裁判字號：
高雄高等行政法院 104年度訴字第175號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 05 月 31 日
案由摘要：
廢棄物清理法
高雄高等行政法院判決 104年度訴字第175號
民國106年5月10日辯論終結
原 告 高雄市旗山尊懷活水人文協會
代 表 人 王中義
訴訟代理人 黃旭田 律師
原 告 鄭妙珍
李忠信
林陳秀燕
郭麗雪
魏來吉
湯澤良
莊世和
上八原告共同
訴訟代理人 蔡易廷 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 范仲良 律師
李育昇 律師
林燦銘
參 加 人 建發營造有限公司
代 表 人 黃胤鴒
訴訟代理人 蕭偉松 律師
複代理人 吳冠龍 律師
訴訟代理人 馬紹瑜 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原處分（即被告103年11月17日高市府環廢管字第10343127700號
函）撤銷。
被告應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命參加人建發
營造有限公司將其回填在高雄市旗山區圓潭子段655-5、655-15
、655-16、655-17及655-18地號土地之轉爐石級配料限期清除之
行政處分。
被告應給付原告新臺幣壹拾萬元。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔十分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣高雄市旗山區圓潭子段（下稱圓潭子段）655-5、655-15
、655-16、655-17、655-18地號土地（下稱系爭土地），經
參加人於民國102年間為回填坑洞而堆置轉爐石級配料（即
俗稱爐碴）。原告於103年9月18日依廢棄物清理法第72條第
1項規定，向被告提出公民告知書，請被告命參加人限期移
除棄置於系爭土地之爐碴及如參加人拒不執行，被告應依行
政執行法第27條、第29條規定代為履行。被告以103年11月1
7日高市府環廢管字第10343127700號函復原告，告知系爭土
地堆置轉爐石級配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環
境情事，已另依區域計畫法辦理等語。原告乃依廢棄物清理
法第72條第1項規定逕向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）依廢棄物清理法第72條規定及最高行政法院102年度判字
第782號判決意旨，公益團體或受害人民依規定提起公民
訴訟，為訴願法第1條第1項所稱「法律別有規定」之情況
，無須先行訴願程序。高雄市旗山區經經濟部99年5月28
日經授水字第09920222150號函公告為「高屏溪自來水水
質水量保護區」，參加人將爐碴及其他不明廢棄物棄置於
系爭土地，嚴重污染周遭土壤，已危及高雄地區居民之用
水安全。原告高雄市旗山尊懷活水人文協會係依人民團體
法向高雄市政府社會局登記有案之人民團體，並以「推動
社區文化、生態環保之經營與推廣活動」為章定任務。原
告鄭妙珍等7人則為系爭土地鄰近之旗山區居民，依Googl
e地圖軟體查詢結果，原告鄭妙珍與林陳秀燕二人之住址
即高雄市旗山區蕉埔巷14號，距離違法棄置爐碴之場址僅
約650公尺；依高雄市道路門查詢系統定位查詢結果，原
告李忠信之住址即旗山區旗甲路3段524之5號，與前開原
告鄭妙珍之住址距離則約為1,389公尺；原告郭麗雪住址
即旗山區蕉埔里1-12號，與原告鄭妙珍之住址距離約為33
4公尺；原告魏來吉之住址即旗山區東興巷21號，與原告
鄭妙珍之住址距離約為2,546公尺；原告湯澤良之住址即
旗山區蕉埔巷1-11號，與原告鄭妙珍之住址距離約為344
公尺；原告莊世和之住址即旗山區蕉埔巷1-13號，與原告
鄭妙珍之住址距離約為217公尺。參加人未經處理，即將
爐碴違法棄置於系爭土地，導致系爭土地及周遭土地之土
壤及地下水嚴重污染，嚴重危及當地居民之用水安全與農
業活動。原告鄭妙珍等7人既均居住於系爭遭違法棄置爐
碴之場址附近，故前開原告之健康權，顯因本件違法棄置
行為而有不利影響之虞，則其提起本件訴訟，自屬適格之
當事人。原告屬前揭廢棄物清理法之公益團體及受害人民
，自得依法提起本件訴訟。
（二）依行政程序法第15條規定，被告如主張其依廢棄物清理法
第4條取得之法定權限，業已委任其所屬環境保護局（下
稱被告所屬環保局）辦理，自應提出刊登委任事項及法規
依據之政府公報或新聞紙為證，且縱認被告已將廢棄物清
理法所賦予之法定權限，依法定程序委任予其所屬環保局
，然被告就此類事件之決定權限，既不因權限委任而喪失
，則被告就人民依上開法律所為之申請案件，自仍得從實
體上逕為准駁之決定，此觀被告以其機關名義作成駁回前
述申請之決定即明。從而，本件以高雄市政府為被告，並
無當事人不適格。
（三）關於實體上說明：
1、被告依行政院環境保護署（下稱環保署）新聞稿，稱系爭
土地回填之轉爐石為中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公
司）產物「水淬高爐石（碴）」「氣冷高爐石」「轉爐石
」及「脫硫碴」，皆由以鐵礦為原料之一貫作業煉鋼製程
產出，並非事業廢棄物，尚無從逕以廢棄物清理法予以規
範云云。惟廢棄物清理法第2條所稱之廢棄物，須端視該
物之處理方式是否屬有意義之再利用行為抑或單純棄置而
定，此乃法院依憲法第80條所賦予之認事用法之權限，不
受行政機關函釋之拘束。且環保署102年1月28日環署廢字
第1020009551號函（下稱環保署102年1月28日函）明揭：
「……有關原登記為產品，但事實上該產品已失市場價值
，或因價格因素長期貯存而有棄置污染環境之情形者，應
該認定為廢棄物，並依事業廢棄物清除處理或再利用相關
規定加強管理……地方主管機關及本署委託之審查機關…
…如發現經登記為產品或副產品，但事實已失市場價值，
須由產源付運費大於售價，致實須由產源付費而無淨收入
方得成交時，……且有長期違法貯存或棄置之虞，或以產
品使用有污染環境、危害人體健康之虞者，應改認定其為
廢棄物。」是廢棄物之認定應依個案事實為之，由行政法
院就該物之經濟價值及實際交易情況綜合判斷，至於該物
品是否經登記為產品，尚非所問。此有臺中高等行政法院
103年度訴字第329號判決、最高行政法院104年度判字第
390號判決及鈞院103年度訴字第321號判決同旨可參。故
特定物品縱經登記為產品，惟實際上並無經濟價值，且其
長期棄置亦有污染環境之虞者，自應將之認定為廢棄物，
並應依廢棄物清理法處理。本件爐碴長期棄置系爭土地，
無任何污染防治措施，應屬單純之棄置，屬未依廢棄物清
理法所定之處理方式而造成環境污染之行為，縱該爐碴曾
經登記為產品，亦應依法處理，始與廢棄物清理法之規範
意旨相符。參加人逕將爐碴等不明廢棄物棄置於系爭土地
，其行為業已違反廢棄物清理法第28條、第36條及「事業
廢棄物貯存清除處理及設施標準」相關規定。
2、參加人棄置於系爭土地之廢棄物，除中聯資源股份有限公
司（下稱中聯公司）之爐碴外，更有諸多不明廢棄物，被
告僅以爐碴經登記為產品為由，逕認本件無廢棄物清理法
之適用，顯有率斷。況且，中聯公司之爐碴雖經登記為中
鋼公司產品，並由萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大
公司）以每公噸新臺幣（下同）5元為價向中聯公司取得
，惟中聯公司復與萬大公司簽定「轉爐石級配料銷售混拌
案合約」，約定萬大公司運送爐碴後，需由中聯公司給予
其每公噸220元之報酬，顯見中聯公司出賣該爐碴所須支
付之成本，遠高於其售價，該爐碴無真正市場價值，彼等
買賣行為僅為掩飾其無法處理大量廢爐碴而規避廢棄物清
理法之舉，依前揭環保署102年1月28日函意旨，本案爐碴
核屬廢棄物清理法所稱之廢棄物，已堪認定。又經濟部10
2年4月15日經授務字第10220107560號函（下稱經濟部102
年4月15日函））明揭：「……轉爐石級配料得否作為坑
洞回填之用，經本部礦務局函詢行政院環境保護署、本部
工業局及行政院農業委員會綜合意見如下：……（三）原
函所附溶出試驗結果雖未達溶出標準，但因未檢附轉爐石
級配料所含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則在
自然環境下，仍有再度溶出之可能性。（四）此外，轉爐
石級配料之pH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，
亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130c
m處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根系之生
長。……綜上，為確保永續農業生產環境，避免地下水或
鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地
之盜濫採土石遺留坑洞回填物。」是參加人將爐碴棄置於
系爭土地，顯有嚴重污染該農地之虞，被告無視於此，猶
認本件無廢棄物清理法之適用，難謂與廢棄物清理法規範
目的相符。又參加人負責人黃胤鴒因違法棄置爐碴，經查
獲累積回填爐碴數量高達997,947.84公噸等行為，臺灣高
雄地方法院（下稱高雄地院）以104年度訴字第135號刑事
判決認定其違犯廢棄物清理法第46條第4款，判處有期徒
刑4年，併科罰金300萬元。
3、退步言之，縱認參加人將爐碴等不明廢棄物棄置於前開農
地係屬「再利用」之行為，惟其行為亦違反廢棄物清理法
第39條及該條授權訂定之行政院環境保護署事業廢棄物再
利用管理辦法（下稱再利用管理辦法）。環保署於94年8
月30日依據前揭再利用管理辦法第3條所修正公告之「公
告應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業」，其中公告事業
第16項即為「公民營廢棄物處理及清理機構」，第17項為
「事業廢棄物共同清除、處理機構」，上開公告內容嗣經
多次修正，惟上開2項事業均未自公告事業中刪除。則依
照參加人之公司登記資料所載，該公司所營事業亦兼及「
廢棄物清除業」、「廢棄物處理業」及「廢棄物清理業」
，故參加人從事上開所營事業之行為時，其目的事業主管
機關自屬環保署，而應受前揭管理辦法規範。準此，縱認
參加人將該爐碴棄置於系爭土地係屬「再利用行為」，參
加人亦應將其處理爐碴之方式載明於「事業廢棄物清理計
畫書」並送被告審查，經被告或環保署委託審查機關核准
後始得為之。本件參加人倘若係依上開規定程序辦理，其
後續依其經審核通過之清理計畫書處理該爐碴，當即無再
遭被告裁罰之理。從而，參加人將爐碴棄置於系爭土地之
行為既遭被告裁罰在案，則參加人未依廢棄物清理法第39
條及再利用管理辦法等規定處理該爐碴，應堪認定。
4、參加人棄置爐碴之行為已嚴重污染系爭土地及周遭土壤，
並危及高雄地區居民之用水安全，違反廢棄物清理法第28
條、第36條、第39條及其授權命令甚明。被告自應依廢棄
物清理法第52條規定，對參加人違法棄置事業廢棄物之行
為予以裁罰，並依該條及同法第71條第1項之規定，限期
命參加人移除棄置於前開農地之爐碴等廢棄物；如參加人
仍拒不執行，被告亦應依廢棄物清理法第71條第1項及行
政執行法第27條及第29條規定代為履行，俾以防止污染狀
態之持續擴散。詎被告就參加人上開違法行為，依區域計
畫法之規定裁罰參加人後，而未依前開廢棄物清理法第71
條等規定處理，坐令污染持續擴散，顯有疏於執行職務之
違法。並聲明求為判決：（一）原處分（被告103年11月1
7日高市府環廢管字第10343127700號函）撤銷。（二）被
告應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命建發營
造有限公司限期移除其違法回填於高雄市旗山區圓潭子段
655-5、655-15、655-16、655-17及655-18地號等土地之
轉爐石級配料，並諭知如其拒不履行上開義務，將依行政
執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政處分。（三
）被告應給付原告10萬元。
三、被告則以︰
（一）廢棄物清理法第52條及第71條第1項處分之客體，必須係
廢棄物清理法第2條所稱之「廢棄物」始足成立，如非廢
棄物清理法所規範之客體，縱有違法亦僅得依據其他法令
論處。原告指參加人違法回填之廢棄物，經被告所屬環保
局人員前往稽查，該圓潭段地號部分農地坑洞是被告所屬
經濟發展局（下稱被告所屬經發局）坑洞列管之土地，該
土地回填情形，根據被告所屬環保局人員至現場稽核結果
，係地主向中聯公司購買之產品（轉爐石級配料）自行回
填，並有提供契約書、發票佐證，而轉爐石則為中鋼公司
工廠登記之產品。環保署於102年11月22日就原告主張參
加人回填廢棄物乙節，業以新聞稿方式表示：中鋼公司產
物「水淬高爐石（碴）」、「氣冷高爐石」、「轉爐石」
及「脫硫碴」皆由以鐵礦為原料之一貫作業煉鋼製程產出
，其中除「水淬高爐石（碴）」為經濟部公告之再生資源
，應依再生利用管理方式所訂定之用途及運作管理規定辦
理外，其餘如「轉爐石」等產物則為該公司產品，並非屬
事業廢棄物。故系爭場址所使用者為轉爐石，依據前揭環
保署新聞稿說明，無從逕以廢棄物清理法予以規範。原告
雖稱參加人亦有違反再利用管理辦法，然依上所述，中鋼
公司產物目前僅「水淬高爐石（碴）」應受再利用管理辦
法規範，「轉爐石」則非屬事業廢棄物，並無適用再利用
管理辦法之情事。
（二）廢棄物清理法第72條規定，目的乃在於督促主管機關依法
執行職務，並非得於尚無違法情事，率予要求行政機關違
法執行職務。行政機關執行職務仍必須依法行政，不得逾
越法令之分際，蓋人民因相信既存之法秩序，而安排其生
活或處置其財產，則不能因行政機關恣意解釋，而使其遭
受不能預見之損害。原告指述系爭土地回填之轉爐石應視
為廢棄物，並無任何法令依據，被告自不得輕率執法，否
則即有違依法行政原則。本件確實尚無法令足以認為參加
人有違反廢棄物清理法之情事（違反區域計畫法詳如後述
），原告自不得遽予請求執行。
（三）系爭場址經被告多次稽查，均無達到違法情事，茲將稽查
情形簡述如下：1、102年6月13日派員前往稽查，現場坑
洞回填後屬中聯公司產品轉爐石，已提供來源證明，故據
以認定非屬廢棄物清理法之廢棄物範疇。2、102年6月18
日被告相關權責單位前往會勘稽查，周界水溝水質採樣作
業（坑洞積水回填時溢流水）採樣檢驗結果：水溫、pH、
重金屬（銅、鋅、總鉻、六價鉻、鉛、鎘、鎳），參考廢
棄物清理法公告有害事業廢棄物認定標準，合於標準值內
。3、102年8月21日前往稽查，周界水溝水質採樣作業（
坑洞積水回填時溢流水）採樣檢驗結果：水溫、pH、重金
屬（銅、鋅、總鉻、六價鉻、鉛、鎘、鎳），參考廢棄物
清理法公告有害事業廢棄物認定標準，合於標準值內。4
、102年11月20日被告相關單位會同臺灣高雄地方法院檢
察署（下稱高雄地檢署）前往稽查；於旗山區圓潭子段65
5、655-6、665-7地號採取土樣採樣檢驗結果：pH、重金
屬（銅、總鉻、鉛、鎘），參考廢棄物清理法公告有害事
業廢棄物認定標準，合於標準值內。5、102年11月26日前
往稽查；於該旗山區圓潭子段地號進行2口民井地下水採
樣，採樣檢驗結果：PH、總溶解固體、氯鹽、硫酸鹽、硝
酸鹽氮、亞硝酸鹽氮、氨氮、總有機碳、總硬度、總酚、
鐵、錳、鉛、鎘、鉻、銅、鋅、鎳、砷、汞，符合地下水
污染管制標準。6、103年9月11日、10月6日及10月7日被
告所屬環保局參考事業廢棄物之毒性特性溶出程序檢測方
式，進行採樣檢測（包含砷、鋇、鉻鎘、鉻、六價鉻、銅
、汞、鉛、硒）均未超過有害事業廢棄物認定標準。是系
爭場址經過被告多次稽查結果，均未發現有影響衛生、污
染環境之事證，本諸依法行政原則，自亦無從率依廢棄物
清理法而為處分。被告接獲原告等陳情後，即委派被告所
屬環保局進行調查，該局自102年11月20日起陸續多次就
系爭場址執行環境污染監測並記錄監測結果，最近一次監
測時間為104年11月24日至25日，合計已前往系爭場址進
行調查及檢測共計10次，被告所屬環保局委託具環保署認
證許可之中環科技事業股份有限公司檢測。綜合歷次監測
所得之檢測數據分析，結果均低於污染管制標準，由此足
證，被告絕無怠於執行職務之情事，況系爭場址依監測結
果根本未達污染管制標準，足認原告等提起本件公民訴訟
之要件顯然不具備。
（四）原告所憑無非以臺南市社區大學檢測數據稱系爭土地遭污
染云云，然原告提出之臺南市社區大學檢測數據，並無任
何經檢驗室主管或檢測報告簽署人簽署，無從確認其真實
性，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第357條規定，
原告應先行舉證證明其真正性。又臺南市社區大學並非經
環保署認證許可之環境檢驗測定機構，所出具之報告是否
依循主管機關所認定之標準，亦無從確認，非得逕為認定
被告有疏於執行職務之依據。由原告提出之臺南市社區大
學檢測數據所示，臺南市社區大學使用之檢測工具為型號
XL3t 700之攜帶式射線螢光光譜儀（XRF）。惟環保署95
年1月18日環署檢字第0950006426號公告之「土壤和底泥
中元素濃度快速篩選方法－攜帶式X-射線螢光光譜儀分析
法」記載：「一、方法概要：本方法係使用攜帶式X-射線
螢光光譜儀（Field portable X-rayfluorescence，以下
簡稱FPXRF）來分析並推估土壤和底泥中元素濃度。其檢
測原理是利用放射源照射樣品後所放射出之螢光，經過偵
測器的端視窗並轉換成電子訊號傳輸至偵測器，再經由多
頻道分析器（MCA）所收集到之各元素脈衝振幅，以分析
及半定量樣品中元素濃度初估值」「二、適用範圍：本方
法僅提供在現場快速篩選土壤及底泥中元素種類及濃度初
估值，有關土壤和底泥中重金屬之相關檢測方法，可參考
『重金屬檢測總則（NIEA M103）』、『土壤中重金屬檢
測方法－王水消化法（NIEA S321）』、『土壤、固體或
半固體廢棄物中總汞檢測方法－冷蒸氣原子吸收光譜法（
NIEA M317）』及『土壤中砷檢測方法－砷化氫原子吸收
光譜法（NIEA S310）』」可知XRF僅係提供於現場採樣後
作初步篩選之初估值，而非作為最終判斷是否達到相關管
制標準之依據。蓋因實務上採樣樣品送實驗室進行全量分
析之成本高昂，故通常會於現場採樣後，先進行XRF分析
方法，以篩選出具有超過管制標準高度可能性之樣品後，
再送環保署認證許可之環境檢驗測定機構，依據環保署公
告之「重金屬檢測總則（NIEA M103）」、「土壤中重金
屬檢測方法－王水消化法（NIEA S321）」、「土壤、固
體或半固體廢棄物中總汞檢測方法－冷蒸氣原子吸收光譜
法（NIEA M317）」及「土壤中砷檢測方法－砷化氫原子
吸收光譜法（NIEA S310）」等方法進行正式分析，所得
之分析數據始能據為判斷是否達到污染管制標準，由此亦
可證明臺南市社區大學不但係屬未經環保署認證許可之環
境檢驗測定機構，且其以XRF作初步篩選樣品後，竟未檢
送專業實驗室依照環保署公告之方法進行正式分析，而僅
出具XRF之初估值報告，明顯與環保署公告之檢測方法相
悖，可見原告提出之臺南市社區大學檢測數據不足憑信。
（五）圓潭子段655、655-5、655-6、655-7、655-15、655-16、
655-17、655-18、280-2、264地號等9筆土地為「特定農
業區農牧用地」，依區域計畫法及非都市土地使用管制規
則規定並未容許傾倒、堆置土石使用，而參加人回填土地
所使用之轉爐石產品亦非得使用於農業用地之材料，被告
業已依違反區域計畫法辦理：
1、高雄市旗山區大林段1080、1084、1083、1082、1081（重
測前圓潭子段655-5、655-15、655-16、655-17、655-18
地號）等5筆土地，已由被告所屬地政局依區域計畫法裁
處，截止至今共計裁處7次，罰鍰合計186萬元。其中鈞院
104年度訴字第237號（大林段1080地號等5筆土地）於105
年1月14日判決「訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷
，原告其餘之訴駁回」，被告對於罰鍰撤銷部分，已提起
上訴，另104年度訴字第246號尚未判決。
2、高雄市旗山區大林段1067、1066、1048、1068（重測前圓
潭子段655、655-6、655-7、655-10）地號等4筆土地，被
告所屬地政局已依區域計畫法裁處，迄今共計裁處5次，
罰鍰合計150萬元。鈞院104年度訴字第197號（大林段106
7地號等4筆土地）於105年4月28日判決「訴願決定及原處
分關於罰鍰部分均撤銷，原告其餘之訴駁回」。
3、被告對於地主移送高雄地檢署偵辦，業經高雄地院104年
度簡字第1580號判決，處有期徒刑3月。
（六）至於原告請求給付10萬元云云，惟本件被告並未有何怠於
執行職務之情事，且原告並未敘明其請求之依據及如何計
算，故原告請求亦屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判
決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）參加人填埋轉爐石係為填平農地因盜濫採砂石所遺留坑洞
，並非不法棄置廢棄物：
1、參加人於高雄市旗山區大林段1080、1081、1082、1083、
1084地號等5筆土地（重測前為圓潭子段655-5、655-15、
65 5-16、655-17、655-18地號），填置回填轉爐石，係
因系爭土地自93年始，已十年餘，皆因遭人盜濫採砂石而
遺留巨型坑洞於其上，導致系爭土地難以為任何之使用而
完全喪失土地價值，此有改制前高雄縣政府97年11月為「
第一屆政府服務品質獎參獎申請書」第18頁針對「旗山鎮
圓潭子段655等地號土地遭盜挖案」之案例說明中可稽。
2、參加人因盜採砂石之遺留坑洞面積過鉅、深度過深，而改
制前高雄縣政府原應允將協助參加人尋找適合回填土方的
承諾，遲遲無法實現，故唯有自力救濟將坑洞予以回填，
才能使土地重新恢復既往，而圖將能作符合目的之農業使
用。又因參加人輾轉得知日本甚至長期使用轉爐石用以改
變農地土質，因此購買轉爐石用以作為坑洞之深層回填之
用。參加人規劃轉爐石之上，尚將覆有200公分之優質土
壤，此由參加人102年4月3日已取得行政院農業委員會（
下稱農委會）林務局（下稱林務局）屏東林區管理處（下
稱屏東林管處）核定，得辦理清運高雄市旗山區旗尾段台
糖土地之土石方清運工程使200公分之優質土壤確實得有
來源可證。
3、參加人以轉爐石回填農地坑洞，係藉由轉爐石之特性以使
系爭土地先予初步填平回復地利，乃農業使用之前階段行
為。且參加人既已覓得優良土石方，亦可見參加人確實係
朝向回復農地利用之目標執行整地計畫，證實參加人回填
轉爐石之行為恰係為作農業使用，更完全無原告所指參加
人係將轉爐石當作廢棄物棄置之情形。原告卻逕稱參加人
係棄置廢棄物於農地，對於轉爐石係用於農地之深層填埋
，其上將覆有優質土壤之設想並不知情，顯存在極大誤解
。
（二）本件轉爐石作為系爭土地坑洞底層之回填材料，除其本身
本即為產品可作為整地材料之使用，經過以下數份以科學
方法驗證之研究資料，更可證明轉爐石作為底層回填材料
，並不會對農作物或環境造成不良影響：
1、關於轉爐石對農作物及環境究竟有無危害，本可透過科學
方法進行驗證，並非僅因轉爐石非土壤即必然成為有害物
質。就此，由大仁科技大學環境與職業安全衛生系（下稱
環安系）李芳胤教授邀集環安、森林及農化等方面之專家
學者所共同進行之「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生
之影響」之研究證實：轉爐石上覆土種植植物，不僅與一
般砂土無異，仍適合植物根系之生長、且所種植之作物並
未殘留重金屬，更可符合「蔬果植物類重金屬限量標準」
，且轉爐石對於其上覆土之pH值及重金屬含量亦無影響。
2、由成功大學公共工程研究中心、成功大學工業衛生學科暨
環境醫學研究所所作成之「轉爐石級配料作為填方材料復
育盜濫採土石坑洞之工程應用與健康風險評估期末報告」
亦證實：
（1）歐洲國家在轉爐渣灰於農業方面的利用，係利用轉爐石所
含有之溶解性矽酸鹽改善土壤特性，並自1954年即開始對
植物之生長及土壤進行影響監測至今，結果顯示施用轉爐
渣後作物產率約為施用一般磷肥的1.1～1.2倍。
（2）美國亦有文獻討論煉鋼爐碴應用於農業用途及酸化土地之
復育。
（3）在結論方面則認為，該研究顯示轉爐石作為取代天然砂石
在適用性上並無疑慮，其報告內容為：「在中鋼轉爐石材
料化學性質方面，根據成功大學永續試驗所(2014)的研究
顯示，……在轉爐石環境特性方面，因煉鋼過程高溫，使
得轉爐石材料的成分中幾乎不含有機物質，故不須擔心戴
奧辛等有機物之污染；另一方面，轉爐石之陽離子交換能
力強，不但本身所含極微量之重金屬難溶出，還能吸附環
境中其他有害重金屬。轉爐石材料在符合環境特性與工程
材料特性方面的要求下，作為回填材料是具有相當的可行
性，……因此，在作為取代天然砂石的適用性上，是沒有
疑慮。」
3、系爭土地經參加人以轉爐石回填後並經於其上覆蓋優質土
壤後，有自然生長之野生香蕉樹及其他自然植物，經正修
科技大學超微量研究科技中心檢測野生香蕉樹之重金屬含
量，所檢測數值均無超標情形，完全合乎「蔬果植物類重
金屬限量標準」。
4、系爭土地尚有依現地情形栽種之蔬菜，經送衛生福利部食
品檢驗機構認證之臺灣檢驗科技股份有限公司所作成之檢
驗報告、以及另將蔬菜送正修科技大學超微量研究科技中
心檢測包含：空心菜、油菜、白菜、莧菜、青江菜等葉菜
類蔬菜檢驗結果，均完全符合「蔬果植物類重金屬限量標
準」。
（三）原告主張參加人所回填轉爐石有嚴重污染環境之疑慮，無
非係以經濟部102年4月15日函所稱：「轉爐石級配料之pH
值偏高、顯示全土層均不適合植物根系之生長」之內容逕
為指摘，惟該函不僅具有事實上與法律上之重大瑕疵外，
由以下事實更足以證明，系爭函釋之作成實未有任何科學
證據基礎足以支持，該函之認定顯有疑義：
1、目前臺灣農業使用現實狀況，多有利用pH值偏酸或偏鹼之
農藥或肥料，促進植物生長，故轉爐石之pH值並未對土壤
及植生造成影響：
（1）臺灣農業土壤多有因母岩形態、高溫及大量淋洗、或因施
用化學肥料（如硫酸銨累積硫酸離子於土壤中）而導致土
壤累積過多陰離子，而使土壤之pH酸鹼值本身就普遍偏低
之問題。
（2）酸性土壤使土壤有利微生物而受損，使病源菌大量滋生，
使作物易於發生病害，使能被作物吸收利用部分大打折扣
。因此，農業常態上使用高鹼質肥料去改良酸性土壤所在
多有，例如鎂鈣肥即經常為農民使用作為土壤之改良資材
，其pH值即達到9.08，非屬中性。
（3）農民經常使用之農藥及肥料如益達銨、百利普芬、陶斯寧
、普硫松、陶斯松、大足快、嘉賜銅、鋅錳乃浦、豐田5
號，其pH值亦多僅為4-5間之酸性。然就目前之農業，並
無以該等農藥或化學肥料之pH值過酸之問題質疑農藥或肥
料之使用，或認為使用農藥、肥料之行為會造成土壤或栽
種出來之作物存留有毒、有害物質。
（4）根據前述「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」
研究中，更特別針對與轉爐石接觸之覆土土壤進行採集分
析，所得結果亦顯示，無論是低地下水位或高地下水位的
環境，與轉爐石接觸之土壤，重金屬含量仍遠低於根據「
土壤及地下水污染整治法」授權訂定之「土壤污染管制標
準」、更低於同法授權制定之「土壤污染監測標準」內的
食用作物農地監測標準值，且與全為砂土之對照組相比，
處理組與對照組之pH值與重金屬根本無顯著差異，足見經
濟部102年4月15日函釋或其他假定轉爐石級配料因所含重
金屬總量高，於自然環境下有再度溶出之可能性、或全土
層不適合植物根系生長之看法，根本無法經過科學實驗數
據之驗證。
2、針對「轉爐石填埋農地將產生有毒、有害物質」僅是未有
任何根據之臆測，以轉爐石作為回填坑洞之基底，實已有
諸多科學證據證實，確實不會傷害系爭土地之農業使用目
的，故將轉爐石回填系爭土地坑洞之底層，係讓系爭土地
回復農地使用之過程，於其上再回填一般土石即可後，即
可進行農業使用，並非原告所稱棄置廢棄物，或有造成環
境污染之情形。
（四）根據「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」，對於類此因
盜濫採土石之坑洞所允許之回填物來源及種類本即不限於
天然土石：
1、按「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」第5點之規定，
針對回填物之來源及種類，即不限於土石，明訂可以營建
剩餘土石方、淤泥及「其他經取得核定之回填物」作為回
填之材料使用。足見對於盜濫採土石遺留坑洞之處理，行
政機關亦深知天然土石覓得不易之現實情形。事實上，全
臺灣仍有一、二百處之盜濫採土石坑洞，經過一、二十年
的時間至今仍尚未能夠進行回填恢復土地之使用，由此可
知，該項問題處理之不易。
2、參加人以轉爐石回填系爭土地坑洞之底層，係讓系爭土地
回復農地使用之過程，於其上再回填一般土石後，即可進
行農業使用，否則，系爭土地至今仍根本無法進行使用，
因此，參加人所為實係為回復系爭土地土地樣貌之作為，
實無違反廢棄物清理法之問題。
（五）現地移除轉爐石及以天然砂石回填有其事實上無法執行之
困難（按此正為全臺有一、兩百處之盜濫採土石坑洞為何
至今仍遲遲無法回填之原因），如本件要移除轉爐石及其
上砂石者，其將約需再5萬車次之大型卡車載運，若另再
將坑洞予以砂石回填亦將需再有5萬車次，該再次挖運回
填，恐將反而造成當地環境不良之影響：
1、當初填埋轉爐石與其上覆蓋之土石，轉爐石部分即達約4
萬車次、向林務局購買之土石亦高達近1萬車次，兩者加
總則約為5萬車次。若將目前填埋之轉爐石及土石全數移
除後，無異須重複前填埋之5萬車次，以回復坑洞之原貌
，而其後若需再以其他物質填埋，亦須相同車次5萬輛，
則往復之間總計則達10萬車次。則10萬車次之砂石車次奔
走系爭土地與聯外道路之本身，對當地生態與環境更無異
屬另一次傷害！
2、倘僅係因猜測轉爐石「可能」因非天然物質即逕謂將對土
地環境造成破壞，強令被告或參加人須移除轉爐石並再填
埋其他砂石，除顯係忽略本件轉爐石在經相關試驗報告及
文獻之證據或被告於當地所作之相關環境監測證明，已足
證轉爐石事實上將不會環境產生弊害等證據，更將使當地
居民面臨10萬車次之侵擾。為此，原告之請求顯未能真正
慮及對環境減少衝擊，並非適切之作法。
（六）至關原告提出環保署102年1月28日函以「事實已失市場價
值，須由產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨
收入方得成交時……，應改認定其為廢棄物」之標準云云
，實際上縱為天然土石亦須由產源負擔運費、且亦大於購
買土石之售價，而此原係交易常態，環保署102年1月28日
函之標準以此認定，除有重大悖於市場現實之違誤、更有
害法律安定性原則：
1、環保署102年1月28日函係就有關：「原登記為產品，但事
實上該產品已失市場價值，或因價格因素長期貯存而有棄
置污染環境之情形者，應改認定為廢棄物」所發布之函釋
，其中並以「由產源付運費大於售價，致實質由產源付費
而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產源出售並
無淨收入之情形」作為衡量產品應改定為廢棄物之標準云
云。
2、然承前所述，參加人為使系爭土地恢復使用，故回填轉爐
石後，尚覆有200公分之優質土壤，而系爭土壤係由參加
人於102年4月3日，向屏東林管處標得清運高雄市旗山區
旗尾段台糖土地之土石方清運工程之資格後進行辦理。依
雙方當時簽訂之契約亦係約定：由原告以每立方公尺1元
之價格，向林務局購買362,328立方公尺之土石，總價為
362,328元；而林務局則必須補貼參加人688萬元，包含施
工費、品質管理費、環保安衛費、廠商利潤、管理與保險
費及營業稅等在內之支出。由此可見，即便參加人購買天
然土石，林務局作為出售土石之賣方，亦須支付為買方之
參加人運費，而對出售土石之林務局而言，其所支出之費
用亦大於土石售價，顯見縱係天然砂石，產源亦非無需負
擔任何費用。
（七）環保署102年1月28日函顯然違反法律保留原則、處罰法定
原則、法律明確性原則與法律優位原則等嚴重問題：
1、環保署102年1月28日函違反法律保留原則、處罰法定原則
：
(1)按我國乃現代民主法治國家，行政機關應遵守法治國原則
，依憲法第22條、第23條、中央法規標準法第5條第2款、
行政程序法第4條及司法院釋字443號解釋理由書揭櫫之法
律保留原則均明示：「剝奪人民生命或限制人民身體自由
者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉
及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定。」
是行政機關如欲對人民之自由權利予以剝奪或限制，應於
法有據，方得為之。其所稱之法律規定，係指立法院三讀
通過並由總統公布實施之有效法律或依該法律具體明確之
授權所訂定之法規命令而言。
(2)次按法律保留原則，若係專指對於人民過去違反行政法上
義務所施予之懲罰應有法律位階之規範而言，則為所謂之
「處罰法定原則」，專指對於處罰之構成要件及法律效果
，包括處罰之行為態樣、法律效果、違法性以及責任、處
罰條件與免罰事由等規定，要求法律明確規定或為具體明
確之授權，除了使受規範人對其應受處罰之行為及應負之
責任有所認識，以符合人性尊嚴不可侵犯與人格自由發展
應受保障之憲法根本原則外，進而可要求行為人對其行為
應負擔其在法律上責任外，並有防止裁處機關濫權擅斷裁
罰之作用，以確保執法之公平。經廖義男大法官、彭鳳至
大法官分別於司法院釋字第604號、第638號解釋之意見書
中作出明確闡釋。
(3)復按司法院釋字第638號解釋理由書更明確要求：「對於
人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其
處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之
者，應有法律明確授權，始符合憲法第23條法律保留原則
之意旨，本院釋字第394號、第402號、第619號解釋足資
參照。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限
制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有
法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以
行政命令訂之。」
(4)對於處罰法定原則必須嚴格要求法律或至少有來自法律授
權之法規命令定之原因，彭鳳至大法官於司法院釋字第63
8號協同意見書曾詳細闡述：「處罰法定原則的主要內涵
，為嚴格的法律（國會）保留（Gesetzlichkeit）與法律
的明確性（Bestimmheit）。基於此一規範內涵的要求，
所以一切有關行為之可處罰性的前提要件（Strafbarkeit
svoraussetzungen），均應以法律明定之，不僅包括處罰
之行為態樣、法律效果、也包括所有相關違法性、責任之
規定，進一步有關處罰條件與免罰事由，均應以法律或法
律具體明確授權之命令定之（註十二）。相關規定形式上
雖然無須與處罰之構成要件、法律效果定於同一法條，可
是必須完全由立法者預先決定，而可普遍適用於相關法律
，且為人民所得預見。由於處罰以責任為前提，而責任是
個人對自己負責的表現，處罰乃是對個人人格直接而具有
價值判斷的攻擊。」
(5)此外，大法官解釋更曾特別針對「廢棄物清理法」在處罰
法定原則上之要求，具體指明：廢棄物清理法屬對同一行
為如同時賦予併罰刑罰及行政罰之法律效果者，基於保障
人權及處罰法定原則之法治國原則之要求，即應以法律明
定或以法律為明確之授權規定其構成要件及法律效果。…
如對該技術人員之行為除處以刑罰外，擬併罰以剝奪或消
滅其資格、權利之行政罰者，由於涉及併罰原則之處罰效
果，限制人民自由權利甚大，基於保障人權及處罰法定原
則，即應如同對清除、處理機構之處罰規定一般，亦應以
法律明定或以法律為明確之授權，始符合法律保留原則及
法治國原則之要求。司法院釋字第612號解釋大法官廖義
男、王和雄之意見書可資參照。
(6)環保署102年1月28日函卻可透過解釋之方式，使已登記為
產品而不為廢棄物之物質，在實質上發生「改定」為廢棄
物之效果，涉及成立處罰之構成要件，卻未有任何法律之
授權，自屬違反法律保留原則與處罰法定原則：
①環保署102年1月28日函以：「經登記為產品或副產品，但
事實已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由
產源付費而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產
源出售並無淨收入之情形，且有長期違法貯存或棄置之虞
，或以產品使用有污染環境、危害人體健康之虞者，應改
認定其為廢棄物」作為廢棄物之認定標準，上開函釋顯然
是以「市場價值」之有無，作為是否為廢棄物該課以處罰
之構成要件，基於處罰法定原則，就處罰之構成要件，不
得由行政機關以命令規範加以解釋，而需以法律定之，上
開函釋擅自增加法律所無之限制，擴大廢棄物之範圍，揆
諸前揭大法官解釋與最高行政法院之判決意旨，自有違背
法律保留原則與處罰法定原則。
②且根據原告之主張，參加人係違反廢棄物清理法第36條所
規定，事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施規定，
暨未符合同條授權「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施
標準」云云，是使本件參加人依廢棄物清理法之立法模式
，除在行政罰方面，依廢棄物清理法第52條需面臨處以罰
鍰，並得因未限期改善按日連續處罰，負有遭同法第71條
命限期清除處理之效果外；在刑事罰部分，更遭受同法第
46條之非法清理廢棄物之追訴與處罰，並以廢棄物清理法
第47條對身為法人之參加人科以罰金之懲罰，故參加人之
一行為極可能導致行政罰與刑罰之雙重不利效果。
③基於法律保留原則與處罰法定原則及上述大法官解釋意旨
，針對廢棄物清理法有對於同一行為有同時賦予併罰刑罰
及行政罰之法律效果之立法，對於是否為廢棄物清理法之
客體，將嚴重涉及人民權利之限制，其構成要件縱不依重
要性理論，亦應由法律本身加以規定（司法院釋字第491
號解釋參照）。即便退步言之，寬認得授權以命令為補充
規定者，其授權之目的、範圍及內容亦必須具體明確，然
後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨（司法院釋字第
313號、第394號、第402號解釋參照）。惟環保署102年1
月28日函釋對於涉及行為可處罰性之廢棄物之定義，並無
法律依據、亦未經法律具體明確之授權下，逕行以透過不
確定之「市場價值」作為認定是否為廢棄物清理法之處罰
客體，係使原以為購買轉爐石產品之消費者，如今需面臨
裁罰性行政處分及刑罰之雙重不利之法律效果，與法治國
家之處罰法定原則顯有嚴重牴觸。
④此外，廢棄物清理法更因有刑責規定，故一旦物質被定義
為廢棄物，則有背負刑責之風險，故何為廢棄物更必須謹
守「罪刑法定原則」，不得任意擴張其定義。是以，原告
所引系爭函釋，超出文字用語，以一般文義解釋範圍外之
擴張解釋方式，逕認參加人所購買之產品為廢棄物，而有
違反廢棄物清理法之相關規定，而欲請求被告對參加人加
以裁處，顯有重大誤解，應駁回原告之請求。
2、環保署102年1月28日函以「產源付運費大於售價，致實質
由產源付費而無淨收入」之標準，認定經登記為產品之物
質將構成廢棄物清理法處罰客體之不當解釋，顯無從為人
民所預見，違反廢棄物清理法第2條規定之法律明確性原
則、亦顯然違反廢棄物清理法之立法本意，而有違法律優
位原則：
(1)按憲法要求法律明確性原則之目的，依司法院釋字636號
解釋理由書，乃係因基於法治國原則，以法律限制人民權
利，其構成要件應符合法律明確性原則，使受規範者可能
預見其行為之法律效果，以確保法律預先告知之功能，並
使執法之準據明確，以保障規範目的之實現。且依司法院
歷來解釋，在法律明確性原則之要求下，有關法律規定之
意義，須使受規範者可從立法目的與法體系整體關聯性來
判斷法律所要求之作為或不作為內容為何，故法律之意義
須非難以理解，且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象
，應為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以認
定及判斷者，方符合法律明確性原則，就此，亦有司法院
釋字第602號及釋字第690號解釋理由書可資參照。
(2)林子儀及許宗力大法官於司法院釋字第636號解釋之部分
協同意見書中更進一步闡釋：「蓋法律明確性原則既在保
障人民對其行為是否受法律規範有預見之可能性，則法律
規定是否明確，即應以受規範之一般人民是否能理解系爭
法律規定之意義，亦即是否能理解該法律規定所要規範之
行為態樣，並因此對其行為是否受該法律所規範有預見可
能性，作為判斷之標準。至於如何判斷系爭法律規定之意
義，是否可為受規範之一般人民所能理解，則應依當時社
會之一般人民之文字語言習慣或日常生活經驗，對系爭法
律規定的文本予以合理之解釋，能否因此理解該法律規定
所要規範之行為態樣，予以判斷之。」
(3)另按命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第172條定有明
文，此即「法律優位原則」。依照通說見解，法律優位原
則乃「要求公行政受現行有效法律拘束，不得採取違反法
律之措施。對現行有效之法律，公行政必須予以適用（適
用之強制Anwendungsgebot），且應遵循法律規定，正確
適用，不得偏離（偏離之禁止Abweichungsverbot）。」
司法院釋字第598號解釋亦直接將法律優位原則視為憲法
層級之原則，要求行政機關發布之函釋或行政規則，不得
牴觸法律規定。
(4)環保署102年1月28日函以「現經登記為產品或副產品，但
事實已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由
產源付費而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產
源出售並無淨收入之情形」為標準，逕謂「應改認定其為
廢棄物」，使產品可任意經行政機關以上述標準隨時改定
為廢棄物，進而成為採取併罰刑罰及行政罰之廢棄物清理
法處罰客體，惟此種解釋方式顯與廢棄物清理法第2條第1
項對「廢棄物」並無定義性、僅就產源作為區分之規範之
模式不符，構成法律優位原則之違反。
(5)環保署102年1月28日函在定性上僅屬為維護內部秩序運作
之行政規則，根本並未踐行行政程序法第160條第2項規定
之發布程序，一般民眾均欠缺預見可能性，逾越人民得以
合理期待與預見之範圍，即不應以此拘束參加人受憲法所
保障之權利，原告以之認定參加人所購買之轉爐石有違反
廢棄物清理法及其子法之規定，使環保署102年1月28日函
成為廢棄物清理法第2條第1項之「本法所稱廢棄物」之非
明文規定，嚴重違反憲法所要求之法律明確性原則必須使
「受規範者可能預見其行為之法律效果，以確保法律預先
告知之功能」（司法院釋字636號解釋理由書參照），故
倘以行政函釋取代法律直接限制人民權利，構成要件卻無
法為受規範者所預見，亦顯有違法律明確性原則。
（八）環保署102年1月28日函僅因補貼運費就認定「已失市場價
值」，逕謂主管機關可廢止產品之認定，改認為廢棄物云
云，顯忽略市場價值尚涉及市場供需調節等多重因素，以
市場價值作為判斷廢棄物與否之標準顯非適當：
1、環保署102年1月28日函以「產品已失市場價值」、「須由
產源付運費大於售價，致實質由產源付費而無淨收入方得
成交時，或因價格波動而時有產源出售並無淨收入之情形
，且有長期違法貯存或棄置之虞」作為判定廢棄物之標準
，惟所謂「已失市場價值」往往涉及產品之定價與浮動之
供需關係，會隨時間、景氣及地域之不同隨時變化，例如
農產品因生產過剩，導致市場價值慘跌、或如過去剩餘土
石方在臺灣北部地區為有價銷售，然於南部地區卻需付費
處理之情形，然無人即因此將盛產之水果或土石視為廢棄
物。
2、再以本件參加人為遵照「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計
畫」第伍（三）點：以他種回填物（即非自然物質）回填
作農業使用時，表層尚須附有150公分以上土壤之要求，
而向林務局所購買之天然土石為例：林務局出售天然土石
，亦須支付買方工程費用，且其支付費用（688萬元）更
遠大於其出售土石之費用（36萬2328元），則倘依照環保
署上開函釋之標準，天然土石亦應屬於廢棄物。惟顯而易
見，天然土石並不因此即被認定為廢棄物，可見有無經濟
價值，斷非適合作為判斷是否為廢棄物之要件。
3、過去中鋼公司亦存在為推廣產品，而補貼運費，最終成為
暢銷產品之案例：「水淬高爐石」乃與本件轉爐石同為一
貫作業煉鋼廠在煉鐵過程所生產之副產物，其在推廣初期
也曾對系爭產品採運費補貼之行銷策略運送至水泥廠使用
，後經市場發現水淬高爐石所含高量玻璃質具有潛在的膠
結能力，若加以磨成細粉與水泥混合使用則產生卜作嵐反
應，形成類似水泥熟料之水化物C-S-H膠體，與由水泥主
成分形成之水化物C-S-H性質相同，不僅可用以替代水泥
，顆粒微細之高爐石粉，做為填加料摻用於混凝土，更可
減少水泥漿中之孔隙，增加混凝土之緻密性，增進混凝土
之耐久性，顯著提升混凝土之品質，因此受市場廣為採用
，目前僅國內產量尚不足以因應需求量，每年尚須自國外
進口水淬高爐石以滿足市場需求，而國內每噸水淬爐石粉
的市場行情更由補貼運費，進展到約1,200元左右。由此
例更可充分說明，特定推廣期間就系爭產品補貼運費之作
法，就長期而言，很可能僅是暫時性之行銷策略，經過一
段市場適應產品之期間後，系爭產品之拓展通路自然得以
穩固而毋須對買受人補貼運費。由此觀之，以產源付費是
否超過淨收入作為產品是否為廢棄物之判斷依據，實有違
反現行業界實務之經驗法則與市場機制。
4、環保署102年1月28日函因在適用上有明顯窒礙難行之處，
受到強烈質疑而迫於103年2月18日召開「廢棄物疑義個案
判定原則(草案)」公聽研商會，與會之各方團體莫不強烈
反對：
（1）台灣資源再生協會表示：「4.產品常因景氣循環或競爭市
場價格起伏，有時甚至低於成本情況下，亦必須繼續咬牙
苦撐，待恢復正常。環保主管機關職司環境，並非目的事
業主管機關，不應該單獨決定撤銷事業在目的事業主管機
關已核准登記的產品。5.產品常因景氣循環或競爭，致一
段期間滯銷，庫存增加，只要貯存不造成環境污染，為什
麼將產品視為廢棄物，增加事業及社會成本。6.僅定義需
付費委由他人清理即為廢棄物，此簡單定義不合理，應視
是否有市場價值、客戶需求及過程是否有污染環境之事實
。」
（2）台塑石化股份有限公司表示：「第5款銷售市場或去化管
道稍差，並不宜認定為廢棄物，否則將造成庫存產品被課
以違反常理之重罰；另有關棄置或污染環境之虞認定標準
為何？是否任何主管機關或個人皆可片面為之，以此形容
詞作為認定標準，其操作空間過大，恐造成政府與業者皆
無所適從。」
（3）中華民國廢棄物清除處理協會全國聯合會表示：「1.本會
認為應針對個案，如污泥經乾燥後供工程業者使用，大多
有補貼運費之現象，今若認定付費即為廢棄物的範疇，將
導致後端使用者，要申請再利用許可，會牽一髮動全身。
」
（4）高雄縣廢棄物清除處理商業同業公會表示：「2.……收費
一途應可保障做得更好，更可符合相關法規與環保範圍之
要求，怎可因『收費』就判定為廢棄物。若如此無法再繼
續收受資源產品作為產業用料，將造成資源化產品在市場
上無法去化，扼殺處理機構生存空間。3.付費與收費是自
由市場供需面的問題，不等同於合法或非法。」
（5）彰化縣環境保護聯盟表示：「廢棄物之定義因人、事、時
、地而異，故不得僅以費用之支付與否即認定屬廢棄物與
否。」
（6）台灣區資源再生同業公會表示：「市場售價常受供給及需
求的影響，也是商業機制中銷售策略的一環，市場售價僅
可作為市場判斷價值的參考而已，而非作為判定廢棄物的
原則。」
（7）另中國鋼鐵股份有限公司則表示：「環保署不能違背法律
信賴保護原則，違法以行政原則或命令撤銷依法律程序登
記為產品的項目」。
（8）據上以言，不僅產業代表，即便環保團體亦認為以「市場
價值」作為廢棄物判斷標準之不可行，惟原告猶援引環保
署102年1月28日函，意圖將推廣期間實施運費補貼之行銷
策略與廢棄物之清運處理混為一談，自不得以此即憑以認
定產品為廢棄物。
（九）退萬步言之，即便以環保署102年1月28日函之標準，依該
函所示，在程序上亦須經地方主管機關「改認定」其為廢
棄物產品，同時請工商登記單位取消其產品項目登記，方
可作為廢棄物加以規範，惟本件作為廢棄物清理法主管機
關之被告所屬環保局亦認環保署102年1月28日函之標準不
清，難以執行，迄今未將轉爐石改認定為廢棄物，或廢止
轉爐石之產品登記，是本件轉爐石自非廢棄物：
1、按上開環保署於102年1月28日函說明欄二（二）表示：「
地方主管機關及本署委託之審查機關，請主動查察轄內有
疑義之個案，並依上開原則，於半年內完成檢視相關經貴
管核准之廢清書，如發現經登記為產品或副產品，但事實
已失市場價值，須由產源付運費大於售價，致實質由產源
付費而無淨收入方得成交時，或因價格波動而時有產源出
售並無淨收入之情形，且有長期違法貯存或棄置之虞，或
以產品使用有污染環境、危害人體健康之虞者，應改認定
其為廢棄物，除請工商登記單位取消其產品項目登記外，
並依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定加強管理。」
準此，轉爐石要成為廢棄物，依環保署該函所規定之程序
，尚須踐行被告轄下之環保局將「系爭產品」改判定為「
事業廢棄物」、同時並經被告之工商登記管理機關廢止產
品項目之登記後，作為產品之轉爐石方有可能成為廢棄物
。否則轉爐石之產品登記仍為有效，自不改變其產品之定
性、更毋須受廢棄物清理法之規範。
2、經查，作為廢棄物清理法主管機關之被告所屬環保局，其
稽查科之科長「楊漢宗」曾於本件相關之刑事審判程序中
，以證人身分證稱：高雄市政府不認為轉爐石是廢棄物、
環保署102年1月28日函標準不清、迄未改認定轉爐石為廢
棄物等語：
（1）按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在
直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「
本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關
事項變更，係指下列情形之一：……三、原物料使用量及
產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或
數量增加者。事業廢棄物清理計畫書所載基本資料、原物
料、產品或營運資料異動或產品製造過程、作業流程或處
理流程新增或改變，而未致廢棄物性質改變或數量增加逾
百分之十者，免依本法第31條第1項第1款規定辦理變更。
但應於事實發生後15日內，填寫異動申請書，報請直轄市
、縣(市)主管機關或中央主管機關委託之機關備查。」廢
棄物清理法第4條、同法施行細則第12條第1項及第2項定
有明文。據此可知，被告所屬環保局為廢棄物清理法之主
管機關，具有認定產品是否為廢棄物之權限。
（2）有權單位被告所屬環保局稽查科之科長「楊漢宗」就與本
件相關之高雄地院103年度訴字第789號案件刑事一審審理
程序中，以證人身分證稱：「（辯護人問：高雄市政府環
保局認定轉爐石是產品？）證人楊漢宗答：是。」「（辯
護人問：所以稽查科認定不是屬於廢棄物？）證人楊漢宗
答：認定轉爐石是登記為產品。」「（檢察官問：依本案
而言，轉爐石雖登記為產品，卻用廢棄物的方式處理，則
本案的轉爐石算什麼？）證人楊漢宗答：我們稽查人員到
現場之後，由現場萬大公司及建發營造提供的資料及當時
法規判定，不認為是在做廢棄物的處理。）」「證人楊漢
宗答：環保署於88、89年曾經針對產品發解釋函給各縣市
環保局，即產品不屬於廢棄物清理法規範的範疇。」「（
檢察官提示102/1/28環保署1020009551號函，問是否知道
其意義？）證人楊漢宗答：到了環保署開會後，高雄市環
保局主張散失市場價值沒有明確認定標準，請環保署訂定
明確原則，再交給環保局判定。環保署表示會認定，後來
也沒有正式公文，也沒有訂定明確的認定原則。這件事就
一直拖到現在。」「（辯護人問：環保署直至目前為止，
有無公文認定中聯公司的轉爐石是廢棄物？）證人楊漢宗
答：沒有接到相關通知。」
（3）另據本件被告104年6月12日所提行政訴訟答辯理由狀亦載
稱：「按本件原告所稱建發公司違法回填之廢棄物，經被
告環保局人員前往稽查，該旗山圓潭段地號部分農地抗洞
是被告經發局坑洞列管之土地，該土地回填情形，根據本
局人員至現場查核結果，係地主向中聯資源公司購買之產
品（轉爐石級配料）自行回填，並有提供契約書、發票佐
證，而轉爐石則為中鋼公司工廠登記之產品，經查，行政
院環保署於102年11月22日就原告主張建發公司回填廢棄
物乙節，業以新聞稿方式表示：中鋼公司產物『水淬高爐
石（碴）』、『氣冷高爐石』、『轉爐石』及『脫硫碴』
皆由以鐵礦為原料之一貫作業煉鋼製程產出，其中除『水
淬高爐石（碴）』為經濟部公告之再生資源，應依再生利
用管理方式所訂定之用途及運作管理規定辦理外，其餘如
『轉爐石』等產物則為該公司產品，並非屬事業廢棄物；
故本件系爭場址所使用者為轉爐石，依據行政院環保署新
聞稿說明，尚無從逕以廢棄物清理法予以規範。」「原告
雖主張，建發公司亦有違反事業廢棄物再利用管理辦法云
云，然依上所述中鋼公司產物目前僅『水淬高爐石（碴）
』應受再利用管理辦法規範；『轉爐石』則非屬事業廢棄
物，並無適用事業廢棄再利用管理辦法之情事。」「按行
政機關執行職務仍必須依法行政，不得逾越法令之分際，
蓋人民因相信既存之秩序，而安排其生活或處置其財產，
則不能因行政機關恣意解釋，而使其遭受不能預見之損害
，本件原告所指述所謂「轉爐石」應視為廢棄物，並無任
何法令依據，被告機關自不得輕率執法，否則即有違『依
法行政』之原則。」綜上所述，被告負責本件轉爐石之環
保局稽查科長亦認為環保署該函缺乏認定標準，故對轉爐
石迄未作成任何「改定」之處分，因此即便據原告所據之
環保署函釋，本案轉爐石、轉爐石級配料，均非廢棄物清
理法下所稱之廢棄物甚明。
（十）系爭產品係經依工廠管理輔導法登記為產品，更受環保署
認定為產品並非廢棄物，故參加人認明上述受政府所核發
之函文認定自應有信賴保護，本件轉爐石並非屬廢棄物、
更無廢棄物清理法之適用：
1、按行政程序法第8條規定及司法院釋字第525號解釋：「信
賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及
人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之
撤銷或廢止……法治國為憲法基本原則之一，法治國原則
首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵
守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予
以適當保障，此乃信賴原則之法理基礎，亦為行政程序法
第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。」
2、次按「行政法上所謂信賴保護原則，係指人民因相信既存
之法秩序，而安排其生活或處置其財產，則不能因嗣後法
規之制定或修正，而使其遭受不能預見之損害，用以保護
人民之既得權益。」最高行政法院91年度判字第1105號判
決著有明文。職是，信賴保護原則旨在確保法秩序變動不
致對於人民之權益造成影響。
3、轉爐石與轉爐石級配料獲登記為產品，係經主管機關依工
廠管理輔導法第13、15、31條之規定進行實質審查後所作
成之決定，自構成信賴基礎：
（1）按工廠管理輔導法第13條、第15條、第31條分別規定：「
工廠申請設立許可或登記，應載明下列事項：……四、主
要產品。」「工廠有下列情形之一者，不得辦理登記或變
更登記：一、產品依法令禁止製造。二、違反土地使用管
制規定。三、廠房利用違章建築或違反建築物使用用途。
四、屬環境保護主管機關指定之事業種類、範圍及規模，
其相關環境影響說明書、環境影響評估報告書或污染防治
計畫未經環境保護主管機關核准或同意。五、訂有設廠標
準之工廠，其設備不符合該標準。六、依法律規定產品之
製造應先經許可而未獲許可。七、依第11條規定應先申請
取得設立許可而未獲許可或經許可後未依核定內容建廠。
八、經中央主管機關依第17條第1項第2款規定公告停止受
理工廠之新設或既有工廠之擴充。」「工廠有下列情形之
一者，主管機關應令其限期改善、補辦或申報，屆期不改
善、補辦或申報者，處工廠負責人新臺幣1萬元以上5萬元
以下罰鍰；仍不遵行者，得按次連續處罰：一、利用其廠
地或建築物之一部或全部從事物品製造、加工以外業務。
但從事與所製造產品相關之業務者，不在此限。……。」
是依工廠管理輔導法第13條、第15條、第31條之規定，主
管機關於審查工廠登記證時，必須同時就產品之用途及合
法性為審查，如為依法必須以廢棄物處理之物品，自無法
將其登記為工廠登記證上准許合法製造販售之產品甚明。
（2）本件中鋼公司出產之「轉爐石」早在87年5月間即獲經濟
部認定為「產品」，並陸續取得經濟部及高雄市政府准予
將轉爐石登記為主要生產項目之一，此有經濟部工業局87
年5月25日工(八七)七字第017912號函、88年6月28日經濟
部工廠登記證、高雄市政府建設局88年6月29日高市建設
一字第08812738500號函等可稽。中聯公司之「轉爐石級
配料」則於96年獲被告所屬建設局准為中聯公司主要產品
項目之一，亦有被告96年10月8日高市府建一工字第09601
33187號函可稽。
（3）環保署更於88年10年11日作成(88)環署廢字第0064091號
函明確指出：「轉爐石……既已依法登記為公司產品，即
非屬廢棄物清理法所規範之事業廢棄物」。
（4）各有權機關更已對本件轉爐石究竟係屬廢棄物或產品一事
，作出轉爐石原即係產品並非廢棄物之明確認定如：經濟
部礦務局102年3月19日函、被告所屬環保局102年6月14日
函、經濟部工業局102年10月11日函、環保署102年10月22
日函、環保署103年4月10日函、經濟部工業局103年6月24
日函、經濟部工業局103年6月27日函及環保署103年7月1
日函等事證。
（5）即便是對轉爐石用途採不利於參加人立場之經濟部102年4
月15日經授務字第10220107560號函，亦認為「轉爐石級
配料業經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢
棄物清理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條
之規定進行再利用」更可明顯見及，各主管機關一致認定
本件轉爐石就是產品，而並不適用廢棄物清理法之見解。
（6）綜上以言，被告所核准之工廠登記證既係經被告依工廠管
理輔導法第13、15、31條實質審查後方予以核准、而廢棄
物中央主管機關更已就本件轉爐石為產品並非廢棄物做出
明確認定，自係屬參加人之信賴基礎；參加人因信賴上開
信賴基礎之效力而展開購買大量系爭產品作為填埋盜濫採
土石坑洞之基底物料，此即為參加人之信賴表現。本件既
然經主管機關再三認定為產品並非廢棄物，自無可再認定
與產品性質迥異之廢棄物之餘地。否則，本件轉爐石如被
認定為廢棄物，對參加人而言無異係政府機關作出前後矛
盾之認定，將致使人民於現行法秩序下既得之合法權益無
端受到侵害，而屬嚴重違反行政程序法第8條之信賴保護
原則。
（）刑事二審判決雖作成不利認定，惟該二審判決有諸多判決
違背法令且顯而易見的錯誤，現經上訴在案，自不足以作
為將本件轉爐石可再認定為廢棄物之理由：
1、按「刑事判決所認定之事實，及其所持法律上之見解，並
不能拘束本院。本院應本於調查所得，自為認定及裁判。
」「行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」分
別為最高行政法院44年判字第48號、59年判字第410號判
例所揭示。復按「行政法院對於違規行為構成要件事實之
存在與否，應依證據認定，不因同一社會事實，經刑事法
院判決有罪，而受刑事判決認定事實之拘束。又行政法院
雖得審酌刑事法院或檢察官調查所得之證據為事實認定，
惟依行政訴訟法第189條第3項規定，仍應將審酌前開證據
而得心證之理由，記明於判決，若逕以刑事判決或檢察官
起訴書所記載之事證採為行政訴訟判決認定事實之依據，
或僅形式上援引刑事案件存在之證據，而實質上未加以審
酌說明者，均屬判決理由不完備。」更迭經最高行政法院
105年度判字第401號、105年度判字第334號等判決著有明
文。
2、該刑事判決雖以轉爐石應屬一般事業廢棄物、復以轉爐石
經登計為產品後，尚有廢棄物清理法之適用云云，惟上開
判決理由至少有以下重大之判決違背法令之處，現已提起
上訴，由最高法院審理中，謹節錄部分上訴理由如下：
（1）該刑事判決認定本件轉爐石為廢棄物清理法所指「廢棄物
」，惟該項認定標準卻是依據環保署97年9月12日環署廢
字第0970064677號函釋（下稱環保署97年9月12日函釋）
，然該函釋顯非法律，更使受規範者根本無法預見其行為
之法律效果，故該刑事判決至少存在顯已嚴重違背刑法上
有嚴格要求之罪刑法定原則、法律明確性原則及未適用上
開法則之違背法令，構成刑事訴訟法第378條之判決違背
法令：
①該刑事判決係以環保署97年9月12日函釋對於廢棄物之解
釋，作為認定是否屬於廢棄物之判斷標準，而謂：「廢棄
物之定義應分為主觀及客觀雙方面予以認定，即(1)產生
者主觀上已擬予廢棄因而認定為廢棄物者，自應受廢棄物
清理法之管制；(2)產生者主觀上雖尚不擬予廢棄，但客
觀上卻已對原產生者不具效用者，亦應認定為廢棄物，亦
應受廢棄物清理法之管制，如此方符廢棄物清理法上之有
效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康之立
法目的（行政院環境保護署於97年9月12日以環署廢字第
0970064677號函，亦同此見解）」是核該刑事判決之認定
，無異係以上開函釋直接作為犯罪之構成要件。
②惟按最高法院100年度台上字第1660號刑事判決對於以行
政函釋作為犯罪構成要件之擴充，曾明確揭櫫已屬違反罪
刑法定原則：「依境外基金管理辦法第8條、第18條規定
，參酌台灣高等法院台中分院97年度金上訴字第512號、
台灣高雄地方法院訴字第1753號判決意旨，可知證券投資
信託及顧問法第107條第2款之行為態樣以『以自己名義與
投資者簽立契約』、『以自己為境外基金機構之代理人，
與投資者簽立契約』者為限，亦即限於以『行紀』之方式
為之始能適用。第一審判決捨此明文規定及相關司法實務
見解不論，不當擴張法律所無規定之情形，逕以不具證據
能力之行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）民國98
年6月9日金管證投字第0980023211號函、97年11月24日金
管證四字第0970042082號函，為有罪認定之唯一判斷標準
，有違罪刑法定原則及審判獨立之憲法意旨。」
③上開刑事判決顯然違反基於罪刑法定原則，就犯罪之構成
要件，不得由行政機關以命令規範加以解釋，而需以法律
定之、更應嚴格禁止對行為人不利之類推適用之原則。刑
事判決所作成之認定無異脫逸罪刑法定原則之要求，逕以
上開函釋擅自增加法律所無之限制，擴大廢棄物之範圍，
揆諸前揭判決意旨，自有判決對犯罪構成要件擴張解釋、
違背罪刑法定原則以致適用法則不當之違背法令甚明。
(2)退步言之，關於廢棄物之認定，縱使以原審刑事判決所援
引之環保署97年9月12日函釋之判斷標準，即所謂廢棄物
指：「沒有利用價值而經拋棄之物，在主觀上擬予廢棄，
或產生者主觀上雖尚不擬廢棄，但客觀上已對產生者不具
效用者」，在客觀上轉爐石級配料顯具有具體用途，且主
觀上生產者及購入者俱無拋棄轉爐石之意思，自顯非廢棄
物甚為顯然：
①轉爐石係由中鋼公司產出，送往中聯公司進行破碎、磁選
及篩分等加工作業，除部分用於中鋼公司內部回收殘鋼，
或作為燒結工廠原料、高爐助熔劑、盛渣桶墊底料外，餘
由中聯公司依其用途產出轉爐石級配料、轉爐石骨材等不
同規格產品，售予相關工程應用業者用於整地、臨時道路
、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑。中聯公司針對轉爐石進
行加工，完成後其產生之轉爐石級配料及AC骨材等產品，
銷售予其他廠商。
②復根據標準法之規定，轉爐石既已經明訂國家標準（CNS
）15310，轉爐石自已經確認有具體用途，不可能於客觀
上毫無效用：查經國家標準委員會審定並由主管機關經濟
部標準檢驗局於99年12月30日公布之國家標準(CNS）1531
0「瀝青鋪面混合料用鋼爐碴粒料」章節即載明：「1.適
用範圍本標準適用於瀝青鋪面混合料已軋碎之鋼爐碴粗粒
料及細粒料。」「3.用語及定義3.1鋼爐碴（steel slag
）為非金屬產品，係與鋼同時在轉爐或電弧爐之煉鋼爐中
所產生，……包含轉爐石（碴）。」而按標準法第1條與
第5條分別規定：「為制定及推行共同一致之標準，並促
進標準化，謀求改善產品、過程及服務之品質、增進生產
效率、維持生產、運銷或消費之合理化，以增進公共福祉
，特制定本法。」「國家標準規範之項目如下：一、產品
之種類、等級、性能、成分、構造、形狀、尺度、型式、
品質、耐久度或安全度及標示。二、產品之設計、製圖、
生產、儲存、運輸或使用等方法，或其生產、儲存或運輸
過程中之安全及衛生條件。三、產品包裝之種類、等級、
性能、構造、形狀、尺度或包裝方法。四、產品、工程或
環境保護之檢驗、分析、鑑定、檢查或試驗方法。五、產
品、工程技術或環境保護相關之用詞、簡稱、符號、代號
、常數或單位。六、工程之設計、製圖、施工等方法或安
全條件。七、其他適合一致性之項目。」故可見轉爐石既
被列入國家標準規範者之物質，即為可使用之產品，絕非
廢棄物。縱係依前述環保署之標準，本件亦有明確之工程
用途，並非用途不明而毫無效用，甚為顯然。
③又由臺灣營建研究院於105年5月6日所舉行「煉鋼爐碴資
源化最佳途徑及混凝土工程應用管控策略研習會」中，國
立中央大學土木工程學系黃偉慶教授在當日所發表之「氧
化碴及轉爐石再利用途徑及策略」，以簡報方式展示轉爐
石於美、日、歐等國用於回填材料、土壤改良劑、道路基
底層等方式，並對國內轉爐石再利用比例進行統計：其中
用於路面基層材料者即高達44.1％，更舉轉爐石用於中龍
精整西路與南興計畫之實例照片加以說明實際利用情形。
此外，關於轉爐石於學術論文上之再利用研究，其中作為
鋪面基底層為研究主題者亦高達12％，顯示轉爐石之使用
用途廣為學者、實務界所公認，具有充分之利用價值。
④刑事判決所根據主管機關函釋對於廢棄物之解釋，認定轉
爐石於客觀上已對原產生者不具效用，惟於理由欄又謂轉
爐石可用於中鋼公司內部回收殘鋼，或作為燒結工場原料
、高爐助熔劑、盛渣桶墊底料等用途，亦即對原產出者中
鋼公司客觀上有其效用，並未對轉爐石是否具有用途交待
清楚且前後理由顯然矛盾，自已構成刑事訴訟法第378條
第14款判決理由矛盾之判決當然違背法令。
(3)至關於本件重要之法律爭點：「經登記為產品是否仍有廢
棄物清理法之適用？」原審刑事判決竟對此未交待其認定
之理由，反逕以刑事被告戴文慶於開庭時未經思索之回答
，取代原審法院於客觀上原應依職權適用法律及判斷其適
用當否之任務，根本性地混淆「刑事犯罪構成要件之解釋
」與「行為事實是否該當於犯罪之認定」乃不同層次之問
題；且對被告所提出為數眾多主管機關函釋明示「經登記
為產品即排除廢棄物清理法適用」之事證，未說明不予採
納之理由。另對環保署102年1月28日函釋，已經登記為產
品之物，係需經行政機關改認定為廢棄物，而非以當事人
個人認知即可將產品轉變為廢棄物刑事判決並未說明不予
採納之理由，從而顯有刑事訴訟法第378條判決不適用法
則、適用不當及同法第379條第14款判決不載理由之當然
違背法令。
(4)再查該刑事判決認定「轉爐石級配料不適於回填在系爭農
地上」之所據為經濟部102年4月15日函，惟該經濟部函釋
乃是在未有任何實證下，以臆測之方式作成，不僅無證據
能力，且對於刑事被告於原審所提出多項證據說明該份經
濟部函釋之見解有誤、不應採為不利於刑事被告之證據（
詳後述），然原審刑事判決未採用該等有利於刑事被告之
證據、復對於其不採納之原因全然未說明理由，顯有刑事
訴訟法第378條判決適用不當之違背法令及第379條第14款
判決未載理由之當然違背法令。
(5)綜上所述，可知本件刑事判決之論理存在諸多明顯之謬誤
，並不足作為鈞院裁判之依據甚明。
（）本件轉爐石經登記為產品後，是否仍有廢棄物清理法之適
用，涉及「轉爐石得否用於農地填埋之用」之事實上認定
。行政機關及司法機關僅依憑經濟部102年4月15日函所稱
「轉爐石級配料不得作為農業用地之回填物」結論為據，
該函僅係純粹臆測未有任何科學證據，為此，當時行政院
長江宜樺已指示：關於轉爐石是否適合回填於農地，須由
專家做定點實驗再下判斷，明確指正該函未經科學驗證即
有結論之不當。本於行政一體原則，中央相關各機關原應
對此指示積極展開實驗澄清此重要之命題，惟其消極怠惰
導致至今未有結論，顯亦有悖於行政一體原則：
1、按「行政旨在執行法律，處理公共事務，形成社會生活，
追求全民福祉，進而實現國家目的，雖因任務繁雜、多元
，而須分設不同部門，使依不同專業配置不同任務，分別
執行，惟設官分職目的絕不在各自為政，而是著眼於分工
合作……此即所謂行政一體原則。」司法院釋字第613號
解釋理由書亦早已明白揭示。是基於行政一體原則，行政
機關內部之權責如何劃分，乃屬行政體系架構設計之問題
，行政機關除不得作成與其他機關相牴觸之行政行為外，
亦不能以其他機關之行政行為與其無涉為由，片面作成不
利於人民之認定，其法理甚明。
2、經濟部102年4月15日函釋之作成經過如下：
（1）與本案無關之申請案高雄市美濃區OO段地主OOO於102年2
月20日向被告申請擬以中聯公司的轉爐石回填盜濫採土石
遺留坑洞，再於上方回填土壤150公分，並檢附台宇環境
科技股份有限公司針對轉爐石之樣品檢驗報告及成功大學
研究發展基金會對於轉爐石長期穩定性研究之報告節本。
經被告所屬經發局102年3月18日函請經濟部礦務局提供意
見。
（2）經濟部礦務局102年3月19日轉請農委會就成功大學研究發
展基金會針對轉爐石長期穩定性所作研究中有關底土pH值
是否適於回填農牧用地的坑洞表示意見，經濟部礦務局並
先於函中明確表示轉爐石為產品，非屬廢棄物清理法第2
條之廢棄物以及轉爐石級配料經重金屬長期環境溶出特性
試驗，顯示無金屬溶出之虞。
（3）農委會將經濟部礦務局來函交予農糧署。而農糧署又將經
濟部礦物局來函轉給農業試驗所（下稱農試所），然農試
所於102年4月9日覆函農糧署，其在無其他新的佐證資料
下，竟稱：
①「來函所附溶出試驗結果雖未達溶出標準，但未檢附轉爐
石級配料所含重金屬總量資料，若所含重金屬總量高，則
在自然環境下，仍有再度溶出之可能性」。
②「轉爐石級配料之pH值高達12.4，即使是半動態反應平衡
實驗，亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深
僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層均不適合植物根
系生長」。
③「不宜將轉爐石級配料用於一般農業區農牧用地之盜濫採
土石遺留坑洞回填物」。
（4）農委會繼而將農試所上開內容照抄，於同年4月11日回覆
經濟部礦務局。最後，由經濟部整合上開單位意見，並採
取農委會源自農試所之意見而作成經濟部102年4月15日函
釋。
3、農試所之意見，並無任何科學證據，且與成功大學研究發
展基金會研究報告結論不符：
（1）由農試所於102年4月9日覆函農糧署清楚可知，其有關在
自然環境下，重金屬仍有再度溶出之可能性等語之意見，
純係農試所的臆測，事實上並無根據，且其內容與經濟部
礦務局102年3月19日「轉爐石級配料經重金屬長期環境溶
出特性試驗，顯示無金屬溶出之虞」的意見相左，更與成
大研究發展基金會執行之「轉爐石長期環境溶出特性之研
究」的以下報告結論並不相符：
①「驗後可發現重金屬含量大致略為上升，此因耐候試驗後
轉爐石重量略微減少所致。轉爐石經耐候試驗前後毒性特
性溶出程序（toxicity characteristic leachingproced
ure，TCLP）試驗之重金屬溶出濃度皆低於偵測極限，亦
遠低於有害認定標準，顯示轉爐石於耐候試驗過程其重金
屬溶出並未增加。」（上開報告第Ⅵ頁）。
②「管柱溶出試驗結果換算為百年環境釋入量（immission）
可知，在無阻隔措施（第一類建築材料）的情況下，轉爐
石之Ba百年環境釋入量為2885mg/m2/100yr；而在有阻隔
措施（第二類建築材料）的情況下，Ba百年環境釋入量則
為508mg/m2/100yr。另將桶槽溶出試驗結果依據擴散模式
計算可得轉爐石之Ba有效擴散係數（De）為7.61×10-21m
2/s，推算其百年環境釋入量僅0.19mg/m2/100yr。對照荷
蘭『建築材料指令』（Building Materials Decree，BMD
）所規範之Ba百年環境釋入量限值（6300mg/m2/100yr）
可知，細粒徑（< 4mm，適用於管柱溶出試驗）或塊狀（>
40mm，適用於桶槽溶出試驗）轉爐石之Ba溶出皆低於BMD
限值，因此判斷對於環境應無顯著影響。」（上開報告第
Ⅵ頁）。
（2）另農試所同一函文中有關半動態反應平衡實驗顯示土層之
pH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍
高達9.2，全土層均不適合植物根系生長等語，則是任意
擷取轉爐石長期環境溶出特性之研究而為錯誤之詮釋。蓋
該報告固然記載在半動態反應平衡試驗方面，以去離子水
作為萃取液，土柱深度在120-130公分時之土壤pH值為9.2
22，然此試驗係因當時中龍公司擬於彰濱工業區購買土地
設置倉儲區，擬以轉爐石取代海砂作為填築材料，為釐清
中龍公司利用轉爐石進行填海造地時，其重金屬長期穩定
性及pH值對環境影響之疑慮，而委託成大研究發展基金會
進行試驗，該試驗之目的及方式均與本案回填農地不同，
而不應逕將該研究結論適用於本案，更遑論該半動態反應
平衡試驗之反應平衡時間僅有24小時，而現地要達到反應
平衡所需的時間非常長，故無從以此份研究報告中該半動
態反應實驗推論以轉爐石回填的坑洞其上覆蓋土層仍不適
合植物根系生長；更何況，此研究進行之土柱模擬試驗發
現轉爐石對於下層土壤之影響，在深度70公分以上之土壤
，幾乎未受到轉爐石層滲出液之影響，pH值變化幅度不大
，維持在7.5至8.2間波動。由此可見，農試所前開意見顯
已曲解成大研究發展基金會報告內容。
4、前行政院長江宜樺於103年8月14日即已指示，轉爐石填埋
一事，應以理性、客觀及及科學的態度處理，做定點實驗
，交由專家判斷，以瞭解轉爐石對農作物及環境有無危害
：
（1）由於經濟部102年4月15日函釋所示意見欠缺科學實證之支
持。前行政院長江宜樺於103年8月14日「工業團體負責人
與政府首長座談會」即指示「請以理性、客觀、科學態度
處理，實驗檢測爐石填埋對農作物、環境是否產生危害，
必要時協請相關部會進行專業認定後，再以客觀的結果作
為決策依據。」
（2）後續亦有多次行政院相關部門及工商團體的研討會，作成
由臺灣鋼鐵工業同業公會研擬於人工可控制場址及條件之
回填試驗計畫送經濟部工業局，再由經濟部工業局邀集相
關政府單位共同研商回填試驗計畫之可行性及完備性之結
論，此有經濟部103年8月29日「煉鋼爐渣多元化利用」研
商會議會議紀錄討論事項2之結論、經濟部103年9月12日
召開之「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採土石坑洞試驗計
畫事宜研商會議」會議紀錄結論、104年1月6日臺灣鋼鐵
工業同業公會檢送有關「轉爐石及脫硫渣回填陸上盜濫採
土石坑洞試驗計畫」之「可控制場址回填試驗計畫書」予
經濟部工業局的函文，及經濟部104年8月10日召開之「可
控制場址回填試驗計畫（草案）審查會議」會議紀錄可稽
。
5、在不得已之情形下，中聯公司嗣根據各部會所討論之實驗
原則委請大仁科技大學環安系李芳胤教授，並邀集環安、
森林及農化等方面之專家學者共同進行之科學實驗研究「
以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響期末報告」（
該研究結論證實：
（1）植物之「生育調查」結果顯示，植物種植於轉爐石上的覆
土，對植物生長情形無影響。
（2）植物之「生理試驗」結果顯示，植物種植於轉爐石上的覆
土，對植物之生理活動不生影響。
（3）植物之「植體重金屬含量」分析結果，顯示無論淺根系或
深根系試驗作物，處理區與對照區所植栽之各項試驗植物
，其重金屬含量無異常現象，甚至蔬果類之鉛、鎘含量遠
低於法規標準。
（4）轉爐石對上方覆土的pH值及重金屬，在無論是低地下水位
或高地下水位的環境中，使用轉爐石並無提高其上覆土的
pH值或重金屬含量之情形。
（5）參加人前已於參加理由（一）狀第3至7頁詳述數份研究資
料均證實，以轉爐石作為基底填地材之現地，農作物生長
情形優良、更無毒無害，均可證明所謂經濟部102年4月15
日函中所述「在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土
層均不適合植物根系之生長」之論點並非事實。
（6）另上述實驗係以砂箱所進行模擬現地條件之實驗，經大仁
科技大學及屏東科技大學研究團隊於105年8月3日至8月30
日已於現地以相同條件栽種蔬菜，並以比對系爭土地（處
理組）及鄰近未回填轉爐石之農地（對照組）所種植之蔬
菜栽種結果統計，出具「轉爐石復育土石坑場址作物栽培
試驗期末報告」，根據報告結果顯示：
①生育調查、生理試驗之數值，處理組、對照組並無差異，
亦即回填轉爐石並未影響覆土層種植作物之生長及生理作
用。
②土壤重金屬之分析結果顯示：砷、汞、鉻、鎘、銅、鎳、
鉛、鋅等8項重金屬之測值皆符合我國環保署所制訂的「
土壤污染管制標準」，並遠低於該標準，顯示轉爐石並未
影響上方覆土層之重金屬含量。
③作物重金屬分析結果則顯示，作物中鎘及鉛測值皆遠低於
衛生署所制訂的「蔬果植物類重金屬限量標準」，甚至大
部分皆低於方法偵測極限無法偵測，顯示系爭農地所培育
之作物並無任何重金屬超標之情形。
（7）系爭農地未經任何人為因素、僅因種子散於現地所天然生
長之野生香蕉樹與自5月起於現地所栽種之蔬菜，包含：
空心菜、油菜、白菜、莧菜、青江菜等葉菜類，經送往正
修科技大學超微量研究科技中心、衛生福利部食品檢驗機
構認證之臺灣檢驗科技股份有限公司所檢測數值均無超標
情形，完全合乎「蔬果植物類重金屬限量標準」。
（8）又前開研究結果亦與成功大學公共工程研究中心、成功大
學工業衛生學科暨環境醫學研究所所作成之「轉爐石級配
料作為填方材料復育盜濫採土石坑洞之工程應用與健康風
險評估期末報告」所認為：「在中鋼轉爐石材料化學性質
方面，根據成功大學永續試驗所(2014)的研究顯示，……
在轉爐石環境特性方面，因煉鋼過程高溫，使得轉爐石材
料的成分中幾乎不含有機物質，故不須擔心戴奧辛等有機
物之污染；另一方面，轉爐石之陽離子交換能力強，不但
本身所含極微量之重金屬難溶出，還能吸附環境中其他有
害重金屬。轉爐石材料在符合環境特性與工程材料特性方
面的要求下，作為回填材料是具有相當的可行性，……因
此，在作為取代天然砂石的適用性上，是沒有疑慮。」於
結論方面相符。
6、綜上所述，參證6號砂箱實驗之植生報告與爭農地以現地
條件作成之「轉爐石復育土石坑場址作物栽培試驗期末報
告」結論一致，亦與現地生長之野生香蕉樹、現地栽種蔬
菜，經送往第三方檢驗機構之檢驗結果一致，均證實所種
植之作物未殘留重金屬。因此，前開所有科學實驗事證，
恰可推翻經濟部102年4月15日函所稱：以轉爐石回填於農
地有不適合「植物根系生長」之內容並非真實，更可動搖
持該函以認定「轉爐石不適合回填於農地」之事實基礎，
進一步足以實質影響本件轉爐石回填於農地究竟是否為具
有經濟效用之基底物質或為無用廢棄物之認事用法基礎，
對於本案而言顯然為具有極度重要之有利證據，然作為廢
棄物之主管機關與本件相關之政府機關從頭至尾，無法舉
出任何系爭轉爐石產品確有污染環境之證明，任由原告一
再舉無謂之pH值為由，任意指摘參加人使用系爭轉爐石產
品係為處理廢棄物，顯然行政機關內部並未本於行政一體
原則，協力作成得以澄清本案之事實查證，嚴重違反行政
一體原則。系爭轉爐石於科學論證上究竟是否可作為回填
材料，本件參加人使用轉爐石回填之目的係在使農地恢復
至可作為農業使用之狀態，並非處理廢棄物等事實，駁回
原告之訴，以維權益。
五、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有
原告103年9月18日公民告知書（本院卷一第37頁至第42頁）
、被告103年11月17日高市府環廢管字第10343127700號函（
本院卷一第32頁至第34頁）附卷可稽。本件兩造之爭點厥為
：（一）原告當事人是否適格？（二）參加人堆置在系爭土
地上之轉爐石級配料是否屬事業廢棄物？（三）被告對原告
等書面告知，有無廢棄物清理法第72條第1項所定對於公私
場所違反本法或依本法授權訂定之相關命令行為，疏於執行
情事？（四）原告請求被告支付適當律師費用10萬元，有無
理由？茲分述如下：
（一）本件原告當事人適格：
1、按「（第1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之相
關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得
敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機
關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害人
民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務
之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執行
。」廢棄物清理法第72條第1項定有明文。依此規定，受
害人民或公益團體得「直接」向行政法院提起訴訟，故提
起訴訟種類如係課予義務訴訟類型，即屬訴願法第1條第1
項但書所稱之特別規定，而免經訴願程序。本件原告雖未
經訴願程序提起本件課予義務訴訟，仍屬適法。又廢棄物
清理法之立法目的係為有效清除處理廢棄物，以達成改善
環境衛生、維護國民健康，此觀廢棄物清理法第1條規定
自明。是此規定之「受害人民」除已生實質受害人民外，
應包括因違反廢棄物清理法之行為而有受損害之虞之人民
，始符廢棄物清理法之立法目的（學者陳清秀所著行政訴
訟法2013年9月6版第161頁，就性質相同環境保護法規所
定「受害人民」定義，亦採相同意見）。
2、本件原告鄭妙珍、李忠信、林陳秀燕、郭麗雪、魏來吉、
湯澤良、莊世和分別住居在高雄市旗山區，有原告鄭妙珍
7人戶籍謄本附卷可憑（本院卷四第105頁至第117頁），
又查，原告鄭妙珍住址與堆置轉爐石級配料地點之距離，
依Google地圖及查詢資料所示，原告鄭妙珍距離650公尺
，原告李忠信、郭麗雪、魏來吉、湯澤良、莊世和等人住
所與原告鄭妙珍距離分別為1,389公尺、334公尺、2,546
公尺、344公尺及217公尺（本院卷一第183頁至188頁），
而原告林陳秀燕與原告鄭妙珍同住蕉埔巷，足認原告鄭妙
珍等7人確住居系爭堆置轉爐石級配料土地鄰近2、3公里
之居民，復依參加人之代表人黃胤鴒及訴外人萬大公司代
表人戴文慶於高雄地院103年度訴字第789號廢棄物清理法
刑事案件中供述，參加人代表人在本件系爭土地及鄰近之
圓潭子段655、655-6、655-7、655-10及280-2地號土地，
將轉爐石級配料與向林務局標購之土石混拌後回填傾倒在
系爭土地窪地內，計達997,947.84公噸，有高雄地院103
年度訴字第789號廢棄物清理法準備程序筆錄及萬大公司
向中聯公司提領轉爐石時間、數量表【高雄地院103年度
訴字第789號卷二第177頁至第178頁、第182頁、臺灣高等
法院高雄分院（下稱高雄高分院）105年度上訴字第208號
卷二末頁】可憑。參加人將多達近百萬公噸轉爐石級配料
棄置於原告鄭妙珍等之住宅周遭農地，極有可能造成該區
域空氣污染或水污染，對原告鄭妙珍等之身體健康確有受
損害之虞，縱未證明受有實害，仍屬廢棄物清理法第72條
所稱之受害人民，為適格之當事人。另原告高雄市旗山尊
懷活水人文協會係於91年7月21日成立，經被告所屬社會
局核准立案，有被告所屬社會局101年3月2日高市社人團
字第10132096700號高雄市人民團體立案證書影本附卷可
稽（本院卷一第56頁）。依原告高雄市旗山尊懷活水人文
協會章程第3條規定：「本會以尊重生命的成長與價值為
主，推動人本教育、提升生態環保、人文的關懷，倡導社
區共同體理念，共建良善公民社會暨再造優質文化為宗旨
。」第6條規定：「本會之任務如左：……四、以在地精
神作出發，推動社區文化、生態環保之經營與推廣活動。
」則原告高雄市旗山尊懷活水人文協會係推展環保運動，
維護生態環境之公益團體，亦得依上開規定提起本訴，亦
具當事人適格。
（二）產品非當然排除廢棄物清理法之適用：
1、按106年1月18日修正前廢棄物清理法第2條第1項規定：「
本法所稱廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：由家戶
或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污
染環境衛生之固體或液體廢棄物。二、事業廢棄物：（一
）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其
濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二
）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之
廢棄物。」修正前之廢棄物清理法第2條規定僅就產源區
分一般廢棄物、有害事業廢棄物及一般事業廢棄物，然就
「廢棄物」概念並未定義，依「廢棄物」之文義解釋當指
棄置之物品。而依一般社會通念，棄置非經濟物質屬之，
另經濟物質不再依其用途使用，予以棄置者，同應屬之，
則原為經濟物質之產品可能因不再依其用途使用，予以棄
置而成為廢棄物，自非當然排除廢棄物清理法之適用。
2、復按106年1月18日修正廢棄物清理法第2條第1項、第2項
規定：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方
式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減
失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、
於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的
以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具
市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（第
2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事
業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產
生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及
一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生
具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污
染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生
有害事業廢棄物以外之廢棄物。」並增訂第2條之1規定：
「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質為何，為
廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價值，且
有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法貯存
或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未依
本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」將「廢棄物
」之定義明文化，明定拋棄能以搬動方式移動之物品即屬
之，並增訂第2條之1規定，不論事業產出物之原有性質為
何，符合一定要件而有棄置或污染環境之虞者，即為廢棄
物，足認事業產出物縱係產品，亦有可能成為事業廢棄物
，非謂產品即無廢棄物清理法之適用。並依第2條修正立
法說明：「……廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命
周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯
用，資源也應視為廢棄物……。」明揭廢棄物清理法原規
範意旨，準此，產品若錯置、錯用亦可能成為廢棄物，此
依修正前、後之廢棄物清理法規定，並無不同。
3、環保署88年10月11日(88)環署廢字第0064091號函以：「
……轉爐石……既已依法登記為公司產品，即非屬廢棄物
清理法所規範之事業廢棄物……。」經濟部礦務局102年3
月19日礦局石一字第10200036190號函：「……轉爐石業
經高雄市政府核准登記為產品，爰該產品非屬『廢棄物清
理法』第2條之廢棄物定義，自不須依該法第39條之規定
進行再利用……。」高雄市政府環保局102年6月14日環局
稽字10236447500號函：「……如經事業機構依法向工商
管理單位登記為公司產品，即非屬廢棄物清理法所定義之
事業廢棄物……。」經濟部工業局102年10月11日工永字
第10200845070號函：「……轉爐石，均為該公司之產品
，毋須委請領有廢棄物清理執照之事業機構進行處理……
。」環保署102年10月22日環署廢字第1020091081號函：
「……因轉爐石已登記為產品，在未將其改認定為廢棄物
之前，應依產品使用規範及農地管理相關規定辦理……。
」環保署103年4月10日環署廢字第1030029192號函：「…
…『轉爐石』已登記為產品，應依產品使用規範及農地管
理相關規定辦理……。」經濟部工業局103年6月27日工永
字第10300575260號函：「『轉爐石』……，為該公司經
高雄市政府建設局於88年6月29日核准工廠變更登記有案
之產品，並非事業廢棄物，故『轉爐石』不屬於廢棄物清
理法第39條第2項授權訂定之『經濟部事業廢棄物再利用
管理辦法』附表所列之再利用種類。」及環保署103年7月
1日環署廢字第1030054072號函：「產品，非屬廢棄物，
因此不適用廢棄物清理法……。」等語，上開函釋將登記
為公司產品之轉爐石一律排除廢棄物清理法之適用，而未
區分是否經棄置等情，顯有違前揭廢棄物清理法規範意旨
，且無拘束本院效力，上開函文牴觸部分，應不予適用。
（三）本件回填在系爭土地之轉爐石級配料屬事業廢棄物：
1、查，參加人代表人黃胤鴒係系爭土地及同段655、655-5、
655-6、655-7、655-10地號10筆之土地所有權人，上開土
地10筆使用分區均屬特定農業區農牧用地（本院卷二第35
4頁至363頁）。訴外人戴文慶為萬大公司之負責人，戴文
慶代表萬大公司與中聯公司訂定轉爐石級配料銷售契約書
，銷售單價每公噸5元（高雄地檢署103年度他字第2385號
卷第70至71頁）。中聯公司並另與萬大公司簽訂萬大轉爐
石級配料銷售混拌案合約（高雄地檢署103年度他字第238
5號卷第102頁）及萬大轉爐石級配料資源化案合約（高雄
地檢署102年度他字第8953號卷第65頁），約定由萬大公
承攬前開轉爐石級配料運送，將轉爐石級配料載至高雄市
旗山區等地點，而以每公噸220元作為承攬報酬。參加人
另與萬大公司訂定買賣契約書（高雄地檢署103年度他字
第2385號卷第108至115頁），同以每公噸5元之價格，買
受上開轉爐石級配料，並由戴文慶代表萬大公司補貼參加
人每噸40至45元轉爐石級配料之工程費用（高雄地檢署
103年度偵字第13504號卷訊問筆錄第40頁、高雄地院103
年度訴字第789號卷二第72頁）。萬大公司代表人戴文慶
僱用車輛將系爭轉爐石級配料載往上開土地後，參加人代
表人將轉爐石級配料與向林務局標購之土石混拌後回填傾
倒在上開土地坑漥，數量達997,947.84公噸等情，為兩造
所不爭執，並有前揭萬大轉爐石級配料銷售契約書、萬大
轉爐石級配料銷售混拌案合約書、買賣契約書、萬大公司
向中聯公司提領轉爐石時間、數量表及黃胤鴒、戴文慶分
別於刑事案件偵訊及一審坦承在卷（高雄高分院105年度
上訴字第208號卷二末頁、高雄地院103年度訴字第789號
卷二第177-178頁、第182頁），亦堪認定。
2、中鋼公司煉鋼過程後之轉爐石前依經濟部87年5月25日工
（八七）七字第017912號函以「轉爐石……可視為工廠設
立登記之產品項目」，嗣於88年6月28日經經濟部核發工
廠登記證，及經被告所屬建設局以88年6月29日高市建設
一字第08812738500號函登記為產品（本院卷三第535頁、
第537頁、第539頁）。而轉爐石經中鋼公司於廠內利用「
渣盤水坑裂解法」及「潑地冷卻法」進行初步安定化作業
，完成後再送往中聯公司進行破碎、磁選及篩分作業後，
分離其中所含之廢鋼鐵，並篩分形成不同粒徑之轉爐石粗
粒料，即產出轉爐石級配料（高雄地檢署103年度偵字第5
76號卷第15、16頁），轉爐石級配料亦經被告96年10月8
日高市府建一工字第0960133187號函（本院卷三第541頁
）登記為產品，固屬實在（本件依後述理由已可認系爭轉
爐石級配料屬事業廢棄物，是關於中鋼公司及中聯公司事
業製造活動過程所生之轉爐石及轉爐石級配料，究屬副產
品或事業廢棄物，本質上得否登記為產品不予究論）。
3、惟依經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號
函檢附之「鋼鐵冶煉業製程產出爐碴之性質與用途說明」
（高雄地檢署102年度他字第5316號卷第137、138頁背面
）所載轉爐石用途為：「回收殘鐵及部分作為燒結工場原
料、高爐助熔劑及盛渣桶墊底料外，其餘作為整地、臨時
道路、瀝青混凝土骨材、混凝土助劑」。經濟部92年6月6
日經授工字第09200551560號函亦載：「……說明二、中
國鋼鐵股份有限公司鋼鐵冶煉過程產生之高爐石、轉爐石
及脫硫渣等，係經高溫熔煉過程產出，已呈穩定之無機物
質型態，國內外已普遍使用於工程填地材料、道路級配、
填海造陸材料及水泥製造原料……三、依土壤及地下水污
染整治法第2條定義，『土壤』乃指陸地生物生長或生活
之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。高爐石、轉爐石及脫硫
渣已改列為該公司產品，並作為骨材、級配料之土木工程
材料，故非屬土壤……。」（高雄地檢署103年度他字第
238 5號卷第97至98頁）同認轉爐石作為產品之用途，在
國內外係普遍使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸
材料及水泥製造原料。而轉爐石經破碎、磁選及篩分為轉
爐石級配料後，用途並無不同，足認轉爐石級配料作為產
品用途確有限制。另按土壤及地下水污染整治法第2條第2
款明定：「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物
生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。」轉爐石及
將轉爐石破碎及篩分後之轉爐石級配料非天然介質，性質
顯與土壤不同，顯不得替代土壤使用。又依卷附之「陸上
盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）1.「回填
物來源及種類」規定：「(1)行為人或義務人得委由民間
專業機構代尋合法回填物，如坡地土石、營建剩餘土石方
（須由直轄市或縣（市）政府審查核可）、礦場、採石場
捨棄土石、土壤、河川、疏濬、水庫或其沉澱池之無害淤
泥及其他經直轄市或縣（市）政府核定之回填物，並應取
得經學術、民間專業機構或專業技師之化學安全檢驗證明
文件……。」（本院卷三第357頁）轉爐石或轉爐石級配
料並非該計畫容許作為陸上盜、濫採土石所遺留坑洞之「
回填物來源及種類」。準此，轉爐石或轉爐石級配料用途
僅使用於工程填地材料、道路級配、填海造陸材料及水泥
製造原料，其性質既非土壤，且非現行法令容許之回填物
，是其縱屬產品亦不得將之利用回填於土地。尤按農業發
展條例第3條第12款明定，農業使用係指農業用地依法實
際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設
施或農舍等使用者。轉爐石或轉爐石級配料回填農地，更
非法所許，倘將轉爐石或轉爐石級配料錯置、錯用回填至
農地，而為違法利用，即可能成為廢棄物，尚不因其是否
造成環境污染而有所不同。
4、本件訴外人戴文慶代表萬大公司與中聯公司訂定轉爐石級
配料銷售契約每公噸5元，然又簽訂萬大轉爐石級配料銷
售混拌案合約及萬大轉爐石級配料資源化案合約，依萬大
轉爐石級配料銷售混拌案合約第2條約定：「工程地點：
自甲方（即中聯公司）之億昌工場、利昌工場、駱駝山儲
區由甲方代乙方（即萬大公司）車輛裝車後，由乙方運送
轉爐石至高雄市旗山區等認可之地點。」第3條約定：「
工程概要：轉爐石運輸、混拌加工、小搬運、灑水。」第
5條約定承攬數量為300,000公噸，每公噸為220元。及依
萬大轉爐石級配料資源化案合約第2條約定：「工程地點
：自甲方（即中聯公司）之億昌工場、利昌工場、沿海工
場、駱駝山或其他儲區由甲方代乙方（即萬大公司）車輛
裝車後，由乙方運送轉爐石至高雄市旗山區或相鄰等認可
之地點。」第3條約定：「工程概要：轉爐石運輸、混拌
加工、小搬運、灑水、整地、填築。」第5條約定承攬數
量為1,000,000公噸，每公噸為220元。依前開約定，中聯
公司指定萬大公司須將其買受之轉爐石級配料，即中聯公
司原堆置在億昌工場、利昌工場、沿海工場、駱駝山等儲
區之轉爐石級配料，移除至旗山區或相鄰等地區，由兩契
約觀察，雖名為買賣，實係由萬大公司負責清運移除責任
。又依中鋼公司105年7月14日（105）中鋼Y9字161091100
4號函（高雄高分院105年度上訴字第208號卷一第295-297
頁）所載，中鋼公司之轉爐石年產量高達120萬公噸，而
中鋼公司因廠區空間有限，若轉爐石無法運出而堆積在廠
區過多時，則將影響中鋼公司生產線之順暢，將會造成中
鋼公司全部生產線停擺而無法營運，甚至會嚴重衝擊國內
鋼鐵產能等情。足見龐大數量轉爐石就中鋼公司及為其處
理轉爐石之中聯公司而言，造成極大負擔，而轉爐石及轉
爐石級配料用途受限，出貨不易，龐大數量轉爐石及轉爐
石級配料又須清理，此可證何以中聯公司須支付萬大公司
高於銷售價格數十倍之處理費用，移除原堆置在億昌工場
、利昌工場、沿海工場、駱駝山等儲區之轉爐石級配料而
轉置他處之原由。另中聯公司轉爐石級配料銷售契約書第
7點約定：「七、其他事項：……2.買方或其代理人不得
違反土地使用區分之限制，若施用地點應取得相關主管機
關之許可始得使用轉爐石時，買方或其代理人應自行向主
管機關申請許可。若未取得許可而受主管機關裁罰或需移
除所生之任何費用或其他法律責任，買方或其代理人同意
自負責任，概與中聯資源公司無關。……」等語，中聯公
司亦知移置至旗山等區域可能有後續責任，並再劃清再次
移除責任。綜合上情，中聯公司銷售產品後，竟仍須約定
產品載往特定處所及支付高額之移除費用並區隔再次移除
責任，足見萬大公司與中聯公司非一般買賣契約，實係經
由訂定銷售契約並配合轉爐石級配料銷售混拌案合約及轉
爐石級配料資源化案合約，達成清除處理轉爐石級配料之
目的，系爭轉爐石級配料既係中聯公司所欲清除處理之物
品，則屬中聯公司所欲移除棄置之事業廢棄物，要無疑義
。從而，系爭轉爐石級配料縱登記為經濟物質產品，亦因
移除棄置而成為事業廢棄物。而參加人與萬大公司亦訂定
每噸相同價格之買賣契約及約定萬大公司補貼參加人每噸
40至45元之工程費用，參加人於處理系爭轉爐石級配料後
即可獲致數千萬元之代價，可認參加人之目的，亦係在為
萬大公司處理中聯公司棄置之轉爐石級配料以獲取高額之
利益，則將系爭轉爐石級配料回填農地之行為，即在為他
人處理事業廢棄物，已該當廢棄物之處理行為。又雖廢棄
物與資源為物質的不同生命周期，經過適當手段，廢棄物
可變成資源，然此限於無錯置、錯用之情形，廢棄物始可
能轉為資源。承上所述，轉爐石級配料其性質非天然介質
土壤，亦非現行法令容許之回填物，不得將之利用回填於
土地，回填至農地更違反農地農用，參加人將轉爐石級配
料回填至上開農地，雖同時可填補坑漥，然係違法利用，
並非依產品用途方式再為使用，既錯置、錯用於農地，則
系爭轉爐石級配料亦未再轉為資源利用，仍屬事業廢棄物
。
（四）被告雖另抗辯：102年6月18日、102年8月21日被告會同稽
查，周界水溝水質採樣作業（坑洞積水回填時溢流水）採
樣檢驗結果：水溫、pH、重金屬（銅、鋅、總鉻、六價鉻
、鉛、鎘、鎳），參考廢棄物清理法公告有害事業廢棄物
認定標準，合於標準值內。102年11月20日被告會同高雄
地檢署稽查；於旗山區圓潭子段655、655-6、665-7地號
採取土樣採樣檢驗結果：pH、重金屬（銅、總鉻、鉛、鎘
），參考廢棄物清理法公告有害事業廢棄物認定標準，合
於標準值內。102年11月26日前往稽查；於該旗山區圓潭
子段地號進行2口民井地下水採樣，採樣檢驗結果：PH、
總溶解固體、氯鹽、硫酸鹽、硝酸鹽氮、亞硝酸鹽氮、氨
氮、總有機碳、總硬度、總酚、鐵、錳、鉛、鎘、鉻、銅
、鋅、鎳、砷、汞，符合地下水污染管制標準。103年9月
11日、10月6日及10月7日被告所屬環保局參考事業廢棄物
之毒性特性溶出程序檢測方式，進行採樣檢測（包含砷、
鋇、鉻鎘、鉻、六價鉻、銅、汞、鉛、硒）均未超過有害
事業廢棄物認定標準。且被告就系爭土地實施監測，合計
已前往系爭場址進行調查及檢測共計10次，未發現有影響
環境衛生及污染環境之事證。原告所憑臺南市社區大學檢
測數據稱系爭土地遭受污染，臺南市社區大學使用之檢測
工具為型號XL3t 700之攜帶式射線螢光光譜儀（XRF），
依環保署95年1月18日環署檢字第0950006426號公告，XRF
僅係提供現場採樣後作初步篩選之初估值，而非作為最終
判斷是否達到相關管制標準之依據，是無從依廢棄物清理
法而為處分云云。另參加人爭執：依大仁科技大學環安系
李芳胤教授邀集環安、森林及農化專家學者所共同進行之
「以轉爐石及脫硫渣復育土石坑對植生之影響」之研究證
實，轉爐石並不會對農作物或環境造成不良影響；成功大
學公共工程研究中心、成功大學工業衛生學科暨環境醫學
研究所所作成之「轉爐石級配料作為填方材料復育盜濫採
土石坑洞之工程應用與健康風險評估期末報告」亦證實，
歐洲國家利用轉爐石所含有之溶解性矽酸鹽改善土壤特性
，美國亦有文獻討論煉鋼爐碴應用於農業用途及酸化土地
之復育，研究顯示轉爐石作為取代天然砂石在適用性上並
無疑慮；系爭土地經參加人以轉爐石回填後並經於其上覆
蓋優質土壤後，有自然生長之野生香蕉樹及其他自然植物
，經正修科技大學超微量研究科技中心檢測野生香蕉樹之
重金屬含量，所檢測數值均無超標情形，合乎「蔬果植物
類重金屬限量標準」；系爭土地栽種之蔬菜，經送臺灣檢
驗科技股份有限公司及正修科技大學超微量研究科技中心
檢測包含空心菜、油菜、白菜、莧菜、青江菜等葉菜類蔬
菜檢驗結果，均符合「蔬果植物類重金屬限量標準」，並
爭執經濟部102年4月15日函缺欠科學實證，不得憑之認定
轉爐石不適合植物根系生長，主張轉爐石並不會對農作物
或環境造成不良影響云云。然按事業廢棄物包括有害事業
廢棄物及一般事業廢棄物，事業所產生具有毒性、危險性
，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物為
有害事業廢棄物，其餘則為一般事業廢棄物。準此，縱無
證據證明系爭轉爐石級配料對環境已造成不良影響，仍無
礙系爭轉爐石級配料屬一般事業廢棄物之認定。參加人另
聲請囑託財團法人工業技術研究院鑑定系爭轉爐石級配料
無污染環境或不適合作為農用情形，即無必要。
（五）參加人另主張，參加人於102年4月3日向屏東林管處，標
得清運高雄市旗山區旗尾段臺糖土地之土石方清運工程。
雙方簽訂之契約亦係約定：由參加人以每立方公尺1元之
價格，購買362,328立方公尺之土石，而屏東林管處須補
貼參加人包含施工費、品質管理費、環保安衛費、廠商利
潤、管理與保險費及營業稅等支出688萬元，即便參加人
購買天然土石，賣方亦須支付參加人運費等，自不能以運
費高於售價作為認定是否屬廢棄物之依據云云。然查，依
卷附之屏東林管處總表「契約」（本院卷三第361頁）所
示，工作項目為「施工費」、「施工品質管理費」、「環
保安衛費」、「廠商利潤」及「管理與保險費及營業稅」
，主要工程為在臺糖土地現地清理暫置漂流木之施工費用
，與前述承攬載運及回填坑漥之貼補費用顯不相同，尚不
能比附援引而為有利參加人及被告之認定。
（六）參加人另以：環保署102年1月28日函（本院卷一第59頁）
以：「……說明：……三、……㈡……如發現經登記為產
品或副產品，但事實已失市場價值，須由產源付運費大於
售價，致實質由產源付費而無淨收入方得成交時，或因價
格波動而時有產源出售並無淨收入之情形，且有長期違法
貯存或棄置之虞，或以產品使用有污染環境、危害人體健
康之虞者，應改認定其為廢棄物……。」顯然違反法律保
留原則、處罰法定原則、法律明確性原則與法律優位原則
，且忽略市場價值涉及市場供需調節等因素，該函釋不得
作為廢棄物認定標準；又高雄高分院105年度上訴字第208
號刑事判決依據環保署97年9月12日環署廢字第097006467
7號函文認定系爭轉爐石級配為事業廢棄物，亦違反罪刑
法定主義、法律明確性原則，重大違背法令均無足取云云
。然本件未援引環保署102年1月28日環署廢字第10200095
51號相關函文，亦未依高雄高分院105年度上訴字第208號
刑事判決作為認定系爭轉爐石級配料為事業廢棄物之依據
，是關於參加人所執前開函文及刑事判決違反法律保留原
則、處罰法定原則、法律明確性原則與法律優位原則及罪
刑法定主義等主張，即無贅論之必要。
（七）參加人又執：經濟部102年4月15日函以：「……說明：…
…三……㈣此外，轉爐石級配料之pH值高達12.4，即使是
半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之pH值雖隨土層深度逐
漸降低，但在深僅130cm處之pH值仍高達9.2，顯示全土層
均不適合植物根系之生長。……四、綜上，為確保永續農
業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐
石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物
……。」該函係引用農委會農試所102年4月9日農試化字
第1020002468號函，爭執農委會農試所函文亦無科學證據
，且與成功大學研究發展基金會研究報告結論不符，尚不
能因此認定轉爐石或轉爐石級配料不得回填農地。並以前
行政院長江宜樺於103年8月14日指示應以客觀、科學態度
處理，以明瞭轉爐石是否對農作物及環境有無危害，中聯
公司乃委請大仁科技大學環安系李芳胤教授邀集環安、森
林及農化專家學者所共同進行之「以轉爐石及脫硫渣復育
土石坑對植生之影響」及「轉爐石復育土石坑場址作物栽
培試驗」期末報告，證實未影響作物生長及生理作用，土
壤及作物重金屬均無超標情形。成功大學公共工程研究中
心、成功大學工業衛生學科暨環境醫學研究所所作成之「
轉爐石級配料作為填方材料復育盜濫採土石坑洞之工程應
用與健康風險評估期末報告」亦證實轉爐石作為取代天然
砂石尚無疑慮，主張轉爐石或轉爐石級配料可作回填物云
云。惟承前所述，轉爐石或轉爐石級配料非現行法令容許
之回填物，參加人所提之報告至多僅作為促請行政機關研
擬是否將之列入上開「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫
」等法令之回填物種類參考，尚非逕憑前開期末報告即認
參加人以轉爐石級配料回填農地即為適法。
（八）參加人又以系爭產品係經依工廠管理輔導法登記為產品，
更受環保署認定為產品並非廢棄物，故參加人認明上述受
政府所核發之函文認定自應有信賴保護，而不適用廢棄物
清理法云云。然信賴保護須以信賴值得保護為要件，查參
加人之代表人前於100年2月11日向高雄市旗山區公所申請
回填轉爐石級配料，經移送被告所屬水利局處理，經被告
所屬農業局以100年3月10日高市鳳山農務字第1001004786
號函認：「……說明：……二、依據農業發展條例第3條
第1款第12項所述農業使用係指農業用地依法實際供農作
、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍
等使用者。故回填轉爐石並不符合農地農用之規定；且農
業用地回填土方應以適合種植農作物之土壤，不得為砂、
石、磚、瓦、混凝土塊或其他有害物質等，因農地回填轉
爐石有汙染農地之虞且無法種植農作物，故本案本局歉難
同意。」（本院卷四第225頁）被告所屬水利局以100年3
月21日高市水行字第1000010412號函復參加人之代表人以
：「……說明：……二、……因農地回填轉爐石並不符合
農地農用之規定，故本案本局歉難同意。」（本院卷四第
219頁）等語，足認參加人已知悉轉爐石級配料雖為產品
但不得回填農地，則被告如對參加人為不利管制處分，參
加人亦不符信賴值得保護要件，併此敘明。
（九）按「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主
管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲
介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭
非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期
清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管
機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改
善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行……
。」「（第1項）公私場所違反本法或依本法授權訂定之
相關命令，而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體
得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管
機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，受害
人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職
務之行為，直接向高等行政法院提起訴訟，請求判令其執
行。（第2項）高等行政法院為前項判決時，得依職權判
命被告機關支付適當律師費用、偵測鑑定費用或其他訴訟
費用予對有效清除、處理廢棄物有具體貢獻之原告。」廢
棄物清理法第71條第1項、第72條第1項、第2項規定甚明
。查系爭轉爐石級配料為事業廢棄物，業如前述，則原告
於103年9月18日依廢棄物清理法第72條第1項規定，向被
告提出公民告知書，請被告命參加人限期移除系爭轉爐石
級配料，被告依法即應執行，然被告原處分以系爭土地堆
置轉爐石級配料尚無廢棄物清理法之適用及查無污染環境
情事，已另依區域計畫法辦理等語予以否准，自有違誤。
又系爭土地雖由被告所屬地政局依區域計畫法對參加人之
代表人裁處罰鍰並限期移除（本院卷二第250頁至第275頁
），然區域計畫法與廢棄物清理法之管制目的不同，其後
所生法律效果亦不同，尚不能以已依區域計畫法命移除即
認原告之請求無實益。從而，原告訴請撤銷原處分並請求
被告應依廢棄物清理法第71條第1項之規定，作成命參加
人限期移除其回填於高雄市旗山區圓潭子段655-5、655-1
5、655-16、655-17及655-18地號土地之轉爐石級配料之
行政處分，即屬有據。又本件為向被告提起公民告知事件
，支出律師費用10萬元，本院認屬適當，爰併命被告支付
。至原告併聲明被告應作成「如參加人拒不履行上開義務
，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政
處分」部分，按「（第1項）依法令或本於法令之行政處
分，負有行為或不行為義務，經於處分書或另以書面限定
相當期間履行，逾期仍不履行者，由執行機關依間接強制
或直接強制方法執行之。（第2項）前項文書，應載明不
依限履行時將予強制執行之意旨。」「前條所稱之間接強
制方法如下：一、代履行。」「（第1項）依法令或本於
法令之行政處分，負有行為義務而不為，其行為能由他人
代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行之
。（第2項）前項代履行之費用，由執行機關估計其數額
，命義務人繳納；其繳納數額與實支不一致時，退還其餘
額或追繳其差額。」行政執行法第27條、第28條第1項第1
款及第29條亦有明文。依上開廢棄物清理法及行政執行法
之規定，義務人未遵限清除改善完成，機關可依廢棄物清
理法第71條第1項規定「代為清除、處理，並以行政處分
之方式向其求償清理、改善及衍生之必要費用」，抑或依
前揭行政執行法第27條及第29條之規定，預估必要之代履
行費用，以發執行命令之方式處理，均為法之所許，可擇
一為之。惟就廢棄物清理法第71條第2項及第72條第1項觀
之，人民雖有此部分之請求權，然人民無請求機關依行政
執行法第27條及第29條規定以發執行命令方式處理之權利
，是原告併聲明被告應作成「如參加人拒不履行上開義務
，將依行政執行法第27條及第29條等規定代為履行之行政
處分」部分，尚屬無據，此部分應予駁回。又本件事證已
臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，經核與本件判決結果
不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行
政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段，
判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 106 年 5 月 31 日
書記官 凃 明 鵑
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（106年版）第 631-698 頁