裁判字號：
高雄高等行政法院 103年度訴字第69號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 03 月 31 日
案由摘要：
區域計畫法
高雄高等行政法院判決 103年度訴字第69號
105年3月4日辯論終結
原 告 天悅大酒店股份有限公司
代 表 人 沈德村
訴訟代理人 陳慧錚 律師
被 告 高雄市政府都市發展局
代 表 人 盧維屏
訴訟代理人 薛淵仁
周元培 律師
洪郁婷 律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民○00
0○00○0○○市○○○○○00000000000號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
本件原告及被告代表人原各為沈德村及盧維屏，於訴訟中分
別變更為王俊典及李怡德，並各具狀聲明承受訴訟，核無不
合，應予准許，先此敘明。
二、事實概要︰
原告所有坐落民國 99 年 12 月 25 日高雄縣、高雄市合併
改制前高雄縣大樹鄉姑婆寮段（下稱姑婆寮段）26-300 ○
00 ○ 000 ○ 00 ○ 000 ○ 00 ○ 000 ○號等 4 筆土地
（面積合計 8,234 平方公尺，下稱系爭土地），係位於合
併改制前高雄縣政府（下稱原高雄縣政府）以 75 年 4 月
19 日府建管字第 41485 號公告（下稱原高雄縣政府 75 年
4 月 19 日公告）核准開發之「大高雄迪斯奈華城」集合住
宅社區開發計畫（下稱系爭住宅社區開發計畫）範圍內，並
於開發計畫經許可後變更編定為丙種建築用地供建造住宅使
用。嗣原告於 99 年 4 月及 99 年 6 月間因買賣及合併而
取得系爭土地所有權後；訴外人泛喬股份有限公司（下稱泛
喬公司）於 99 年 10 月 7 日提出泛喬公司店舖集合住宅
變更天悅二館一般飯店說明書，就系爭土地以增列容許使用
項目方式，向原高雄縣政府申請核准變更開發計畫，經原高
雄縣政府以 99 年 10 月 20 日府建管字第 0990260463 號
函命補正相關圖資及證明文件；泛喬公司又於 99 年 10 月
25 日再度提出泛喬公司店舖集合住宅變更天悅二館一般飯
店說明書，就系爭土地仍以增列容許使用項目方式，再申請
變更開發計畫，原高雄縣政府則以 99 年 12 月 15 日府建
管字第 0990333014 號函再命泛喬公司補正相關圖資及證明
文件；翌日即 99 年 12 月 16 日，原告經由林益慶建築師
向原高雄縣政府建設處提出「大高雄迪斯奈華城義大廣場開
發計畫天悅大酒店股份有限公司店舖餐廳辦公室集合住宅變
更計畫」（下稱天悅大酒店變更計畫），擬變更系爭住宅社
區開發計畫，將系爭土地改作飯店使用，原高雄縣政府乃依
高雄縣非都市土地開發計畫審查會 99 年 12 月 21 日審查
結果，以 99 年 12 月 24 日府觀管字第 099032 9529 號
函復原告略以：原則同意部分住宅申請一般飯店用途使用，
惟仍請依非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）第 22
條相關規定程序提送審議許可，及依內政部營建署 99 年
10 月 29 日營署綜字第 0990072078 號函說明二：「……
辦理變更開發計畫審議外，……應依非都市土地使用管制規
則相關規定辦理使用分區、使用地變更編定，……。」辦理
。迨 99 年 12 月 25 日高雄縣、高雄市合併改制後，原告
上述變更開發計畫經高雄市非都市土地使用分區及使用地變
更專責審議小組 101 年 3 月 9 日再審議結果，認不符合
法令規定，請開發單位依法重新申辦；被告乃以不符管制規
則第 22 條第 3 項規定，且其違反情形無可補正為由，以
102 年 8 月 7 日高市都發審字第 10204362000 號函（下
稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，經遭決
定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)緣訴外人陳文火前於74年間就合併改制前姑婆寮段26-1地號
面積58.2590公頃山坡地，向原高雄縣政府提出系爭住宅社
區開發計畫申請開發，經原高雄縣政府75年4月15日公告核
准開發，並經臺灣省政府地政處於78年5月20日核准變更編
定為同區丙種建築用地。後訴外人泛喬公司及義大開發股份
有限公司（下稱義大公司）分別於97年11月間、98年1月間
就系爭住宅社區開發計畫範圍內面積3.1491公頃及8.2394公
頃土地，向原高雄縣政府提出「泛喬公司店鋪集合住宅變更
為觀光飯店」案（下稱義大皇冠飯店變更案）及「原大高雄
迪斯奈華城部分住宅用途調整變更商業案」（下稱義大廣場
變更案」之申請，以「增列容許使用項目」之方式，申請將
基地用途由原「店舖集合住宅」變更為「觀光飯店使用」，
經原高雄縣政府分別以98年5月8日府建管字第0980120519號
函及98年12月10日府建管字第0980315558號函准予開發許可
變更。嗣泛喬公司復於99年10月間就系爭住宅社區開發計畫
範圍內面積0.8234公頃土地，向原高雄縣政府提出「高雄縣
大高雄迪斯奈華城義大廣場開發計劃天悅大酒店股份有限公
司店鋪餐廳辦公室集合住宅變更開發計畫」之申請，期間因
泛喬公司於99年4月間將系爭申請案之土地及建物出售予原
告，並將其上開申請案之「餐廳集合住宅二期新建工程」之
權利義務讓與原告概括承受，申請人乃由泛喬公司變更為原
告。
(二)查管制規則第6條第1項規定並未限於非都市土地使用分區及
使用地係經第一次劃定公告編定者，始得依同條附表一規定
辦理，且姑婆寮段26-1地號土地之使用地類別於65年間辦理
第一次編定時既係「暫不編定」，則嗣後編定為「丙種建築
用地」即與第一次編定無異，自應有管制規則第6條第1項規
定之適用，原告自得申請逕依該條項之附表一增列容許使用
項目作為觀光旅館使用。被告遽予駁回原告之申請，自有未
當。
(三)修正前山坡地開發建築管理辦法第7條、第8條固規定：「申
請開發許可，應檢附下列文件：一、申請書。二、開發計畫
書、圖。三、依水土保持法或環境影響評估法相關規定，應
檢附之有關書圖文件或該管主管機關之同意文件。」「前條
第2款規定之開發計畫書、圖，經核定後為該地區開發建築
之管制依據，直轄市、縣(市)主管建築機關得限制使用人為
妨礙計畫內容之使用。」然該辦法係依建築法第97條之1規
定而於72年7月7日訂定發布，由於該辦法訂定時，管制規則
尚未訂定山坡地開發許可之相關規定，且水土保持法亦未制
定，為健全山坡地開發建築管理制度，乃於該辦法中一併明
定山坡地開發許可之相關規定，並將水土保持設施納入雜項
執照中予以規範，惟因有關山坡地申請開發案，該辦法訂有
開發許可之規定，致其審查程序與管制規則多有重複，又申
請雜項執照時，其審查內容與水土保持計畫之審查亦多所重
複，為配合89年12月26日區域計畫法修正納入開發許可條文
，92年3月26日修正後之「山坡地建築管理辦法」除將有關
土地使用變更條文調整至非都市土地使用管制規則，將雜項
執照中之水土保持部分回歸水土保持機關審查，並將該辦法
名稱修正為「山坡地建築管理辦法」外，為配合申請開發許
可之規定，並刪除山坡地開發建築面積之限制，改納入管制
規則予以規範（將原條文第3條刪除），又為配合刪除相關
書圖文件等規定，乃修正條文第4條、並將原條文第5條至第
17條及第28條全數加以刪除。既然山坡地開發建築管理辦法
第8條之規定業已刪除，自應回歸原告提出系爭申請案時現
行有效之法令規定辦理。
(四)本件僅係將原計畫之店舖、集合住宅面積中之0.8234公頃變
更為天悅飯店二期使用，除人口數由每公頃280人增加為651
人外，其餘基地位置、建築面積、總樓地板面積、建蔽率、
容積率均維持原規劃，而與系爭住宅社區開發計畫案之內容
相同（原告99年12月天悅大酒店變更計畫說明書第一章開發
許可內容差異說明、第二章土地使用計畫書參照）。且丙種
建築用地，依管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項
目及許可使用細目表所定，其容許使用項目計有住宅、鄉村
教育設施等21項，其中即包括觀光遊憩管理服務措施，而觀
光遊憩管理服務措施之免經申請許可使用細目又包含國際觀
光旅館、觀光旅館及一般旅館等11個細項；至非都市土地使
用管制規則第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可使
用細目表第13項之遊憩用地，其容許使用項目則包含遊憩設
施、戶外遊憩設施等19個項目，其中亦包含觀光遊憩管理服
務措施，而觀光遊憩管理服務措施之免經申請許可使用細目
則記載：同丙種建築用地等語；此外，集合住宅與一般旅館
對土地之使用強度並無區別（建蔽率及容積率均相同，均為
建蔽率百分之40，容積率百分之120），而均為丙種建築用
地容許使用項目。可見本件並不涉及土地使用分區及使用地
類別變更，也未增加全區土地使用強度，非屬開發計畫內容
之重大變更，亦無妨礙計畫內容之使用情事，應無原山坡地
開發建築管理辦法第8條及修正前管制規則第22條第1項、第
3項及第11條、第30條規定之適用。故本件應僅屬修正前管
制規則第22條第2項所定第1項以外之變更事項，且未變更原
核准興辦事業計畫之性質，原告應僅須依同條第2項規定，
製作變更內容對照表並送請被告備查即可。被告認本件應視
同新開發計畫申請審議許可，而逕駁回原告以增列容許使用
項目為計畫變更之申請，認事用法均有違誤。
(五)按有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之
程度，憲法第23條定有明文，如法律之授權涉及限制人民自
由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件
時，亦為憲法之所許，若法律僅就概括授權行政機關訂定施
行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法規定
之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性之事項
以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民之自由權
利增加法律所無之限制。非都市土地經劃定使用分區並編定
使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用，
為管制規則第6條第1項所明定。系爭土地係經核准變更編定
為丙種建築用地，依管制規則第6條附表一，其容許使用項
目包含觀光旅館在內，故本件系爭土地依管制規則第6條第1
項之規定，本即可作為興建觀光旅館之用，毋須再辦理使用
分區或使用地類別變更。非都市土地容許使用執行要點第13
點以「重新依法申請變更為他種使用，並應經原核准機關同
意」為行為人依管制規則第6條附表一所規定之容許使用項
目使用土地之條件，顯已逾越母法管制規則第6條第1項、第
3項之規定，增加法律所無之限制，且已涉及人民權利之限
制，自屬無效。被告執為駁回原告申請之依據，亦於法有違
。
(六)再按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」、「
行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合
理之信賴。」行政程序法第6條、第8條分別定有明文。是以
，基於平等原則，相同之事物，應為相同之處理，事物除非
具有本質上之差異，且具備合理正當之不同處遇基礎外，原
則即不得為差別待遇，兼以保護人民正當合理之信賴。經查
，本件與義大皇冠飯店變更案及義大廣場變更案於本質上完
全相同，本件之基地面積甚至還較上開二申請案為少，則基
於平等原則，被告自應為相同之處理，始得保護人民正當合
理之信賴；且原高雄縣政府於99年12月24日即已以府觀管字
第0990329529號函同意原告辦理「大高雄迪斯奈華城」部分
住宅申請一般飯店用途使用乙案，於該地區規劃為一般飯店
使用，嗣竟反於上開處分之意旨，作成駁回之處分，自與平
等原則及信賴保護原則有違。且本件因與義大皇冠飯店變更
案及義大廣場變更案變更情形及性質幾近相同，惟適用法規
前後矛盾，作成歧異見解，經監察院調查後，認定有違行政
程序法第6條有關平等原則及同法第8條關於人民正當合理信
賴保護之規定，而對高雄市政府提出糾正，可見被告駁回原
告之申請，已違反平等原則及信賴保護原則等情。並聲明求
為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
(一)本件應無適用管制規則第6條第1項之餘地：
１、管制規則第6條第1項之規定係指非都市土地使用分區及使用
地如係屬65年高雄縣第1次劃定公告即編定為丙種建築用地
者，始應依同條附表一規定辦理，容許作住宅或觀光旅館使
用。依系爭開發案所屬土地於75年以前之編定資料可知，姑
婆寮段26-1地號土地於65年原始公告編定為山坡地保育區，
其使用地類別則依作業須知規定暫不編定，嗣經內政部75年
3月6日函核准大高雄狄斯耐華城開發許可，並經臺灣省政府
地政處於78年5月20日以七八地四字第47165號函核准變更編
定為同區丙種建築用地。本件經核與管制規則第6條第1項規
定之要件不符，自無從依該條項逕行變更容許使用甚明。
２、且依內政部地政司98年2月12日地司十發字第0980000190號
書函（下稱地政司98年2月12日書函）所載：「有關原核准
住宅社區開發計畫之土地，可否依管制規則第6條附表一『
各種使用地容許使用項目及許可使用細目表』規定申請作為
其他容許使用項目使用乙節，按非都市土地依目的事業主管
機關核定之事業計畫編定或變更編定者，應依原核准之興辦
事業計畫內容使用及管制，亦即類此依計畫編定或變更編定
之土地，其使用方式顯有受限（需依核定計畫內容使用）。
基此，本案住宅社區開發計畫擬更改為觀光飯店計畫使用，
如經認定非屬計畫內容變更範疇，而係另一新開發案者，則
似與非依目的事業主管機關核定計畫編定（如第一次公告編
定）為丙種建築用地者，得依上開管制規則第6條附表一所
列各容許使用項（細）目使用之情形有別」。另依內政部營
建署99年6月1日營署綜字第0992910375號函說明二略以：「
按原山坡地開發建築管理辦法第2章第8條規定，『前條第二
款規定之開發計畫書圖經核定後為該地區開發建築之管制依
據……。』，故非都市土地山坡地開發許可案件應以核准之
開發計畫書、圖作為開發建築管制依據，並非依據允許變更
編定之使用分區及使用地為管制依據」，亦足資佐證。
(二)本件應依管制規則第22條第3項規定辦理：
１、由管制規則第22條第2項、第3項、第30條及非都市土地容許
使用執行要點第13點之文義解釋可知，欲適用管制規則第22
條第2項規定，由申請人製作變更內容對照表送相關主管機
關備查之前提，須非同條第1項之情事，且經目的事業主管
機關認定未變更原核准興辦事業計畫之性質此二要件始得為
之。是申請人為開發利用非都市土地，固得擬具開發計畫經
區域計畫擬定機關許可後辦理分區變更。惟開發計畫經依非
都市土地使用管制規則核准變更編定之土地，應依所核准之
使用項目使用，除該用地之使用項目重新依法申請變更為他
種使用，並經原核准機關同意外，不得申請變更作為其他使
用項目之使用。如因興辦事業計畫變更，足以影響原土地使
用分區劃定目的者，並應準用上開管制規則第22條第3項規
定，視同新開發計畫申請審議許可，而應循區域計畫法第15
條之1第1項第2款及其有關規定之程序辦理。
２、本件原告原申請核准係供住宅使用（丙種建築用地），現欲
變更興建飯店（遊憩用地），其顯已變更原核准興辦事業計
畫之性質。又依管制規則第52條之1第5款規定：「申請人擬
具之興辦事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少
於10公頃。但有下列情形之一者不在此限：……五、申請開
發遊憩設施之土地面積達5公頃以上。」則本件應辦理原核
准住宅社區開發計畫變更，將屬遊憩設施性質範圍之土地劃
出原計畫範圍後，另位屬山坡地範圍內之遊憩設施性質土地
則應累計達5公頃後再以新案重新申請開發許可，自無從依
管制規則第22條第2項製作變更內容對照表送主管機關備查
之方式辦理，殆無疑義。
３、內政部營建署99年12月21日函說明欄三亦指明：「……準此
，本案計畫範圍基地，如係依據高雄縣政府於民國75年間，
依原山坡地開發建築管理辦法相關規定核發山坡地住宅社區
開發計畫之開發許可，而辦理變更編定為丙種建築用地者，
茲擬變更為一般飯店使用，自應有上開規定限制，亦即應先
申請原住宅社區計畫內容變更，將擬做一般飯店使用部分劃
出原計畫範圍，再擬具飯店興辦事業計畫報經目的事業主管
機關核准後，依管制規則及非都市土地變更編定執行要點相
關規定申請變更編定為遊憩用地，以資適法」。又內政部營
建署101年6月26日營署綜字第1012913088號函說明欄二(二)
略以：「……惟原高雄縣政府於前開『大高雄迪斯奈華城開
發計畫案』基地範圍內分別於98年5月8日核定『店鋪集合住
宅變更為觀光飯店』面積3.1491公頃、98年12月10日核定『
大高雄迪斯奈華城（義大廣場）說明書』面積8.2394公頃及
審查同意未核發許可之天悅二館，面積0.8234公頃，等3案
合計12.2119公頃，因該3案屬遊憩設施性質開發案，已涉及
變更75年4月間核定之作住宅社區使用性質，依據管制規則
第22條第3項規定應視同新開發計畫申請審議許可，惟查原
高雄縣政府以管制規則規定直接增列容許使用方式變更開發
計畫，本署99年12月21日營署綜字第0990083870號函示原高
雄縣政府說明引用法規有誤，並於100年1月19日以營署綜字
第1002901019號函提供協助審閱意見時，建請該府應以合於
管制規則規定補正，即應先依管制規則第22條規定將原『大
高雄迪斯奈華城開發計畫』內容變更，將前3案計畫整合案
基地劃出原計畫範圍，並整合納入為一新開發案，擬具遊憩
設施興辦事業計畫報目的事業主管機關核准後，依管制規則
第三章規定經高雄市政府（委辦審議機關）核定並按核定後
計畫內容使用，同時由高雄市政府廢止原高雄縣政府許可之
『店鋪集合住宅變更為觀光飯店』及『大高雄迪斯奈華城（
義大廣場）說明書』二案之開發許可處分；如該3案整合經
主管機關依法審議許可，其計畫範圍得視為該遊憩設施開發
案之整體開發區。」均足佐證本件應適用管制規則第22條第
3項之規定甚明。
４、另由102年9月19日修正管制規則第22條之2第1項、第2項及
第3項：「(第1項)經區域計畫擬定機關核發開發許可、開發
同意或依原獎勵投資條例編定之案件，變更原經目的事業主
管機關核准之興辦事業計畫性質且面積達第11條規模者，申
請人應依本章規定程序重新申請使用分區變更。(第2項)前
項面積未達第11條規模者，申請人應依第四章規定申請使用
地變更編定。(第3項)前二項除依原獎勵投資條例編定之案
件外，其原許可或同意之開發計畫未涉及興辦事業計畫性質
部分，應依第22條規定辦理變更。」其立法理由明載：「涉
及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質惟面
積未達第11條規模者，為避免申請人、直轄市或縣(市)政府
誤認為使用地變更編定後，得於本規則所容許使用項目內調
整使用內容，皆無涉開發計畫變更，爰訂定第2項規定」，
亦足認被告上開說明與現行法則相符而無疑義。
(三)被告所為原處分絕無違反信賴保護原則之虞：
１、原高雄縣政府審查義大皇冠飯店變更案，係依據內政部98年
3月13日內授營綜字第0980801867號函（下稱內政部98年3月
13日函）及地政司98年2月12日書函釋示意旨，基於行政裁
量權之行使，爰於98年3月20日會簽法制處後簽奉縣長核准
採甲案：「……認定申請人申請開發計畫變更案屬原計畫變
更範疇，請申請人於原審核通過之核定稿初稿修正後送本案
原專責小組審議委員確認後……，並辦理後續作業事宜」，
爰於該變更範圍以增列容許作觀光飯店之用途使用完成變更
許可程序。另於98年12月10日比照義大皇冠飯店變更案變更
方式，完成義大廣場變更案變更程序。至原告於99年10月7
日所申請之天悅二館變更案，比照前述兩案以增列容許作觀
光飯店之用途使用方式辦理變更，原高雄縣政府就本案申請
變更使用開發計畫遊憩設施之土地面積僅0.8234公頃，未達
管制規則第11條第1項第3款規定應變更使用分區規模，其是
否得依管制規則第30條第3項規定之反面解釋，免準用第三
章有關土地變更規定程序辦理，先簽報縣長核定認為屬原計
畫變更範疇，並於內政部99年10月29日函示應作分區別及用
地別變更後，於99年11月23日函請內政部營建署釋示。原高
雄縣政府為持續辦理本案，經99年12月7日再簽奉原縣長同
意以乙案：「本案為避免內政部就前揭法令疑義遲遲未釋復
，致本案久拖不決而影響審議進度……擬先進行審議程序，
並先援例認定申請人提出開發計畫變更案屬75年所核定『大
高雄迪斯耐華城開發案』原計畫變更範疇，辦理本次所提天
悅二館變更案。」故本案於99年12月21日提交當時高雄縣非
都市土地審議專責小組審查會99年第5次會議審議。業務單
位並於會中說明本案涉及法規適用有不同作法之疑義，為求
適法及程序完善，已於99年11月23日函請營建署釋示，為避
免其對法令疑義遲未釋復，而影響審議進度，故先進行審議
程序，惟營建署倘於會中表示反對意見或就前揭請釋函文經
內政部釋示「不得依非都市土地使用管制規則第30條第3項
規定之反面解釋」，則仍請原告依內政部函釋意旨辦理後續
事宜。嗣因內政部營建署99年12月21日函就本案作成明確釋
示，認為本案因非屬原「大高雄狄斯奈華城」住宅社區開發
案許可使用項目且已涉及原核准事業計畫變更，程序上應先
辦理變更原開發計畫，再擬具興辦事業計畫報經目的事業主
管機關核准後，依管制規則及非都市土地變更編定執行要點
相關規定，申請變更為特定專用區，並編定為遊憩用地，以
資適法。又本案位屬山坡地範圍，申請開發面積規模亦應符
合管制規則第52條之1第5款規定，即山坡地範圍開發遊憩設
施之土地面積應達5公頃以上，始得以新案申請開發。故而
被告所為原處分，於法有據。
２、承上，依行政程序法第110條第3項規定，行政處分未經撤銷
、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。經查
，原高雄縣政府於98年審理義大皇冠飯店變更案及義大廣場
變更案，因事涉法令疑義，經請示內政部後，基於行政裁量
權之行使，爰認定其屬原計畫案之變更範疇，予以審查後核
准該二變更案。至99年審理天悅二館變更案時，因該案經內
政部營建署函釋屬新開發案，爰函請原告依該函釋意旨辦理
。但針對已於98年間經原高雄縣政府依程序完成開發許可審
議後核准開發，並依法公告實施在案之義大皇冠飯店變更案
及義大廣場變更案，因該行政處分業已確定，被告並未撤銷
該行政處分，即係基於法律秩序安定性及信賴保護之考量，
是本件被告已充分保護原告正當合理之信賴，尚無違反信賴
保護原則之虞。
(四)本件被告所為原處分亦無違反平等原則之虞：
按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」行政程序
法第6條固定明文。惟依上開條文文義，行政機關有正當理
由非不得就相同事件為不同處置，足見平等原則非指絕對機
械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，
行政機關基於憲法之價值體系，立法目的或政策考量，自得
斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。如上述本案
沿革，高雄縣政府本於行政裁量權之行使而核准義大皇冠飯
店變更案及義大廣場變更案後，因中央主管機關內政部營建
署99年12月21日函已就本件作成明確之釋示，被告據以所為
原處分即有所本而非出於恣意，自無違反平等原則之虞。
(五)原告主張原處分所引用之非都市土地容許使用執行要點第13
點規定，應屬無效乙節，容有誤解：
１、內政部為區域計畫法、管制規則及非都市土地容許使用執行
要點等法令之主管機關，而上級機關為協助下級機關或屬官
統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒解釋性規
定之行政規則，於訂定並由其首長簽署，登載於政府公報發
布後，具有拘束訂定機關、下級機關及屬官之效力，分別為
行政程序法第159條第2項第2款、第160條第2項及第161條所
明定。次依司法院釋字第407號解釋意旨，主管機關基於職
權因執行特定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或
下級機關所屬公務員行使職權時之依據。對照本件本無非都
市土地容許使用執行要點規定之適用，被告亦非逕依非都市
土地容許使用執行要點第13點駁回其申請，原告所指，顯有
誤解。況非都市土地容許使用執行要點係內政部為協助所屬
機關及下級機關辦理非都市土地容許使用事宜，本於職權所
訂頒之行政規則，並已依法定程序發布實施，自有拘束被告
之效力。而地政司98年2月12日書函及內政部99年12月3日台
內地十字第0990052699號書函係內政部基於中央主管機關之
權責，為闡明區域計畫法及非都市土地使用管制規則相關規
定之立法原意及其具體內涵所為之釋示。前開執行要點及函
釋並未經司法院大法官會議解釋無效、各級法院以其牴觸法
令而拒絕適用或中央主管機關公告廢止等情形，倘有符合其
規定要件之情形，被告自得援為辦理本案之依據，原告所指
自有誤解。
２、位於系爭住宅社區開發計畫範圍內之系爭土地，乃依開發計
畫而變更編定為丙種建築用地，自應依開發計畫供作住宅使
用，其與依區域計畫法第15條第1項及行為時管制規則第6條
第1項規定經劃定使用分區並編定使用地類別之非都市土地
，得依管制規則第6條第3項附表一規定，於其容許使用項目
及許可使用細目使用之情形並不相同。故原告倘擬對系爭土
地之使用性質申請變更，自不得依非都市土地容許使用執行
要點之規定，申請變更作為其他使用項目之使用等語，資為
抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造各陳在卷，並有高雄
市政府○○○000○0○00○○市○○○○○00000000000號
函（第526頁）暨附件原高雄縣政府65年5月31日府地用字第
15445號原始編定公告（第527頁）、65年6月1日姑婆寮段土
地使用原始編定清冊（第528-530頁）、原始公告圖（第531
-532頁）、土地登記簿謄本（第533頁）、內政部75年3月6
日(75)內營字第378698號函（第524-525頁）、原高雄縣政
府75年4月19日公告（第521-522頁）、臺灣省政府地政處78
年5月20日78地四字第47165號函（第506-507頁）、姑婆寮
段26-21地號至26-27地號土地使用編定清冊（第585頁）、
姑婆寮段26-1地號至26-20地號土地使用編定清冊（第290頁
）、大高雄迪斯耐華城規劃報告開發許可申請書（第150-27
8頁）、系爭土地登記謄本（第386-393頁）、地籍異動索引
（第394-403頁）、地籍圖查詢資料（第471-472頁）、泛喬
公司99年10月7日申請書（第279頁）、原高雄縣政府99年10
月20日府建管字第0990260463號函（第280頁）、泛喬公司
99年10月25日申請書（第283頁）、原高雄縣政府99年12月
15日府建管字第0990333014號函（第284頁）、99年12月16
日天悅大酒店變更計畫申請書（第285頁）、原高雄縣政府
99年12月24日府觀管字第0990329529號函（第39頁）、原處
分（第17-18頁）附本院卷及高雄市非都市土地使用分區及
使用地變更專責審議小組101年3月9日會議紀錄附原處分卷
（第32-33頁）可稽，應可信實。
六、兩造之爭點：
(一)被告否准原告申請之天悅大酒店變更計畫，以增列容許使用
項目之方式，將系爭土地改作飯店使用，是否適法？
(二)被告未依原高雄縣政府98年間核准義大皇冠飯店變更計畫及
義大廣場變更計畫之前例，核准本件原告所提天悅大酒店變
更計畫，是否構成差別待遇而違反平等原則，並有違人民正
當合理之信賴？
七、本院判斷如下：
(一)有關山坡地管理法規之歷史沿革說明：
１、我國對山坡地之管理，始於62年12月24日內政部依建築法第
100條之授權而發布之實施都市計畫以外地區建築物管理辦
法，為維護優良農地，確保糧食生產，該辦法第2條規定：
「在實施都市計畫以外地區興建建築物，除本辦法另有規定
外，非經縣(市)主管建築機關許可發給執照，不得擅自建造
或使用。」第3條規定：「實施都市計畫以外地區，1至8等
則田地目土地，除土地所有權人興建自用農舍外，一律不准
建築；9至12等則田地目土地及依土地法編為農業使用之土
地，除興建自用農舍、發展交通、設立學校建築工廠及興辦
其他公共設施之建築物外，一律不准建築。」第7條規定：
「起造人在第3條規定範圍以外之土地，集中興建二幢以上
房屋，或單幢房屋總樓地板面積超過200平方公尺者，申請
建造執照時，應同時檢送公共設施及安全設施計畫。前項公
共設施及安全設施計畫，包括道路、水電、雨水及污水排洩
等設施。其為山坡地者，應檢具水土保持計畫。但坡度在百
分之30以上時，得限制建築。」揭示對山坡地建築之限制。
２、63年1月31日公布之區域計畫法第15條第1項規定：「區域計
畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市
或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市
土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核
備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主
管機關定之。」嗣內政部依區域計畫法第15條第1項之授權
，於65年3月30日發布之管制規則第2條規定：「非都市土地
之使用，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」
迨65年11月26日修正時新增第2條規定：「非都市土地得劃
定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育
、風景、特定專用等使用區。」第3條規定：「非都市土地
依其使用區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築
、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窰業、交通
、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特
定目的事業等用地。」揭示區域計畫公告實施後，經劃定土
地使用分區並編定使用地之非都市土地，按其編定使用地之
類別，依管制規則之規定，實施管制。
３、65年4月29日公布之山坡地保育利用條例第6條規定：「山坡
地應按土地自然形勢及其可利用之限度，依照區域計畫法有
關規定，劃為各種土地使用區，並編定各種使用地。前項使
用地之編定，應酌劃區域，統籌規劃。經編定後，省(市)主
管機關應擬定發展計畫，並附具水土保持計畫，報請中央主
管機關核定後公告實施。」揭示山坡地應依區域計畫法有關
規定，劃定各種土地使用區，並編定各種使用地之旨。
４、內政部考量土地使用、水土保持、環境保護等計畫所需之經
濟規模，避免無系統之零星開發造成坡地災害，為加強山坡
地開發建築管理，促進土地合理利用，維護公共安全，並引
進開發許可制度，於72年7月7日發布山坡地開發建築管理辦
法第2條第1項規定：「本辦法以建築法第3條第1項各款所列
地區（按即實施都市計畫地區、實施區域計畫地區及經內政
部指定地區）之山坡地為適用範圍。」第3條規定：「山坡
地開發建築面積不得少於10公頃。但依法已得為建築使用之
山坡地，不在此限。」第4條規定：「山坡地開發建築，應
向直轄市、縣(市)主管建築機關依左列順序申請辦理：一、
申請開發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。前
項第1款申請開發許可，於依法已得為建築使用之山坡地，
不適用之。」第8條第1項規定：「申請開發許可應備具左列
書、圖。一、開發建築計畫書。二、開發建築計畫圖。三、
開發建築財務計畫書。」第14條規定：「開發建築計畫經許
可後，開發人應於收受之日起1年內申領雜項執照，逾期未
申領者，應將原開發建築許可公告作廢。」第15條規定：「
開發人變更開發建築計畫，應依本章（按即第二章開發許可
）規定申請變更許可。」第16條第1項規定：「山坡地開發
建築，應先從事整地，設置水土保持設施及必要之公共工程
等，其需挖填土石方或其他雜項工作者，應申領雜項執照。
」第24條規定：「山坡地應於雜項工程完工查驗合格後，始
得申請建造執照。」嗣於79年2月14日修正第7條規定：「申
請開發許可應檢附左列文件。一、申請書。二、開發建築計
畫書、圖。三、水土保持計畫書。四、土地使用分區管制計
畫書、圖。五、開發建築財務計畫書。六、環境影響評估報
告書。」第8條規定：「依前條第4款所擬定之土地使用分區
管制計畫，經核定後為該地區開發建築之管制依據，直轄市
、縣（市）主管建築機關得限制使用人為妨礙計畫內容之使
用。」第27條規定：「山坡地社區內建築物及基地之使用，
違反所核定之開發許可內容者，應依建築法令處理或處罰。
」揭示除第3條及第4條所指依法已得為建築使用之山坡地（
按即已依區域計畫法劃定使用分區並編定使用地類別為建築
用地者，申請人得逕依山坡地開發建築管理辦法申請建築，
並依管制規則第6條附表一規定，管制其使用）外，山坡地
開發建築有最小面積之限制，並應於開發建築計畫之申請經
許可後，始得進行整地等建築行為，經核定之開發建築計畫
，為該地區開發建築之管制依據。
５、80年3月6日修正發布之管制規則第22條前段規定：「山坡地
範圍內各使用區土地申請變更編定，應檢附主管建築機關核
發之雜項工程完工查驗合格證明文件，依其開發計畫內容之
土地使用性質，申請變更編定為允許之用地。」第28條規定
：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區建築管
理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山坡地開
發建築管理辦法之規定為之。」揭示山坡地開發建築管理辦
法之規定為管制規則之特別規定，適用上具優先性之旨。
６、又內政部嗣為配合將山坡地開發建築管理辦法有關山坡地申
請開發許可之規定，納入非都市土地使用管制規定予以規範
，爰於92年3月26日同步修正管制規則及山坡地開發建築管
理辦法（將山坡地開發建築管理辦法申請雜項執照有關水土
保持設施部分予以刪除，納入水土保持法令予以規範；另違
反管制使用之土地，區域計畫法及都市計畫法已訂有罰則，
且為配合開發許可回歸土地使用管制法規予以規範，爰刪除
有關違反核定開發許可內容，應依建築法令處理或處罰之規
定），亦即將原山坡地開發建築管理辦法有關非都市土地開
發許可與管制之相關規定改訂於管制規則第三章土地使用分
區變更，另修正發布新名稱山坡地建築管理辦法及全文10條
，並自發布日施行。
(二)綜合前揭法令體系及變遷沿革可知，72年7月7日發布山坡地
開發建築管理辦法後，有關山坡地之土地使用管制，如係於
區域計畫公告實施後，已劃定使用分區並編定使用地類別為
建築用地者，申請人得逕依山坡地開發建築管理辦法申請建
築，並依非都市土地使用管制規則第6條附表一規定，管制
其使用；惟如係於區域計畫公告實施後尚未編定使用地類別
或非編定為建築用地者，申請人則應事先申請開發許可，再
申請整地（挖填土石方）、設置水土保持設施及必要公共工
程等雜項工作之雜項執照，並於雜項工程完工查驗合格，領
得雜項使用執照，且完成變更編定為建築用地後，始得申請
建造執照。是以，山坡地開發建築之開發許可制度，係一種
允許申請人參與土地整體開發利用設計規劃之機制，並以區
域計畫法及管制規則作為其上位土地利用之管制規範，而以
建築法令及山坡地建築管理辦法（原名稱：山坡地開發建築
管理辦法）作為其下位建築管理之管制依據，復以經主管機
關核定許可之開發計畫規劃內容，將開發計畫範圍內之土地
，全部重新規劃整理，興辦各項公共設施，按其土地使用分
區管制計畫，而發生開發建築之管制效力。換言之，山坡地
開發建築之開發許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開
發建築之管制依據。
(三)經查，原高雄縣政府依區域計畫法第15條第1項規定，以65
年5月31日府地用字第15445號公告高雄縣非都市土地使用分
區圖及使用編定圖暨編定清冊；系爭土地位於原屬陳文火所
有、山坡地保育區、「未編定使用種類」之姑婆寮段 26-1
地號面積 58.2590 公頃山坡地範圍內，陳文火於 74 年間
向原高雄縣政府○○○○○○○○○○○○○○○○○○段
00 ○ 0 ○號山坡地開發建築「大高雄迪斯耐華城（集合住
宅）」，經原高雄縣政府審查後，依內政部 72 年 7 月 7
日發布之山坡地開發建築管理辦法之規定核准開發建築，並
報經內政部以 75 年 3 月 6 日 (75) 內營字第 378698 號
函同意後，依山坡地開發建築管理辦法第 12 條規定，以原
高雄縣政府 75 年 4 月 19 日公告開發許可內容（含土地
使用計畫圖及大高雄迪斯耐華城規劃報告）；嗣陳文火就其
所有獲准開發未編定使用種類之姑婆寮段 26-1 地號面積
58.2590 公頃山坡地申請原高雄縣政府以 78 年 5 月 23
日地用字第 66791 號函准分割增加同段 26-2 地號至 26
-27 地號等 26 筆土地，並報請臺灣省政府地政處同意備查
由原編定山坡地保育區暫未編定用地分別變更編定為同區丙
種建築、遊憩、交通、特定目的事業用地等事實，有高雄市
政府○○○ 000 ○ 0 ○ 00 ○○市○○○○○
00000000000 號函（第 526 頁）暨所附原高雄縣政府 65
年 5 月 31 日府地用字第 1544 5 號原始編定公告（第
527 頁）、65 年 6 月 1 日姑婆寮段土地使用原始編定清
冊（第 528-530 頁）、原始公告圖（第 531-532 頁）、土
地登記簿謄本（第 533 頁）、內政部 75 年 3 月 6 日
(75 )內營字第 37869 8 號函（第 524-526 頁）、原高雄
縣政府 75 年 4 月 19 日 75 府建管字第 41485 號函暨原
高雄縣政府 75 年 4 月 19 日公告（第 521-522 頁）、臺
灣省政府地政處 78 年 5 月 20 日 78 地四字第 47165 號
函（第 506-507 頁）、姑婆寮段 26-21 地號至 26-27 地
號土地使用編定清冊（第 585 頁）、姑婆寮段 26 -1 地號
至 26-20 地號土地使用編定清冊（第 290 頁）、大高雄迪
斯耐華城規劃報告開發許可申請書（第 150-278 頁）附本
院卷可稽，應可信實。足見陳文火申請開發時，系爭土地尚
未經編定使用種類，顯非屬當時山坡地開發建築管理辦法第
3 條及第 4 條所指依法已得為建築使用之山坡地甚明。系
爭土地既屬未編定使用地類別之山坡地，復由陳文火經上述
申請開發許可等程序，完成變更編定為建築用地等使用地類
別後，始申請建築，則依前開說明，山坡地開發建築之開發
許可，於其計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依
據，自應依經許可之開發計畫管制其土地之使用。是以，原
告主張逕依管制規則第 6 條附表一規定，管制系爭土地之
使用，並非的論，尚不足取。
(四)山坡地開發計畫經核定後，即成為該地區開發建築之管制依
據，業如前述，惟如經核定之開發計畫嗣有變更之必要時，
應循何程序申請變更開發計畫，為本件兩造爭執所在。依內
政部72年7月7日發布之山坡地開發建築管理辦法第15條規定
：「開發人變更開發建築計畫，應依本章（按即第二章開發
許可）規定申請變更許可。」可知，申請變更開發計畫之程
序應同於申請開發許可之程序。惟因內政部於92年3月26日
修正發布山坡地建築管理辦法及全文10條，將原山坡地開發
建築管理辦法中有關山坡地申請開發許可與管制之相關規定
，併入內政部於同日（92年3月26日）修正發布之管制規則
予以規範，業如前開法規沿革所述，是以，山坡地之申請開
發、變更開發計畫，自92年3月26日起應適用管制規則之相
關規定。而依本件原告申請行為時管制規則第22條第1、2、
3項規定：「(第1項)區域計畫擬定機關核發開發許可或開發
同意後，申請人有變更下列各款情形之一者，應依第13條至
第20條規定申請變更開發計畫：一、增、減原經核准之開發
計畫土地涵蓋範圍。二、增加全區土地使用強度。三、變更
原開發計畫核准之主要公共設施或公用設備。(第2項)前項
以外之變更事項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興
辦事業計畫之性質，申請人應製作變更內容對照表送請直轄
市、縣(市)政府備查，並由直轄市、縣(市)政府通知申請人
，並副知目的事業主管機關及區域計畫擬定機關。(第3項)
第1項變更開發計畫，涉及變更原經目的事業主管機關核准
之興辦事業計畫性質且面積達第11條規模者，應視同新開發
計畫申請審議許可。」第54條規定：「非都市土地依目的事
業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目的事業主
管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定
計畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣(市)聯合取
締小組依相關規定處理，並通知土地所有權人。」可知，有
關土地使用管制事項係依據原核定計畫為管制，且其管制對
象係違反使用之行為人及土地所有權人；經核定之開發計畫
嗣有變更之必要時，應循何程序予以變更，須視其變更之程
度或內容而定其程序，亦即：
１、應依管制規則第三章土地使用分區變更第13條至第20條規定
之程序申請變更開發計畫者：係指有增、減原經核准之開發
計畫土地涵蓋範圍；增加全區土地使用強度；或變更原開發
計畫核准之主要公共設施或公用設備之情形而言。
２、應循管制規則第22條第2項規定之製作變更內容對照表送請
直轄、縣(市)政府備查程序者：係指上述(1)以外之變更事
項，經目的事業主管機關認定未變更原核准興辦事業計畫性
質之情形而言。
３、應依管制規則第22條第3項規定視同新開發計畫申請審議許
可程序者：係指開發計畫之變更涉及變更原經目的事業主管
機關核准之興辦事業計畫性質，且面積達第11條規模之情形
而言。
(五)本件系爭住宅社區開發計畫係位於改制前姑婆寮段26-1地號
面積58.2590公頃之山坡地，並經原高雄縣政府75年4月19日
公告核准開發在案，業如前述；原告於99年12月16日提出天
悅大酒店變更計畫，申請以「增列容許使用項目」方式，將
系爭土地變更計畫作為飯店使用，顯非屬系爭住宅社區開發
案原許可使用項目，且已涉及原核准事業計畫變更。又依前
揭土地使用及建築管理之相關法制，既係以自身違反原核定
計畫之使用行為人，或與管制標的物有關之土地所有權人，
作為管制對象，而本件原告所申請之天悅大酒店變更計畫案
之建築物係屬飯店，用途與原核定許可之開發計畫內容集合
住宅並不相符，依上開(四)之說明，核屬開發計畫之變更涉
及變更原經目的事業主管機關核准之興辦事業計畫性質，自
應依行為時管制規則第三章土地使用分區變更之規定辦理申
請土地使用分區變更及使用地變更編定，惟原告就系爭土地
僅以「增列容許使用項目」方式申請天悅大酒店變更計畫，
容有未洽，從而，被告以原告未依法申請變更計畫為由，以
原處分否准原告天悅大酒店變更計畫之申請，即無不合。
(六)原告另主張被告未依原高雄縣政府98年間核准義大皇冠飯店
變更案及義大廣場變更案之前例，核准本件原告所提天悅大
酒店變更計畫，係有差別待遇，違反平等原則以及人民正當
合理信賴，業經監察院糾正等語。然而：
１、行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第
6條固有明文，此即行政法上之平等原則。惟行政機關若未
正確行使權限，致使人民因個案違法而獲得利益時，該利益
並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求行政機關
比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等
」（最高行政法院92年度判字第275號判決意旨參照）。又
信賴保護原則係指行政處分雖有瑕疪，但相對人或關係人對
其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負
擔者，即不得任意為之。如行政機關有前述未正確行使權限
，致使人民因個案違法而獲得利益情形，並非行政機關所為
行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用
。從而，亦無基於信賴保護原則進而主張不法平等之餘地。
２、經查，原高雄縣政府就其受理之義大皇冠飯店變更案及義大
廣場變更案二案之原計畫開發項目變更是否涉及非都市土地
使用分區及使用地變更，曾函請中央主管機關內政部函釋，
經內政部以98年3月13日函復請依所屬地政司98年2月12日書
函意見辦理；而依地政司98年2月12日書函所載：「……二
、有關原核准住宅社區開發計畫之土地，可否依管制規則第
6條附表一『各種使用用地容許使用項目及許可使用細目表
』規定申請作為其他容許使用項目使用乙節，按非都市土地
依目的事業主管機關核定之事業計畫編定或變更編定者，應
依原核准之興辦事業計畫內容使用及管制，亦即類此依計畫
編定或變更編定之土地，其使用方式顯有受限（需依核定計
畫內容使用）。基此，本案住宅社區開發計畫擬更改為觀光
飯店計畫使用，如經認定非屬計畫內容變更範疇，而係另一
新開發案者，則似與非依目的事業主管機關核定計畫編定（
如第一次公告編定）為丙種建築用地者，得依管制規則第6
條附表一所列各容許使用項(細)目使用之情形有別。三、如
以新申請遊樂設施開發計畫辦理，是否有管制規則第52條之
1規定之面積限制乙節，按該條文規定，申請人擬具之興辦
事業計畫土地位屬山坡地範圍內者，其面積不得少於10公頃
，但申請開發遊樂設施之土地面積達5公頃以上者，得免受
不得少於10公頃限制，準此，本案如需以新提出『觀光旅館
』開發計畫方式辦理者，請參照前開規定辦理。」可知，內
政部98年3月13日函就住宅社區變更為觀光飯店，應如何適
用管制規則之規定，已援引地政司之意見作成需以新提出觀
光旅館開發計畫方式辦理之原則說明，亦即變更部分涉及原
核准開發計畫變更，應辦理使用分區、使用地變更編定，並
取得變更後目的事業主管機關同意。然原高雄縣政府於受理
「義大假日皇冠飯店變更案」及「義大廣場變更案」作成決
定時，並未依內政部98年3月13日函明示以新提出觀光旅館
開發計畫方式辦理之原則，卻分別以98年5月8日府建管字第
0980120519號及同年12月10日府建管字第0980315558號函核
准泛喬公司及其與義大開發股份有限公司所提上述二變更案
，足見原高雄縣政府針對上述二變更案之處理，並未正確行
使其權限，且因其個案未依法處理致使人民獲得利益時，該
利益自非屬法律所應保護之利益，因此本件原告當然不得主
張不法之平等，要求本件被告比照該違法案例授予利益。
３、參諸原告所提監察院糾正案文載明：「……(九)綜上可知，
1.內政部於98年3月13日函原高雄縣政府時，已針對非都市
土地開發計畫『店舖集合住宅變更為觀光飯店』，如何適用
『非都市土地使用管制規則』相關規定，援引該部地政司見
解作成『原則說明』，本件復函並經原高雄縣政府……由時
任縣長依權責核准同意，採認以『屬原計畫變更範疇，核准
變更原開發計畫許可使用項目，直接增列容許作為觀光飯店
用途使用』之法律見解，…… 2.99 年 12 月本案陳訴人 C
公司以相同條件向原高雄縣政府申請『店舖集合住宅變更為
一般飯店（天悅二館）案』，經業務主管機關簽請時任縣長
核示後，以『援引上開例認定』模式，提送原『高雄縣非都
市土地開發計畫審查會』，但加註已函請內政部營建署函釋
法令見解，依該署函釋辦理。3. ……縣府於函詢中，始終
未向內政部營建署確認將法令規定涵攝於具體個案後，該府
採認以『於原核准使用分區及使用地直接增列容許作為觀光
飯店用途使用』模式，且已曾作成核定許可處分，此與該署
後續若干函釋認為『需先辦理變更使用分區及使用地，不得
逕予增列容許用途』之法律見解，兩者有明顯歧異，此項法
規適用之主要爭點，原高雄縣政府始終未曾向內政部營建署
函詢，……突顯原高雄縣政府審理 C 公司申請『店舖集合
住宅變更為一般飯店（天悅二館）案』之相關行政舉措，明
顯失焦，並存在刻意隱瞞前案涉有違法許可處分疑慮之情形
，……」（詳本院卷第 92-93 頁）可知，監察院就原高雄
縣政府受理「義大假日皇冠飯店變更案」及「義大廣場變更
案」，未依前述內政部 98 年 3 月 13 日函所引地政司 98
年 2 月 12 日書函意見辦理，認係涉有違法許可處分之疑
慮甚明。益徵本件原告當然不得主張不法之平等，要求本件
被告比照該違法案例授予利益。
(七)綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告以原處分
否准原告申請之天悅大酒店變更計畫，以增列容許使用項目
之方式，將系爭土地改作飯店使用，核無違誤；訴願決定遞
予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷，為無理由，應予駁
回。至於兩造其餘主張及舉證，因於本件判決之結果並無影
響，爰不逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 孫 國 禎
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 105 年 3 月 31 日
書記官 楊 曜 嘉
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 123-152 頁