改良等情，而峰林公司之相關使用系爭水
化產品之情形，完全合法正當，前已向彰化縣政府報備合法
使用系爭物品在案，此案雖因民眾有誤解提出檢舉，於101
年8月經臺灣彰化地方法院檢察署偵辦，然獲不起訴處分在
案，且彰化縣政府亦從未對原告、買受系爭產品之峰林公司
或陞耀等2家土資場依廢清法做出任何行政裁罰。②系爭物
品之推廣廠商良憲工程企業有限公司向原告購買副產石灰，
轉售予地主作為地基土質改良之用，此亦經良憲工程企業有
限公司向雲林縣政府報備合法使用在案。復查鎳為存在自然
界中的金屬，土壤中有些許含量，土壤及地下水污染整治法
即依該法所訂定之「土壤污染監測標準」設立應監測之數值
，然土壤達到監測標準絕非表示土壤已遭污染，只是主管機
關開始有土壤監測義務而已。復按工業局工永字第09200551
560號之函釋可知，當作為工程材料使用時，即非屬土壤及
地下水污染整治法所定義之土壤，亦即不受土污法管制。申
言之，依土污法第6條第1項規定，縱然鎳超過土壤污染監測
標準者(130PPM)，只發生主管機關應定期監測，並應將監測
結果定期公告，且應報請中央主管機關備查之法律效果而已
，此均屬對主管機關課予定期監測之行政機關義務之規定，
絕非代表發生污染，亦無追究事業責任之問題。是以，系爭
泡水後產品若做為工程回填之材料，其本身即非屬土壤及地
下水污染整治法所定義之土壤，依前揭函釋本不應受有關土
壤之管制。
⑶被告主張高pH質之物品如浴廁清潔劑、土壤改良劑、水泥等
在沒有包裝之情況下，大量棄置於土資場且直接接觸土壤之
情形下，將造成環境污染云云，然此與本案情形不同，無從
比擬。且依系爭2土資場使用實景照片，系爭物品已用於道
路及地面回填，施工現場路面已呈現平坦狀，未有所謂堆置
之情形，而係將系爭物品用於合乎其工程特性之特定用途，
即係先與其他回填級配料混合後使用，再完成鋪設，此施工
方法合乎工程實務，並無所謂污染之虞，是以臺南市政府委
託經環檢所認證的艾弈康工程顧問股份有限公司與中環科技
事業股份有限公司作成之調查報告結果顯示，土壤樣本皆未
遭受系爭物品之污染，故對於原告毫無科學根據且悖於事實
之推測，實不足採信。退步言之，倘依被告之邏輯，浴廁清
潔劑等在有包裝不外洩時，性質上是產品，且不會污染環境
，但若有人使用不當則應將其改認定為廢棄物云云，惟被告
所舉出之91年間環保署說明函等案例，均無因為產品之使用
不當反而處罰產品製造者之理！本件遑論已有可證明2家土
資場並無所謂不當使用系爭物品、污染環境之證據，且於其
轄內縱有不當使用產品、或棄置產品導致污染環境者，自應
懲罰誤用產品之使用人，絕無處罰轄外之系爭物品製造人之
理，足見被告之處分顯然毫無事實基礎，更屬處罰對象錯誤
之謬誤。
⑷被告質疑系爭物品與美國能源部倡導之技術有別，否則原告
應將系爭物品外銷賺取利潤云云，洵屬無稽：原告係引進美
國「循環式流體化床鍋爐（CFB）」技術，為美國能源部之
國家能源技術實驗室所主導之淨能計畫（CCT）之一項製程
，並經合法授權，該製程技術原告在美國之德州廠已有兩套
相同之製程，生產蒸汽、電力及系爭混合石膏及副產石灰為
產品，此與台灣之製程完全相同，產出之物品品質亦無歧異
。基此，日前美國LA Ash公司之人員有鑒其於美國銷售良好
，甚需尋找貨源，確曾來台探詢與原告合作之可能，並表示
願以合理價格收購系爭物品，無奈因系爭物品目前涉有產品
登記廢止之爭議，尚無法出口，惟待相關產品登記廢止爭議
釐清後，未來原告不僅將繼續於國內產銷，更可考慮將系爭
物品外銷至國外，併此敘明。
⑸另被告以系爭物品占原告製程營收之比重低，及原告以每噸
650元補貼清運公司等由，主張系爭物品已不具經濟價值，
為廢棄物，亦無理由：①原告僅於101年之約一年之暫時性
推廣期間內實施對泡水後系爭物品採運費補貼之行銷策略，
但原告對乾式產品則從未補貼。實則，原告將本屬由買受者
自費提貨改為由原告補貼運費及要求買受者應負責代為推廣
等等義務，盼藉運費及推廣費之補助加速打開銷售通路，此
行銷手法絕非意謂系爭物品屬無價值之廢棄物。付費與否涉
及市場行銷手段選擇，實不應以此作為產品合法與否之判斷
依據，且實務上亦不可行，國內現今即多有產品補貼費用供
下游廠商使用或處理皆未遭地方政府或行政院環保署改判定
為事業廢棄物。就此行政院環保署於103年2月18日召開「廢
棄物疑義個案判定原則（草案）」公聽研商會時，與會之各
方團體皆反對以付費作為判定廢棄物之標準，足為明證。被
告曲解辯稱此等費用乃委託他人清運廢棄物云云，絕不可採
。蓋倘若為一般之廢棄物委託清理，豈容委託人可隨時片面
改定委託清理費用之理，且原告與買受人間之買賣合約書第
六條亦詳盡載明系爭物品之使用方式，包含相關施工之規範
、摻配之方式、回填之限制等，在在顯示系爭物品係作為工
程產品使用而具有回填級配料之用途，絕非廢棄物。②同一
製程中不同產物間之產值，涉及不同產品之價格差異、市場
供需等多種因素，實應透過私經濟之市場機制調節，不得逕
由主管機關出手干預私經濟，而物品占製程產值高低實與特
定物品是否為產品無關。被告不可單憑系爭產品與同一製程
之其他產品相較所佔產值較低，即認定系爭物品為廢棄物，
其推論顯昧於現行產品銷售之實務，洵無足取。系爭物品於
美國經廣泛使用，每噸價格可達新台幣420元至540元，惟因
於我國銷路尚未完全開展，故於本土市場之交易價值較低，
然產品之價值係受市場供需情形之影響，要無以價值作為認
定物品為廢棄物之理。
⑹關於系爭物品之買受廠商多為廢棄物清除處理機構之情，謹
再澄清如下：系爭物品之買受人絕大多數並非廢棄物清理之
專責機構，另將系爭物品銷售予廢棄物清理機構作為掩埋廢
棄物之掩埋材料（絕非指將系爭物品本身當作廢棄物予以掩
埋，應特澄清），亦屬雲林縣政府於101年5月11日稽查當日
對原告之行政指導所明示之銷售對象，洵屬適當合法，更不
待言。本件所涉之4家買受系爭產品之公司為例，依該等公
司於經濟部商業司之公司登記「所營事業資料」顯示，非經
營廢棄物清理事業或非以廢棄物清理主要經營事業。惟當初
此4家買受廠商之買受用途，均係申報作為建築用地之級配
回填材或作為低強度混凝土使用，亦絕非將系爭產品本身作
為廢棄物掩埋處理之，事實上亦係以水泥之回填級配料產品
用途之方式銷售使用，故該等事業確有能力並有意願將系爭
產品以水泥之級配料之用途銷售，並妥善使用，亦有原告向
雲林縣政府陳報之「銷售資料彙總表」所示該買受用途可證
。
⑺本院於103年12月18日庭期所詢「何以合約書就水化之副產
石灰尚要求廠商於出廠時要裝設GPS監控」，謹說明如下：
①原告出於推廣水化系爭產品之立意，始於101年起在特定
之行銷期間內補貼系爭產品之行銷使用成本費用以利推廣(
對乾式產品則從未實施補貼)，然原告為確保買受人能夠正
確行銷推廣使用買受之水化系爭產品，以建立產品之口碑與
實績，需掌握合作推廣廠商就買受水化產品之流向與銷路，
以作為後續評估是否對水化產品繼續採用相同行銷策略之參
考，故只在101年以後之水化系爭產品之買賣合約書第5條第
(五)項與第(六)項增定GPS定位系統及運送、設備費用等特
別約定。惟於101年之前，水化系爭產品之買賣合約並無此
約定；另因原告從未對乾式系爭產品補貼行銷使用成本費用
，故於乾式系爭產品之買賣契約亦沒有上開要求買受人裝設
GPS系統之約定。②雲林縣環保局前於101年5月11日之環境
稽查工作紀錄之行政指導，明白指示並同意原告將系爭產品
交由土資場使用，惟另請原告協助提供工程地點等銷售資料
：「現場稽查或處理情形：．．．2.有關該公司麥寮一廠高
溫氧化程序所產生之混合石膏（水化石膏）出廠管制乙案，
為加強產品（水化石膏）用途合法無虞，現場告知業者混合
石膏出廠需交由可控制之廠商，如取得肥料登記證之肥料業
者、縣府監控之土資場、廢棄物處理場、可查證之工程（砂
石場、混凝土場）並提供工程地點與合約書供查證。」原告
即自101年9月起依照雲林縣環保局來函要求，請買受人提供
GPS定位系統之資料，陸續提供雲林縣環保局每月完整之副
產石灰（乾式）及副產石灰（水化）流向資料（包含客戶名
稱、使用地點、使用數量、使用用途等等）。③由此可見，
原告係為評估行銷補助之效益，並遵循雲林縣環保局行政指
導，故要求買受人自行付費裝載GPS系統，以利後續之追蹤
，從而，上開自101年始要求行銷推廣廠商之約定，顯不得
作為被告欲推翻雲林縣政府自91年起至102年1月28日止核准
系爭產品登記之效力，僭權主張其為事業廢棄物應適用廢清
法云云之法律依據，至為昭然等情。並聲明求為判決撤銷訴
願決定及原處分。
四、被告則以︰
㈠、被告稽查地點為臺南市左鎮區菜寮段150-1地號及麻豆區大
山腳段1-103、2-8地號土地，為官輝、宏昇土資場，該等土
地即為原告棄置底（飛）灰等事業廢棄物之所在地，經調查
統計後認定官輝33,434.54公噸、宏昇土資場部分為21,336.
66公噸，合計54,771.2公噸，為「違規行為發生地」。依廢
棄物清理法第4條、第5條第1項、行政罰法第29條第1項，及
環保署84年7月20日環署廢字第33059號函：「事業單位違反
廢棄物清理法之案件，違規行為發生地之主管機關應優先告
發處分，必要時並得採取管制其污染行為及限期改善、按日
連續之處罰，且應將違反事實及告發處理情形副知違規事業
單位之管轄主管機關，該管主管機關應依法執行停工、停業
、撤證等相關處分。」被告當有管轄權以及優先告發處分之
權力。
㈡、本件原處分並未違反訴願法第95、96條之規定：
1、根據原告針對雲林縣政府102年1月28日府環廢字第10236038
69號判定混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物所提出之另案
所提訴願程序，經環保署102年5月14日環署訴字第10200161
22號訴願決定書第10頁以下明確記載：「另本署自96年迄今
解釋函均認定訴願人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB ）
之混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物，應
依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用。．．．惟上開二
項產物，實際係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工
處理程序，其物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有
未明並引發諸多爭議。揆諸該二項產品之實際產生過程、運
作管理機制及相關負面事件，證諸於經驗法則及論理法則，
皆應認定屬『事業廢棄物』。」且依環保署96年以來相關解
釋函令，均直接認定原告麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CF
B）之混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物
，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，此見解並無
任何改變，合先敘明。
2、103年1月22日訴願決定，雖認為被告第1次處分應受雲林縣
政府「廢止產品登記」前底（飛）灰性質上為產品、非屬事
業廢棄物等見解之拘束。但如上所述，103年1月22日訴願決
定理由，顯然誤解環保署96年以來長期認定為事業廢棄物之
見解，故依最高行政法院100年度判字第1278號判決之見解
，行政法院得就行政行為之是否違法予以審查，本院自得就
行政行為之是否違法予以審查，且對於103年1月22日訴願決
定之法律見解與法有違之部分以及本次訴願決定結果，仍得
加以審查。
㈢、原處分未違反訴願法第81條不利益變更禁止原則之規定：10
3年1月22日訴願決定引用環保署93年6月23日訂定之「執行
機關代清除處理一般事業廢棄物收費標準訂定原則」，認為
各地依不同成本計算應有不同之收費標準，被告機關並不應
該以臺南市代為清除處理費用之收費標準計算原告之不法利
益，如原告自行清除處理或委託事業所在地雲林縣合法機構
清除處理費用是否即會支出相同費用？故要求被告應依行政
罰法第18條第2項規定為合目的性之裁量，且不得違反比例
原則等。由此可知，103年1月22日訴願決定只是因為臺南市
與雲林縣之計算標準可能有所出入而撤銷原處分，並要求被
告依照「雲林縣」之標準計算原告不法利益，但關於如何計
算與計算結果為何，則屬事實未臻明確之情形，故103年1月
22日訴願決定乃決定由原處分機關調查事證後另為適法之處
分，故103年1月22日訴願決定書並未限制被告重為處分時必
需受到第1次裁處所定141,966,950元拘束，且並無不利益變
更禁止原則之適用。
㈣、被告所為事業廢棄物之認定係屬合法且正確：
1、如前所述，環保署96年迄今均認定為事業廢棄物，並無任何
改變。復根據被告稽查採證檢驗PH值約為12.5（12.47～12.
53），且經查證確實為原告麥寮一廠之底（飛）灰，既然廢
棄物來源為原告，且原告並未依廢棄物清理法為任何處理，
被告當可依法對原告為行政處分，至於原告與位於臺南市內
2家土資場間有無直接契約關係，或是層層轉讓、委託等，
均不影響被告對於原告為系爭行政處分之效力。
2、根據雲林縣政府102年1月28日府環廢字第1023603869號函認
定原告廠區堆置139萬公噸水合副產石灰，顯見其產品用途
及流向均有疑慮，判定混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物
。並命原告7日內提出事業廢棄物計畫書變更申請，並委由
合法公民營清除處理機構處理。可見原告在「限制」廠商提
貨之情形下，在自己廠區內囤積高達139萬噸水合副產石灰
，但被告查獲者僅區區54,771.2公噸，表示在原告「推廣」
系爭產品下，該產品仍滯銷，故原告並沒有真得要使用系爭
產品，依環保署91年10月17日環署督字第0910065164號函：
「如係屬事業產生與活動過程中所產生之物質，且為該事業
不能、不再或不願再用者，縱使該物質為有價或為其他事業
之原料，仍應判定屬產出者之事業廢棄物。」系爭物品仍應
認定為事業廢棄物。
3、根據環保署與彰化縣政府於101年7月23日至彰化縣芳苑鄉漁
港路346號土地現場取樣檢驗，發現回填廢棄物PH直高達12.
5，來源為峰林通運公司自原告麥寮一廠所載運。另雲林縣
環保局於101年10月31日查獲回填於雲林縣台西鄉台興段34-
2地號魚塭具高鹼性特性及金屬鎳含量偏高，造成周遭環境
污染（環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決
定書第9頁）。既然原告主張底（飛）灰為產品，則其成分
應該都相同，在芳苑鄉及台西鄉均造成污染，表示在臺南市
土資場也會造成污染，且臺南市土資場所檢驗之PH值也是12
.5。
4、關於上開PH值12.5之部分，原告主張登記為產品及無PH值限
制，且PH值並非土壤或地下水之管制項目云云，惟：
⑴PH值12.5之標準，係規定於有害事業廢棄物認定標準第4條
規定：「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：五、腐
蝕性事業廢棄物：指事業廢棄物具有下列性質之一者：（一
）廢液氫離子濃度指數（pH值）大於等於12.5或小於等於2.
0；或在攝氏溫度55度時對鋼（中華民國國家標準鋼材S20C
）之腐蝕速率每年超過6.35毫米者。（二）固體廢棄物於溶
液狀態下氫離子濃度指數（pH值）大於等於12.5或小於等於
2.0；或在攝氏溫度55度時對鋼（中華民國國家標準鋼材S20
C）之腐蝕速率每年超過6.35毫米者。」此為「有害」事業
廢棄物之認定標準。但本案不論被告或雲林縣政府均未認定
系爭底（飛）灰為「有害」事業廢棄物，僅認定為「事業廢
棄物」，已如上開最高行政法院裁定所示，故根本沒有上開
有害事業廢棄物認定標準第4條規定之適用問題。
⑵被告依法稽查檢驗發現PH值約為12.5（12.47～12.53），性
質上已經是強鹼，在沒有任何處理之情形下直接接觸土壤，
將會破壞環境涵容能力，當然有害於環境，而有清除處理系
爭廢棄物之必要。嚴格言之，本案在處理廢棄物之爭議問題
，並不是在處理土壤污染之問題，但本案系爭廢棄物直接接
觸土壤，亦構成土壤及地下水污染整治法第2條第4款土壤污
染之定義。
⑶至於原告主張浴廁清潔劑、土壤改良劑、水泥等高PH值之特
性而不會因此被認定為事業廢棄物云云，更屬嚴重誤導。蓋
如果浴廁清潔劑、土壤改良劑在沒有包裝之情形下，以54,7
71.2噸之龐大數量棄置於土資場且直接接觸土壤之情形下，
長久以來將造成環境污染，仍應認定為廢棄物，必需加以清
除處理。至於水泥部分，原告主張水泥的高PH值可以保護埋
設在內部之鋼筋云云，但如果將水泥以非建築之方式隨意棄
置在土資場內，還是會污染環境。
5、至於原告主張系爭副產石灰產品係引進美國能源部倡導之先
進潔淨燃燒技術，副產石灰在美國係作為產品銷售使用，但
經查原告美國公司在美國係以每噸420-540元對外銷售，而
本件原告在台灣竟然是以每噸2元價金出售，並由原告補貼
運費每噸650元（等於倒貼648元），再加以環保署認定原告
2項產物，實際係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工
處理程序，其物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有
未明並引發諸多爭議（請參見環保署102年5月14日環署訴字
第1020016122號訴願決定書第10頁以下），故原告所稱「副
產石灰」等產品是否確實有符合其所主張美國能源部倡導之
先進潔淨燃燒技術，令人起疑。原告同樣的產品在美國與台
灣出售之價差達210倍，原告應該將此等產品外銷到美國去
賺取高額利潤，而非在台灣以補貼325倍運費之方式出售，
故系爭副產石灰應非原告所稱在美國作為產品銷售使用之相
同物質。
6、原告主張環保署遲至102年2月7日環署廢字第1020012962號
函方公布系爭產品之廢棄物代碼，並指摘被告在102年1月24
日稽查當時國內根本沒有處理系爭產品廢棄物代碼云云，原
告有所誤解：環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號
函內容重點為：「雲林縣府102年1月28日改認定為事業廢棄
物，符合環保署102年1月28日環署廢字第1020009551號函規
定。」「飛灰可以D-1099申報、底灰可以D-1199申報。兩種
事業廢棄物如以水合處理可以D-0902認定，但如具腐蝕性則
應以C-0204認定」。上開代碼在91年2月以前已經有公布、
93年6月29日尚有修正，且已實施多年，故環保署只是明確
指出此等底（飛）灰應該如何適用「既有」代碼而已，環保
署並非此時方公布系爭產品之廢棄物代碼。再者，如果找不
到代碼者，根據環保署Q＆A所載亦可以其他代碼類別（如：
000099）填寫，並以中文加以說明，環保署會定期彙整新增
，並無執行不能之問題。
7、再參諸最高行政法院102年度裁字第1235號裁定，亦認為事
實上PH值超過中性之7，即使對環境沒有立即危害，長期而
言仍然不利於環境，即使現在土壤尚未遭受污染，但系爭2
土資場內底（飛）灰為原告之事業廢棄物，原告就有清除處
理之義務，而不是等到該等底（飛）灰長期留置並污染土壤
後，被告才可要求原告改善。
8、被告本於廢棄物清理法地方環保機關之權責認定事實適用法
律，故原告以買賣價金每噸2元與補貼運費每噸650元之方式
「假產品之名、行廢棄之實」，被告並不受原告與第三人間
私法契約約定內容及名稱之拘束：
⑴參以與本件類似之臺灣高等法院高雄分院95年度矚上更（二
）字第1號刑事判決，及最高法院97年度台上字第3993號刑
事判決，即明為廢棄物，卻改其他名稱以「買賣」的方式，
假借出賣人、買受人之名義處理。本件則是約定價金，由「
受託人」假借「購買人」名義以每噸2元價金向原告購買，
再由實際上為委託人但假借「出賣人」名義之原告補貼運費
每噸650元（未稅。註：原告對此補貼運費之作法與金額均
不否認，只是主張僅限於水式且在推廣期云云），根據經驗
法則，何以買受人還可以實際拿到每噸648元之款項（不論
其名稱為何），而此每噸648元與在雲林縣清除處理商同業
公會清運費每噸1,000元、處理費每噸1,600元（兩者合計2,
600元）相較，即可判斷根本不足以負擔合法清除處理費用
之標準，顯示原告與各業者間在清除處理上開底（飛）灰之
方式有任意棄置、不依法定方式清除處理之認識及犯意聯絡
，且更可認定此絕非真正買賣。雖然私法上有契約自由原則
，但在刑法上與行政法上，被告認為認定原告與業者間行為
之真正意義，並不受其間契約文字用語之拘束。
⑵若原告真是為推廣系爭產品者，則原告以贈送試用方式即可
，依經驗法則與社會常情，鮮有倒貼每噸648元之方式交易
。更有甚者，原告與買受廠商精工工程公司契約「副產石灰
（水化）客戶使用聲明書」第一條第（二）項第4款、第13
款、第二條，約定提貨限制及其罰則，並提供保證等，顯見
原告根本不是在推廣系爭物品，如果是為推廣系爭物品，即
不可能為上開提貨限制與違約罰則之約定。被告認為原告會
再予交易對象之契約中，要求買受人貨車必須加裝GPS系統
，以利原告掌握產品流向，再比對買賣契約對於買受人必須
提供連帶保證人、開立100萬元保證本票由此等提貨限制與
罰則約定，還要自行承擔公害糾紛、車禍等相關責任，顯見
原告根本不是在推廣「系爭產品」，該買賣契約本身定性應
為「清運契約」，才會在「買賣」移轉所有權之後，原告還
要透過GPS系統監測買受人的貨車，並且規定買受廠商必需
「使用完畢」後，方得再向原告提貨（再領每公噸650元補
助費）。
9、至於原告提出之「雲林縣環境保護局環境稽查101年5月11日
工作紀錄」，表示當時雲林縣環保局係對於某一特定農地有
以混合石膏回填之情形，要求原告配合一同會勘，並要求原
告在會勘時要提出將混合石膏用在回填該農地的購買廠商使
用產品的流向與用途，目的在勾稽比對該特定農地回填所使
用混合石膏是否係出自原告，並非雲林縣環保局要求原告必
須「通案」回報流向與要求購買廠商向各地方政府報備之「
行政指導」，原告對此容有誤解。再次強調，不論官輝、宏
昇、峰林等公司如何向各地方政府報備使用底（飛）灰，各
地方政府並無所謂備查、核准其購買產品之權力，故此等報
備函文並無任何法律上之效力。再者，不論各地方政府是核
准或備查，均與環保署歷年所為原告底（飛）灰為事業廢棄
物之認定無關。
㈤、被告所為事業廢棄物之認定不受雲林縣政府工商單位登記為
產品任何影響：被告與環保署均根據廢棄物清理法環保機關
之地位，本於廢棄物清理法之授權，對是否為事業廢棄物之
認定，以該物之產生過程、性質、產生者如何處理加以判斷
，並據此認定原告底（飛）灰為事業廢棄物，被告並據此對
原告為系爭處分，當屬合法。被告為原處分時，不受雲林縣
政府工商單位登記為產品任何影響，不以原告將其登記為產
品即可規避廢清法之適用，更不受雲林縣政府工商單位「廢
止」產品登記之任何影響。且本件屬行政訴訟，著重在於廢
棄物之清理以避免環境污染，被告作成原處分亦不受地檢署
刑事案件認定結果之拘束，故並不能單以地檢署不（緩）起
訴處分，逕作為認定系爭底（飛）灰非事業廢棄物無須清理
之依據。
㈥、被告原處分並無違反比例原則及一事不二罰之法理：
1、原告認為被告一方面裁處鉅額罰鍰142,205,120元，另一方
面又命原告限期改善，違反一事不二罰之問題，並認為被告
並未為合目的性之裁量，而有違反比例原則云云。惟查，廢
棄物清理法第52條末段規定：「經限期改善，屆期仍未完成
改善者，按日連續處罰。」其中關於命原告限期改善部分之
行政處分，根據行政罰法第24條第2項、本院102年度訴字第
63號判決，性質上為「預防性不利處分」，並不具「行政罰
」之性質，故此部分與罰鍰間並無一事不二罰之問題。退步
言之，如本院認為命原告限期改善部分行政處分同時具有行
政罰之性質者（被告仍否認之），廢棄物清理法第52條即規
定處以罰鍰及命限期改善，而其中罰鍰部分因為原告有鉅額
不法利益，故對罰鍰部分依行政罰法第18條第1、2項為加重
，而此「罰鍰之加重」與「限期改善」，二者間為不同種類
之行政罰（被告仍否認限期改善具行政罰之性質），亦無一
事不二罰之問題。
2、至於比例原則之部分，因103年1月22日訴願決定引用環保署
93年6月23日訂定之「執行機關代清除處理一般事業廢棄物
收費標準訂定原則」，認為各地依不同成本計算應有不同之
收費標準，被告並不應該以臺南市代為清除處理費用之收費
標準計算原告之不法利益，如原告自行清除處理或委託事業
所在地雲林縣合法機構清除處理費用是否即會支出相同費用
？故要求被告應依行政罰法第18條第2項規定為合目的性之
裁量，且不得違反比例原則等。被告為此改以雲林縣之標準
計算原告不法利益，怎有違反比例原則之問題？
㈦、關於本院103年12月18日庭訊時所詢，意見如下：
1、依廢棄物清理法第71條、行政院環境保護署98年7月8日環署
廢字第0980059664號函，可知廢棄物清理法第71條『行為責
任優先於狀態責任』原則之執行，應以污染行為人而有優先
清除責任者為對象。污染行為人無法確定或無可追索時，土
地之所有人、管理人或使用人應負清除棄置於其土地上廢棄
物之義務。
2、系爭2土資場非廢清法的污染行為人，至多僅能頂多勉強算
是容許或重當大過失的土地所有人，且本案確實調查清楚底
（飛）灰之廢棄物為原告所為之污染，且本案污染行為人既
然明確為原告，當無所謂「污染行為人無法確定或無可追索
」之情形，故被告對於所掌管之廢清法部分，當然以原告為
處罰對象。被告認為不應適用廢清法處罰官輝、宏昇土資場
，故以其因收受副產石灰之違章行為分別依空氣污染防制法
、環境影響評估法處罰，另臺南市政府工務局則另依「台南
市營建工程賸餘土石方處理及資源堆置處理廠設置管理自治
條例」第35條規定加以處罰，於法有據。
3、退步言之，如認為原告主張被告亦應根據廢棄物清理法規定
處罰2土資場有理由者（被告仍否認之），因為被告參與聯
合稽查時間為102年1月24日，採樣後必須耗時檢驗，而6日
後臺南市政府工務局業已於103年1月30日即根據「台南市營
建工程賸餘土石方處理及資源堆置處理廠設置管理自治條例
」第35條規定，以現場收受非屬營建賸餘土石方之物質、未
依核定計畫營運之違章行為，處罰系爭2土資場，根據行政
罰法第24條規定，被告即不得再以同一行為另依廢清法加以
處罰。再者，臺南市政府工務局既非根據廢棄物清理法處罰
官輝、宏昇二土資場，則裁處書上當然不會、不需要記載廢
棄物等字樣。宏昇土資場因收受原告副產石灰並堆置現場，
與環評書件內容不符，乃係依據環境影響評估法第17條之規
定，及依環境影響評估法第23條予之裁處，於發現違規後開
發單位即「停止原告副產石灰進場」，從而認定其「視為」
改善完成。
㈧、被告所為行政處分並無不明確之問題：被告所計算之54,771
.2公噸之數量，係被告稽查時根據土資場之聲明書、統計表
、發票逐一計算統計而來，數量並無錯誤。被告以原告在雲
林縣清除處理商同業公會清運費每噸1,000元、處理費每噸
1,600元（兩者合計2,600元）為基礎，計算原告之不法利益
，並於原處分中詳細說明之，並無不明確之違法問題。此外
，關於限期改善處分之部分，依廢棄物清理法第28條第1項
第3款規定，事業廢棄物清理之清除、處理應委由合法清運
機構為清除、處理行為，至於如何清除、處理屬於執行事項
，另有相關行政法規如事業廢棄物貯存清除處理方法及設施
標準、事業自行清除處理廢棄物許可管理辦法等執行性規定
足資遵守，故原處分並無不明確之問題。
㈨、被告所為行政處分並無「客觀上不能實現之內容」而無效之
情形：原告主張在102年1月24日稽查當時，國內根本未有處
理機構得處理系爭產品，故主張被告機關命於原告應依規定
委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物
清除處理機構，係對任何人均屬不能實現云云，就此原告顯
有誤解。如前所述，環保署102年2月7日環署廢字第1020012
962號函內容重點為：「雲林縣府102年1月28日改認定為事
業廢棄物，符合環保署102年1月28日環署廢字第1020009551
號函規定。」「飛灰可以D-1099申報、底灰可以D-1199申報
。兩種事業廢棄物如以水合處理可以D-0902認定，但如具腐
蝕性則應以C-0204認定」，此等代碼在91年2月已經有公布
，且已實施多年，故環保署只是明確指出此等底（飛）灰應
該如何適用「既有」代碼而已，環保署並非此時方公布系爭
產品之廢棄物代碼。再者，如果找不到代碼者，根據環保署
Q＆A所載亦可以其他代碼類別（如：000099）填寫，並以中
文加以說明，環保署會定期彙整新增，並無執行不能之問題
。由此可見，原告之底（飛）灰本來即可適用既有的各種代
碼辦理申報，各種既有代碼均會有對應之經主管機關許可清
除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構，故並無
原告所稱對任何人均屬不能實現之情形。
㈩、關於被告依行政罰法第18條第1、2項規定裁處應支出而未支
出142,405,120元不當利得之計算依據：
1、關於廢棄物代號D1099跟D1199底（飛）灰處理費用部分，因
為目前國內只剩屏東縣恆春鎮公所與可寧衛公司有在收而已
。被告根據103年1月22日訴願決定指示，重新依行政罰法第
18條第2項規定為合目的性之裁量，且不得違反比例原則等
計算原告應支出而未支出之不當利得，並因此以（1）雲林
縣清除處理商同業公會所提供103年度清運費為每噸1千元及
（2）恆春鎮公所提供103年度處理費1,600元計算出103年度
廢棄物之清運與處理費用合計為2,600元，再乘以底（飛）
灰噸數後，提出原告不當利得計算式為：54,771.2噸×2,60
0元/噸＝142,205,120元。在查證當時，被告向可寧衛公司
查詢，可寧衛公司函覆表示其相關企業大倉實業公司每噸處
理費用為5,200元（未稅價）。
2、此外，被告於所辦理之廢棄物清除案件，找到大倉實業公司
處理第3人廣政製革股份有限公司所開出之「廢棄物處理費
用」統一發票，大倉實業公司在103年8、9月份之廢棄物處
理費用單價為每噸4,100元（未稅），加計5％營業稅後為每
噸4,305元，如再加計雲林縣清除處理商同業公會所提供103
年度清運費為每噸1千元，則以此標準計算103年度廢棄物之
清運與處理費用合計將高達每噸5,305元（計算式：4,305元
+1,000元），如再乘以底（飛）灰噸數後，則原告不當利得
金額將高達290,561,216元（計算式為：54,771.2噸×5,305
元/噸＝290,561,216元）。
3、由上可知，可見被告已經用最便宜之計價方式來計算原告之
不法利得，顯然符合比例原則。因此，被告認定原告有環保
署所稱「假產品之名，行廢棄之實」之違章行為，且因此節
省大筆廢棄物清除、處理費用，乃適用行政罰法第18條第2
項之規定，計算出原告不當利得金額142,205,120元，且不
採遠高於恆春鎮公所1,600元之大倉公司5,200元或4,100元
（均為未稅價）之處理費為計算基準，此金額遠遠超過廢清
法第52條所規定6千～3萬元之法定罰鍰金額是原處分並無違
反行政罰法第18條第2項之規定。
、退萬步言之，如本院認定原處分違法者，則懇請本院以情況
判決駁回原告之訴：如上所述，原告系爭違章行為明確，被
告所為行政處分並無違法之處。但如本院認定原處分違法者
（被告仍否認之），則懇請本院斟酌原告所受損害、賠償程
度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變
更顯與公益相違背時，依行政訴訟法第198條第1項規定以情
況判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回
原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有被告
102年1月25日稽查編號401020100143廢棄物管理稽查紀錄單
、被告102年1月29日稽查編號401020100161廢棄物管理稽查
紀錄單（訴願卷第227至228頁）、被告102年10月11日環稽
字第1020108487號函（訴願卷第98至99頁）、103年1月22日
訴願決定（訴願卷第2至11頁）、原處分及系爭訴願決定附
卷可稽，堪以認定。兩造所爭執者厥為系爭物品是否為廢棄
物清理法所稱之廢棄物？原處分是否適法？經查：
㈠、按「（第1項）本法所稱廢棄物，分下列二種：．．．二、
事業廢棄物：(一)有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性
、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢
棄物。(二)一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物
以外之廢棄物。（第2項）前項有害事業廢棄物認定標準，
由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。（第4項
）公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機
構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之
事業。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署
；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」
「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）
環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」「本法所定行政罰，由
執行機關處罰之；執行機關應作為而不作為時，得由上級主
管機關為之。」「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄
物，違反第28條第1項．．．規定或依第29條第2項所定管理
辦法者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，
屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」「事業廢棄物之清
理，除再利用方式外，應以下列方式為之：三、委託清除、
處理：（一）委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之
公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」廢棄物清理法第
2條第1項第2款、第2項、第4項、第4條、第5條第1項、第28
條第1項第3款第1目、第52條、第63條定有明文。次按「自
然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地
方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關
並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環
境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：．．
．二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處
分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款
所明定。行政罰法第18條第1項、第2項規定：「（第1項）
裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所
生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰
者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額
者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額
之限制。」同法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之
行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、
事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」足見環保署及縣
、市政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認定轄區內之
物品是否廢棄物之認定權限。
㈡、次按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念
與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法
機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產
生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機
關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制
衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自
治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當
與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享
有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」「地方自
治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及對
自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬機
關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準則
制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3款
、第54條及第62條所明定。」業經司法院釋字第498號、第
527號解釋分別闡釋在案。又參酌釋字第527號解釋理由書更
進一步闡明：「．．．所謂自主組織權係謂地方自治團體在
憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關
（或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視
各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法
機關及行政機關自行決定及執行之權限．．．。」準此可知
，地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律
上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜
自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務
之分派及執行，以謀求地方自治團體住民之最佳福祉。是以
，原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地
方自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行
政程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令而
取得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自
治團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該
地方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原
則之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例
、自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理（林明昕
，地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組
織自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學論
叢第39卷第4期，第269頁、第270頁）。亦即，我國現行行
政法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機
關，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管
轄之規定。因此，基於地方之自治權，地方政府得將有關業
務委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，而與一般
之委任不同（陳敏，行政法總論，第919-920頁，100年9月7
版）。又行政院99年8月2日院臺規字第0990101446號釋示：
「自治法規之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府之事項
，如其性質確屬自治事項或團體委辦事項者，直轄市、縣（
市）自治法規得明定其主管機關為直轄市政府、縣（市）政
府所屬一級機關。」亦同此見解。本件有關廢棄物清理法事
件，有關地方政府主管機關部分，其作用應在於將此法定權
限劃歸為地方自治團體享有，而使該地方自治團體得基於團
體權限及自主組織權，由其立法機關及行政機關自行決定團
體內部之任務分配及執行機關，以落實憲法對地方自治之制
度性保障之功能。從而，依臺南市政府組織自治條例第11條
第1項第15款規定，被告為其一級機關，復依被告組織規程
第3條第4款、第5款規定：「本局設各科、室，分別掌理下
列事項：．．．四、一般廢棄物管理科：一般廢棄物管理、
資源回收再利用管理、資源回收廠營運、焚化廠營運及水肥
處理廠操作管理等事項。五、事業廢棄物管理科：事業廢棄
物管理、廢棄物清除處理機構許可管理及環保科技園區管理
等事項。」則被告對於轄區內因工廠產出之物品是否為廢棄
物之認定權，原告主張是否為事業廢棄物應由臺南市政府或
雲林縣政府認定，被告無認定權限云云，並不可採。
㈢、原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得雲林縣政府核准該廠
工廠變更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石
灰）為「產品」，係依工廠管理輔導辦法之規定所為之處分
，而本件原處分係被告基於其廢棄物清理法主管機關之權責
，對原告所屬麥寮一廠所產出之混合石膏及副產石灰，依前
揭廢棄物清理法之規定，認定係屬「事業廢棄物」之處分，
兩者並不相同。況且縱為產品登記，苟其產品已非實質之產
品，而變為廢棄物時，仍應實質認定為廢棄物，要難認其仍
為產品。經查：
⑴系爭「混合石膏及副產石灰」係原告麥寮一廠以石油焦為燃
料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出物，
該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高
溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為
熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中「副產石灰」為燃燒後之
底灰，而「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰
等，此為原告所不爭，是依此製程而言，原告設置高溫循環
式流體化床發電鍋爐，主要目的在發電，而燃燒過程中加入
石灰石僅係作為熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石
油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可
燃性，並非以之作為製程當中之生產標的。而「副產石灰」
則是燃燒後之底灰，「混合石膏」則為煙氣脫硫後由袋濾機
收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所餘灰渣，均與產製目的無關
，其本質即為事業廢棄物，應可認定。
⑵本件系爭副產石灰經被告查獲原告所稱銷售系爭產物時，銷
售金額為每公噸2元，另補貼買方每公噸650元、680元、710
元不等金額作為使用成本補助費用，有原告提出之副產石灰
（水化）買賣合約書、副產石灰（水化）安全規範告知單、
副產石灰（水化）使用資格檢驗表、副產石灰（水化）客戶
使用聲明書、統一發票、公司基本資料查詢表等件附卷（外
放）可稽，是依正常產品之交易，焉有賣方於產品出售時，
另有高於售價3百倍以上金額之補貼，並要求買受人於裝載
系爭產品之運輸車輛須裝置ＧＰＳ，足見其交易顯違常情。
且依原告與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化）買賣合約
書第7條規定「使用成本補助費」記載：「甲方（按指買受
廠商）為符合法令規定之義務或本合約所載之副產石灰（水
化）合法使用限制，所支出為合法使用向乙方（按指原告）
購買之副產石灰（水化）之使用成本，乙方得酌給甲方使用
成本補助費予以補助。」可知，系爭「水化副產石灰」之產
物使用，尚有法令限制，且使用時需耗費一定成本，故由原
告補貼其使用成本費用。另依買受廠商所為之副產石灰（水
化）客戶使用聲明書有關第1條聲明人應遵守事項第3項第4
款記載：「聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用，造
成公害污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任及其
他糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由以書
面資料向貴公司報備。貴公司如因而有糾紛或損害，聲明人
願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害、支付、
罰款及費用（含律師費）。」又依同聲明書第3條使用成本
補助費第1項記載：「聲明人為符合法令或買賣合約書規定
之義務或本聲明所載之應遵守事項，所支出為提運、合法使
用向貴公司購買副產石灰（水化）之成本，貴公司得酌給聲
明人使用成本補助費。」可知，上開補貼買受廠商使用系爭
「水化副產石灰」之成本，主要為提運、合法使用該「水化
副產石灰」之成本，除此之外，因公害污染、車禍或其他糾
紛之民、刑事、行政責任及其他糾紛之處理，概由買受廠商
自行負責，原告如因而有糾紛或損害，買受廠商並應依法清
理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害等。依照上開合約
及聲明書內容觀之，使用系爭「水化副產石灰」，確實存有
一定法令限制及風險，故有劃清責任及應賠償原告等約定，
若參酌上開補助使用費用及銷售價格低廉，且原告亦另外與
該買受廠商簽訂外包工作承攬書，由該廠商承攬「副產石灰
（水化）推廣去化工作」等情狀，應可認定上開副產石灰（
水化）買賣合約書之契約目的非屬正常之產品交易，屬清運
性質。至於乾式產品部分，該副產石灰（粉／粒）之售價亦
為每公噸2元，依原告所提示之統一發票顯示，每次交易金
額僅為數千元不等，且所謂之買受廠商亦不乏環保公司或通
運公司，亦難以認定其具有一定經濟價值而可認為係產品性
質。
⑶被告稽查官輝、宏昇土資場所棄置之底（飛）灰等事業廢棄
物，係屬原告所生產之產石灰，業經本院依職權調取臺灣臺
南地方法院檢察署102年度偵字第2511號偵查卷核閱屬實，
其數量合計54,771.2公噸，該棄置之副產石灰經檢驗結果，
PH值約為12.47至12.53（詳本院卷第238頁至243頁），性質
屬強鹼，其於未經處理之情形下直接接觸土壤，勢將破壞環
境涵容能力，有害於環境。
⑷綜上所述，原告所生產之系爭產品，被告認屬事業廢棄物，
即無違誤，並不因其有產品登記而受影響。
㈣、末按「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處
分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發
回原處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不
得為更不利之變更處分。」訴願法第81條第1項定有明文。
又「受不利處分之人提起行政救濟，旨在請求除去對其不利
之處分，受理行政救濟之行政機關（包括作成原處分之機關
）如就原處分加以變更，但其結果較原處分對其更為不利，
則有失受處分人提起行政救濟之本意，因此應加以禁止，此
即『不利益變更禁止原則』。本院31年判字第12號及35年判
字第26號判例即揭示不得於訴願人所請求範圍之外，與以不
利益之變更，致失行政救濟之本旨（本院62年判字第298號
判例雖謂除原處分適用法律錯誤外，申請復查之結果，不得
為更不利於行政救濟人之決定等語，惟該判例僅言及稅務案
件之復查程序，尚不及於其他案件）。又依訴願法第81條第
1項後段及行政訴訟法第195條第2項之規定，均無類似刑事
訴訟法第370條但書對於『適用法條不當而撤銷』，則無適
用不利益變更禁止原則之規定。換言之，原行政處分係適用
法規不當而予變更時，並無得排除適用『不利益變更禁止原
則』之規定。」「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤
銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更
之決定或發回原處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之
範圍內，不得為更不利之變更處分。訴願法第81條第1項固
定有明文，惟查該條但書所謂之禁止不利益原則，係指受理
訴願機關為變更決定時，或發回原處分機關另為處分時，不
得為更不利於受處分人之變更處分。」最高行政法院103年
度判字第575號、92年度判字第1144號判決意旨參照。查本
件原告因違反廢棄物清理法事件，被告於102年10月2日以南
市環廢裁字第102103901號裁處書（第1次處分），依廢棄物
清理法第28條第1項第3款，依同法第52條暨行政罰法第18條
第1、2項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰141,966
,950元、限期改善及環境講習；原告不服，提起訴願，經遭
訴願決定撤銷，有裁處書及臺南市政府103年1月22日府法濟
字第1030062100號訴願決定書在卷可稽，並為兩造所不爭。
嗣被告依前揭訴願決定意旨，於103年3月24日以南市環廢字
第103030928號裁處書（第2次處分），依廢棄物清理法第28
條第1項第3款第1目，並依同法第52條暨行政罰法第18條第2
項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰6,000元、應支
出而未支出之所得利益142,405,120元、限期改善、環境講
習，亦有裁處書在卷可憑，觀之被告第1次處分書及第2次處
分書之內容，其基礎事實並無變更，則揆諸上開最高行政法
院判決意旨，被告所為處分，於基礎事實並無變更之情形下
，顯有違不利益變更禁止原則，從而原告此之主張，為有理
由。
㈤、綜上所述，被告所為之原處分有違不利益變更禁止原則，業
如前述，而該裁罰處分之行使，係屬被告之裁量權範圍，自
不宜由行政法院越殂代庖代為裁量，應由本院予以撤銷，由
被告另為適法處分。至限期改善及環境講習部分，因裁罰處
分既已撤銷，則該部分亦應由被告於另為處分時裁量後再行
諭知，故應併予撤銷。是原處分既有違誤，訴願決定予以維
持，即有不合。原告訴請撤銷，為有理由。
六、據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 104 年 6 月 25 日
書記官 陳 嬿 如
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（104年版）第 333-375 頁