裁判字號：
高雄高等行政法院 104年度訴字第496號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 06 月 21 日
案由摘要：
區域計畫法
高雄高等行政法院判決 104年度訴字第496號
民國105年6月7日辯論終結
原 告 許東源
李耀慶
劉瑞泰
共 同
訴訟代理人 張譽尹 律師
陳品安 律師
被 告 高雄市政府
代 表 人 陳菊 市長
訴訟代理人 薛淵仁
許文勝
薛政洋
參 加 人 震南鐵線股份有限公司
代 表 人 黃錦榮
訴訟代理人 謝嘉順 律師
上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年9
月24日台內訴字第1040053329號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣訴外人臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）所有位於
高雄市○○區○○段2014、2015地號等2筆土地（下稱系爭
土地）屬「非都市土地」，土地使用分區為「特定專用區」
之農牧用地。嗣參加人依據產業創新條例第33條規定向被告
所屬經濟發展局（下稱經發局）申請於系爭土地報編工業區
，其中涉非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，經
經發局轉送開發計畫書予被告審議。案經被告就開發計畫依
區域計畫法、非都市土地使用管制規則及非都市土地開發審
議作業規範等相關規定予以審查，並召開高雄市非都市土地
使用分區及使用地變更專責審議小組（下稱專責審議小組）
審議修正通過，暨參加人依審議決議修正完竣後，被告乃於
104年3月20日以高市府都發審字第10431022700號函就系爭
非都市土地開發案准予許可開發（下稱原處分）。原告不服
，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠程序部分：
1.行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處
分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依行政訴訟法第4
條提起訴願。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就
「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷，此有司法
院釋字第469號解釋理由意旨可資參照。原告主張區域計畫
法第15條之2具有保障開發區域周圍居民之意旨，為保護規
範。茲就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果
等綜合解析如下：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項及第2項授權制訂之非都市土
地開發審議作業規範之規定，即令非屬系爭開發基地範圍內
之居民或土地所有權人，對於開發基地使用分區變更，亦有
法律上利害關係，非必以居住開發範圍內為必要：
①區域計畫法第1條規定寓有改善居民生活環境之意旨，同
法第15條第1項規定亦可見區域計畫法相關制度之精髓在
於土地使用之管制，亦即以計畫來限制人民對於土地的使
用方式，以求得土地、人口、資源、產業與生活環境之最
佳調和。再依區域計畫法第15條第1項授權制定之「非都
市土地使用管制規則」第2條及第3條之規定，將區域計畫
內之土地分為十種使用分區，並依其使用分區之性質，編
定為十八種使用地。每種使用分區與使用地各有其建蔽率
、容積率及其他各種使用管制之規定，實際上因應各種不
同土地使用分區及使用地所需之用水、用電、排污、聯外
交通等容納量不同，亦將造成該土地之地貌、景觀以及鄰
近土地使用的大幅度影響。
②為減輕或避免上開用水、用電、排污、聯外交通等容納量
不同對於鄰近土地之影響，區域計畫法第15條之2第1款至
第4款有制度性之規範，其中第3款、第4款之規定尤為具
體明確，區域計畫變更審查時，需考量環境保護、自然保
育及災害防止之妥適規劃，並考量水源供應、鄰近之交通
設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公
用設備服務能相互配合者，始能許可開發，換言之，若無
法與鄰近地區互相配合者，應不准開發。由此可見，就法
律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發
展因素等綜合判斷，可知區域計畫法第15條之2第1項之規
定，特別是該項第3款、第4款之規定，應具有保護區域計
畫變更許可開發區域之鄰近地區人民之意旨，為保護規範
。原告為鄰近系爭開發案區域周邊之當地居民，系爭開發
案產生之酸洗廢液、酸霧，均將影響生活環境、農地灌溉
與養殖用水，原告即具有法律上利害關係。
③再詳加推析區域計畫法第15條之2第2項授權制訂之非都市
土地開發審議作業規範，其間遍佈保障基地開發範圍以外
鄰近土地居民權利之規定，保障之範圍除一般生活環境之
外，甚至擴及景觀權。例如：
Ⅰ非都市土地開發審議作業規範總編第21條：基地開發不得
妨礙上、下游地區原有水路之集、排水功能。
Ⅱ非都市土地開發審議作業規範總編第31條：為確保基地及
周遭環境之品質與公共安全，區域計畫擬定機關得依基地
本身及周遭之環境條件，降低開發區之建蔽率、容積率；
並得就地質、排水、污水、交通、污染防治等項目，委託
專業機構或學術團體代為審查，其所需費用由申請人負擔
。
Ⅲ非都市土地開發審議作業規範總編第38條：為維護整體景
觀風貌及視野景觀品質，申請開發之基地與相鄰基地同時
暴露於主要道路之公共視野中者，應配合相鄰基地優良之
景觀特色，塑造和諧的整體意象。
Ⅳ非都市土地開發審議作業規範總編第40條：申請開發案之
土地使用與基地外周邊土地使用不相容者，應自基地邊界
線退縮設置緩衝綠帶。寬度不得小於十公尺，且每單位平
方公尺應至少植喬木一株，前述之單位應以所選擇喬木種
類之成樹樹冠直徑平方為計算標準。但天然植被茂密經認
定具緩衝綠帶功能者，不在此限。
Ⅴ非都市土地開發審議作業規範第九編工業區細部計畫第5
條：工業區應依其環境特性及工業型態，於法令限制之範
圍規劃其開發強度。但區域計畫主管機關得視基地本身及
周遭環境條件，降低建蔽率、容積率等以維持環境品質。
由上可見，區域計畫法第15條之2，確寓有保障基地開發
範圍以外鄰近土地居民權利之意旨，為保護規範。
⑵參酌區域計畫法第15條之2第2項授權制定之非都市土地開發
審議作業規範總編第20條之規定，可見開發基地之整地填方
，應避免影響周遭環境與排水功能，而得解析其保護當地居
民之規範意旨：按「二十、整地應依審查結論維持原有之自
然地形、地貌，以減少開發對環境之不利影響，並達到最大
的保育功能。其挖填方應求最小及平衡，不得產生對區外棄
土或取土。但有特別需求者依其規定。非屬山坡地之整地排
水應依以下原則辦理：㈠挖填方計算應採用方格法，方格每
一邊長為二十五公尺，並根據分期分區計畫分別計算挖填土
方量。㈡整地應維持原有水路之集、排水功能，有須變更原
有水路者，應以對地形、地貌影響最小之方式做合理之規劃
，整治計畫並須徵得各該主管機關同意。」區域計畫法第15
條之2第2項授權制定之非都市土地開發審議作業規範總編第
20條可資參照。復參酌其母法即區域計畫法第15條之2第1項
第3款與第4款之規定，區域計畫變更審查時所考量之環境保
護之妥適規劃與並考量水源供應、排水系統等公共設施及公
用設備服務之相互配合，係透過非都市土地開發審議作業規
範總編第20條之規定，具體實踐。由此可見，就法律之整體
結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜
合判斷，可知區域計畫法第15條之2第1項之規定，特別是該
項第3款、第4款之規定，應具有保護區域計畫變更許可開發
區域之鄰近地區人民之意旨，為保護規範。至於原告許東源
為系爭開發案區域旁邊之當地居民，系爭開發案大量填方墊
高基地，填方量恐已遠超過系爭開發案之開發計畫預估量，
而大大提高鄰地淹水之風險，其有關具體的權利損害。
2.依最高行政法院兩則裁定之見解均認為：開發案應整體視之
，並不因開發案各個階段程序及主管機關之不同，而異其法
律上利害關係之認定。只要原告受開發行為之影響，縱令在
開發區域外，仍有法律上利害關係：
⑴最高行政法院101年度裁字第2217號裁定要旨略以：「本院
查：㈠、關於抗告人是否適格部分：……⑶、遠雄公司就大
巨蛋案之開發行為應先後接續辦理環境影響評估、申請都市
設計及土地使用開發許可、以及申請建造執照，其雖涉及不
同之法律即環境影響評估法、都市計畫法、都市計畫法臺北
市施行細則、臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日
修正名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）、臺北市都
市設計及土地使用開發許可審議規則、以及建築法、臺北市
建築管理自治條例，且應分別由相對人臺北市政府或都發局
作成不同之行政處分，惟大巨蛋案為單一具體之開發個案，
建設大巨蛋體育館之目的單一，對開發行為之管制具有一致
性，應整體視之，不宜切割，故其開發行為可能影響範圍內
之當地居民，不應該因行政行為所涉及之法規不同或所作成
之行政處分不同，而有差異。抗告人既為大巨蛋案之開發行
為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，則
渠等不僅為先前作成之系爭環評審查結論處分之利害關係人
，具有當事人適格，得聲請停止執行系爭環評審查結論處分
，亦應係後續作成之系爭都審核備處分及建照處分之利害關
係人，具有當事人適格，得聲請停止執行系爭都審核備處分
及建照處分，如此方得以保障渠等之個人權益。是原裁定因
認後續作成之系爭都審核備處分及建照處分與先前作成之系
爭環評審查結論處分不同，所涉及之法規亦不同，依保護規
範理論，抗告人並非後續作成之系爭都審核備處分及建照處
分之利害關係人，不具有當事人適格，不得聲請停止執行系
爭都審核備處分及建照處分等節，亦有未洽。」由上可見，
最高行政法院認為開發案應整體視之，並不因開發案各個階
段程序及主管機關之不同，而異其法律上利害關係之認定。
在該件101年度裁字第2217號裁定案例事實當中，最高行政
法院認為抗告人既有環境影響評估法之法律上利害關係，亦
因而具備都市計畫法之法律上利害關係。以本案而言，只要
原告受開發行為之影響，縱令在開發區域外，仍有法律上利
害關係。
⑵最高行政法院100年度裁字第1904號裁定意旨略以：「㈠…
…行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政
處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起
訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，
應就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷。亦即
，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件
而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之
請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法
律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之
整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素
等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依
法請求救濟。（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。
㈡原裁定以抗告人非法律上利害關係人，而駁回其訴……固
非無見。㈢惟依都市更新條例第44條第3項授權訂定之都市
更新建築容積獎勵辦法第7條規定：『更新單元之整體規劃
設計對於都市環境品質、無障礙環境、都市景觀、都市防災
、都市生態具有正面貢獻，或採智慧型建築設計，其標準高
於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者，得給予容
積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之二十為上限。但配合
都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎
樓，其容積獎勵額度不在此限。』、臺北市都市更新自治條
例第19條第2款第5目規定：『△Ｆ５：考量與鄰近地區建築
物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開
放空間廣場、人行步道、保存具歷史、紀念性或藝術價值之
建築及更新單元規模等因素，並符合下列規定者，得依主管
機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核
計應得之獎勵容積：1.適用臺北市土地使用分區管制規則綜
合設計放寬與容積獎勵者，不適用本目開放空間廣場及人行
步道之容積獎勵。2.留設開放空間廣場及人行步道部分，應
無償提供予不特定公眾使用，且不得設置屋簷、雨遮、圍籬
或其他障礙物』、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評
定標準第2條：『更新單元規劃設計之獎勵容積，依下列規
定核計：獎勵容積評定因素：一、考量與鄰近地區建築物之
量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙
環境、都市防災。評定基準：建築物之量體、造型、色彩、
座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。…
…』，可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，
須考量更新單元之整體規劃設計與『鄰近地區建築物』之量
體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍顯包
含更新單元『外』鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益
，而非限於更新單元『內』土地或建物權利人之財產權。原
處分既核給系爭更新計畫案△Ｆ５－１（建築設計與鄰近地
區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積）：
984.65平方公尺（見原審卷附原證18第1頁），則抗告人等
鄰近地區居民，就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建
物能否調和？是否可能造成鄰損災情？是否有礙其居住環境
品質？似難謂無法律上利害關係。何況抗告人既係主張原處
分不當核給實施者元利公司超額容積獎勵，違反都市更新建
築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條、
臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規
定，因而使元利公司得深入開挖至地下7層，及興建地上38
層、142公尺之超高大樓，形成巨大突兀建物，破壞當地平
緩之天際線與周遭建築之協調感及平衡關係；且各抗告人之
住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等，相對人准
予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民
通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等
環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建築容
積獎勵等情，即已於起訴狀表明有違法行政處分存在，致損
害其權利或法律上之利益，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定
之起訴要件，尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗
告人非法律上利害關係人，並以抗告人起訴不合訴訟要件，
駁回其訴，容有未洽。」由上可見，最高行政法院認為在都
市計畫之開發案當中，都市更新條例及都市更新建築容積獎
勵辦法等相關規範，均為保護規範，寓有保護開發案周圍居
民之立法意旨。本案雖為區域計畫案件，但以開發案之本質
而言，區域內開發計畫會影響區域外鄰近地區居民之生活環
境，則為相同。故只要原告受開發行為之影響，縱令在開發
區域外，仍有法律上利害關係。
3.學者蔡玉娟教授更進一步認為，都市計畫法得引申具有保障
都市計畫範圍外一定範圍居民個人法律上權益之意旨，亦值
參考：依學者蔡玉娟教授之見解，都市計畫法內不乏有得作
為居民生活環境法益保護之規範，如都市計畫法第19條第1
項公民或團體得表示意見之規定、第34條住宅區寧靜、安全
及衛生不得妨礙之規定、第39條土地及建物使用管制規定、
第27條之1要求土地權利關係人提供或捐贈公共設施用地或
一定金額之規定，第27條之2要求重大投資開發案件依法應
辦理環境影響評估時之作業方式等，除有確保都市計畫目標
之達成外，亦有藉規範措施內容，達成保障都市計畫範圍內
外一定範圍內居民個人法律上權益之意旨。鑑於各個保護規
範所欲保護個別利益性質有別，是其主張於考量都市計畫範
圍外居民之行政救濟權能時，由主張權益受到行政作用侵害
之居民，以其受害權益得界定在受保護規範所實質保護之一
定範圍內者，即足以認可其行政救濟權能之具備（詳蔡玉娟
，都市計畫與行政救濟－檢討澄清醫院判決反映的若干法律
問題，全國律師104年1月號）。亦肯認都市計畫之各該保護
規範之射程範圍應不限於「都市計畫範圍內」，而應具體審
視受侵害之權益是否受保護規範實質保護。最高行政法院10
3年度判字第175號判決，未具體審認都市計畫法第34條及第
39條保護規範對象及範圍，即排除「都市計畫範圍外」居民
之訴訟權能，該見解是否妥適，自有重新審酌之必要。
4.再參酌新增訂國土計畫法已加入公民程序參與條款與公民訴
訟條款，以保障開發範圍周邊居民，應可據以新解區域計畫
法本應蘊含有保護當地居民之規範意旨：105年1月6日總統
公布之國土計畫法（公布後1年施行）第24條至第31條有關
「使用許可」之審議制度，某程度即相當於現行區域計畫法
第15條之1第1項第2款至第15條之5有關「開發許可」之審議
制度，國土計畫法第26條第1項第2款暨同條第2項之使用許
可要件，某程度即相當於現行區域計畫法第15條之2第1項各
款之開發許可要件。在國土計畫法第25條新增加有關申請案
件公開展覽書圖文件、辦理公聽會以及廣納人民陳述意見之
程序參與條款，另於第34條則新增對於申請使用許可案件有
違反國土計畫法或依國土計畫法授權訂定之相關命令而主管
機關疏於執行時，受害人民或團體亦得於符合一定要件之下
，提起公民訴訟之條款。由此可見，國土計畫法將原蘊含在
土地利用計畫法制當中，有關當地居民程序參與暨權利保障
之思惟，予以明文化，應可據以新解現有區域計畫法第15條
之1第1項第2款至第15條之5有關「開發許可」之審議制度，
本應有保障當地居民之規範意旨存在，區域計畫法第15條之
2之規定，應屬保護規範。
5.區域計畫法第15條之1第1項第2款之開發許可審查，與環境
影響評估審查內容有所重疊，原告既具有環境影響評估案件
之當事人適格，其與區域計畫併行審查之部分，原告亦應具
有就區域計畫開發許可提起救濟之當事人適格：
⑴按非都市土地開發審議作業規範總編第6點：「申請人申請
開發許可，應檢具下列書圖文件：㈠申請書。㈡開發計畫書
圖。㈢涉水土保持法令規定應檢附水土保持規劃書者及涉環
境影響評估法令規定應檢附書圖者，從其規定辦理。」非都
市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府
審查作業要點第5點第2項規定：「申請開發案件涉及環境影
響評估及水土保持事項之審查者，得採併行審查或聯席審查
方式辦理。受理單位應彙整相關單位意見後提報專責審議小
組審議。」非都市土地使用管制規則第17條：「申請土地開
發者於目的事業法規另有規定，或依法需辦理環境影響評估
、實施水土保持之處理及維護或涉及農業用地變更者，應依
各目的事業、環境影響評估、水土保持或農業發展條例有關
法規規定辦理。前項環境影響評估、水土保持或區域計畫擬
定等主管機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序
如附表二及附表二之一。」、同規則第21條第1項第1款「申
請人有下列情形之一者，直轄市或縣（市）政府應報經區域
計畫擬定機關廢止原開發許可或開發同意：一、違反核定之
土地使用計畫、目的事業或環境影響評估等相關法規，經該
管主管機關提出要求處分並經限期改善而未改善。」
⑵揆諸上開規定意旨，區域計畫法之開發許可雖不以須經環境
影響評估通過為要件，但無論係區域計畫法之開發許可或對
開發行為進行環境影響評估，均須針對開發行為對於周圍環
境之影響進行審查。區域計畫法第15條之1第1項第2款之土
地開發許可，除須依非都市土地開發審議作業規範進行審查
外，倘涉及環境影響評估，亦須依環境影響評估法規辦理，
並得與環境影響評估程序併行審查，由此觀之，環境影響評
估程序與區域計畫針對開發行為造成環境影響之審查內容及
範圍應屬相當，方得併行審查。倘區域計畫土地開發許可先
行核准，而申請人有違反環境影響評估相關法規之情，直轄
市或縣市政府即應報經區域計畫擬定機關廢止開發許可之同
意，更足見環境影響評估之審查結論及執行對於區域計畫許
可具有一定拘束力。
⑶本院104年度停字第23號裁定見解認為，針對「多階段行政
程序」併行審查之個別程序，其所適用之單一專業法規，所
欲保護之規範對象及範圍不必然得作為其他個別程序，而認
應就各類專業法規之條文文義探求，固非無見。然則，多階
段行政程序中併行審查之個別程序所保護之對象並不必然互
斥，倘併行審查之個別程序所依據之保護規範，其審查之對
象及內容有所重疊，則主張權利受侵害者自得同時具有針對
各該程序提起救濟之當事人適格。原告已於103年5月30日針
對本件土地開發案件之環評公告提起行政訴訟（本院104年
度訴字第435號受理在案），原告既為環境影響評估案件之
適格當事人，其主張開發行為將侵害其農漁用水、健康及生
活環境等權利，均屬區域計畫法第15條之2應審查之事項，
本院104年度停字第23號裁定先限縮區域計畫法僅保障開發
土地範圍內之居民，忽視區域計畫乃在促進土地間之妥善利
用，以保障土地使用人生活環境之權益，復未予審酌區域計
畫法土地開發許可之審查要件與環境影響評估審查之對象及
內容有所重疊，再以「難逕以多階段行政程序中之一環之單
一專業法規所欲保護之規範對象及範園，作為多階段行政程
序全部專業法規所欲保護之規範對象及範圍之判斷基準」為
由，否認本件原告之當事人適格，論理上自有未洽。
6.對於受土地開發行為實質影響之人民，賦予其程序參與及事
後救濟之權利乃立法所趨，此亦國土計畫法第24條至第31條
及第34條所揭，本院104年度停字第23號裁定限縮解釋國土
計畫法之保護意旨，固非無見，惟查：
⑴按「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關受理使用許可之
申請後，經審查符合受理要件者，應於審議前將其書圖文件
於申請使用案件所在地鄉（鎮、市、區）公所公開展覽三十
日及舉行公聽會。但依前條第3項規定由中央主管機關審議
者，於直轄市、縣（市）主管機關受理審查符合受理要件核
轉後，於審議前公開展覽三十日及舉行公聽會。（第2項）
前項舉行公聽會之時間、地點、辦理方式等事項，除應以網
際網路方式公開外，並得登載於政府公報、新聞紙或其他適
當方法廣泛周知，另應以書面送達申請使用範圍內之土地所
有權人。但已依其他法規舉行公聽會，且踐行以網際網路周
知及書面送達土地所有權人者，不在此限。（第3項）公開
展覽期間內，人民或團體得以書面載明姓名或名稱及地址，
向主管機關提出意見。主管機關應於公開展覽期滿之日起三
十日內彙整人民或團體意見，併同申請使用許可書圖文件報
請審議。（第4項）前3項有關使用許可之公開展覽與公聽會
之辦理方式及人民陳述意見處理之辦法，由中央主管機關定
之。」、「（第1項）申請使用許可案件經依前條規定審議
通過後，由主管機關核發使用許可，並將經許可之使用計畫
書圖、文件，於各有關直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市
、區）公所分別公開展覽；其展覽期間，不得少於三十日，
並得視實際需要，將計畫內容重點登載於政府公報、新聞紙
、網際網路或其他適當方法廣泛周知。（第2項）前項許可
使用計畫之使用地類別、使用配置、項目、強度，應作為範
圍內土地使用管制之依據。」、「申請人申請使用許可違反
本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，
受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告
知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未
依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其
怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令
其執行。」為國土計畫法第25條、第27條及第34條第1項定
有明文。土地開發利用，非僅涉及土地所有權人之財產權，
對於開發區域相鄰居民之法律上權利舉凡健康、財產、生命
、用水、景觀等權益，均應予以詳加考量予以保障，是以，
立法者針對土地利用計畫法制逐步完備對於受開發行為影響
居民之程序參與權以及事後救濟之權利，此亦為國土計畫法
所彰顯。
⑵本院104年度停字第23號裁定限縮解釋國土計畫法之保護意
旨，更未考量對於土地開發利用之立法趨勢乃在健全人民程
序參與及事後救濟之機制，拒絕受開發行為實質影響人民於
司法救濟之外，區域計畫法相關規範雖已要求土地開發案件
應就其對周圍鄰近環境影響予以審查，然在程序中尚未健全
人民參與陳述意見之機會，倘於司法救濟中否認是類規範有
保障周圍居民之意旨，拒絕人民提起司法救濟，無疑將此類
開發爭議推向更多社會衝突，實非國家之所幸。
7.最高行政法院103年度判字第175號判決涉及都市計畫法第34
條、第39條之規定，法文本身僅規範都市計畫範圍內之情形
，與本件適用區域計畫法涉及開發區域範圍外，要屬有間，
尚難直接援引適用：
⑴揆諸最高行政法院103年度判字第175號判決所謂：「都市計
畫法第1條、第3條、第34條、第39條之立法意旨，及司法院
釋字第469號、第156號解釋所闡述之本旨，都市計畫之個別
變更，其所保護之法益僅限於都市計畫範圍內之住戶，都市
計畫範圍外之住戶或居民，縱然緊臨都市計畫周邊，仍非都
市計畫個別變更之利害關係人。」等語。是該判決所涉及者
，乃都市計畫法第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，
其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生
。」以及同法第39條：「對於都市計畫各使用區及特定專用
區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之
比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建
築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或
直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要
之規定。」與本件區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15
條之2第1項之規定，涉及土地分區使用變更，應考量對周遭
土地影響之規定，顯屬有間，保護規範目的之探求涉及具體
法律解釋，本院104年度停字第23號裁定未察該判決與本件
顯不相同，直接援引適用，容有商榷之餘地。
⑵次按司法院釋字第156號解釋理由書意旨：「主管機關變更
都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域
內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質
，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或
違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟
法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟
。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市
計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關
依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26
條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負
擔者，有所不同。」依其意旨乃確立主管機關就都市計畫之
個別變更，如直接限制一定區域內之人民權利、利益或增加
負擔，即屬行政處分，並應賦予其提起行政救濟之權利。解
釋內容尚未涉及都市計畫個別變更時，變更區域範圍外之人
民，是否具有法律上利害關係，應予辨明。而最高行政法院
103年度判字第175號判決，引用本號解釋，卻限縮解釋都市
計畫之個別變更，其所保護之法益僅限於都市計畫範圍內之
住戶，而不及於計畫範圍外之居民，自有再斟酌商榷之空間
。
8.被告引用本院前案認為區域計畫法第15條之2並非保護規範
，固非無見。惟因本案有環評程序，與前案不同，另再參酌
最高行政法院101年度裁字第2217號裁定見解，開發案有一
體性，其當事人適格與保護規範之認定亦重新通盤考量：：
⑴被告辯稱：原告許東源曾就天聲公司與慈陽公司於臺糖公司
新園農場土地申請設置產業園區之2開發案提起行政訴訟，
惟本院前案即102年度訴字第64號有關台糖新園農場內的慈
陽公司、天聲公司之開發案（案由：有關土地事務）及最高
行政法院103年度判字第316號判決，均認為區域計畫法第15
條之1、第15條之2係為保護公共利益而設之規定，非屬保障
特定人個別權益之保護規範，原告許東源並非開發基地範圍
內之居民或土地所有權人，亦無直接法律上利害關係等語，
固非無見。但查，前案102年度訴字第64號之原告，並無律
師代理協助進行主張、攻防與辯論。對於涉及判斷某一法律
是否為保護規範？如何分析其法律之整體結構、適用對象、
所欲產生之規範效果及社會發展因素？因涉及專業且深奧的
法律條文與規範意旨解析，前案原告無法完整主張及陳述。
原告於本案已委任律師代理協助，並提出具體的主張及解析
，因此於本案應重行考量。
⑵再查，前案102年度訴字第64號之開發案，因開發面積均未
達10公頃，而未實施環評程序。然本案之開發案，則有實施
環評程序，此乃兩案不同之處。依最高行政法院第101年度
裁字第2217號裁定見解，原告3人既得主張環境影響評估法
第8條至第12條為環評法案件之保護規範，原告3人在涉及其
他行政程序之案件（例如本案，涉及區域計畫法與個案開發
審議許可程序），雖然所涉及之法規不同，亦應得敘明其保
護規範，具有當事人適格，始足以保障原告在其他行政程序
受保護之權利，而不致於割裂開發行為管制之一致性。
9.原告許東源之權利或法律上利益受損：
⑴因參加人將開發基地墊高，與鄰近土地相對高程改變，加上
開發基地水泥化，致淹水風險將來恐一再發生，而損及財產
權，原告許東源有法律上利害關係：原告許東源之戶籍設於
高雄市○○區○○里○○路210巷7號，此有戶籍謄本可稽，
工作的修車廠則是高雄市○○區○○路77-3號，均緊鄰位於
系爭開發基地南側社區，原告許東源為當地之居民。又原告
許東源為高雄市○○區○○段14地號之土地所有權人，應有
部分占三分之二，亦位於系爭開發基地之西南側，隔○○路
（即台28線省道）相望。原告許東源之修車廠，坐落於○○
段14地號土地上，另有在修車廠後方種植零星農作蔬菜。系
爭開發基地及周遭鄰地地勢，原本即北高南低，地面水在地
表逕流，乃由北向南流，另案慈陽公司開發填土墊高基地後
，許東源之土地靠○○路旁即曾發生暴雨淹水情事，此有錄
影及照片可稽。由於整地、填方、墊高、水泥化，致相對高
程改變更加劇烈，可滲水面積持續縮減，致淹水風險更加提
高，不論是土地抑或是修車廠內的設備，財產權均將有難以
回復之損害。
⑵原告許東源因原處分之執行，致許東源所有鄰近開發基地之
土地與地下水，恐遭超過「灌溉用水水質標準、污水經處理
後注入地下水體水質標準」之震南廢污水污染，而致健康權
有難以回復之損害：系爭開發案經處理過後之廢污水，其中
重金屬「錳」，雖然符合放流水標準，但遠超過「灌溉用水
水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」。由上可
見，水污染防治之重點，並非遵守放流水標準即可，而是必
須辨明承受水體或水體所在地區之特殊情況，依該承受水體
或水體所在地區之特殊情況，參酌不同的水質標準，予以防
治。準此，如承受水體或水體所在地區之現況，需遵守不同
的標準時，自應加以遵守，始能達到水污染防治第1條所定
之立法目的。以涉及農耕灌溉及地下水水體的所在環境而言
，依法即需參酌「灌溉用水水質標準」與「污水經處理後注
入地下水體水質標準」，不能僅以放流水標準為規範基準。
參加人預計放流之廢污水，其中所含重金屬「錳」，即遠超
過「灌溉用水水質標準」與「污水經處理後注入地下水體水
質標準」達7.85倍與31.4倍：參加人預計放流之廢污水，其
中所含重金屬「錳」為1.57mg/L，雖符合放流水標準之規定
，但依「灌溉用水水質標準」，水中含錳之限值為0.2mg/L
，依「污水經處理後注入地下水體水質標準」更僅有0.05mg
/L。參加人預計放流之廢汙水，其中所含重金屬「錳」，即
遠超過「灌溉用水水質標準」與「污水經處理後注入地下水
體水質標準」達7.85倍與31.4倍。
⑶系爭開發案每日約有30至35CMD之次級用水，來自於營運後
製程用水當中的回收水，用途為基地內之植栽澆灌、地坪沖
洗、車輛清洗等。製程用水當中的回收水，相當於經廢水處
理後之放流水，由此可見，用於基地內之植栽澆灌、地坪沖
洗、車輛清洗之放流水（經處理後之廢污水），亦會下滲至
土壤內，污染土地及地下水。原告許東源新家旁之農地上有
耕作蔬菜，抽取地下水作為灌溉用水，將因參加人之廢污水
污染土壤及地下水，而致健康權受難以回復之損害。
⒑原告李耀慶、劉瑞泰，因原處分之執行，其所有之漁塭，恐
遭超過養殖用水標準之廢污水污染，而有難以回復之損害：
⑴養殖用水之標準，應適用依水污染防治法第6條授權訂定之
「地面水體分類及水質標準」。由此可見，養殖用水標準應
視其屬一級水產用水或二級水產用水，適用「地面水體分類
及水質標準」所定之乙類或丙類之陸域地面水體水質標準。
系爭開發案經處理過後之廢污水，其中重金屬錳，雖然符合
放流水標準，但仍然超過「地面水體分類及水質標準」所定
丙類陸域地面水體水質標準31.4倍。又二仁溪在二層行橋以
上之河段，為環保署公告之丙類水體，大湖抽水站則位於二
層行橋以上之河段，所抽用之水即屬丙類水體，得用於水產
用水。至於高雄農田水利會大湖抽水站，則位於二仁溪二層
行橋以上河段，所抽用之二仁溪水，即屬丙類水體之河段，
得用於水產用水。
⑵系爭開發案之廢污水，排入二仁溪，原告李耀慶、劉瑞泰養
殖之漁塭用水又取自二仁溪水，兩人之財產權（土地、水產
）自受系爭開發案之影響：
①原告李耀慶為養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段870
至874地號土地，其中除了872地號土地之外，其餘870、8
71、873、874地號土地，均為原告李耀慶所有，其養殖用
水則取自二仁溪水系二仁湖內灌區。原告劉瑞泰亦為養殖
業，漁塭位於高雄市○○區○○段1276、1279、1281、12
83、1284地號土地，其中除了1276地號應有部分1/2土地
為訴外人所有，其餘土地，均為原告劉瑞泰所有，其養殖
用水亦取自二仁溪水系二仁湖內灌區。然系爭開發案之廢
污水，排入營前排水，再匯流入二仁溪，向下游流去，而
高雄農田水利會大湖抽水站則設於營前排水與二仁溪交匯
口下游，抽取二仁溪水進入湖內灌區，原告李耀慶、劉瑞
泰養殖之漁塭用水又取自二仁溪水系，兩人之財產權（土
地、水產）恐將因廢污水而受難以回復之損害。
②再比對系爭開發案經處理過後之廢污水有關於重金屬之含
量，較諸二仁溪目前水質現況，鉛超過10倍、六價鉻超過
5倍、鎘超過4倍、鋅超過1.82倍至4.62倍、錳超過8.35倍
至14.81倍；化學需氧量（COD）之部分較諸二仁溪目前水
質現況，超過2.5倍至7.14倍。原告李耀慶、劉瑞泰兩人
原得使用良好水質來養殖鰻魚、虱目魚、白蝦，但因參加
人放流水導致水質惡化，影響原告李耀慶、劉瑞泰基於水
權而得用水之品質，自有法律上利害關係。
㈡實體部分：
1.原處分有違全國區域計畫對於農地保護之內容，即屬違反區
域計畫法第15條之2第2款之規定，應予撤銷：
⑴依區域計畫法第15條之2第2款規定，若有申請人為開發利用
土地向內政部申請許可辦理分區變更，但其開發對於國土之
利用，係違反中央或地方政府基於中央法規或地方自治法規
對於土地利用或環境保護已定之計畫者，即不得許可開發，
若許可開發，即屬違法之行政處分。內政部102年10月公告
之全國區域計畫，為區域計畫法第15條之2第2款所定之基於
中央法規（區域計畫法）所為之土地利用計畫，並有法定拘
束力。又依區域計畫法第4條第1項、第5條第1項第3款、第
12條、第13條等規定，及解析司法院釋字第156號解釋之法
理，可見區域計畫擬定公告後，應具有法規命令之性質，有
法定拘束力。由全國區域計畫之明文規定，亦可見全國土地
使用之規劃，應受全國區域計畫之指導。再者，依據國土計
畫法草案架構，未來空間計畫體系將調整為全國國土計畫及
直轄市、縣（市）國土計畫等二層級計畫，為因應該調整方
向，內政部除推動直轄市、縣（市）政府擬定區域計畫作業
，俾未來轉換為直轄市、縣（市）國土計畫外，並整合現行
臺灣北、中、南、東部區域計畫，辦理本案全國區域計畫，
除將前開原計畫、一通及變更一通等區域計畫內容仍將繼續
執行部分，延續納入本計畫內，以據為後續執行管制依據外
，並因應當前空間發展重要議題，研擬因應策略及措施，以
符合未來保育及發展需求。全國區域計畫經依區域計畫法第
10條規定核定公告實施後，或依同法第13條本文定期通盤檢
討所作必要之變更後，即有拘束區域內有關之開發或建設事
業計畫之效力，如開發或建設事業計畫與區域計畫有所牴觸
，必要時應依同法第12條修正其事業計畫，或建議主管機關
變更區域計畫，縱為興辦重大開發或建設事業所必要，亦應
依法定程序檢討變更區域計畫後，始得許可該重大開發或建
設事業計畫。
⑵全國區域計畫就政策方面，揭櫫優良農地保護之目標；就農
地變更使用原則方面，則宣示保護優良農地避免轉為非農業
生產使用之原則。又於100年5月之全國糧食安全會議，對於
臺糖公司土地之保護，則有相當具體的的結論，足與102年1
0月公告之全國區域計畫意旨互為呼應：此有全國糧食安全
會議結論略以：「㈠確保優質農地總量，建立跨部會農地總
量管控之協商機制，訂定農地保育政策，全國農地需求總量
納入國土規劃；並根據農地分級原則，劃設優良農地。㈡從
嚴審認農地變更使用，優先維護特定農業區及臺糖供農業使
用之優良土地。㈢施政資源優先投入大面積且資源品質良好
之農業生產區域，……」、「未完成農地資源全面性盤整及
管制前，依現行土地使用管制規定優先維護特定農業區及臺
糖供農業使用之優良土地；臺糖供農業使用之優良土地（屬
特定專用區）並應依區域計畫法規定變更特定農業區。」等
語可稽。
⑶惟原處分所許可之系爭開發計畫內容，顯有違反上開全國區
域計畫之內容，即屬違法之行政處分，依序說明如下：
①系爭土地為臺糖公司之土地，土地使用分區為特定專用區
，經農業主管機關認定為「優良農地」：系爭土地全為臺
糖公司之土地，土地使用分區則為特定專用區，使用地類
別則為農牧用地。另系爭土地為已辦竣農地重劃區之土地
並經認定為「優良農地」，此有高雄市政府地政局、農業
局函文及系爭開發計畫所附之審查表可稽。由上即可見，
系爭土地之使用分區雖為「特定專用區」，但係因臺糖公
司農牧使用而劃定，既已辦妥農地重劃而為優良農地，其
應與農地受到相同之保護。
②被告在全國區域計畫公告後，尚未制定高雄市區域計畫，
亦未參酌「農地資源空間規劃」辦妥轄區內農業區分類分
級劃設作業：全國區域計畫第52頁業已指出：「為確保國
內糧食安全，維護農地資源，……參酌全國農地需求總量
，以及行政院農業委員會101年度協助15個直轄市、縣政
府辦理農地資源分類分級劃設作業之初步成果……未明定
農地資源面積參考量之縣（市），由各該管政府農業主管
單位參考行政院農業委員會『農地資源空間規劃』之指標
及原則，儘速辦理轄區內農業區分類分級劃設作業；相關
成果完成前，暫予維持現行特定農業區及一般農業區」。
依「農地資源空間規劃」，系爭土地為農業發展地區當中
之「其他作物適宜發展地區」，被告應參酌對系爭土地辦
理農業區分類分級劃設。惟全國區域計畫於104年10月公
告後，迄至本件起訴之前，被告尚未制定高雄市區域計畫
，遑論已辦妥轄區內農業區分類分級劃設作業。
③但原處分卻許可將系爭土地變更使用分區為工業區，違反
上開全國區域計畫對於農地保護之意旨，即屬違反區域計
畫法第15條之2第1項第2款之規定：102年10月公告之全國
區域計畫，就農地之保護，揭示不輕易變更農地使用的原
則，並且明述具體作為：在直轄市政府擬訂直轄市區域計
畫辦理轄區內農業區分類分級劃設作業之前，應維持現行
特定農業區及一般農業區。但原處分卻許可將系爭土地由
原來之特定專用區（應受保護之程度等同於農地），變更
使用分區為工業區，減少大面積優良農地，並在農業生產
區域內設置工業區，即顯有違反全國區域計畫之意旨。
2.系爭開發案之廢污水排放管線，迄至原處分作成為止，均尚
未定案，原處分遽爾許可開發，即屬違反區域計畫法第15條
之2第4款之規定，應予撤銷：依區域計畫法第15條之2第4款
之規定，系爭開發案之排水系統公共設施能互相配合者，係
開發許可之合法前提要件，故若開發案之排水系統不能相互
配合者，即不得許可開發，若許可開發，即屬違法之行政處
分。參加人設廠後所產生之酸洗廢污水，自系爭開發基地排
入營前排水之前，廢污水管道何在？迄今仍然不明。原處分
作成時，並無任何已定案之排水系統可資審查，原處分顯然
違法：
⑴參加人申請本件開發案，在其開發計畫書第五章提出平地整
地排水工程，但區內廢污水集中後，如何向區外排放？因系
爭開發案有電鍍酸洗之製程，且因系爭開發案位處農業生產
地帶，高雄農田水利會強烈反對酸洗廢污水排入水利會之灌
排水系統，故被告在審查程序中，曾多次於會議中詢及關於
系爭開發基地區外廢污水排水系統用地與經費的相關問題，
例如：「請說明基地之排水情況，並與水利局協商確認排水
路線；另請說明排水水路權屬是否皆為臺糖公司所有？如有
私人土地如何取得？排水水路設施經費由誰籌措擬應？工程
由何單位施作？」、「本案設有表面處理廠，有製程產出之
事業廢水，其處理後之排放水經由施設排水管線流入營前區
域排水系統，請該公司於營運前完成廠區外排水相關設施建
造工作」等語。而開發單位震南公司之回應，則均略謂「區
外公共排水系統相關設置及管制，將依高雄市政府相關會議
記錄決議辦理，詳P.附7-1～附7-28附件七」云云，此有系
爭開發計畫書核定本歷次審查意見處理情形可稽。
⑵惟詳閱參加人回應所檢附之與各有關主管單位協議施工及經
費支應相關會議記錄，其內容僅係參加人與鄰近新園農場其
他開發計畫之整體道路交通系統改善及聯外排水路線及相關
經費支應之會議紀錄，而遍閱上開會議紀錄，僅可得知參加
人開發基地之廢水排放口到營前排水之前將設置一大型排水
管線，以及建置排水管線之相關經費支應情形，但參加人並
未明確說明該排水管線確切設置之位置，水利局及經濟發展
局均以函文說明系爭開發案區域外之公共排水系統應由廠商
自行設計送審，經核准後施工等語。迄至原處分作成時為止
，開發單位產生之廢污水自系爭基地排入營前排水之前之廢
污水管道何在？迄今仍然不明。由此顯見參加人之回答避重
就輕，對於審查程序中各委員或局處所提出之質疑未予以實
質回應。故被告在此缺乏正確之資訊之情形下逕作出開發許
可，該即有基於不完全資訊而違反區域計畫法第15條之2第4
款之規定。
3.原處分具有管轄錯誤缺乏權限之重大瑕疵，違反區域計畫法
第15條之1、第15條之4有關管轄之規定，應予撤銷，說明如
下：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第2款申請非都市土地許可開
發之案件，原則上係由「區域計畫擬定機關」審議許可，而
「區域計畫擬定機關」，則視區域計畫之範圍，由中央主管
機關（即內政部）或縣主管機關（即全國各縣政府）擬定，
而直轄市似非區域計畫擬定機關。復依非都市土地使用管制
規則第13條與第14條之規定，亦明定開發計畫之審議機關為
區域計畫擬定機關（即中央之內政部），亦即開發許可審議
管轄機關，應為「區域計畫擬定機關」，並無疑義。
⑵區域計畫法施行細則第18條固有中央主管機關委辦直轄市主
管機關審查之規定，但系爭開發基地為第2級環境敏感地區
（辦峻農地重劃的優良農地），故本件並未符合上開得委辦
審查之規定。蓋中央主管機關（即內政部）似未曾依區域計
畫法施行細則第18條第3項之規定，制定「第1項所定一定規
模、性質特殊、位於環境敏感地區」之認定標準。又系爭開
發基地為辦峻農地重劃之優良農地，優良農地係屬第2級環
境敏感地區，此有內政部102年10月公告之「全國區域計畫
」之分類可稽，系爭開發基地既屬優良農地而為第2級環境
敏感地區，則本件並未符合上開區域計畫法施行細則第18條
得委辦直轄市主管機關審議許可之規定，應由中央主管機關
審查，而非委辦被告審查。
⑶另「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市
縣市政府審查作業要點」第2點固有制定委辦審查之要件，
但該要點並無任何母法之法源依據，與區域計畫法相違背，
難謂合憲，自不能適用：
①「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市
縣市政府審查作業要點」固有制定區域計畫擬定機關委辦
直轄市政府代為許可審議之若干要件。惟查，該要點第1
條係規定「為委辦直轄市、縣（市）政府非都市土地使用
分區及使用地變更申請案件，特訂定本要點。」足見該要
點並無任何母法授權之依據。再者，區域計畫法本法全文
內並無區域計畫擬定機關得委辦下級機關審議許可開發案
件之明文規定，亦無法律授權制定委辦法規命令之明文，
可見立法者並無授權行政機關得自行制定法規委辦之意。
但區域計畫法之中央主管機關內政部卻透過制訂施行細則
第18條或制定「非都市土地使用分區及使用地變更申請案
件委辦直轄市縣市政府審查作業要點」之方式，將立法者
賦予中央主管機關管轄區域計畫個案使用分區變更案件（
即區域計畫法第15條之1第1項第2款之申請案件）之管轄
權，再透過委辦，下放至下級地方政府，此任意更動立法
者決定卻無授權母法法源之行政法規，無從解釋為合憲。
②又依母法區域計畫法第6條之規定，「區域計畫擬定機關
」並無直轄市在內，且內政部於102年10月公告「全國區
域計畫」之後，高雄市迄今尚未擬妥公告「高雄市區域計
畫」，不論從法律規定或從實際面，被告均非「區域計畫
擬定機關」。何以中央主管機關內政部得以一紙行政命令
將依法應管轄之權限，下放（委辦）予被告，而由被告審
查系爭開發案？再依區域計畫法第15條之2第1項各款，尤
其是第1款、第2款要件之審查，乃立於全國國土規劃通盤
考量的高度，自應由中央主管機關審查，被告為地方政府
，並不具有全國國土規劃通盤考量的高度，又如何能兼顧
考量系爭開發案對於國土之利用是否適當而合理（區域計
畫法第15條之2第1項第1款參照）？
⑷綜上所述，區域計畫法母法本身並無區域計畫擬定機關得委
辦下級機關審查個案使用分區變更案件之明文規定，亦無授
權規定。而不論區域計畫法施行細則第18條，抑或「非都市
土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審
查作業要點」，均不能解為被告有系爭開發案審查管轄權限
之依據。但原處分卻係由被告依據區域計畫法第15條之2以
及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市
縣市政府審查作業要點」第8點之規定辦理，准予許可開發
，顯然有管轄錯誤缺乏權限之重大瑕疵，應予撤銷。
4.細繹產業創新條例第33條第1項、第3項之規定，可見興辦產
業人（在本案為參加人）固得勘選一定面積土地申請核定設
置產業園區，但必須先依都市計畫法或區域計畫法、環境影
響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核
准後，產業創新條例之主管機關（在本案為被告所屬經發局
）始能核定設置產業園區。多階段行政處分當中，每一階段
行政處分之合法性，自應分別觀之。系爭開發案不能因係依
產業創新條例第33條申請核定產業園區，就當然爾認定區域
計畫法、環境影響評估法等各行政程序及行政處分當然合法
。退萬步言，縱令系爭開發案之排水系統規畫如被告所辯已
妥善規畫定案，但相關資料，大多在102年5月6日「高雄市
非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組第9次審查
會議」之後，該等資料全未經被告負責審議系爭開發案之專
責審議小組再次聚集開會審議討論，欠缺意見交流、集思廣
義、交互辯證之合議制討論程序，被告即於104年3月20日作
成原處分，仍不符合區域計畫法第15條之1第2項及第15條之
2有關於變更使用分區應經區域計畫委員會審議許可制度之
合議精神，而屬於法有違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決
定及原處分。
三、被告則以︰
㈠原告是否確屬法律利害關係人乙節，依據本院102年度訴字
第64號判決，業已審認區域計畫法第15條之1及第15條之2第
1項各款規定，核其規範意旨，祇在維護非都市土地分區使
用之計畫目的，係針對申請人及土地所有權人得否就其土地
變更使用之管制規定，並無保護個別權利或特定人私益之目
的，非屬特定人個別權益之「保護規範」，被告依區域計畫
法第15條之1、第15條之2規定，准許訴外人天聲公司及慈陽
公司於臺糖公司所有坐落高雄市○○區○○段2001、2008-2
、2009-2、2012、2010地號等5筆非都市土地特定專用區之
農牧用地及水利用地土地，及同段2041-1、2042、2043地號
等3筆非都市土地特定專用區之農牧用地及甲種建築用地辦
理使用分區變更，原告許東源並非上開開發基地範圍內之居
民或土地所有權人，系爭地目變更許可處分執行後，並未直
接影響原告許東源權益，其與該地目變更許可處分實無直接
法律利害關係，許東源提起該訴訟，顯欠缺訴訟權能，且許
東源相關主張均不可採，而駁回其訴訟。該案許東源仍不服
，再向最高行政法院提起上訴，最高行政法院103年度判字
第316號判決亦認為本院原審判決以許東源與該地目變更許
可處分實無直接法律利害關係，顯欠缺訴訟權能，而駁回其
上訴，依法自無不合。爰本件參酌本院及最高行政法院上開
判決理由，原告等既均非屬參加人系爭開發基地範圍內之居
民或土地所有權人，系爭土地使用分區變更許可處分執行後
，並未直接影響原告等權益，則其等是否確屬法律上之利害
關係人，而具備本案當事人適格一節，容非無疑。
㈡參加人前依據產業創新條例第33條規定向經發局申請於系爭
土地設置產業園區，其中涉及區域計畫法第15條之1第1項第
2款規定辦理非都市土地使用分區變更部分，由經發局轉送
開發計畫書至被告審議。被告爰依區域計畫法、非都市土地
使用管制規則及非都市土地開發審議作業規範等相關規定審
查本案開發計畫，嗣經專責審議小組於102年5月6日第9次審
查會議審議修正通過；另其環境影響說明書經被告環評委員
會審查通過後，被告於103年9月10日同意備查在案，其過程
中被告及所屬相關機關均依產業創新條例、區域計畫法及環
境影響評估法等法規辦理，被告始於104年3月20日以高市府
都發審字第10431022700號函作成原處分，於法並無不合。
又參加人於97年期間係配合行政院「大投資大溫暖計畫」政
策，以經濟部跨部會工作小組同意釋出之臺糖公司所有系爭
非供農業使用之閒置土地，作為產業開發基地，並申請用地
變更。被告依區域計畫法第15條之2第2項授權訂定之「非都
市土地開發審議作業規範」之規定審查其開發計畫書，並提
送專責審議小組審議合於規定，足見本案原處分符合區域計
畫法第15條之2第1項第1款規定「於國土利用係屬適當而合
理者」之許可要件。且目前台糖新園農場內現有油機工業股
份有限公司（下稱油機公司）、慈陽公司、參加人公司、英
鈿工業股份有限公司（下稱英鈿公司）、國峰生物科技股份
有限公司（下稱國峰公司）及天聲公司等6家廠商經核准設
置產業園區。目前油機公司、天聲公司及英鈿公司已完成設
廠營運中，慈陽公司建廠施工中，國峰公司及參加人已取得
整地排水計畫施工許可證尚未施工。則臺糖公司既係配合行
政院95年間「大投資大溫暖計畫」政策，釋出新園農場非供
農業使用之閒置土地供廠商設廠使用，且各廠商後續均業依
產業創新條例、區域計畫法、環境影響評估法等相關規定提
具書件，經各法規主管機關核准後，經發局始核定產業園區
設置，並已陸續完成設廠使用中，故新園農場土地顯非屬內
政部102年10月公告訂定「全國區域計畫」欲優先維護供農
業使用之優良農地。再者，依據「全國區域計畫」第五章土
地分區使用計畫第二節有關農地變更使用基本原則規定略以
：「農地以維護農業使用為原則。但有變更使用需要時按下
列原則辦理：……2.農業用地於變更為非農業使用，依農業
發展條例第10條之規定，應先徵得農業主管機關之同意，再
依區域計畫法及相關法令規定辦理使用分區（使用地）變更
。」系爭土地變更為非農業使用部分，業經高雄市農業主管
機關即被告所屬農業局以101年11月30日高市農務字第10133
073400號函審認核與農業主管機關同意農業用地變更使用審
查作業要點規定尚無不符，並同意變更使用在案，尚符農業
發展條例第10條規定。後續就非都市土地使用分區變更部分
，被告再依區域計畫法、非都市土地使用管制規則及非都市
土地開發審議作業規範等相關法令規定程序審議，原處分於
法並無不合。原告等指稱被告違反「全國區域計畫」有關對
農地保護之相關規定等云云，無從採據。
㈢新園農場計有油機公司、天聲公司、慈陽公司、英鈿公司、
國峰公司及參加人等6家廠商，國峰公司之製程廢水為完全
回收不對外排放；油機公司無製程廢水，其生活污水處理至
符合放流水標準後對外排放；天聲公司、慈陽公司及英鈿公
司等3家廠商皆無製程廢水，其生活污水處理至符合放流水
標準後用於園區澆灌不對外排放。又參加人依法須辦理環評
，依其環境影響說明書及被告103年5月30日高市府環綜字第
10335887401號公告環評審查結論所載，本案營運後之廢污
水處理回收率須達90%以上，其餘10%（不超過95CMD）處理
至符合環保署公告之「放流水標準」後，始得依法排至區外
公共排水系統。參加人經處理後符合水質規定之放流水，係
排放至營前排水再匯入二仁溪，該營前排水為區域排水系統
，非屬農業用灌溉用水系統，依高雄農田水利會意見，排放
之污水需處理至符合水質標準規定後排放，且該公司污水排
放限值濃度經環評委員嚴格要求，各項排放水水質標準皆甚
優於現行放流水標準規定，以避免影響二仁溪下游農業及養
殖環境。又依據被告102年5月6日召開專責審議小組第9次審
查會議，會議決議「㈠本案涉及新園農場整體交通衝擊評估
、排水及滯洪系統設施及經費分攤，請交通局及水利局完成
整體評估並邀區內各相關業者協調確認。……㈢本案修正後
開發計畫俟交通局及水利局依決議一確認，及俟環境影響評
估審查通過後再核准開發許可」。爰此，為辦理新園農場排
水及滯洪設施整體評估，水利局於102年5月23日召開「路竹
區新園農場聯外排水路線及相關經費支應」會議，依據會議
結論：「……2.新園農場6間開發廠商之區內滯洪池調節機
制，請比照路科園區方式操作並紀錄詳實，未來可供檢視。
3.本案聯外排水採方案二路線，請鼎世興水利技師事務所修
正斷面形式及估算造價，並於102年6月7日前將成果報告修
正完成後送本局審定後再轉知本府經濟發展局。4.請本府經
濟發展局另案邀集臺糖公司與各廠商研商聯外排水用地取得
、經費分攤及後續工程施工事宜」。又依據水利局102年7月
4日核定「路竹區新園農場排水系統規劃檢討成果報告（核
定本）」第50頁「3.先期方案之定案」所示，建議定案先期
施作水路路線，係指圖5-7新園農場排水路線定案先期排水
方案之甲-2案路線，各廠商廠區排放之污水須設置專管以排
至營前排水，顯見參加人區外之廢污水排放管線已有明確定
案之路線。又涉及用地取得及經費分攤施作部分，經發局於
103年5月19日邀集相關單位及各廠商召開「本市路竹區新園
農場區外公共排水系統及第二聯外道路用地取得經費分攤施
工協商會議」，依據會議結論暨臺糖公司高雄區處103年6月
11日函及水利局103年6月18日函，有關國峰公司至參加人公
司園區基地北側第二條聯外道路屬7.5公尺寬交通用地部分
，由廠商自行共同開闢使用；另新園農場區外公共排水用地
取得部分，臺糖公司同意於原有土溝範圍（水利用地）內整
治施作，其工程經費（含土地使用費）由廠商依產業園區面
積使用比例共同分攤；至於區外公共排水系統屬廠商自行設
計施作部分，應依規定將相關計畫圖樣送請水利局核准後再
行施工，並由各廠商負責後續維護管理事宜。原告等指稱開
發單位之廢污水自系爭基地排入營前排水之前之廢污水管道
迄今仍不明云云之情事，顯係誤解。
㈣參加人業已取得用水計畫書、電力、電信及垃圾處理等相關
主管機關與事業機構之同意文件，並納入開發計畫書內，且
涉及新園農場整體交通評估、排水及滯洪系統設施與經費分
攤等事宜，業經被告相關局處依專責審議小組會議決議事項
辦理完竣，並由都發局103年10月17日簽會交通局、水利局
及經發局確認在案，故本案公共設施及公用設備服務確能相
互配合，尚符區域計畫法第15條之2第1項第4款之規定；又
本案環境影響說明書定稿本亦經被告103年9月10日同意備查
，尚符專責審議小組決議要求，被告爰依規定核准開發許可
，經核於法並無不合。末按本案非都市土地變更係依法審議
完竣，而其後續開發管理將由目的事業主管機關即經發局、
水利局及環保局等相關單位依法輔導、追蹤管理，是原告等
稱本案開發後產生之酸洗廢液、酸霧，均將影響生活環境、
農地灌溉及養殖用水云云，係對未來不確定發生之事項為主
張，尚難認已損害其權益，核屬個人主觀意見，顯屬無據，
核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則陳述：
㈠參加人配合國家政策：「行政院大投資台灣計畫」，依據行
政院制定「2015經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫－產業
發展套案」之「釋出臺糖土地措施」，即政府大投資大溫暖
計畫提供台糖土地供興辦工業人使用政策，符合參加人需要
。參加人於97年5月14日取得經濟部審查同意釋出土地後，
即於97年9月1日與臺糖公司簽定地上權設定協議書並於97年
11月20日向原高雄縣政府依法申辦「報編工業區計畫環境影
響說明書公開說明會」起，至103年5月30日環境影響說明書
經審查通過公告，104年3月20日開發計畫書核定，104年4月
24日產業園區公告，104年11月20日整地排水施工許可核准
，歷經7年實質審查，始取得真正開發許可，過程中，各級
主管機關及各層級審查委員，就開發行為及未來營運可能產
生之各種負面影響或污染之虞者，經過慎重之審查，提出建
議可行改善方案並獲得參加人承諾確實執行後，始同意本案
，審查內容及程序皆依產業創新條例（促進產業升級條例）
、區域計畫法、環境影響評估法暨各相關子法或辦理等辦理
，實無違法或不符法規程序。
㈡依行政程序法第8條規定意旨，行政機關對於合法行政處分
不得任意廢止（行政程序法第123條參照），縱為違法行政
處分，如受益人之信賴值得保護且其信賴利益大於撤銷所欲
維護之公益者，則行政機關仍不得撤銷（行政程序法第117
條、第119條參照）。本件參加人因信賴原處分（信賴基礎
），已進行系爭開發案整地之工程，已投入資金、無數人力
、物力進行本開發案。若原處分遭撤銷，參加人勢必因此遭
受巨額損失。故依法應保護參加人對於原處分正當合理之信
賴。是基於信賴保護原則，原處分應不得撤銷等語。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有
系爭土地登記第二類謄本（本院卷1第247-248頁）、原處分
（本院卷1第57-59頁）、產業園區開發計畫書核定本（外放
）及訴願決定書（本院卷1第61-68頁）附卷可稽，洵堪認定
。兩造之爭點為：原告援引區域計畫法第15條之2等規定，
主張其為該保護規範之保護對象，係原處分之法律上利害關
係人，具有提起本件撤銷訴訟之原告適格，是否有據？茲將
本院之判斷論述如下：
㈠按產業創新條例，係為促進產業（包括農業、工業及服務業
等各行業）創新、改善產業環境及提升產業競爭力之目的而
制定。依據行為時產業創新條例第33條規定：「（第1項）
中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或
興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃
報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其
他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由中央
主管機關核定產業園區之設置。（第2項）中央主管機關依
前項規定核定產業園區之設置後，應交由直轄市、縣（市）
主管機關於30日內公告；屆期未公告者，得由中央主管機關
代為公告。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關、公民營
事業或興辦產業人依第1項規定所勘選達一定規模之土地，
其面積在一定範圍內，且位於單一直轄市、縣（市）行政區
者，其依相關法規所提書件，由直轄市、縣（市）主管機關
報各該法規主管機關核准後，由直轄市、縣（市）主管機關
核定產業園區之設置，並於核定後30日內公告。（第4項）
中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關於依第1項提具
可行性規劃報告前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利
害關係人之意見；各該主管機關應作成完整紀錄，供相關主
管機關審查之參考。（第5項）第1項設置產業園區之土地面
積規模及第3項由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區
之設置面積，由中央主管機關會商內政部定之。」第35條規
定：「（第1項）公民營事業或興辦產業人申請設置之產業
園區，應自核定設置公告之次日起3年內取得建築執照；屆
期未取得者，原設置之核定失其效力。（第2項）產業園區
之設置失其效力後，應由直轄市、縣（市）主管機關通知土
地登記機關回復原分區及編定，並函送中央主管機關備查。
」又產業創新條例之中央主管機關經濟部依據該條例第33條
第5項之規定，於102年5月13日以經工字第10204602390號公
告該條例第33條第3項所稱面積在一定範圍內者，係指土地
面積在30公頃以下而言。
㈡次按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保
育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發
展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條
規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、
經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計
畫。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第1
1條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照
非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並
編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變
更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15
條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫
者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保
育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經
上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用
，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有
關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫
擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定
機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各
該區域計畫委員會審議之。」第15條之2規定：「（第1項）
依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各
款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。
二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地
方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境
保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應
、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公
共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土
地及建築物權利證明文件者。（第2項）前項審議之作業規
範，由中央主管機關會商有關機關定之。」又依區域計畫法
第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則第13
條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更
者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書
圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政
府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土
保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工
證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水計畫完工證明書。
三、申請土地使用分區及使用地之異動登記。」第14條第1
項、第2項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）政府依前條
規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開
發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意
見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，
提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作
業規範及建築法令之規定審議。（第2項）前項申請案經區
域計畫委員會審議同意後，由區域計畫擬定機關核發開發許
可予申請人，並通知土地所在地直轄市或縣（市）政府。」
第17條規定：「（第1項）申請土地開發者於目的事業法規
另有規定，或依法需辦理環境影響評估、實施水土保持之處
理及維護或涉及農業用地變更者，應依各目的事業、環境影
響評估、水土保持或農業發展條例有關法規規定辦理。（第
2項）前項環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管
機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序如附表二
及附表二之一。」第23條第1項前段規定：「申請人於獲准
開發許可後，應於收受通知之日起1年內擬具水土保持計畫
或整地排水計畫送請水土保持主管機關或直轄市、縣（市）
政府審核，以從事區內整地排水及公共設施用地整地等工程
，並於工程完成，經直轄市或縣（市）政府查驗合格後，除
其他法律另有規定外，申請人應辦理相關公共設施用地移轉
予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所，始得申
請辦理變更編定為允許之使用分區及使用地。」另區域計畫
之中央主管機關內政部基於法定職權，為委辦直轄市、縣（
市）政府非都市土地使用分區及使用地變更申請案件，乃訂
頒「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市
縣（市）政府審查作業要點」，依該作業要點第2點本文規
定：「非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之
案件，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關
許可審議，面積規模於30公頃以下者，委辦直轄市、縣（市
）政府代為許可審議核定。」第8點規定：「直轄市、縣（
市）政府受理土地開發案件經直轄市、縣（市）政府專責審
議小組審議合於規定者，由直轄市、縣（市）政府核發許可
；不合規定者，駁回其申請。」
㈢綜參前揭規定可知，興辦產業人依據產業創新條例向主管機
關申請產業園區之設置，涉及產業園區之設置規劃、土地開
發、設置許可、建築開發、設置管理等管制事項，如所涉需
辦理使用分區及使用地變更、環境影響評估或水土保持事項
之審查者，得由各該區域計畫擬定、環境影響評估或水土保
持之主管機關採併行審查方式辦理之，並由各該管制事項專
業法規之主管機關，基於專業法規授與之法定職權，進行專
業分工之審查，經核准各該申請案件之許可後，再由產業創
新條例主管機關核定產業園區之設置許可。又有關土地開發
管制事項部分，興辦產業人經區域計畫擬定主管機關核發土
地開發許可後，應於法定期間申領水土保持施工許可證或整
地排水計畫施工許可證，從事區內整地排水及公共設施用地
整地等工程，並於工程完成經主管機關查驗合格，取得水土
保持完工證明書或整地排水計畫完工證明書，持以向主管機
關申辦允許之使用分區及使用地之變更編定異動登記後，再
為建築開發行為，並於相關設置依法完成，經主管機關查驗
合格後，賡續由目的事業主管機關為經營使用之管理。準此
可見，產業園區之設置，牽涉諸多專業法規之管制，範圍甚
廣，立法者依此縝密複雜之多階段行政程序之層層管制設計
，以確保各該專業法規所設定之立法目的得以達成，落實國
家維護公共利益及增進國民福祉之任務。是以，各類專業法
規之性質，係屬建構客觀法秩序之規範性質或屬保護規範性
質，仍應尊重立法者之立法裁量決定，斟酌各該專業法規之
規範目的、整體結構、適用對象、規範效果及社會發展因素
等綜合判斷而為適當之定性。又縱為保護規範性質之專業法
規，然因各該專業法規所涉及之專業管制事項不同，思考層
面、法益權衡、保護對象及其強度、密度均有不同，亦難逕
以多階段行政程序中之一環之單一專業法規所欲保護之規範
對象及範圍，作為多階段行政程序全部專業法規所欲保護之
規範對象及範圍之判斷基準，而使專業法規之適用對象及規
範效果產生不確定之狀態，反有礙於法秩序之安定性，亦無
益於整體法秩序之維護。
㈣經查，訴外人臺糖公司所有之新園農場土地，係臺糖公司依
據行政院95年10月核定「2015年經濟發展願景第一階段三年
衝刺計畫（大投資大溫暖計畫）－產業發展套案」釋出供廠
商開發設廠使用之土地，其原因係為當年（95年）工業區之
設置係以供給為導向，為促進產業升級，健全經濟發展之目
的，經濟部為即時回應廠商設廠需求，乃協調國營事業臺糖
公司就營運範圍內，現況為停閉廠區或閒置未使用之土地，
釋出作為產業用地，以利廠商設廠使用，其目的為提供合宜
土地供有需求之廠商申請設廠，以促進國內產業發展及創造
就業機會。行政程序上係先由臺糖公司勘選業務無需開發自
行使用之離蔗土地或其他閒置土地、以及停閉廠區土地後，
辦理公告釋出土地之地點及範圍等相關事宜，後續再由經濟
部受理開發單位所提之需地計畫及土地使用計畫，並由經濟
部、內政部、行政院農業發展委員會、行政院環境保護署、
各地方政府及臺糖公司等單位成立跨部會推動審查小組進行
專案投資審查，其土地使用計畫經跨部會審查小組審查通過
後向臺糖公司承租土地，申請廠商再依原「促進產業升級條
例」（99年5月12日前）或「產業創新條例」並依區域計畫
法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件經各法規主管
機關核准後，由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關
核定產業園區設置等情，為兩造及參加人所不爭執，且有上
開行政院核定之產業發展套案資料（本院卷2第145-173頁）
在卷足憑，堪以認定。
㈤次查，參加人依據行政院「大投資大溫暖計畫」政策，依產
業創新條例第33條規定向被告所屬經發局申請於臺糖公司之
系爭土地設置產業園區，其中事涉環境影響評估部分，經被
告依環境影響評估程序審查後，以103年5月30日環評公告有
條件通過系爭開發案之環境影響評估審查；又其中事涉非都
市土地開發需辦理土地使用分區（報編為工業區）及使用地
變更部分，經被告於102年5月6日召開高雄市非都市土地使
用分區及使用地變更專責審議小組102年第9次審查會議審議
修正通過，並依區域計畫法第15條之2及「非都市土地使用
分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作
業要點」第8點規定，以原處分（即被告104年3月20日高市
府都發審字第10431022700號函）核准參加人所為系爭土地
開發許可之申請。而原告許東源於其所共有坐落高雄市○○
區○○段（下稱○○段）14地號、使用分區一般農業區、使
用地類別農牧用地之土地上經營益升汽車保養廠，又其父許
重村所有坐落新園段3196地號土地上新建一農舍，為其與其
父許重村及一家人將來居住之房屋，同段3197地號土地上則
種有蔬菜等農作物，分別位於系爭開發案坐落之系爭土地外
之西南側及南側，與系爭開發案相隔台28線○○路；另原告
李耀慶、劉瑞泰則係分別居住於系爭開發基地之下游地區（
○○區），並於該地區從事陸上魚塭養殖漁業等情，已據兩
造及參加人分別陳明在卷，且有戶籍謄本（本院卷2第497、
501頁）、土地登記謄本及土地所有權狀影本（本院卷2第35
7、471-472、507-510、515-521頁）、照片（本院卷1第89-
91頁、本院卷2第361、473-476頁）、陸上魚塭養殖漁業登
記證及用水證明影本（本院卷2第505、511-514、523-524頁
）、google地圖資料（本院卷2第259、261頁）、高雄市非
都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組102年5月6日
第9次審查會議紀錄（本院卷2第123-136頁）、被告103年5
月30日環評公告（本院卷2第137-138頁）及原處分（本院卷
1第57-59頁）在卷可參，亦堪認定。
㈥原告雖以前揭情詞主張系爭開發基地所設置之產業園區，係
電鍍酸洗金屬業，其製程將產生廢酸洗液與酸霧，對環境保
護、自然保育及災害防止並未妥適規劃，亦有礙鄰近之排水
系統與灌溉系統而無法互相配合，被告核定之原處分已違反
區域計畫法第15條之2及非都市土地開發審議作業規範總編
第31條等規定，係違法之行政處分。而區域計畫法第15條之
2具有保護鄰近地區居民之意旨，依保護規範理論，原告為
受系爭開發案影響之鄰近地區居民，係原處分之法律上利害
關係人，自具有提起本件撤銷訴訟之原告適格云云；惟查：
1.按多階段行政程序所涉及之各類專業法規，係屬客觀法規範
（公益性法規）或保護規範之性質，應以特定具體之法律規
定，參酌法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果
及社會發展因素等綜合判斷，先為客觀之定性，如該規定係
為公共利益或一般國民福祉而設之規定，即屬客觀法規範，
行政主管機關依該客觀法規範所執行之公行政任務，致人民
受影響者僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益或事實上
利益，依目前行政訴訟制度之設計，並不許其提起訴願或行
政訴訟；又如該規定具有或兼具有保障特定個人權益之意旨
，固為保護規範，然必須判斷該保護規範所欲保護之規範對
象範圍，再依非行政處分第三人所主張之原因事實，判斷該
第三人是否為該保護規範所欲保護之規範對象範圍，如是，
則進一步審酌該行政處分是否有使其權利或法律上利益遭受
損害之可能性，如具有可能性者，方可認定該第三人為法律
上之利害關係人，而具有提起撤銷訴訟之本案訴訟權能（原
告適格）。
2.準此，本件衡諸國土計畫之擬定或變更，涉及政治、經濟、
社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家
或地方自治團體之公共事務，應賦予行政主體集思廣益、宏
觀調控國土適當合理利用之計畫裁量權，以增進公共福利，
提昇國家競爭力。而我國就國土利用計畫，現行法制係以都
市計畫法、區域計畫法及國家公園法實施土地利用之上位規
範行政管制，除非法律有明文規定人民在一定條件下得為辦
理土地開發利用之申請外，原則上係賦予主管機關就都市計
畫、區域計畫或國家公園區域範圍內之土地，遵循都市計畫
法、區域計畫法或國家公園法規定之法定程序，依職權實施
土地利用之法律上拘束力之公權力行為，以建構國土適當合
理規劃及永續發展利用之客觀法秩序。其次，參諸前引區域
計畫法第1條、第3條、第15條第1項、第15條之1、第15條之
2等規定可知，興辦產業人申請設置產業園區，其中涉及非
都市土地開發許可事項，依區域計畫法第15條之1第1項第2
款及第15條之2之規定，明文授予符合法定條件之興辦產業
人得向主管機關申請辦理土地分區變更，是其規範目的除有
促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分
布，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利之
公益目的外，亦兼具有保障特定人得擬具妥適合理適當之可
行性規劃，申請共同參與一定範圍內之國土利用計畫，而享
有土地開發利用之法律上利益。是綜合判斷區域計畫法第15
條之1第1項第2款及第15條之2之規定，除維護公益外，亦兼
具有保護特定私益之意旨，雖無疑義。
3.惟稽之區域計畫法既為國土計畫法制之一環，而國土使用計
畫之擬定、通盤檢討之必要變更或個案變更，涉及多數不同
利益之衝突，是依區域計畫法第15條之1第1項第2款：「區
域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地
，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分
區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由
申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）
政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變
更。」及第15條之2第1項：「依前條第1項第2款規定申請開
發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……。
」之規定，雖可認定其兼有保護特定私益之意旨，惟該規範
所保護之對象範圍，參諸司法院釋字第148號、第156號解釋
、最高行政法院103年度判字第175號判決及105年度裁字第4
42號裁定意旨（均屬國土計畫法規體系）可知，該區域計畫
非都市土地個案變更之保護規範對象範圍，應僅限於符合法
定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域
範圍內之土地權利人及利害關係人。至於該變更區域範圍外
之土地權利人或居民，尚非區域計畫法第15條之1第1項第2
款及第15條之2所欲保護之規範對象，是縱其等主觀上認為
受有影響，亦僅係事實上利益或反射利益，並非法律上之權
益受有影響，而得認定為法律上之利害關係人。
4.再者，區域計畫法第15條之2第1項第1款至第4款固明文規定
申請土地開發案件，應符合「於國土利用係屬適當而合理」
、「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地
方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」、「對環境保
護、自然保育及災害防止為妥適規劃」、「與水源供應、鄰
近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設
施及公用設備服務能相互配合」等要件，惟此乃立法者基於
國土整體規劃合理利用之考量，將牽涉環境保護、產業發展
、國民福祉及國土安全之高度專業性及公益性之管制事項，
要求行政主管機關於行使公權力時，應為必要之監督及審查
決定，並針對氣候變遷、國土保育、糧食安全、人口結構、
產業發展等議題，督促行政主管機關應予實施國土空間及土
地使用之統籌規劃，俾使國土計畫得以有秩序地永續發展。
至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，僅係主管機關
執行公共事務之職務，而使其等間接享有法規範目的之反射
利益。是故，尚難依此認定該土地使用分區變更區域範圍外
之土地權利人或居民亦為其規範效力所及之保護對象範圍。
5.從而，本件參加人依產業創新條例第33條規定申請於系爭土
地（非都市土地）設置產業園區，其中涉及土地開發管制事
項，係以區域計畫法及其相關子法作為土地利用計畫之管制
法規。而本件原告均非系爭開發基地範圍內之居民或土地所
有權人，已如前述，依據區域計畫法第1條、第3條、第15條
第1項、第15條之1、第15條之2及其子法（區域計畫法施行
細則、非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議作業
規範）等相關規定綜合觀察評價，被告以原處分核准參加人
所為土地開發案之申請許可處分，並未直接影響原告之法律
上權益，足認原告均非原處分之法律上利害關係人。又原告
既非原處分之法律上利害關係人，即欠缺提起本件撤銷訴訟
之訴訟權能，而不具備原告適格之要件，應可認定。
㈦原告雖另依最高行政法院100年度裁字第1904號及101年度裁
字第2217號裁定意旨，主張系爭開發案應整體觀之，原告既
為參加人開發行為環境影響評估審查結論效力所及之當地居
民，自應為本件依區域計畫法等規定所核准之原處分之法律
上利害關係人云云；然查：
1.觀諸環境影響評估法第6條：「（第1項）開發行為依前條規
定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影
響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境
影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事
項：……。」、第7條第1項：「開發單位申請許可開發行為
時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並
由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、第8條第1項：
「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第
二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。
」及第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書
未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可
，其經許可者，無效。」等規定之規範意旨，具有基於環境
與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身
體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響，並非
純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保
護規範」，固無疑義。
2.然查，本件縱認原告得另依環境影響評估法之相關規定對被
告103年5月30日環評公告提起行政訴訟謀求救濟（原告業已
提起環評訴訟，並經本院以104年度訴字第435號受理在案）
，惟稽諸系爭開發案各階段行政程序所涉及之具體開發行為
申請許可案件，各該專業法規之規範目的並不盡相同，且各
該行政主管機關審查之許可要件亦有差異，又細繹產業創新
條例、區域計畫法、環境影響評估法之前揭規定，亦可知依
區域計畫法規審查之土地開發案件與依環境影響評估法規審
查之環評案件係採併行審查程序，嗣後再由產業創新條例之
目的事業主管機關據以核定產業園區之設置許可，由此足見
環境影響評估法第14條第1項所明定開發行為之許可，係指
目的事業主管機關依據產業創新條例所為核定產業園區之設
置許可，並非指依區域計畫法規審查之土地開發許可。是以
，依據產業園區事業計畫管制法規之規範目的予以觀察評價
，顯見立法者對於該事業計畫是否影響開發行為當地居民生
命權、身體權、財產權之控管方式，係以環境影響評估程序
所聯結之產業園區設置許可（開發許可）作為觀察對象，而
決定是否啟動保護環境影響評估程序之法律上利害關係人之
機制（此觀被告103年5月30日環評公告內容亦明）。是故，
本件尚難僅因原告可能為系爭開發案環境影響評估審查結論
之利害關係人，而忽略產業創新條例及環境影響評估法制設
計之原意，使原非區域計畫法第15條之2等規定之保護對象
，因此而成為該保護規範效力所及之射程範圍，致模糊行政
訴訟係以主觀訴訟為原則之制度功能取向。
3.其次，衡酌原告所援引之國土計畫法第25條、第27條及第34
條等規定（105年1月6日制定公布，施行日期由行政院於該
法公布後1年內定之，目前尚未施行），核其立法精神，對
於有關土地開發之申請案件，亦僅係建立人民或團體共同參
與國土計畫程序並為意見之表達，藉由公共參與之機制，提
升行政主管機關審議決定之正確性（國土計畫法第25條）。
又該法第34條規定雖賦予受害人民或公益團體得以主管機關
為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴
訟，請求判令其執行。惟此有關受害人民部分之規定，亦應
以受該土地使用分區變更致其法律上權益直接受影響之該區
域範圍內之土地權利人或居民為其保護對象範圍。是以，原
告雖以最高行政法院上開兩則裁定及未來將施行之國土計畫
法為有利於己之主張，然斟酌其援引之上開裁定係屬個案之
法律意見，且與最高行政法院較新之法律見解並不相同（最
高行政法院103年度判字第175號判決、103年度判字第316號
判決及103年度判字第694號判決意旨參照）。再者，揆諸最
高行政法院105年度裁字第442號裁定亦已明白揭示：區域計
畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項規定所保護之
對象及範圍，僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案
變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係
人。至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，尚非區域
計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2第1項所欲保護之
對象範圍。區域計畫法第15條之2第1項規定僅係立法者基於
國土整體規劃合理利用之考量，將牽涉環境保護、產業發展
、國民福祉及國土安全之高度專業性及公益性之管制事項，
要求行政主管機關於行使公權力時，應為必要之監督及審查
決定，尚難依此認定該土地使用分區變更區域範圍外之土地
權利人或居民亦為其規範效力所及之保護對象範圍之意旨。
則原告援引學者蔡玉娟之見解而為有利於己之主張，亦難採
憑。
4.從而，本件原告均非本件區域計畫開發基地範圍內之居民或
土地所有權人，則其以前揭情詞主張其為原處分之法律上利
害關係人云云，委非可採。又原告並非原處分之法律上利害
關係人，欠缺當事人適格之要件，則其聲請調取水利局有關
○○區新園農場排水系統規劃檢討成果報告核定本及103年9
月19日高市水市二字第10335815600號同意排水計畫書等資
料，欲為本件訴訟有無理由之攻防，核無必要，附此敘明。
㈧綜上所述，本件原告均非系爭開發基地範圍內之居民或土地
所有權人，被告依據區域計畫法第15條之2及「非都市土地
使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作
業要點」第8點規定，作成核准參加人所為土地開發（有關
系爭土地使用分區及使用地變更）申請案之許可處分，並未
直接影響原告之法律上權益。則原告提起本件撤銷訴訟，訴
請撤銷訴願決定及原處分，係屬當事人不適格，欠缺訴權存
在之要件，應予駁回。至於兩造及參加人其餘主張及有關原
處分有無違法事由之實體論述，經本院斟酌後認與本判決結
果不生影響，爰不贅予逐一論究，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 21 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 張 季 芬
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 105 年 6 月 21 日
書記官 周 良 駿
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 153-202 頁