裁判字號：
臺中高等行政法院 105年度簡上字第38號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 06 月 24 日
案由摘要：
違反發展觀光條例事件
臺中高等行政法院判決 105年度簡上字第38號
上 訴 人 臺中市政府觀光旅遊局
代 表 人 陳盛山
訴訟代理人 邱顯智 律師
複代理人 余柏儒 律師
被上訴人 謝正恩
上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國105
年3月22日臺灣臺中地方法院105年度簡字第14號行政訴訟判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
事實及理由
一、緣被上訴人經營之「金禧民宿」於民國（下同）103年6月11
日取得上訴人核發之民宿登記證（編號：073），民宿地址
為「臺中市龍井區○○路00巷0號」、核准房間數為「4間」
。嗣該民宿經檢舉有擅自擴大經營規模情事，上訴人乃於10
4年6月17日赴該民宿執行稽查，發現被上訴人擅自擴大經營
房間數11間（實際經營15間），經於104年6月22日函請被上
訴人陳述意見，被上訴人於104年6月30日為意見之陳述後，
上訴人認被上訴人違反民宿管理辦法第27條第5款規定，依
發展觀光條例第55條第6項、第7項及參酌發展觀光條例裁罰
標準第9條附表五規定，以104年10月20日中市觀管字第
1040016168 號函附裁處書（下稱原處分），處被上訴人新
臺幣（下同） 30 萬元罰鍰，擴大部分並命立即停業。被上
訴人不服，提起訴願，經臺中市政府於 104 年 12 月 15
日以府授法訴字第 1040274234 號訴願決定駁回被上訴人訴
願。被上訴人不服，提起行政訴訟。案經臺灣臺中地方法院
行政訴訟庭於 105 年 3 月 22 日以 105 年度簡字第 14
號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分關於罰鍰 30 萬
元部分撤銷，命上訴人另為適法之處分。上訴人不服原判決
，而提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：
（一）行政機關對於本件被上訴人違反規定之情形已明確訂立裁
罰基準為 15 萬元，況被上訴人所擴大之房間數僅有 11
間，乃發展觀光條例裁罰標準第 9 條附表五項次一規定
中情事最輕微者，在無特殊情況下，不得恣意加重處罰，
本件行政機關將罰鍰金額提高至 30 萬元，有違上開裁罰
基準與比例原則，且破壞人民正當合理之信賴，不符誠信
原則，自屬違法行政處分，應予撤銷。
（二）交通部觀光局雖於 104 年 3 月 17 日觀賓字第
1040903643 號函表示，「裁罰標準尚未修正發布前，建
議各縣市政府辦理違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，
將原裁罰金額乘以 2 倍計算，予以處罰。」惟上開函文
性質上係屬行政指導，亦即行政機關在其職權或所掌事務
範圍內，為實現一定之行政目的，以輔導、協助、勸告、
建議或其他不具法律上強制力之方法，促使特定人為一定
之作為，並沒有法律上拘束力，是行政機關作成處分時，
仍應依行政法上原理原則作為依歸，而非不分情節，一律
將原裁罰標準乘以 2 倍計算。又從上開條文之目的觀之
，函文意旨已表明係在裁罰標準尚未修正發布前之過渡時
期，給予行政機關建議得將裁罰金額予以 2 倍計算，以
配合新法之修正，基此，是否將裁罰金額予以 2 倍計算
，應比較修法前後裁罰金額是否變動作為依據。觀諸發展
觀光條例裁罰標準於 104 年 3 月 2 日之修正內容，其
修正條文僅限於「發展觀光條例裁罰標準」第 7 條附表
3、第 10 條附表 6、第 11 條附表 7，將裁罰金額提高
，而本件被上訴人違規所適用之第 9 條附表五項次一根
本未修正，換言之，依新修正之發展觀光條例裁罰標準第
9 條附表五項次一，被上訴人違反規定之情形應處罰鍰亦
僅有 15 萬元，原處分誤解上開函文之意思，在未有特別
情事下，擅自將裁罰金額乘以 2 倍計算，所處罰金額已
逾越新版與舊版之裁罰標準，造成行為人違法時，依舊法
應處罰鍰為 15 萬元，新法公布施行後應處罰鍰仍為 15
萬元，僅在 104 年 3 月 17 日交通部觀光局函文發布至
新法施行間短短幾個月時間，將裁罰標準提高 2 倍為 30
萬元，上開結果顯不合理，且已破壞人民對行政處分正當
合理之信賴，採取之方法所造成之損害與欲達成目的之利
益顯失均衡，有違比例原則，自不得逕以交通部觀光局
104 年 3 月 17 日觀賓字第 1040903643 號函作為 2 倍
裁罰金額之基礎等情。而請求判決：1. 訴願決定及原處
分關於罰鍰部分撤銷。2. 訴訟費用由上訴人負擔。
三、上訴人則以：
（一）發展觀光條例裁罰標準第 2 條明文揭櫫，違反發展觀光
條例及民宿管理辦法之行為，依發展觀光條例裁罰標準之
規定裁罰，此係為中央主管機關衡酌行為人違規行為情節
輕重（即房間數）於發展觀光條例法定罰鍰內之罰鍰基準
，以為通案裁罰依據，實已將行政機關裁量權限縮至零，
行政機關並無裁量權。
（二）發展觀光條例於 104 年 2 月 4 日修正，自同年 2 月 6
日生效，發展觀光條例裁罰標準第 9 條雖未修正，惟交
通部觀光局 104 年 3 月 17 日觀賓字第 1040903643 號
函表示，裁罰標準尚未修正發布前，建議各縣市政府辦理
違規裁罰金額可依原裁罰標準之規定，將原裁罰金額乘以
2 倍計算，予以處罰，擴大營業客房部分，其擴大部分，
依照發展觀光條例第 55 條第 7 項規定，分別比照發展
觀光條例第 55 條第 5 項（未取得旅館業登記證營業）
及第 6 項（未取得民宿登記證經營）論處，該函行文至
各縣市政府，以作為主管地方觀光事務機關進行裁處時，
能有一致之標準。上訴人為使裁處案件有一致標準，在不
悖離發展觀光條例裁罰標準實質所隱含裁量權限縮至零之
法理，爰採交通部觀光局之建議，將原附表五項次一裁罰
金額乘以 2 倍計算，予以處罰，其裁處範圍為 6 萬元以
上 30 萬元以下，也符合發展觀光條例第 55 條第 6 項
之規定。
（三）綜上所述，本件被上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：
（一）發展觀光條例第 55 條業於 104 年 2 月 4 日修正公布
，同年 2 月 6 日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房
者，其擴大部分應依未依發展觀光條例領取登記證而經營
民宿者論處，處 6 萬元以上 30 萬元以下罰鍰，並命其
立即停業，已如前述，其中罰鍰額度為舊法（ 3 萬元以
上 15 萬元以下）之 2 倍。惟裁罰標準第 9 條之規定及
其附表五相關內容迄今仍未修正，其中附表五項次一之裁
罰標準仍為 3 萬元至 15 萬元。參酌交通部觀光局 104
年 3 月 17 日觀賓字第 1040903643 號函內容可知交通
部係以此函文建議各縣市政府，於裁罰標準修正前可將裁
罰金額以原裁罰金額乘以 2 倍計算。然透過該函文，將
原裁罰標準可裁罰之金額乘以 2 倍，顯已就裁罰標準之
規範內容作實質變更，而裁罰標準性質上為法規命令已如
前述，其修正依前揭行政程序法第 151 條第 2 項規定，
應準用法規命令訂定程序之規定。行政程序法第 154 條
至第 157 條就法規命令之訂定程序分別定有明文。交通
部觀光局既未依照前開行政程序法相關規定修正裁罰標準
，徒以前揭函文試圖實質變更裁罰標準之規範內容，其所
為行政行為顯不符合正當法律程序，而不合法，自不生效
力。上訴人以上述交通部觀光局函文為據，將附表五項次
一裁罰標準原裁罰金額（房間數 11 間至 15 間，處 15
萬元）乘以 2 倍，並裁處被上訴人罰鍰 30 萬元，顯有
違誤。
（二）況且，交通部觀光局 104 年 3 月 17 日觀賓字第
1040903643 號函文內容僅為「建議」性質，依法顯不具
強制效力。而且，依該函文說明三之記載，該函文係針對
依發展觀光條例裁罰標準第 6 條規定訂定之「旅館業與
其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」
，所為之釋示，而非針對裁罰標準附表五，得否逕為援引
適用於裁罰標準附表五，亦非無疑。
（三）再者，發展觀光條例第 55 條於 104 年 2 月 4 日修正
公布後，交通部曾先後於 104 年 3 月 3 日及 105 年 1
月 11 日 2 度修正裁罰標準附表一、三、四、六、七等
規定，惟對於亟待修正之附表五，交通部卻怠於修正，致
發展觀光條例第 55 條與裁罰標準附表五所規定裁罰額度
不一致之現象，迄今仍然繼續存在。甚且，交通部非僅未
依發展觀光條例第 67 條之授權，儘速修正裁罰標準，竟
試圖以 104 年 3 月 17 日觀賓字第 1040903643 號函，
建議各縣市政府於裁罰標準修正前，將裁罰金額以原裁罰
金額乘以 2 倍計算，誠屬行政怠惰，且無異以另一不合
法行為彌補其怠惰，洵非可取。
（四）復查發展觀光條例於 104 年 2 月 4 日修正公布，同年
2 月 6 日生效，就民宿經營者擅自擴大營業客房者，其
擴大部分應依未依發展觀光條例領取登記證而經營民宿者
論處，可處罰鍰 6 至 30 萬元，並命其立即停業，細究
其規定，雖明文規定就領有登記證違法擴大經營房間數者
，應比照自始未領取登記證而違法經營者處罰，惟審酌迄
今仍未廢止、修正而有效存在之裁罰標準第 9 條附表五
項次一就未領取民宿登記證而經營民宿，處 3 萬元以上
15 萬元以下罰鍰，並禁止其經營；而附表五項次十九則
就民宿經營者擅自擴大經營規模，僅處 1 萬元以上 5 萬
元以下罰鍰，足見未領取登記證違法經營者之不法情節，
顯較擅自擴大經營規模者為重，自不得以前揭規定不分情
節輕重逕將二者為相同裁罰。而且，罰鍰額度既訂定為 6
萬元以上 30 萬元以下之區間，顯要求行政機關應依行政
罰法第 18 條規定，審酌相關情狀據以決定裁罰之金額。
上訴人既陳稱其裁量權已限縮至零，則其所為原處分，顯
未審酌仍有效存在之裁罰標準就擅自擴大經營規模者所為
裁罰規範，及被上訴人擴大經營之時間、所得利益、受處
罰者之資力等因素，有違行政罰法第 18 條之規定。本件
既無上訴人所稱裁量限縮至零之情事，上訴人漏未審酌前
揭因素，僅以裁罰標準第 9 條及其附表五項次一、交通
部觀光局 104 年 3 月 17 日觀賓字第 1040903643 號函
，作為原處分之裁罰依據，顯屬裁量怠惰之違法。
（五）綜上所述，本件被上訴人違法擴大經營民宿，違反發展觀
光條例第 55 條第 7 項及民宿管理辦法第 27 條第 5 款
規定，固應受罰，惟上訴人依發展觀光條例第 55 條第 7
項、第 6 項、發展觀光條例裁罰標準第 9 條及其附表五
項次一規定，暨參酌交通部 104 年 3 月 17 日觀賓字第
1040903643 號函意旨，以原處分裁處被上訴人 30 萬元
罰鍰部分，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被
上訴人訴請撤銷原處分關於罰鍰 30 萬元部分，為有理由
，自應予撤銷，再由上訴人另為適法之處分。
五、上訴人上訴意旨略以：發展觀光條例裁罰標準第9條及其附
表五係依發展觀光條例第67條所授權訂定之授權命令，其已
與母法之授權意旨顯有違背，依行政程序法第158條第1項第
1款規定，乃為無效，上訴人自無庸受該裁罰標準附表五之
拘束，而原判決疏未及此，仍認發展觀光條例裁罰標準第9
條附表五為有效之法規命令，認事用法顯有違誤。則上訴人
是否對被上訴人裁罰30萬元，自屬行政機關之行政裁量權限
，尚無何裁量怠惰之違法情事等情。並聲明求為判決1.廢棄
原判決。2.被上訴人於第一審之訴駁回。3.一、二審訴訟費
由被上訴人負擔。
六、本院查：
（一）按「未依本條例領取登記證而經營民宿者，處新臺幣 6
萬元以上 30 萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業
仍繼續經營者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管
機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要
可立即結束經營之措施，且其費用由該違反本條例之民宿
經營者負擔。」、「旅館業及民宿經營者，擅自擴大營業
客房部分者，其擴大部分，分別依前二項違規營業或經營
行為論處。」為發展觀光條例第 55 條第 6 項及第 7 項
所明定。次按「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法之
規定者，由直轄市或縣（市）政府依附表五之規定裁罰。
」、「項次：一、裁罰事項：未領取民宿登記證而經營民
宿。裁罰標準：……房間數 11 間至 15 間，處新臺幣
15 萬元，並禁止其經營。」為發展觀光條例裁罰標準第
9 條及附表五「民宿經營者違反本條例及民宿管理辦法裁
罰標準表」項次一所規定在案。又按「裁處罰鍰，應審酌
違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反
行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」
亦為行政罰法第 18 條第 1 項所規定。是以，裁罰標準
表係行政機關對於行為人違反行政法上義務，基於裁量範
圍內，統一制定之裁罰準則，若裁罰標準表因未與最初裁
處時之母法即發展觀光條例第 55 條第 6 項、第 7 項一
同修正，亦即罰鍰額度之裁罰基準並未隨之更正，自不得
當然適用。而應回歸行政罰法第 18 條第 1 項規定，審
酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違
反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等
因素，而予以裁罰。
（二）又按行政訴訟法第 201 條規定，行政機關依裁量權所為
之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為
限，行政法院得予撤銷。申言之，行政法院對行政機關依
裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，
而不及於裁量行使之妥當性，亦即行政法院應尊重行政機
關之裁量空間，僅就有無裁量逾越或裁量濫用等情形加以
審查。解釋上裁量濫用包括裁量錯誤及裁量怠惰等之情形
。所謂裁量錯誤，係指行政機關雖已行使其裁量權，惟其
方式錯誤，譬如與裁量決定相關的重要觀點，在行政機關
形成決定的過程中未予斟酌（裁量不足）；或未充分斟酌
相關之事項甚或以無關聯之因素作為考量，或者判斷係基
於不正確之事實關係等情形（最高行政法院 103 年度判
字第 359 號判決意旨參照）。
（三）本院經核原判決固非無見，惟查，本件被上訴人未經核准
擅自擴大經營民宿之房間數達 11 間（原核准 4 間，實
際經營 15 間），經上訴人於 104 年 6 月 17 日執行稽
查時發現，該等違規情事，雙方均不爭執，且經原審法院
審查認定，依上述發展觀光條例第 55 條第 6 項及第 7
項規定，上訴人之裁罰範圍為 6 萬元以上 30 萬元以下
，而發展觀光條例裁罰標準第 9 條及附表五「民宿經營
者違反本條例及民宿管理辦法裁罰標準表」項次一所規定
之裁罰範圍為 3 萬元以上 15 萬元以下，係因未隨同發
展觀光條例第 55 條於 104 年 2 月 4 日一併修正，仍
維持原裁罰標準，該裁罰標準表既不及更正，自不得當然
適用，而應回歸行政罰法第 18 條之規定，審酌違反行政
法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上
義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素，而予
以裁罰。本件上訴人審酌被上訴人擅自擴大民宿房間達
11 間，違法程度嚴重，參考交通部觀光局 104 年 3 月
17 日觀賓字第 1040903643 號函建議，裁罰最高額度 30
萬元，並未逾越母法即發展觀光條例第 55 條第 6 項之
裁罰範圍，而予以裁處，並無裁量逾越、裁量濫用（包括
裁量錯誤及裁量怠惰）等情事。而原判決以上訴人漏未審
酌仍有效存在之裁罰標準就擅自擴大經營規模者所為裁罰
規範，及被上訴人擴大經營之時間、所得利益、受處罰者
之資力等因素，僅以裁罰標準第 9 條及其附表五項次一
、交通部觀光局 104 年 3 月 17 日觀賓字第
1040903643 號函，作為原處分之裁罰依據，顯屬裁量怠
惰之違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽，而將原處分及
訴願決定關於罰鍰 30 萬元部分予以撤銷，命上訴人另為
適法處分乙節，其認事用法尚有錯誤，判決違背法令。
（四）綜上所述，原判決既有上述之違誤，且與判決結論有影響
，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由
。又基於原審確定之事實本院已可自為判決，而將原判決
廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第
3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判
決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 24 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 林 秋 華
法 官 劉 錫 賢
法 官 莊 金 昌
以上正本證明與原本無異。
本判決不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 24 日
書記官 李 孟 純
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 712-721 頁