裁判字號：
臺中高等行政法院 104年度簡上字第63號 行政判決
裁判日期：
民國 104 年 12 月 28 日
案由摘要：
保全業法事件
臺中高等行政法院判決 104年度簡上字第63號
上 訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 蔡琇媛 律師
被上訴人 富比世保全股份有限公司
代 表 人 陳明電
上列當事人間保全業法事件，上訴人對於中華民國104年9月18日
臺灣臺中地方法院104年度簡字第41號行政訴訟判決，提起上訴
，本院判決如下：
主 文
原判決將原處分（上訴人103年10月3日府授警刑字第1030197153
號裁處書、103年10月3日府授警刑字第10301971531號裁處書、1
03年10月3日府授警刑字第10301971532號裁處書）及訴願決定關
於前揭處分撤銷之部分均廢棄。
被上訴人在第一審之訴除確定部分外駁回。
第一審及上訴審訴訟費用除確定部分外均由被上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人（更名前為敬業保全股份有限公司）僱用保全
人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉等3人，於臺中市崇德文心君
悅社區（地址：臺中市北屯區○○路3段12、16、18、20、2
2、26、28、30號，下稱君悅社區）從事保全工作，經臺中
市政府警察局調查發現：㈠被上訴人於民國（下同）102年1
0月19日聘僱保全人員楊自發，遲至同年11月20日始送交臺
中市政府警察局第二分局審查，該分局於102年11月26日函
復被上訴人。上訴人審認被上訴人未於僱用前檢附名冊，送
請臺中市政府警察局審查合格後僱用之，違反保全業法第10
條規定，依保全業法第16條第1項第3款規定，以103年10月3
日府授警刑字第1030197153號裁處書，對被上訴人處罰鍰新
臺幣（下同）15萬元，並限於103年11月3日前改善（下稱原
處分1）。㈡被上訴人於103年3月21日聘僱保全人員蕭裕翔
，遲至103年3月27日始送交臺中市政府警察局第二分局審查
，該分局於103年3月31日函復被上訴人。上訴人審認被上訴
人未於僱用前檢附名冊，送請臺中市政府警察局審查合格後
僱用之，違反保全業法第10條規定，依保全業法第16條第1
項第3款規定，以103年10月3日府授警刑字第10301971531號
裁處書，對被上訴人處罰鍰15萬元，並限於103年11月3日前
改善（下稱原處分2）。㈢被上訴人於102年9月聘僱保全人
員吳智偉擔任該社區車道機動保全人員，於102年12月轉任
該社區櫃台保全人員，保全人員吳智偉後於103年3月底離職
，期間被上訴人未將保全人員吳智偉名冊，送交臺中市政府
警察局審查。上訴人審認被上訴人未於僱用前檢附名冊，送
請臺中市政府警察局審查合格後僱用之，違反保全業法第10
條規定，依保全業法第16條第1項第3款規定，以103年10月3
日府授警刑字第10301971532號裁處書，對被上訴人處罰鍰1
5萬元，並限於103年11月3日前改善（下稱原處分3）。且被
上訴人未對保全人員吳智偉施予4小時以上在職訓練，上訴
人審認違反保全業法第10條之2規定事證明確，依保全業法
第16條第1項第5款規定，以103年10月3日府授警刑字第1030
1971533號裁處書，對被上訴人處罰鍰15萬元，並限於103年
11月3日前改善（下稱原處分4）。被上訴人均表不服提起訴
願，遭決定駁回，而提起行政訴訟。原審法院以104年度簡
字第41號判決（下稱原判決）撤銷原處分1、2、3暨訴願決
定關於前揭處分部分，被上訴人其餘之訴駁回。上訴人不服
，遂提起本件上訴。
二、本件被上訴人於原審起訴主張：
㈠關於被上訴人違反保全業法第10條部分：
⒈上訴人於裁處罰鍰時，認為被上訴人違反保全業法第10條
之規定，且其違規先行僱用之人數達3人，分別裁處被上
訴人罰鍰3次，各15萬元共計45萬元，有裁量逾越之違法
情事存在，蓋依內政部函頒之「違反保全業法事件裁罰基
準表」之規定，關於「編號三㈠保全人員未送審查」之「
裁罰基準」記載「第一次罰鍰15萬元」，備註記載「僱用
未送審查之保全人員人數1人者，處罰鍰15萬元，每增加1
人，罰鍰加1萬，至高不得逾越法定上限50萬元」，則本
件被上訴人縱有上訴人所指之違法情事，依據上開裁罰基
準表，應僅能裁處被上訴人17萬元（即15萬元加上2人乘
以1萬元，共計17萬元），則上訴人對被上訴人作成3次裁
罰處分，各裁罰被上訴人15萬元，顯然有裁量逾越之不法
情事。
⒉另高雄高等行政法院93年度簡字第180號判決理由亦認為
於違規先行僱用人數屬3人情形，經裁處17萬元之罰鍰，
與本件相同，然本件罰鍰竟高達45萬元，顯然依據相同之
裁罰基準，卻為相異之裁罰結果，已違反內政部函頒之「
違反保全業法事件裁罰基準表」之規定，且亦違反行政自
我拘束原則及平等原則，顯然與法律授權之目的相違，並
已經構成裁量濫用。
⒊另被上訴人並未僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事資料、勞
保資料，被上訴人非僱用吳智偉為保全人員，如何能將其
名冊送請上訴人審查，上訴人認定吳智偉為被上訴人之員
工，認事用法，顯然於法無據。復在被上訴人正式僱用員
工前，僅係對員工為內部教育訓練，非如本件上訴人係以
勞保加入即見習保全業務之時點，認定保全業法第10條規
定之僱用。
㈡關於被上訴人違反保全業法第10條之2部分：被上訴人並未
僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事資料、投保資料，如何能使
其於103年3月份施予4小時以上在職訓練，上訴人據保全業
法第16條第1項第5款，裁處被上訴人15萬元，認事用法，顯
有錯誤。
㈢被上訴人抗辯內政部103年9月4日台內警字第1030209322號
函釋（下稱系爭函釋）並未經合法下達，或刊登於政府公報
發布，自不足以作為本件裁罰之依據，且法院於涉及法律見
解審酌時，亦不受該函釋拘束：
⒈上訴人援引前述內政部函釋，認定「違反保全業法事件裁
罰基準表之備註所稱每案增加一人，罰鍰酌增加新臺幣一
萬元，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用時，得適用
之罰鍰酌增規定」云云，惟上訴人未就系爭函釋內容提出
全文，僅援引部分內容，尚不足以作為本件裁罰之認定。
又系爭函釋經被上訴人查詢內政部網站法規函釋檢索系統
，查詢結果並無該筆函釋資料存在，則該函釋內容是否已
遵行行政程序法第160條規定為合法下達，並由其首長簽
署，並登載於政府公報發布，以踐行合法程序即有疑義，
上訴人應就此部分提出說明。
⒉再者，上訴人雖援引系爭函釋作為裁罰基準之認定，惟依
「違反保全業法事件裁罰基準表」之備註欄內，並無將其
範圍限制於「同時間聘僱，有多人違法僱用」等情形，上
訴人自不應據此增加法律所無之限制，且揆諸司法院釋字
第137號解釋意旨，法院於審酌認定時，亦無受該函釋內
容拘束之必要。系爭函釋核與行政程序法第159條第2項第
2款、第160條規定不符，性質上並非合法解釋性行政規則
，至多僅為承辦人員個人法律歧異之見解，尚不足以拘束
下級機關；而法院依據法律獨立審判，更無須受該函釋之
拘束，上訴人據依系爭函釋作為裁罰解釋之基準，非依「
違反保全業法事件裁罰基準表」明文規範作為裁量之依據
，顯有悖於依法行政原則。
⒊上訴人於裁處時，因無逾越裁罰基準表之明文規範，自不
得另行限縮解釋其意旨，否則如何認定按次連續處罰之密
度，僅相隔一日即認定無該裁罰基準表備註欄之適用，此
均有所不明，顯見內政部於頒布裁罰基準表時，並無將裁
罰基準表限縮僅適用於同時間聘僱，有多人涉及違法僱用
之情，實係基於行政機關取締介入而區隔（切斷）為一次
違規行為。倘該次處罰之違規情狀嚴重，該違法行為之不
法內涵升高，即所謂「違規行為之量的增加」，行政機關
即得於法定罰鍰額度內予以斟酌加重處罰（即每增加1人
酌加1萬元罰鍰）；是基於「行政自我拘束」原則，上訴
人仍應受限於該規定，斷無自行擴張解釋之理，上訴人誤
用該規範之情甚明。
㈣依現行實務見解，倘若法院認定被上訴人之行為確實違反行
政法上義務，則被上訴人之行為顯係基於業務上反覆、延續
之行為，時空上具有密切關連，應屬集合犯性質而論以一罪
，且該持續違規事實，亦因上訴人查獲之介入而區隔為一次
違規行為：
⒈倘法院認定被上訴人之行為確實違反行政法上義務，則被
上訴人因業務上反覆、延續之行為，違反保全業法第10條
未檢附名冊之行為，其時間、空間上具有緊密關連，屬於
刑法上集合犯之概念，依最高行政法院103年度判字第62
號判決要旨，行政法上應僅論以一行為。況依最高行政法
院98年11月份第2次庭長法官聯席會議意旨，係以查獲裁
處之時間點作為違法行為數之區隔，倘法院認定被上訴人
之行為確實違反行政法上義務，則因本件查獲裁處之時間
點為103年10月3日，上訴人自不應再就此時點前之未檢送
名冊行為予以處罰。且被上訴人所僱用之保全人員均係指
派至崇德文心君悅社區服務，自時空及侵害法益性而言，
應屬集合犯之性質，實難將此營業義務之行為割裂，採為
數行為認定，自以舉發取締之時點，作為區隔前後次處罰
之分界。
⒉參以藥事法第66條第3項及第95條第1項規定可知，傳播業
者有不得刊播未經核准之藥物廣告之行政法上義務；苟違
反該行政法上義務，即得處以20萬元以上500萬元以下之
罰鍰。又藥物廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，該違
規廣告可能為一次或長期持續反覆實施之多次廣告行為，
在停止登載、刊播以前，其違規事實一直存在，而與前揭
決議所示以遞送具有通信性質之文件為營業，其違法行為
可能為一次或長期持續反覆實施之多次遞送行為相似，參
照上揭決議意旨，並考量藥物廣告行為之特性與其法定處
罰金額（20萬元至500萬元），應認持續之藥物違規廣告
，得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數。即
因行政機關介入而區隔（切斷）為一次違規行為，行政機
關不得再就行為人接獲處分書前所為之其他違規廣告予以
處罰。惟應特別注意者，凡經行政機關介入而區隔（切斷
）為一次違規行為時，倘該次處罰之違法廣告則數愈多（
一行為數舉動），該違法行為之不法內涵升高，即所謂「
違法行為之量的增加」，行政機關即得於法定罰鍰額度內
予以斟酌加重處罰（最高行政法院101年度判字第202號判
決意旨參照）。
⒊自處分書認定之事實而言，本件違規行為，係被上訴人於
僱用保全人員楊自發、蕭裕翔、吳智偉後，指派渠等至臺
中市北屯區潘陽路3段之崇德文心君悅社區內擔任保全人
員時，未依規定將渠等名冊送交主管機關審核，此等違規
行為，應係被上訴人基於保全業務，所為反覆、延續性之
行為，該等營業義務之違反，自時空及法益侵害而言，實
難將其割裂分別認定，應屬法律上一行為。
⒋再者，從本件被上訴人僱用並指派至崇德文心君悅社區擔
任保全人員等情以觀，倘若將此一行為認定為數行為，並
按次連續處罰，按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致
多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則
，司法院釋字第604號解釋足資參照。除法律將按次連續
處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，
或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後
之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「
按次連續處罰」之本旨。足見，本件依保全業僱用之性質
以觀，本即含有反覆、延續之性質，而被上訴人所僱用之
保全人員均指派至相同地點服務，時間上亦具有緊密關連
性，揆諸前揭說明，自應以舉發取締之時點，作為區隔前
後次處罰之分界點，如此方符按次連續處罰之本旨。
㈤參之上開說明，訴願決定及原處分有違法之處，求為判決訴
願決定及原處分關於裁處罰鍰各15萬元部分均撤銷。
三、上訴人則以：
㈠本案依據法令為保全業法第10條、第10條之2、第16條第1項
第3款、第5款之規定及保全業法施行細則第6條等規定。以
及內政部101年9月10日台內警字第1010890631號令頒「違反
保全業法事件裁罰基準表」（下稱裁罰基準表）、內政部
103年9月4日系爭函釋。
㈡保全業之業務特性及工作性質與重大公益有密切關係，對民
眾生命、財產權益影響至鉅，為避免保全公司僱用不合格之
保全人員，乃有保全業法第10條保全人員送審規定之設，另
為使保全人員具備一般法律常識，深入了解保全業法相關規
定，並熟稔各項保全作業方式，遂行所賦工作，保全業法明
文規定保全人員需職前訓練及每月4小時之在職訓練，俾利
提升保全人員值勤能力，亦為保全業者所應遵守之營業義務
，所保護之法益及規範之目的亦有差異。主管機關裁罰時，
應考量目的性、必要性、比例原則及主客觀因素，依個案事
實認定之，俾符合裁罰目的，先予陳明。
㈢有關被上訴人所訴理由，經查本案相關卷證資料，說明如下
：
⒈被上訴人認為高雄市政府警察局於92年7月28日高市府警
刑字第0920040713號處分書，裁處寶順保全股份有限公司
17萬元罰鍰，與本案同屬違規先行僱用人數3人情形，上
訴人罰鍰竟高達45萬元，依據相同之裁罰基準，卻為相異
之裁罰結果，已違反內政部令頒之裁罰基準表。惟依據系
爭函釋之內容，裁罰基準表之備註所稱每案增加1人，罰
鍰酌增加1萬元，係指同時間聘僱，有多人涉及違法僱用
時，得適用之罰鍰酌增規定。本案被上訴人分別於102年
10月19日聘僱保全人員楊自發，於103年3月21日聘僱保全
人員蕭裕翔，於102年9月聘僱保全人員吳智偉，聘僱時間
各異，上訴人審酌被上訴人違規之情節，並依據上開裁罰
基準表暨系爭函釋內容，分別裁處罰鍰15萬元，並無被上
訴人所謂裁量踰越之不法情事。另行政罰法第18條規定：
「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度
、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量
受處罰者之資力。」上訴人裁處時均依規定個案審酌具體
情節，並依職權裁量，與被上訴人所述高雄市政府所為裁
處個案情節並不相同，並無違反行政自我拘束原則及平等
原則，亦無裁量濫用情事。
⒉依據被上訴人僱用保全人員蕭裕翔、楊自發及崇德文心君
悅社區（即君悅社區）管理委員會主任委員楊子煜訪談筆
錄，皆證實吳智偉於君悅社區擔任保全人員，且君悅社區
管理委員會主任委員楊子煜亦說明該社區保全工作皆委由
被上訴人辦理，該社區從無自行聘僱保全人員，亦有該社
區簽發簿及住戶委交財物登記簿為證，被上訴人以無吳智
偉之人事資料、投保資料證明未聘僱吳智偉擔任保全人員
，實乃倒果為因，所言不足為採。
㈣被上訴人謂上訴人所援引系爭函釋未經合法下達，或刊登於
政府公報發布，不足以作為本件裁罰之依據，且法院於涉及
法律見解審酌時，亦不受該函釋拘束，說明如下：
⒈解釋函令旨在闡明法規之含義，原無法律效力可言，惟解
釋函令為機關內部規則，對機關所屬單位及人員，自該函
令通知或依規定方式周知時起，發生拘束力，至於產生間
接之對外效力，則視是否形成經常性行政實務為斷，而對
特定人民所為之法規函示，於成為人民之信賴基礎時，配
合其信賴之行為而產生拘束力。解釋函令對原法規生效時
起之規定事項，理當皆有其適用，不生追溯之問題，合先
敘明。
⒉上訴人所援引系爭函釋，係內政部回復上訴人對於裁罰基
準表有關疑義之解釋函，自該函令通知時，即對上訴人發
生拘束力，上訴人依前揭函釋而為裁處，並無不當。
㈤有關行為數認定問題，國內學說主要可分成二大類型，說明
如下：
⒈參照德國法例，將「一行為」區分為「自然的一行為」及
「法律的一行為」，所謂的「自然的一行為」係指行為人
只有一個動作，或是有多數動作，在多數動作間具有直接
的時間及空間關係，當第三人以自然的方式觀察時，可以
認為其整體的活動是一個單一的綜合作為。至於「法律的
一行為」，係指結合多數自然意義的動作成為單一的行為
，而此種單一的行為只構成一個違法，並只得受一個行政
罰之處罰。因此，法律的單一行為著重於法律上之意義，
而與自然的行為是否單一，並無必然之關係。
⒉以行為人對行政罰上行為之了解，提出行為個數之判斷。
如以行政罰法與刑法上之一行為，判斷標準不同，蓋刑罰
著眼於法益保護，而行政罰則著重於行政法規之遵守；此
外是否「一行為」，應以個案判斷，即須從個案具體事實
予以判斷，而非就某法規與某法規之間之關連為何，或就
抽象事實，予以抽象判斷，並宜就個案具體情節，斟酌法
條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能及社會通念等因
素決定之。另有以行政罰行為之個數，應有異於刑罰之行
為須以犯意為要素，其具有合目的性與技術性，可以透過
立法技術予以量化，並在法律上予以「擬制」；亦即只要
客觀上法律的擬制、立法目的及法規範義務的態樣等，即
可作為判斷義務個數之標準。
⒊上述兩種類型，皆有其立論依據，第一種依賴刑法理論之
見解，有深厚之理論基礎，惟難免有忽視行政罰特性之疑
慮。第二種見解，則較能掌握行政罰有異於刑罰之特殊性
，惟理論基礎較為不足，且判斷標準較不明確，不利於具
體個案之適用。
⒋保全業之業務特性及工作性質與重大公益有密切關係，對
民眾生命、財產權益影響至鉅，為避免保全公司僱用不合
格之保全人員，乃有保全業法第10條保全人員送審規定之
設，亦為保全業者所應遵守之營業義務。就本案而言，上
訴人於裁罰時係依據前揭學說類型二，考量被上訴人於每
次僱用保全人員前，是否遵守行政規則，將欲僱用人員送
交上訴人審查，作為判斷標準。另外，被上訴人於102年1
0月19日聘僱保全人員楊自發，復於102年11月20日送交上
訴人所屬第二分局審查，被上訴人於103年3月21日聘僱保
全人員蕭裕翔，復於103年3月27日送交上訴人所屬第二分
局審查，從前揭事實觀之，被上訴人確實了解於不同時間
僱用之保全人員應分別送審，亦即被上訴人了解將欲僱用
人員送交上訴人審查，係被上訴人於每次僱用前依法均應
遵守之義務。被上訴人於102年9月、102年10月19日、103
年3月21日，分別僱用保全人員吳智偉、楊自發及蕭裕翔
，自應依法分別送審，被上訴人3次違反保全業法，上訴
人依法每次裁處被上訴人罰鍰15萬元，3次違法行為共裁
處被上訴人罰鍰45萬元，並無被上訴人所謂之瑕疵。
㈥綜上所述，被上訴人之訴為無理由，上訴人對於本案之處罰
已符合適法性、妥當性原則等語，資為抗辯。
四、原審撤銷原處分1、2、3及訴願決定關於前揭處分部分撤銷
，被上訴人其餘之訴駁回，係以：
㈠依保全業法第10條、第10條之2、第16條第1項第3、5款以及
同法施行細則第6條規定，經查：
⒈君悅社區管理委員會主任委員楊子煜於臺中市政府警察局
第五分局訪談筆錄中陳明：「〔君悅社區保全（含樓管）
工作（含夜班及機動人員）共有幾人在輪替？〕白天班2
名、晚班2名、機動人員2名總共6名輪替。（上開人員工
作內容為何？負責大樓保全工作之保全人員你是否認識？
）目前白天櫃檯保全人員蕭裕翔、車道口保全為楊自發，
晚班櫃檯李鳴真，其他人員我就不知情。」；楊自發於臺
中市政府警察局第五分局訪談筆錄中陳稱：「（可否請你
提供所有在君悅社區擔任保全工作人員之姓名基資及服勤
班別）當時白天班有李……晚班吳智偉，現在白天班蕭裕
翔、晚上……」；蕭裕翔於臺中市政府警察局第五分局訪
談筆錄中陳稱：「可否請你提供所有在君悅社區擔任保全
工作人員之姓名基資及服勤班別？）早班櫃檯是我，車道
是楊自發，晚班櫃檯吳智偉，……」，並君悅社區櫃檯相
關業務簿冊之崇德文心君悅社區現場服務人員電話資料表
上記載：「夜班保全吳智偉……」，及住戶交付財物登記
簿上記載：「管理員簽名：吳……」等資料，有各該文件
資料在卷足佐，足證被上訴人確有僱用蕭裕翔、楊自發、
吳智偉於君悅社區擔任保全人員執行保全工作之事實，應
堪認定；是被上訴人主張其未僱用吳智偉為保全人員，亦
無吳智偉之人事資料、投保資料，如何能將其名冊送請上
訴人審查，及使其於103年3月份施予4小時以上在職訓練
等詞，均非足採。
⒉按保全業法第10條主要規範目的係在於由主管機關審核保
全人員是否具有該等消極資格，以符同法第1條為健全保
全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特制定保全業
法之立法本旨，而非規範保全業者與保全人員間私法上勞
僱契約關係，此觀諸同法第10條之1第2項規定保全業知悉
所屬保全人員，有上開消極資格者，應即予解職（解除保
全人員之職），並非解除或終止僱用契約至明。本件承上
所述，被上訴人與蕭裕翔、楊自發、吳智偉均已成立實質
僱傭關係，且被上訴人使蕭裕翔、楊自發、吳智偉等3人
執行從事保全人員之保全業務，自應有保全業法第10條送
請審核或查核之公法上作為義務，始能落實保全業法第1
條之立法目的；故被上訴人主張在正式僱用前，僅為內部
教育訓練，不得以勞保加入即見習保全業務之時，認定僱
用之時點之詞，亦非有據。
⒊再參以被上訴人提出之臺中市保全商業同業公會在職訓練
報名簽到表之資料，其上確無吳智偉每個月應施予4小時
以上在職訓練之內容，有該件資料附卷可佐，是被上訴人
此項違反保全業法第10條之2規定之違規行為，應堪認定
；故被上訴人主張其並未僱用吳智偉，亦無吳智偉之人事
資料、投保資料，如何能使其於103年3月份施予4小時以
上在職訓練，上訴人據保全業法第16條第1項第5款、裁罰
基準表五之規定，裁處被上訴人15萬元，認事用法，顯有
錯誤等詞，洵非足採。
㈡又按裁罰基準表編號三㈠規定關於違反保全業法第16條第1
項第3款，僱用保全人員未送審查者，違反本點規定僱用之
保全人員人數1人者，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰酌加
1萬元，至高不得逾越法定上限50萬元，且附註載明本基準
表係就一般情況而言，如有其他特殊情形，亦得視情節加重
或減輕，裁罰時仍應遵守「平等」、「比例」、「行政自我
約束」、「禁止恣意」、「禁止不當連結」等一般法律原則
，並踐行行政程序法所定之法定程序，參酌裁罰基準，經合
目的性、比例性及義務性之裁量決定等情，係內政部依據行
政程序法第159條第2項第2款規定，為協助下級機關或屬官
行使裁量權而訂頒之裁量基準；乃行政機關為行使法律所授
與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，必須實踐具體
個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等原則，訂定
行政裁量準則作為下級機關行使裁量權之準據，能實踐具體
個案之正義，且符合平等原則，是主管機關依據上述裁罰基
準裁量，自符依法行政之合法行政行為。查：
⒈本件本院應審究上訴人所為原處分1至3關於罰鍰各15萬元
部分，是否已為適當、合目的性之裁量，有無裁量瑕疵、
是否適法有據等問題。承上所述，上訴人審認被上訴人僱
用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉前，未檢附名冊，送
請當地主管機關審查合格後僱用之違規事實，固非無據。
惟上訴人依據內政部103年9月4日系爭函釋略以：「……
五、……裁罰基準表之備註所稱『每案增加1人，罰鍰酌
增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人涉及違法
僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。」就被上訴人聘僱人員
蕭裕翔、楊自發、吳智偉之聘僱起點均不相同，應非於同
一時間一併送審查，其違法事實各異，分別依保全業法第
16條第1項第3款及上開裁罰基準表之規定，各為原處分1
至3之處罰；本院審酌上訴人所屬警察局第二分局係於103
年3月26日接獲上訴人交查案件，就被上訴人有無違反保
全業法相關規定事件進行調查，被上訴人雖對前揭3名保
全人員僱用之始點不同，但上訴人係在同時查獲被上訴人
此項「僱用保全人員蕭裕翔、楊自發、吳智偉前，未檢附
名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用」之違規，應認
上訴人本件該次查獲處罰後，係切斷被上訴人在該處罰時
點前後違規行為之單一性，則在該處罰時點前被上訴人違
反未檢附名冊送請審核之不作為行為，均屬於本件應受處
罰之範圍，應併依前揭裁罰基準表三㈠備註「僱用未送審
查之保全人員人數一人，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰
鍰酌加1萬，至高不得逾越法定上限50萬元。」之內容裁
罰之，亦屬符合保全業法制定之立法目的，在於為健全保
全業之發展，確保國民生命、財產之安全之適法處分。
⒉再酌以保全業法第16條第1項第3款及第2項之規定內容，
係規定得科處罰鍰，並命限期改善，屆期未改善或再次違
反者，得處停止營業，情節重大者，廢止其許可，並無按
次處罰之明文；是本件被上訴人未依保全業法第10條之2
規定，於僱用前未檢具檢附名冊，送請當地主管機關審查
合格後僱用之違規行為，既係持續至本件上訴人查獲之時
，則上訴人即主管機關並不得對行為人即被上訴人在查獲
前之過去違反行政法上義務行為重複處罰。故上開系爭函
釋所稱「裁罰基準表之備註所稱『每案增加1人，罰鍰酌
增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人涉及違法
僱用時，得適用之罰鍰酌增規定」，容屬有誤，無從援引
採認之；是上訴人就被上訴人僱用蕭裕翔、楊自發、吳智
偉前，未檢附名冊，送請當地主管機關審查合格後僱用之
違規，分別為本件原處分1至3之罰鍰各15萬元，難謂為適
法。
㈢綜上所述，被上訴人負有應依保全業法第10條本文規定送請
審查之作為義務，被上訴人並未依此規定送請審查，其違規
事證固屬明確，然上訴人依同法第10條、第16條第1項第3款
（僱用保全人員未送請審查）及裁罰基準表編號三㈠及其備
註所示，對被上訴人分別為原處分1至3計3次處罰各裁處罰
鍰15萬元，則非屬適用，容有未洽；被上訴人此部分聲明求
為撤銷，為有理由，應由本院將該部分即原處分1至3及其訴
願決定均予撤銷，由上訴人另為適法之處理。至於被上訴人
違反保全業法第10條之2規定，對保全人員未每個月施予4小
時以上在職訓練內容之違規行為，上訴人以原處分4裁處被
上訴人15萬元罰鍰，依法並無不合，尚難認原處分4有違法
之處；訴願決定遞予駁回，亦無違誤，應予維持，是此部分
被上訴人之訴為無理由，應予駁回。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘爭執點、攻擊防禦方法及
訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之
必要，併予敘明。據上論結，本件被上訴人之訴為一部有理
由，一部無理由等語，為其判斷基礎。
五、上訴人上訴意旨略以：
㈠原判決認定上訴人於本件查獲處罰後，係切斷被上訴人在該
處罰時點前後違規行為之單一性，對於被上訴人違反未檢附
名冊送請審核之不作為，應併依裁罰基準表三㈠備註之內容
裁罰云云，與103年度高等行政法院法律座談會提案及研討
結果之見解不符，具有適用保全業法及違反保全業法事件裁
罰基準表不當之違誤，且有判決理由矛盾之違背法令事由：
⒈按保全業法第10條及第16條第1項第3款規定，就保全業違
反上開規定僱用人員未送審查者，違反保全業法事件裁罰
基準表三㈠明定違反第1次處以罰鍰15萬元、違反第2次至
第4次停止營業3個月、6個月、1年、僱用未送審查之保全
人員人數1人者，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰酌加1
萬元，至高不得逾越法定上限50萬元。
⒉次按103年3月12日103年度高等行政法院法律座談會提案
及研討結果提案六，針對法律問題：甲公司經營事業包含
「化粧品批發業」、「化粧品零售業」等項目，前於99年
10月至100年5月間，於電視宣播化粧品廣告，因廣告內容
與原行政院衛生署（改制後為衛生福利部）核定表之內容
不符，且未重新申請，經乙機關以其違反化粧品衛生管理
條例第24條第1項規定，以100年7月13日裁處書裁處47萬5
千元罰鍰（計94件違規廣告）。嗣乙機關復以甲公司於10
0年3月3日於電視宣播之化粧品廣告，不在前揭94件違規
廣告裁罰之內（與前次裁罰之宣播日期不同)，以101年12
月18日裁處書裁處1萬元罰鍰。本案是否得援用最高行政
法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議見解，認為
該違規事實，因行政機關介入而區隔為1次違規行為，不
得再予處罰？討論意見採取甲說：「㈠按行政法上之行為
係以人民之外部行為為規範對象，其內部意思為何則非所
問，亦即同一樣式之廣告，於同一日在不同之頻道播出，
或於不同日期播出，自屬不同之違規行為，而每一次於電
視上宣播均向不同之顧客群訴求，一次廣告即有其單一之
危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一行為。查甲公
司於100年3月3日之宣播廣告，與前次裁罰之宣播日期或
頻道不同，係不同之違規行為，而屬數行為，依行政罰法
第25條規定應分別處罰。㈡最高行政法院98年11月份第2
次庭長法官聯席會議決議略以『本件A公司自92年6月起所
為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通知
單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條
第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該
第1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月
間，惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之
營業行為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因
行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就
A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通
知單之營業行為予以處罰。」顯見係以營業行為為其決議
基礎，本件則為甲公司之廣告行為，二者性質上顯著不同
。蓋遞送信函、繳費通知單之營業行為，依其營業特性而
言，係每日反覆持續為之，而本件化妝品廣告行為，並非
每日反覆持續為之，其或偶一為之，或一日數次，或一連
數日持續為之，態樣不一。但基本上並不以每日持續為之
，乃其特性。故就二者是否屬同一次違規行為，不宜作相
同之認定。況且，該決議內容主要係針對郵政法第6條第1
項、第40條第1款規定「按次連續處罰」所作成之決議，
而認前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事
實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨，然本件化妝品衛
生管理條例第30條之處罰，並非規定按次連續處罰，故乙
機關仍得加以處罰。申言之，倘行為人之行為並不以每日
持續為之為其特性，自不宜援用最高行政法院98年11月份
第2次庭長法官聯席會議決議見解，認為違規事實因行政
機關介入而區隔為一次違規行為；又最高行政法院98年11
月份第2次庭長法官聯席會議決議內容主要係針對郵政法
「按次連續處罰」之規定所作成，如其他法規條文並無按
次連續處罰之規定，行政機關仍得對其他違規行為加以處
罰。
⒊查被上訴人分別於102年10月19日聘僱保全人員楊自發，
遲至同年11月20日始送交臺中市政府警察局第二分局審查
、於103年3月2l日聘僱保全人員蕭裕翔，遲至103年3月27
日始送交臺中市政府警察局第二分局審查、於102年9月聘
僱保全人員吳智偉擔任該社區車道機動保全人員，於102
年12月轉任該社區櫃台保全人員，保全人員吳智偉後於10
3年3月底離職，期間被上訴人未將保全人員吳智偉名冊送
交臺中市政府警察局審查，就此業經原判決肯認而採為判
決之事實，是以被上訴人構成3次違反保全業法第10條之
行為，應可認定。參酌前開103年度高等行政法院法律座
談會提案及研討結果，被上訴人僱用保全人員之行為並非
每日持續為之，不應認為被上訴人3次違規行為因行政機
關介入而區隔為1次違規行為，復以保全業法第10條及第
16條並無按次連續處罰之規定。是上訴人分別以103年10
月3日原處分1、2、3對被上訴人3次違規行為處以罰鍰，
於法有據。
⒋然查，原判決既認定被上訴人聘僱人員蕭裕翔、楊自發、
吳智偉之聘僱起點均不相同，應非於同一時間一併送審查
，其違法事實各異，且於判決理由敘明保全業法第16條第
1項第3款及第2項之規定內容並無按次處罰之明文，竟又
認定上訴人於本件查獲處罰後，係切斷被上訴人在該處罰
時點前後違規行為之單一性，則於該處罰時點前被上訴人
違反未檢附名冊送請審核之不作為，應併依裁罰基準表三
㈠備註「僱用未送審查之保全人員人數1人，處罰鍰15萬
元，每增加1人，罰鍰酌加1萬，至高不得逾越法定上限50
萬元。」之內容裁罰云云，實與103年度高等行政法院法
律座談會提案及研討結果之見解不符，具有適用保全業法
及違反保全業法事件裁罰基準表不當之違誤。復以保全業
法第16條第1項第3款規定內容有無按次處罰之明文，概與
本件無涉，上訴人對被上訴人3次違規行為所為3次裁罰本
非屬按次連續處罰之情形，亦無違反一事不二罰原則，原
判決略以保全業法第16條第1項第3款無按次處罰之明文，
認定被上訴人之違規行為持續至本件查獲之時，上訴人不
得對被上訴人在查獲前之過去違反行政法上義務行為重複
處罰云云，容有行政訴訟法第243條第2項第6款理由矛盾
之違背法令事由，依法應予廢棄。
㈡次查，內政部就本件被上訴人3次僱用保全人員未送審查，
做成103年9月4日系爭函釋略以：「……五、有關該公司聘
僱楊自發、蕭裕翔及吳智偉之聘僱起點均不相同，應非於同
一時間將前開3人一併送審查，故其違法事實各異，自應分
別依保全業法第16條第1項第3款及『違反保全業法事件裁罰
基準表』規定處罰之，至裁罰基準表之備註所稱『每案增加
1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人
涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。」乃是中央主管
機關依法所為之解釋，原判決僅率爾指稱系爭函釋所稱容屬
有誤，無從援引採認云云等語，未於理由內詳載系爭函釋為
何有誤及其違誤之處，亦未見原判決敘明系爭函釋所稱「同
時間聘僱，有多人涉及違法僱用時」究應適用裁罰基準表之
何項裁罰，顯已構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不
備理由之違背法令事由，自應予以廢棄。
㈢綜上所述，原判決具有不適用法規或適用法規不當之違背事
由。為此，提起本件上訴，請求廢棄原判決。
六、本院之判斷：
㈠本件原判決將原處分1、2、3及訴願決定關於前揭處分部分
均撤銷，被上訴人其餘之訴駁回（即原處分4部分予以維持
之判決），而上訴人上訴聲明為將原判決廢棄，似有包含「
被上訴人其餘之訴駁回」部分，惟查，因「被上訴人其餘之
訴駁回」係對上訴人有利部分，且因被上訴人未為上訴而告
確定，是以，本院對於本件上訴之審判範圍僅限於原處分1
、2、3及訴願決定關於前揭處分部分，核先敘明。
㈡按「為健全保全業之發展，確保國民生命、財產之安全，特
制定本法；本法未規定者，依其他法律之規定。」、「保全
業應置保全人員，執行保全業務，並於僱用前檢附名冊，送
請當地主管機關審查合格後僱用之。必要時，得先行僱用之
；但應立即報請當地主管機關查核。」、「保全業有下列情
事之一者，主管機關得處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰
：……三、違反第10條規定，對僱用之保全人員不送審查、
經審查不合格而仍僱用或未送查核。」、「有前項各款情事
之一，經限期改善，而屆期未改善或再次違反者，主管機關
得處停止營業1個月以上1年以下；其情節重大者，廢止其許
可。」分別為保全業法第1條、第10條、第16條第1項第3款
及第2項定有明文。次按「本法第10條所稱必要時，指保全
業非先行僱用保全人員，即無法營運；保全業應於僱用後2
日內，報請當地主管機關查核，當地主管機關並應於5日內
核復。」為保全業法施行細則第6條所規定。再按違反保全
業法事件裁罰基準表編號三㈠規定關於違反保全業法第16條
第1項第3款，僱用保全人員未送審查者，違反本點規定僱用
之保全人員人數1人者，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰酌
加1萬元，至高不得逾越法定上限50萬元。
㈢又保全業法第10條規定旨在掌握保全人員之素質，為保障社
會治安及國民生命、財產安全所必要，故課予保全業於僱用
保全人員之前，應先將僱用名冊送請主管機關審查，或限於
必要之情形下先僱用，惟應立即報請主管機關查核之公法義
務，否則若謂保全業衹要於僱用後隨時報請查核即可，顯然
無法達到保障國民之生命、財產安全之目的，而失保全業法
第10條之規範目的。又按「人民違反法律上之義務而應受行
政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，
仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反
禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，
推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應
受處罰。」業經司法院釋字第275號解釋在案。
㈣再「㈠按行政法上之行為係以人民之外部行為為規範對象，
其內部意思為何則非所問，亦即同一樣式之廣告，於同一日
在不同之頻道播出，或於不同日期播出，自屬不同之違規行
為，而每一次於電視上宣播均向不同之顧客群訴求，一次廣
告即有其單一之危害性產生，應認為一次播送廣告即為單一
行為。查甲公司於100年3月3日之宣播廣告，與前次裁罰之
宣播日期或頻道不同，係不同之違規行為，而屬數行為，依
行政罰法第25條規定應分別處罰。㈡最高行政法院98年11月
份第2次庭長法官聯席會議決議略以『本件A公司自92年6月
起所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函、繳費通
知單之營業行為，經交通部於93年4月28日依郵政法第40條
第1款處以罰鍰及通知其停止該行為（即第1次處分），該第
1次處分書所載違規行為時間，雖僅載為92年6月至10月間，
惟A公司自92年6月起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行
為，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關
介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就A公司於接
獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業
行為予以處罰。』顯見係以營業行為為其決議基礎，本件則
為甲公司之廣告行為，二者性質上有顯著不同。蓋遞送信函
、繳費通知單之營業行為，依其營業特性而言，係每日反覆
持續為之，而本件化妝品廣告行為，並非每日反覆持續為之
，其或偶一為之，或一日數次，或一連數日持續為之，態樣
不一。但基本上並不以每日持續為之，乃其特性。故就二者
是否屬同一次違規行為，不宜作相同之認定。況且，該決議
內容主要係針對郵政法第6條第l項、第40條第1款規定『按
次連續處罰』所作成之決議，而認前次處罰後之持續違規行
為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂『按次連續處罰』
之本旨，然本件化粧品衛生管理條例第30條之處罰，並非規
定按次連續處罰，故乙機關仍得加以處罰。」為103年3月12
日高等行政法院法律座談會提案六及其研討結果。
㈤由上開最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決
議：「本件A公司自92年6月起所為持續違反郵政法第6條第1
項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通部於93
年4月28日依郵政法第40條第1款處以罰鍰及通知其停止該行
為（即第1次處分），該第1次處分書所載違規行為時間，雖
僅載為92年6月至10月間，惟A公司自92年6月起所為之遞送
信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持續之情形，該
持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交
通部應不得再就A公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送
信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣交通部於93年9
月14日通知A公司就其另於93年5、6月間所為遞送信函、繳
費通知單之營業行為陳述意見，並於93年12月24日處以罰鍰
並通知其停止該行為（即前處分），此乃處罰A公司於接獲
第1次處分書後之持續營業行為，該前處分亦有切斷A公司於
接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。交通部既已對於
A公司於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函
、繳費通知單之營業行為予以處罰，自不得再就A公司於此
期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃交通部嗣又於
94年2月21日對A公司93年7月所為營業行為予以處罰（即原
處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨
不符，應認原處分係屬違法。」可知乃係針對違反郵政法第
6條第1項及第40條第1款所作之決議，其處罰對象為違規之
「營業行為」，性質上本具有持續性，本應予適當切割方能
按次連續予以處罰。至於若屬於非營業行為，且該行為並不
以每日持續為之，無持續性質，又相關法規條文並無按次連
續處罰之規定，即無上述最高行政法院庭長法官聯席會議決
議之適用。
㈥查本件被上訴人分別於102年10月19日聘僱保全人員楊自發
，遲至同年11月20日始送交臺中市政府警察局第二分局審查
、於103年3月2l日聘僱保全人員蕭裕翔，遲至103年3月27日
始送交臺中市政府警察局第二分局審查、於102年9月聘僱保
全人員吳智偉擔任該社區車道機動保全人員，於102年12月
轉任該社區櫃台保全人員，保全人員吳智偉後於103年3月底
離職，期間被上訴人未將保全人員吳智偉名冊送交臺中市政
府警察局審查，此業經原判決審理後所確定之事實，不同的
日期所為之違法行為，性質上屬於可分割之數行為，並無就
單一營業行為按次連續處罰之問題，核與上開最高行政法院
決議顯有不同，自不能予以援用，不應認為被上訴人3次違
規行為因行政機關介入而區隔為1次違規行為；復以保全業
法第10條及第16條並無按次連續處罰之規定，自無重複處罰
之問題。是以，本件被上訴人未於僱用上開保全人員之前將
其名冊送請上訴人審查，即於逕行僱用後，亦未立即報請上
訴人查核，揆諸前揭說明，被上訴人已違反保全業法第10條
之規定甚明，是上訴人依同法第16條第1項第3款規定，分別
以103年10月3日原處分1、2、3對被上訴人3次違規行為處以
罰鍰，自屬於法有據。然原判決認定被上訴人之違規行為於
上訴人查獲後予以切斷，被上訴人3次違法行為屬行政法上
單一行為，應適用裁罰基準表三㈠備註「僱用未送審查之保
全人員人數1人，處罰鍰15萬元，每增加1人，罰鍰酌加1萬
，至高不得逾越法定上限50萬元。」之規定云云，即有適用
保全業法及裁罰基準表不當之違誤，有行政訴訟法第243條
第1項判決適用法規不當之情事。又原判決復以保全業法第
16條第1項第3款及第2項並無按次處罰之明文，卻認定被上
訴人之違規行為持續至本件查獲之時，上訴人不得對被上訴
人在查獲前之過去違反行政法上義務行為重複處罰云云，亦
有行政訴訟法第243條第2項第6款理由矛盾之違背法令事由
。
㈦次查，內政部就本件被上訴人3次僱用保全人員未送審查，
做成103年9月4日系爭函釋略以：「……五、有關該公司聘
僱楊自發、蕭裕翔及吳智偉之聘僱起點均不相同，應非於同
一時間將前開3人一併送審查，故其違法事實各異，自應分
別依保全業法第16條第1項第3款及『違反保全業法事件裁罰
基準表』規定處罰之，至裁罰基準表之備註所稱『每案增加
1人，罰鍰酌增加新臺幣1萬元』，係指同時間聘僱，有多人
涉及違法僱用時，得適用之罰鍰酌增規定。」（見原審卷第
57頁及背面），核此則函釋係內政部基於主管權責，就法規
適用所為之闡示，尚與法律之本旨無違，行政法院於審理個
案時，自得予以援用。然原判決僅以被上訴人雖對楊自發等
3人僱用始點不同，但上訴人係在同時查獲違規行為，屬違
規行為單一，應依裁罰基準表三㈠備註內容裁罰之云云，而
對於本案事實適用系爭函釋所稱「同時間聘僱，有多人涉及
違法僱用時」究應適用裁罰基準表之何項裁罰，未予以敘明
，亦已構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之
違背法令事由。
㈧綜上所述，原判決就被上訴人3次違法行為，認定為行政法
上一行為，而將原處分1、2、3及訴願決定關於前述處分部
分併予撤銷，有上述行政訴訟法第243條第1項適用法規違誤
及第2項第6款判決理由矛盾與理由不備之情形，上訴意旨指
摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。經核本件上訴為
有理由，應由本院基於原判決確定之事實，將原判決除確定
部分外予以廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第
3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判
決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 28 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 104 年 12 月 28 日
書記官 李 孟 純
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（104年版）第 1189-1213 頁