裁判字號：
臺中高等行政法院 105年度訴更二字第6號 行政判決
裁判日期：
民國 105 年 10 月 27 日
案由摘要：
返還公法上不當得利事件
臺中高等行政法院判決 105年度訴更二字第6號
105年10月6日辯論終結
原 告 戴瑞香
賴敬暉
賴彥禎
訴訟代理人 林建平 律師
被 告 彰化縣彰化市公所
代 表 人 邱建富
訴訟代理人 林民凱 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告不服本院中華民國
104年10月22日104年度訴更一字第4號判決，提起上訴，經最高
行政法院105年度判字第73號判決廢棄發回更審，本院更為判決
如下︰
主 文
原告之訴駁回。
本審及上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣彰化縣○○市○○○段000○0○號土地（下稱
系爭土地）面積542平方公尺原土地所有權人為原告戴瑞香
之配偶賴佑霖，其於民國100年7月5日死亡，系爭土地由原
告戴瑞香、賴敬暉、賴彥禎繼承而公同共有。原告戴瑞香於
101年6月11日陳情請求被告依法徵收或購買系爭土地、支付
使用土地費用、歸還土地並恢復原狀，經被告以101年6月27
日彰市工務字第1010026815號函否准。原告戴瑞香不服，訴
請被告及彰化縣政府辦理徵收系爭土地並給予補償，經本院
101年度訴字第494號判決及裁定分別駁回。原告戴瑞香復於
102年12月11日以系爭土地未經被告徵收卻作為道路及區域
排水溝使用，侵害其對系爭土地之權益，復向被告請求返還
系爭土地、恢復原狀或辦理承租，經被告於102年12月16日
以彰市工務字第1020052115號函（下稱系爭函文）復原告略
以，系爭土地為原告戴瑞香所有，故不生返還問題，又系爭
土地現況為供公眾通行使用之道路及區域排水，為確保公共
安全及權益，無法變更現狀，被告因目前財政拮据，無辦理
供公共使用之私人土地租賃業務及都市計畫私有土地公共設
施保留地與公有非公用土地交換業務等語。原告不服，提起
訴願，經彰化縣政府以本件為民事私法爭執，非訴願審理範
疇，予以不受理決定。原告不服，提起行政訴訟，經本院以
103年度訴字第242號裁定，認為本案為民事私法爭執案件，
本院無審理權限，裁定移送有受理訴訟權限之臺灣彰化地方
法院。原告不服，提起抗告，經最高行政法院以104年度裁
字第28號裁定認為本件屬於公法上不當得利事件，本院應予
以實體上調查審判為由，將原裁定廢棄，發回本院更為審理
。經本院以104年度訴更一字第4號判決駁回原告之訴，原告
不服，提起上訴，經最高行政法院以105年度判字第73號判
決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
（一）系爭土地於 45 年 3 月 20 日因政府推行土地政策，在
法律授權下免經土地所有權人同意進行分割，並於 52 年
3 月 19 日將原地目田、等則參，變更地目為水，作為彰
化市西門大排水溝公共設施用地，且於 76 年間由臺灣省
政府住宅及都市發展局（下稱省府住都局，即現今之內政
部營建署）辦理「西門排水幹線工程（B）」施工。經被
告於 76 年 4 月 16 日以彰市工字第 11306 號函（下稱
被告 76 年 4 月 16 日函）知省府住都局：「為貴局擬
在本市西門排水幹線工程（B）施工，用地取得暨地上物
拆遷，本所業已發放補償費」，該局進行施工，同時將系
爭土地（亦即位於排水溝上方及排水溝兩側土地）闢建為
彰化市林森路之一部分，於 78 年 8 月 31 日竣工，有
內政部營建署中區工程處 98 年 6 月 26 日營署中中字
第 0983204004 號函可稽。被告無權占用系爭土地作道路
使用，原告提起本件一般給付訴訟。本件爭點為：（1）
系爭土地是否曾經徵收？（ 2）系爭土地所有權人，是否
曾經同意將土地提供公用？（3）被告得否以系爭土地成
立公用地役關係，而管理該地？
（二）被告占用系爭土地作為道路使用，致原告受有損害：按最
高行政法院發回意旨指出：「憲法第 15 條明定，人民之
財產權應予保障，故縱使國家有因國防、交通或其他公益
事務而需使用人民之土地者，亦須循正當之程序始得徵用
，非謂有公益需求即可未經允許即占用人民之土地；又政
府機關依法行政，本有開闢、建設道路供人民通行之義務
，無論依何方式取得土地、闢建道路，經費之支出勢所難
免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地
，即屬受有利益。所有權人就其所有物具有使用、收益及
處分之權能，我國土地採登記主義，凡依土地法所為之登
記，依該法第 43 條規定有絕對效力。系爭土地原為原告
之被繼承人賴佑霖所有，嗣由原告繼承取得登記為公同共
有，其使用分區編定為綠園道用地，現為彰化市林森路之
一部分，供作道路使用，乃原判決認定之事實。依上述規
定及說明，原告對於系爭土地之使用、收益及處分之權能
，理應受憲法保障，然因系爭土地供作道路使用致原告無
法使用收益，其自受有無法使用系爭土地之損害；系爭土
地既供作道路使用，被告復為彰化市區道路之管理機關，
對於使用系爭土地之林森路引發之爭議，依法即有承擔之
義務，不得以僅屬管理機關為托詞，推卸政府應負之責任
。」是以，被告使用系爭土地，即屬受有利益，致原告受
有無法使用系爭土地之損害。
（三）系爭土地未曾經合法徵收，仍為原告所有：
1.被告 76 年 4 月 16 日函看似曾經徵收，惟若徵收，法
定徵收補償金依法係由彰化縣政府發放，非由被告辦理，
被告上揭函文所述「本所業已發放補償費」，不合於土地
徵收法令。
2.被告 102 年 4 月 8 日彰市工務字第 1020013534 號函
稱「本所無旨揭地號土地相關徵收補償清冊」，於前審
104 年 4 月 9 日答辯狀稱「 76 年 4 月 16 日函所載
『本所業已發放『補償費』係針對有徵收補償金者」，
104 年 4 月 14 日準備程序稱「沒有（徵收），369-1
地號確實位處林森路上，林森路及……皆未辦理徵收」，
104 年 5 月 12 日準備程序稱：「系爭土地未徵收」等
，可知被告已明確表示 76 年 4 月 16 日函所載「業已
發放補償費」，不含系爭土地。則不論該補償費性質為何
，均與本件無關。
3.彰化縣政府 102 年 3 月 28 日府地權字第 1020092840
號函稱「經查旨揭土地並無相關徵收補償費清冊」，而辦
理補償金發放之臺灣土地銀行彰化分行，以 99 年 12 月
20 日彰管字第 099000 3221 號函稱「本案經查本行早期
發放補償費報表，並無西門排水幹線工程（B）相關資料
」，可見系爭土地未曾被徵收。
4.被告辦理大量公共設施保留地徵收，可能發生漏未徵收情
形，如監察院網頁所載 88 年 5 月 19 日對被告糾正案
，則被告當年對公共設施保留地，大量辦理徵收，何以對
本件同屬公共設施保留地之溝渠用地，卻拒不依法辦理徵
收？實有違平等原則。故縱使被告曾依法徵收發給補償而
取得他人土地，尚不可推測系爭土地所有權人亦領取補償
。
5.由內政部、執行機關彰化縣政府、彰化地政事務所、臺灣
土地銀行彰化分行及被告之函復可知，系爭土地應未經徵
收。被告雖稱「確實有發放補償，早年政府機關發放補償
而沒有移轉土地的案例很多」，惟依審計部 104 年 12
月「政府徵購已逾 15 年未完成產權移轉登記土地處理情
形專案審計報告」第 10 頁、「表 4 鄉（鎮、市）公所
截至 97 年底止徵收或購置已逾 15 年未完成產權移轉登
記土地處理情形表」，並無被告，可見系爭土地應無所謂
發放補償而沒移轉情形。
6.聲請調查證據：依「機關檔案保存年限區分參考表」，土
地徵收之公文應永久保存。關於「財產之增減及產權變更
之案件」，屬於永久保存事由；需地機關、主管機關、執
行機關，分別位於不同地點，均因公務員疏失或遭天災事
變而卷宗毀損滅失之可能性相當低，若曾徵收，應有其他
蛛絲馬跡。請求鈞院向內政部、彰化縣政府、臺灣土地銀
行彰化分行、彰化地政事務所及被告，查詢彰化市西門排
水幹線工程（B）所有相關資料，以查明系爭土地是否經
徵收補償。
（四）原告未曾將系爭土地出售予政府，或同意無償或有償提供
公用：
1.參見 65 年 10 月 18 日、70 年 10 月 6 日之航照圖、
地籍圖、原告繪製示意圖，現今林森路寬度約為 32 公尺
，系爭土地西北至東南方長度約 26 公尺，故該溝渠西北
方之農路不在系爭土地範圍內，僅東南方之農路在系爭土
地上。
2.市區道路條例第 5 條、第 23 條雖曾修正，然被告從 54
年起，一直是得辦理市區道路修築之機關，得編列預算修
築養護，此由辦理徵收補償相關事宜會議紀錄之決議載「
本案屬都市計畫道路，事業主管機關為彰化市公所」可明
。被告若認當時已取得地主同意，為有權占有，應負舉證
責任。
3.原告從未曾簽立同意書，明示同意將系爭土地提供政府機
關無償使用，另單純之沉默亦不得為默示之意思表示。數
十年前系爭土地為農田使用，須有農路供農業機具通行，
不應擅將農民私有自用灌溉溝渠、農路田埂，遽認其同意
公用。
（五）不得以「地目等則」或「使用分區」認定系爭土地之使用
情形：
1.地目等則：地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地
使用現況所銓定，惟沿襲至今，其記載與土地使用現況常
有失實，政府乃逐步廢止地目等則制度。系爭土地 52 年
變更地目為水，仍為原告之被繼承人所有，得依財產存續
狀態自由使用、收益及處分，僅稅捐上以水地目課徵而已
。
2.使用分區：政府對土地使用之管制，主要依據都市計畫法
或區域計畫法所定之土地使用分區；既名為計畫，即尚須
探究是否已依計畫而使用。系爭土地於 59 年編定為溝渠
用地，93 年變更為綠園道用地，僅限制所有權人將來必
須依目的使用，但得繼續為原來農業使用或妨礙目的較輕
之使用。不得認為編定使用分區為公共設施保留地，即可
剝奪人民之財產權，強取人民土地作為公用。
（六）系爭土地未成立公用地役關係：
1.按「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通
行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通
行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之
年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，
但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能
知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」
為司法院釋字 400 號解釋理由書明示。
2.被告不得自行認定系爭道路為具公用地役關係之既成道路
：按「查既成道路之認定，涉及人民權利義務，宜由道路
主管機關認定而不宜授權道路管理機關辦理，俾免發生爭
議時道路管理機關難以處理。」為行政院 74 年 5 月 23
日台 74 內第 942 0 號函釋在案。系爭土地既未經主管
機關彰化縣政府認定為既成道路，被告為下級機關，不得
自行認定系爭土地為具公用地役關係之既成道路。若鈞院
認為有查明系爭土地是否成立公用地役關係之必要，基於
權力分立之原則，及避免裁判矛盾，請斟酌是否命彰化縣
政府參加本件被告之訴訟。
3.系爭土地於76年施工前、後之使用情形：
（1）76 年以前，系爭土地有灌溉溝渠，兩側有綠地，再南
側有條農路：
①「溝渠」部分：系爭土地只因人力所為之溝渠經過，該
溝渠既非湖泊，連竹筏都無法通航；溝渠兩側無沼澤，
非土地法第12條所謂可通運之水道，所有權不能視為消
滅。由65年10月18日、70年10月6日航照圖及原告繪製
之示意圖，可看出該溝渠寬度不會超過2公尺。另由臺
灣省議會公報第49卷第3期記載，施金協議員請求施設
西門排水幹線以利疏通積水，可知71年間「西門排水幹
線」僅有規劃，尚未施作。
②溝渠兩側綠地部分：依54年臺灣省河川管理規則、69年
臺灣省排水設施維護管理辦法、現行水利法第4條規定
、第78條之2、第78條之4分別授權經濟部訂定之河川管
理辦法、排水管理辦法等，不論河川或排水系統，均由
主管機關劃定範圍並公告。被告未提出主管機關相關公
告函文，不應逕自認定綠地部分屬於排水系統。另由65
年10月18日航照圖，綠地之地面上面有些植物較高大，
可能是樹木，可見綠地部分，並非流水或通行使用。
③農路部分：如前所述，上揭溝渠西北方之農路已不在系
爭土地範圍內，僅東南方之農路係在系爭土地之上。系
爭土地原係農田，農田間設田埂，週邊設置農路，係所
有權人自己使用之農路，非提供公共通行之用。當年施
作西門排水幹線，係為解決積水問題，而非解決交通問
題。。
（2）系爭土地於 76 年後始開闢為林森路：依彰化縣政府
93 年 5 月「變更彰化市都市計畫（第一次通盤檢討）
書」第 7-28 頁，編號三二，林森路變更為綠園道用地
之理由：「林森路原為西門排水幹線之溝渠用地，計畫
建置為箱涵，目前已開闢完成……遂變更為綠園道。」
可知系爭土地先開闢成林森路，後於 93 年 5 月都市
計畫變更為綠園道用地。依被告網頁內容稱「林森路原
為西門排水幹線溝渠，20 多年前配合都市發展闢設箱
涵形成道路」，可見被告明知 76 年以前系爭土地尚無
公共通行之道路，應不成立通行公用地役關係。鈞院前
審 104 年 8 月 12 日勘驗筆錄記載，被告訴訟代理人
稱中區工程處於 77 年 5 月 26 日開工，78 年 8 月
31 日竣工。第 2 次由下水道工程處於 78 年至 81 年
間，將西門排水溝渠用地整治成箱涵。
4.系爭土地上溝渠不應成立公用地役關係：
（1）76 年前該溝渠為所有權人經營農業所必須，而非公眾
使用，應不成立公用地役關係。縱認排水系統範圍包括
綠地，然排水究非通行，不符合釋字第 400 號所示要
件；基於憲法第 15 條關於人民財產權應予保障之規定
，公用地役關係為對財產權之限制，應作嚴格限縮解釋
，不應任意擴張而承認「排水公用地役關係」。既成道
路形成公用地役關係之要件之一為「於公眾通行之初，
土地所有權人並無阻止之情事」，然民法第 775 條第
1 項規定：「土地所有人不得妨阻由鄰地自然流至之水
。」水利法第 66 條規定：「由高地自然流至之水，低
地所有權人不得妨阻。」所有權人既依法不可防阻流水
，而非能阻止而「無阻止之情事」，自不應強人所難。
況依前揭法律規定即足以維護公益，應無再肯定有「排
水公用地役關係」之必要。若法院肯定有排水公用地役
關係，然因溝渠並非道路，人民將無法依「政府取得既
成道路試辦計畫」，將土地售予政府，形成有特別犧牲
卻無補償之情形，豈符事理之平。
（2）縱認可成立「排水公用地役關係」，然「私有公物」之
一般利用應有其使用之目的限制，他人僅得以合於設置
目的之方式加以利用。然前揭司法院釋字明文：「至於
因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其『原有功
能』者，則應隨時檢討並予廢止。」亦肯定既成道路有
其「原有功能」之限制。復按「私有土地倘屬具有公用
地役關係之既成巷道，其所有權之行使固應受不得違反
供公眾通行目的之限制，惟該土地既未經徵收，仍為私
人保留，則土地所有權人仍保有其所有權能，對於無權
占有該土地受有不當利得者，仍非不得行使物上請求權
，及請求無權占有者返還不當得利。本件系爭土地為上
訴人所有，係供不特定公眾通行之既成巷道，被上訴人
自 91 年 3、4 月間起即在系爭土地擺設攤位營業，逾
越通行之必要與目的，受有相當於租金之利益。」最高
法院 102 年度台上字第 1069 號判決參照。縱認系爭
溝渠可成立「排水公用地役關係」，然亦僅在於供排水
之目的限制之範圍內，供役地之土地所有人方負有容忍
及不作為之義務，而逾此目的範圍者，所有權人應仍得
自由使用、收益、處分其所有物甚明。一旦闢建成道路
，所有權人除排水目的範圍受限制外，通行目的範圍內
亦受限制，是排水與通行二者目的不同。是被告不得於
箱涵上方再為開闢道路、設置安全島、綠園道等，與「
排水」目的無關之「通行」。更不得主張原有「排水公
用地役關係」，得「轉變」為具「通行公用地役關係」
。
（3）公用地役關係因事實之狀態而成立。系爭溝渠上方係政
府機關以「公權力直接開闢」為道路，顯不符合釋字第
400 號解釋所揭示公用地役關係之要件。且賴佑霖早在
97 年 6 月以前即曾向被告陳情，被告 97 年 6 月 19
日彰市工務字第 0 970024912 號函可稽，應認有阻止
之情事。
（4）關於是否「經歷之年代久遠而未曾中斷」，依司法院釋
字第 400 號解釋，若從 81 年整治成箱涵起算至 97
年 6 月間，尚未逾 17 年，應不符合「年代久遠」，
不應成立公用地役關係。
（5）被告非水利法之主管機關，不應越權代為認定溝渠之範
圍，及是否成立排水公用地役關係。
（6）依臺灣省土地地目明細表規定地目「溝」係一切溝渠及
運河屬之。地目「水」則為埤圳用地。系爭土地當時地
目為水，而非排水溝渠之地目「溝」，不應形成排水公
用地役關係。只有農民才有取水灌溉之需求，其他士、
工、商等行業則無此需求，故無供不特定之公眾取水灌
溉所必要。
5.系爭土地上綠地部分，不具通行公用地役關係：綠地部分
原無不特定之公眾通行之情形，此部分亦係政府機關以「
公權力直接開闢」為道路，鈞院前審 104 年 8 月 12 日
勘驗，林森路後段丈量現今溝渠之寬度約 16.6 公尺，林
森路於該段並未加蓋開闢為道路，僅有溝渠兩側道路，並
不影響公眾通行。可見，於林森路經系爭土地部分，縱減
少 16.6 公尺寬的路面，亦應不影響公眾通行，故此應非
通行所必要。參之最高法院 88 年度台上字第 250 號判
決見解，縱認溝渠可成立「排水公用地役關係」，亦可於
上通行。
6.系爭土地上原「農路」應不具通行公用地役關係：65 年
航照圖所示之東南方農路，於 78 年後成為林森路之南方
外側，係遭政府行使公權力強制使用，而非因「不特定之
公眾通行」之事實狀態而形成，應不成立公用地役關係。
該條農路於 76 年以前係自用，並無得阻止而未阻止之情
形。78 年 8 月 31 日竣工後，賴佑霖於 97 年 6 月間
向被告陳情，應足認有阻止之情事，且不符合「年代久遠
」。
7.系爭土地附近並非無適合之道路可供通行，並無不特定之
公眾通行之必要；遑論完全占用系爭土地，闢為六線之馬
路及安全島，無必要且不合理。若鈞院認有查明之必要，
得傳喚當地里長、耆老為證人，以查明系爭土地當年之使
用情形；或命彰化縣政府說明，並提出當年道路規劃、交
通流量等相關資料，以查明設置 6 線汽車道、2 線機車
道，是否符合公用地役關係之要件。
8.關於指定建築線，被告未舉證且理由不詳：由地籍圖可知
，現今林森路北側邊界已不在系爭土地範圍內，故被告所
稱「兩側房屋」，應有誤會。被告係主張系爭土地成立「
排水公用地役關係」，然其所稱指定建築線云云，應與「
排水」無涉。無論依 94 年 6 月 20 日廢止前之臺灣省
建築管理規則第 2 條第 1 項，或現行彰化縣建築管理自
治條例第 2 條第 1 項，均規定建築基地面臨計畫道路、
廣場、市區道路、公路或現有巷道，即可申請指定建築線
。例如某地只要經都市計畫指定為計畫道路，鄰地即可申
請指定建築線。故指定建築線，與是否成立「通行公用地
役」，並無必然關係。65 年航照圖所示，僅在現林森路
南側有部分建築物，究竟係以臨系爭土地部分申請指定建
築線？或以面臨巷弄部分申請指定建築線？或是實施建築
管理前即有之建築物？抑或是未申請指定建築線之違章建
築？均非無疑，被告應舉證以實其說。
（七）本件應類推適用土地徵收條例第 58 條第 5 項，計算返
還數額：
1.按「徵用土地或土地改良物，應自公告徵用之日起計算使
用補償費，並於公告期滿後 15 日內一次發給所有權人、
地上權、典權、不動產役權、農育權、永佃權或耕作權人
；其每年補償費，土地依徵用公告期滿第 15 日之公告土
地現值百分之十計算，土地改良物依徵收補償費百分之十
計算；徵用期間不足一年者，按月計算之；不足一月者，
按日計算之。」為土地徵收條例第 58 條第 5 項所明定
。
2.類推適用係就法律未規定之事項，比附援引與其性質相類
似之規定，加以適用，為基於平等原則及社會通念以填補
法律漏洞的方法。被告得上揭規定公告徵用發給補償費而
使用系爭土地；惟被告明知並未徵收，仍藉故不返還又不
徵收，其造成使用系爭土地之結果相同，故原告主張應類
推適用土地徵收條例第 58 條第 5 項計算應返還金額。
（八）被告雖稱 90 幾年才成為管理機關云云，惟按市區道路條
例第 4 條、第 5 條分別規定市區道路之主管機關、辦理
機關。同條例第 32 條授權之臺灣省市區道路管理規則第
3 條，則區分為數個管理機關，彰化市市區道路的管理機
關有省府住都局、彰化縣政府建設局及被告。惟鄉、鎮、
縣轄市區道路修築之執行，係彰化縣政府建設局及被告之
權責。省府住都局只負責修築之協辦，不負責執行。即使
由其發包施工，依法仍非其執行，故不可能由省府住都局
申請徵收。91 年 4 月 24 日配合精省修正市區道路條例
第 32 條，將市區道路管理規則改由縣市政府定之。彰化
縣政府遂於 91 年 10 月 28 日發布彰化縣市區道路管理
規則，依該規則第 3 條規定彰化市市區道路的管理機關
為彰化縣政府、被告彰化市公所。96 年 11 月 5 日彰化
縣市區道路管理規則修正第 3 條，改為僅由彰化市公所
為管理機關。修正說明：「依市區道路條例第 4 條已明
定縣府為主管機關，為免重複管理單位，修訂為管理機關
為所轄公所。」是從 76 年至 96 年 11 月 5 日前，被
告為 2 個負責市區道路修築「執行」的管理機關之一，
對於轄區內之道路修築，不可能毫不知情。96 年 11 月
5 日後則為唯一管理機關，縱使原由其他機關修築，被告
承受業務後，亦應瞭解、保管相關檔案，並負擔責任。
（九）被告應提出依法應保管之檔案，據以明確說明依何種法律
關係使用系爭土地：依國有財產法第 1、2 條及同法施行
細則第 2 條規定，國家依據法律規定，或基於權力行使
，或由於預算支出，或由於接受捐贈所取得之財產，為國
有財產。被告於鈞院前次審理時，一再陳稱 76 年函所指
不包括系爭土地，系爭土地並未徵收。詎料，於此次審理
時稱不可能只有原告沒領取補償費，可能是原告的被繼承
人早就有領得補償費，並稱曾有發放補償卻漏未移轉登記
案例云云，前後自相矛盾。行政機關必須遵守行政程序法
第 5 條明確性原則，就其占用系爭土地之行政行為，究
竟依據何種法律關係，應提出其依法應保管之相關卷宗，
據以說明占用之法令依據。被告辯稱「現今道路使用寬度
與原本寬度並無重大分歧」、「既有的排水溝加蓋沒有向
外拓寬」云云，惟被告究竟欲主張原本溝渠寬度多寬？是
17 公尺或 26 公尺寬？被告似乎認為只要就原本溝渠加
以整治，並加上溝蓋開闢為馬路，是依法可行，不侵害所
有權人權益，然參照司法院釋字第 440 號解釋，將原臺
北市市區道路管理規則第 15 條：「既成道路或都市計畫
道路用地，在不妨礙其原有使用及安全之原則下，主管機
關埋設地下設施物時，得不徵購其用地」之規定，宣告違
反憲法第 15 條意旨，應不再援用。至於原所有權人曾在
鈞院另案援引關於公用地役關係之最高行政法院 45 年判
字第 8 號判例，僅係當時代筆者誤寫而已。
（十）本件系爭土地系於西門排水幹線工程 B 標工程，其他標
與本件無關。就被告所提之彰化市市民代表會議事錄等證
物，說明如下：
1.查依議事錄第 341 頁（本院卷第 211 頁後），只敘及工
程款金額，並未包括徵收補償費。且雖提及「施工協調會
」，惟土地徵收條例於 89 年 2 月 2 日公布施行後，始
有該法第 11 條徵收前須先協議價購之規定；76 年當時
土地法規尚無規定須先協議價購。何況記載「施工」協調
會，此應為各相關主管、管理、施工各機關及承包廠商間
之就施工之協調會，而非用地取得之協調會，金馬路開闢
的協調會係指工作進度協調會，而非用地取得協調會。
2.由議事錄（本院卷第 212 頁）記載：「本所辦理徵收用
地及地上物補償作業」，但這是在「第四期工程區段由金
馬路 - 公三 - 彰新路 - 三民路」，亦即在金馬路東邊
，而系爭土地在金馬路西邊，距離約 200 公尺遠，被告
顯魚目混珠。且西門排水幹線工程 B 標工程並未有四期
工程，何來四期工程，且亦看不出西門排水幹線工程 B
標工程在何處？另依土地徵收法制，被告僅為需地機關，
所稱「本所辦理徵收用地及地上物補償作業」，頂多僅為
協助執行機關彰化縣政府辦理而已。
3.由議事錄第 283 頁（本院卷第 213 頁後）記載：B 標「
經地上物辦理拆遷趕辦中」，只見到地上物拆遷，但未提
及土地及地上物是否曾辦理查估作業且經徵收補償？依一
般情形，執行機關辦理徵收作業，應先查估土地、地上物
價額，後辦理補償費發放，後進入土地拆遷等工作（土地
法第 231 條參照）。請鈞院命被告再查之前的議事錄，
有無關於 B 標土地徵收補償之記載。C 標係「配合金馬
路開闢工程」，且「地上物查估及土地徵收有關工作中」
，縱使 C 標曾經徵收，但此與 B 標或系爭土地是否曾徵
收無涉。
4.由議事錄第 241 頁（本院卷第 215 頁後），提及「有關
配合金馬路部分，有關地上物及土地查估問題」，所稱「
有關配合金馬路」，應係指 C 標部分，跟在 B 標的系爭
土地無關。
5.由議事錄第 191 頁（本院卷第 216 頁後），B 標的「工
程款 25,25 0,000 元」，並未提及徵收補償費。
6.由議事錄第 190 頁（本院卷第 219 頁後）記載：僅顯示
由地方市民、市民代表等等爭取專案補助，但補助工程款
，或包括徵收補償費，由此頁記載無從得知。加蓋工程 B
標「寬 17 公尺、深 5.5 公尺施工」，此為遭占用後狀
態，非謂原本灌溉溝渠寬度即為 17 公尺。何況，系爭土
地由西北頂點到東南邊界，約 26 公尺寬。被告於鈞院前
次審理時主張系爭土地全部都是溝渠範圍，亦為鈞院前次
判決所接受。現在被告究竟主張溝渠 17 公尺或 26 公尺
寬？
7.由議事錄第 91 頁（本院卷第 221 頁後），被告標示「
工程第二標：地點由中正路到百姓公仔再到中華路橋下…
…做箱涵」，這路段的西端中華陸橋，離系爭土地約 350
公尺遠。
8.綜觀議事錄記載，僅在 B 標以外工程曾見到有「土地徵
收」之相關記載，全無被告所稱「經所有權人同意且採取
補償方式，亦無不可」之情形，依法亦無該種取得土地之
方式，被告所辯顯不足採。
（十一）就證人丁世文證言說明如下：證人丁世文稱「李登輝當
省主席視察」云云，惟查，李登輝曾擔任臺灣省政府第
11 任主席，任期由 70 年 12 月 5 日至 73 年 5 月
20 日，系爭土地係於 76 年遭占用施工，已不在其任
期內，當時主席應為邱創煥，可見證人記憶已模糊。證
人稱「我有在公所召開協調會」，惟由被告所提市民代
表會議事錄，當時工務課課長為「柯辦」，證人當時只
是課員，不可能由其召開。證人稱「當時居民也是市民
代表陳有川與公所開協調會」，惟由議事錄第 191 頁
顯示，陳有川住處附近係在西門排水溝幹線工程 C 標
；縱使被告曾召開，陳有川曾參與的協調會，惟是否與
本件位於 B 標系爭土地有關？不無疑問。證人稱「有
市民代表也是地主，若沒有同意他也不會讓我們施作」
，惟若其所稱市民代表係指陳有川，其土地係在 C 標
，依議事錄第 283 頁記載，C 標當時「地上物查估及
土地徵收有關工作中」，有領得徵收補償費的地主，可
能就沒意見，但這不代表 B 標亦曾合法徵收。證人對
所稱協調會，是否已通知全體地主到場協調，並未說明
，僅稱「當時附近居民沒有意見，所以就執行」，卻又
稱「忘記有沒有簽同意書」，顯然不能證明是否已取得
地主同意。按「單純之沉默，則除有特別情事，依社會
觀念可認為一意思表示者外，不得謂為默示之意思表示
。」最高法院 29 年上字第 762 號判例參照。當年附
近民眾有無去現場抗議，實與被告得否合法占用土地無
涉。證人稱「這是原來的土溝」、「土溝是在八七水災
（47-48 年間）之後開闢的」，惟證人係 45 年 2 月
1 日出生，48 年 8 月 7 日發生八七水災時才 3 歲半
；即便 3 年後施工亦不過 6 歲半，竟能知悉當時開闢
土溝，實非常人所能。綜上，證人之證言無法證明被告
占用系爭土地，係因曾經合法徵收補償，或曾取得所有
權人同意。
（十二）聲明求為判決：（1）被告應給付原告戴瑞香新臺幣（
下同）7, 234,947 元、給付原告賴敬暉 7,234,947 元
、給付原告賴彥禎 7,234,947 元，並均自 104 年 2
月 26 日起至清償日止按年息 5% 計算之利息。（2）
被告應自 104 年 2 月 27 日起至返還土地之日止，按
月給付原告戴瑞香 120,582 元、給付原告賴敬暉
120,582 元、給付原告賴彥禎 120,582 元，如未按月
給付，並均加計自次月 1 日起至清償日止，按年息 5%
計算之利息。
三、被告則以：
（一）按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，
受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所
受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。公法上
不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法
不當得利制度來釐清。參酌民法第 179 條不當得利之規
定，公法上不當得利返還請求權須具備：（1）須為公法
上爭議；（2）須有一方受利益，他方受損害；（3）受利
益與受損害之間須有直接因果關係；（4）受利益係無法
律上原因等要件，始足當之。
（二）原告為系爭土地公同共有人，系爭土地早年既供作排水使
用，並於 52 年 3 月 19 日起應實際用地情形變更地目
為水，為原告所不爭執。系爭土地供排水之用甚久，系爭
道路上之土地所有權人大都將該土地贈與政府機關所有，
此有地籍圖及土地謄本可證。當時之土地所有權人對於系
爭土地提供作為水利灌溉溝渠及溝渠兩側道路通行之用並
無爭執，且嗣後之道路設施係以既有排水溝渠及兩側道路
通行範圍作為建築之基礎，並於 76 年間由省府住都局加
蓋興建建築完成，闢建為林森路之一部分，於 78 年 8
月 31 日竣工，此由彰化市市民代表大會 75 年 11 月第
11 屆大會會議事錄等資料可證。原告既從未就系爭土地
有任何使用收益，且系爭土地早期即因為公益而作為溝渠
排水之用，兩側之路也係供作路人通行之用，且被告業已
依法發放補償費在案，此由 76 年 4 月 16 日函文所示
「本市西門排水幹線工程施工，用地取得暨地上物拆遷，
本所業已發放補償費」可證，據此，被告當然已經依法取
得合法之使用權。蓋土地法於 35 年即已修正公布全文
247 條，而該法第 208 條以下即明定有土地徵收之程序
，若有徵收必要則政府機關當然依法會採取徵收程序，然
徵收程序未必為政府機關取得土地使用權之唯一方式，若
經所有權人同意且採取補償方式，亦無不可。從而，被告
既已發放補償費在先，則現今之管理行為難謂有損害原告
使用利益之虞，否則何以同地段之其他所有權人未有向被
告請求賠償之理？基此，原告所求顯與公法上不當得利關
於「須有一方受利益，他方受損害；受利益與受損害之間
須有直接因果關係；受利益係無法律上原因等要件」要件
不合，原告據此主張公法上不當得利難謂有理。倘若原告
對於徵收補償之發放有所爭執，依據民事訴訟法第 277
條但書有關舉證責任之法理，當應由原告負責舉證被告並
無發放補償之事實。
（三）按排水管理辦法第 2 條規定：「排水依功能及集水區域
特性分為下列五種：一、農田排水：指排洩停滯於農田田
面及表土內過剩之水。二、市區排水：指排洩經依下水道
法規劃設置排水設施內之雨水或污水。三、事業排水：指
排洩事業使用後之廢水、污水及水力發電後之尾水。四、
區域排水：指排洩前三款之二種以上匯流或排洩區域性地
面或地下之水，並經中央主管機關公告者。」水利法第
78 條之 1 「河川區域內之下列行為應經許可：一、施設
、改建、修復或拆除建造物。二、排注廢污水或引取用水
。三、採取或堆置土石。四、種植植物。」第 82 條「水
道治理計畫線或用地範圍線內之土地，經主管機關報請上
級主管機關定公告後，得依法徵收之；未徵收者，為防止
水患，並得限制其使用。」及公用地役關係乃私有土地而
具有公共用物性質之法律關係，與民法上地役權之概念有
間，久為我國法制所承認。而既成道路成立公用地役關係
，首須為不特定之公眾通行所必要；其次，於公眾通行之
初，土地所有權人並無阻止之情事；三，須經歷之年代久
遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應
以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗
概為必要，為司法院釋字第 400 號解釋理由所載。次依
高雄高等行政法院 102 年訴字第 108 號判決「排水設施
係行政機關為達確保排水機能得發揮排洪功效之公目的，
所興建提供公用之建造物，自屬公物。私人土地若有供排
水設施使用之事實，是否成立公用地役之關係？若依其土
地因供排水、排洪公益目的之必要，而由公眾使用，其性
質與上開理由書所指之既成道路為不特定之公眾通行所必
要，而供公眾通行之性質相似，應可類推適用，是其自仍
須具備上述上開理由書意旨之三項嚴格要件，始得成立公
用地役之關係。」
（四）系爭土地 65 年前即供作灌溉排水之水，期間查無重大疏
濬或拓寬工程，僅於 76 年間經由省府住都局辦理西門排
水幹線工程施工，闢建為林森路一部分，故現今道路使用
寬度與原本寬度並無重大分歧，此亦可由兩側房屋之建築
線並無變動可為佐證，原告之被繼承人既然於早期即將系
爭土地供作灌溉排水之用，且期間歷經超過有 40 年之久
，當已成立「排水公用地役關係」，而無得請求徵收或不
當得利之權利，而原告所引最高法院 102 年度台上字第
1069 號判決係相對人有「擺設攤位營業」行為，和本案
被告並無獲取任何利益不同，當無援用之理。另依 64 年
土地法第 12 條規定：「私有土地，因天然變遷成為湖澤
或可通運之水道時，其所有權視為消滅。前項土地，回復
原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權
。」同理，系爭土地於供作溝渠使用時，其所有權之效能
當已生消滅，而無再使用之利益之理。
（五）系爭土地為彰化都市計畫內綠園道用地，按市區道路條例
第 2 條第 1 款規定為市區道路。依彰化縣市區道路管理
規則第 3 條及第 4 條規定，被告僅為市區道路管理機關
，負有市區道路改善及養護之責。被告進行管養等事宜，
乃屬有法律作為義務，非造成原告所有權受有損害者，縱
認原告該當公法上不當得利之要件，原告仍應逕向造成損
害結果之行為人主張為宜。
（六）聲請調查證據，請求傳喚丁世文，其為當初本案系爭土地
興建箱涵排水設施之承辦人員，對於辦理情形甚為知悉，
得說明當初徵收補償辦理情形等語，資為抗辯，並聲明求
為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：系爭土地有無辦理徵收？被告使用系爭土地為
道路用地，有無法律上原因，即系爭土地有無公用地役權存
在？原告請求依公法上不當得利，由被告給付使用系爭土地
之租金及利息，是否有理由？
五、經查：
（一）本件系爭土地（即彰化縣○○市○○○段 000 ○ 0 ○號
土地）4 5 年分割自 369 地號，原土地所有權人為原告
戴瑞香之配偶賴佑霖（38 年 3 月 31 日登記），地目為
田，因早年供作排水使用，而於 52 年 3 月 19 日起因
實際用地情形變更地目為水，作為彰化市西門大排水溝公
共設施用地，且於 76 年間由前臺灣省政府住宅及都市發
展局（現為內政部營建署中區工程處）辦理施工，即將彰
化市林森路併入西門排水系統闢建，工程名稱為彰化市西
門排水幹線工程（B），將位於排水溝上方及排水溝兩側
之供通行之土地闢建為彰化市林森路之一部分，於 77 年
5 月 26 日開工，78 年 8 月 31 日竣工；將系爭土地開
闢為下方為區域排水溝，上方為筆直 30 公尺以上寬度之
道路，其後，內政部營建署下水道工程處更將既有西門排
水溝渠用地整治成箱涵（見本院 103 年度訴字第 242 號
卷第 47 頁，亦有該工程處 98 年 6 月 12 日營水授中
字第 0983683946 號書函）。而原告戴瑞香之配偶賴佑霖
於 100 年 7 月 5 日死亡，系爭土地於 101 年 1 月 4
日由原告戴瑞香、賴敬暉、賴彥禎繼承登記為公同共有。
原告戴瑞香於 101 年 6 月 11 日陳情請求被告依法徵收
或購買系爭土地、支付使用土地費用、歸還土地並恢復原
狀，經被告以 101 年 6 月 27 日彰市工務字第
1010026815 號函否准。原告戴瑞香不服，訴請被告及彰
化縣政府辦理徵收系爭土地並給予補償，經本院 101 年
度訴字第 494 號判決及裁定分別駁回。原告戴瑞香復於
102 年 12 月 11 日以系爭土地未經被告徵收卻作為道路
及區域排水溝使用，侵害其對系爭土地之權益，復向被告
請求返還系爭土地、恢復原狀或辦理承租，經被告以系爭
函文函復原告略以，系爭土地為原告戴瑞香所有，故不生
返還問題，又系爭土地現況為供公眾通行使用之道路及區
域排水，為確保公共安全及權益，無法變更現狀，被告因
目前財政拮据，無辦理供公共使用之私人土地租賃業務及
都市計畫私有土地公共設施保留地與公有非公用土地交換
業務等語。原告不服，提起訴願，經彰化縣政府以本件為
民事私法爭執，非訴願審理範疇，予以不受理決定，原告
不服提起行政訴訟，又系爭土地經本院前次更審程序於
104 年 8 月 12 日至現場勘驗結果：「一、原告所有坐
落彰化縣○○市○○○段 000 ○ 0 ○號土地位於林森路
上，類似三角形，如後附現場略圖標示之 a、b、c 點，a
點在門牌彰化市○○里○○路 000 號房屋（載登塑膠實
業有限公司）前，b 點在林森路 24 6 巷口右側，道路側
溝旁，c 點在機車道進入汽車道約 1 尺處（天銳國際汽
車精品門前）二、於西門排水幹線 A 段（林森路上）丈
量箱涵之寬度約 16.6 公尺（55 尺）。三、系爭土地之
相關位置及使用實況詳如後附另繪製現場略圖及拍攝照片
。」等情，為兩造所不爭執，並有本院 101 年度訴字第
494 號判決及裁定、系爭土地登記第二類謄本、系爭土地
登記簿（第 1488 號之 1）、被告 76 年 4 月 16 日彰
市工字第 11306 號函、內政部營建署下水道工程處 98
年 6 月 12 日營水授中字第 09836 83946 號書函、內政
部營建署中區工程處 98 年 6 月 26 日營署中中字第
0983204004 號書函、彰化縣彰化地政事務所 100 年 9
月 7 日彰地二字第 1000009251 號函、彰化市都市計畫
土地使用分區（或公共設施用地）證明書、原告戴瑞香
102 年 12 月 11 日申請書、被告 102 年 12 月 16 日
彰市工務字第 1020052115 號函、原告訴願書、彰化縣政
府 103 年 4 月 8 日府法訴字第 10300 24214 號訴願決
定書、本院 104 年 8 月 12 日勘驗筆錄、現場略圖、現
場照片 20 張附訴願卷、本院 103 年度訴字第 242 號卷
及本院 104 年度訴更一字第 4 號卷可稽（見本院 104
年度訴更一字訴願卷第 1 頁、第 2 頁、第 14 頁至第
19 頁、第 24 頁、第 25 頁、第 29 頁、第 30 頁、第
57 頁、第 58 頁、本院 103 年度訴字第 242 號卷第 21
頁至第 24 頁、第 37 頁至第 48 頁、第 57 頁至第 61
頁、本院 104 年度訴更一字第 4 號卷第 47 頁、第 52
頁至第 53 頁、第 227 頁至第 246 頁），堪信為真實。
（二）本件原告主張系爭土地未經徵收、未經出售或者無償讓與
，亦無公用地役關係，然遭被告作為排水溝渠使用並於其
上舖設道路使用，被告使用系爭土地欠缺法律上之原因，
原告自得請求公法上之不當得利。被告固然援引 76 年 4
月 16 日函文所稱「本市西門排水幹線工程施工，用地取
得暨地上物拆遷，本所業已發放補償費」等語為憑，據為
合法使用系爭土地之依據。然查被告及訴外人彰化縣政府
前於本院 101 年度訴字第 494 號請求徵收補償事件中，
均不爭執系爭土地未經徵收，僅係辯稱是否實施公用徵收
，主管機關具有行政裁量權，原告並無請求國家徵收系爭
土地之公法上請求權等語（參見本院 101 年度訴字第
494 號判決），嗣於本件訴訟中始提出上開函文資為抗辯
，主張前後矛盾，本院自應查明上述函文所稱「本所業已
發放補償費」，究何所指？經查上開函文內容簡短，並未
完整敘述事件始末，亦無其他相關公文可資比對佐證，倘
若「本所業已發放補償費」等情屬實，然而系爭土地所有
權並未因徵收而登記為公有，仍然登記為原告戴瑞香之配
偶賴佑霖所有，顯與徵收補償之事實不符。尤其排水溝渠
兩側之土地之所有權，同樣維持私有狀態，未因徵收登記
為公有，足認被告辯稱業已發放補償費一節，尚難輕信。
按公文書固然「推定」其為真正，然其記載內容是否屬實
，仍得核對其他事證（例如徵收補償後續行政流程、承辦
人員供述內容、同段地主所持態度及預算決算之審計資料
等），倘認公文書內容與上述具體事證互有扞格，即得據
此反證而否認公文書之記載內容。本件嗣經本院於更審程
序調查相關徵收補償之預算及決算資料，然因省府住都局
業經裁撤，業務併入內政部營建署，全案工程文件因逾保
存期限而無保留。另函詢臺灣省政府提供本件西門大排建
設之文史資料，亦經函覆並無相關檔案資料留存（本院卷
第 226、227 頁）。另查證人丁世文於本次更審程序證稱
其未負責補償業務，但是若未補償，百姓必然抗議，然施
工過程並無居民抗爭等語，但其亦未提出具體事證可供檢
索，仍難認定系爭土地確經徵收補償。從而原告主張系爭
土地未經補償一節，應堪採信。
（三）系爭土地未經出售一節，兩造並無爭議，但就系爭土地是
否符合公用地役權一節，則值深入探討。原告主張系爭土
地於 76 年之前存有灌溉溝渠，係供所有權人經營農業使
用，並非公眾使用，排水並非通行。縱令認定系爭土地存
有排水公用地役權，然其範圍亦僅限於「排水」，不得擴
張為「通行」目的，系爭土地係於 76 年後始開闢為林森
路，再於 93 年 5 月都市計畫變更為綠園道用地，顯見
原為溝渠，嗣由被告擴張成為道路通行，自與公用地役權
之要件不符。被告則認系爭土地 65 年前即供灌溉排水之
用，嗣後闢建為林森路，道路寬度與原有寬度並無改變，
兩側房屋建築線亦無變動，系爭土地提供排水既逾 40 年
，符合排水公用地役權之關係，原告自無請求徵收或不當
得利之權利。經查：
1.系爭土地早年既供作排水使用，並於 52 年 3 月 19 日
起即依實際用地情形變更地目為水（本院 104 年度訴更
一字第 4 號卷第 52 頁），足見系爭土地確係長久提供
排水使用，並無疑義。期間並無重大疏濬或拓寬工程，僅
於 76 年間經由省府住都局辦理西門排水幹線工程施工，
闢建為林森路之部分。再依本院 104 年度訴更一字第 4
號卷附 65 年 10 月 18 日、70 年 10 月 6 日、76 年
5 月 25 日、79 年 9 月 28 日（本院 104 年度訴更一
字第 4 號卷證物外附）林務局航照圖可證。依據上述航
照圖所示，系爭土地寬度並無明顯增減，足認系爭土地自
65 年迄今，系爭土地原始排水溝渠寬度即與現今舖設道
路寬度約略相當，並未因開闢道路而大幅拓寬。系爭土地
原供排水，嗣於 76 年後開闢為林森路，再於 93 年 5
月都市計畫變更為綠園道用地，是為兩造所不爭執，自堪
採信。上述土地使用及地貌改變之情形，乃係行政機關配
合都市發展，交通流量增加，利用既有排水溝渠加蓋成為
道路，滿足人車通行之需求。因此被告於 76 年後將系爭
土地開闢為林森路，使得系爭土地同時兼具地下排水及地
上道路之功能。被告並未藉由開闢道路而大幅拓寬及擴張
公用地役之土地面積，且其目的仍屬「公用」，自難認其
有何不法。被告於系爭土地原有之排水溝渠加蓋成為道路
，使其公用地役權之功能更為多元，此類情形不僅系爭土
地如此，並且廣泛存在臺灣其他都市發展之態樣。例如臺
北市塯公圳加蓋成為道路使用；臺中市綠川、柳川、梅川
亦有部分加蓋成為道路或公園等，因此原告主張縱令認定
系爭土地存有排水公用地役權，然其範圍亦僅限於「排水
」，不得擴張為「通行」目的云云，僅就公用地役權採取
「最狹義」之解釋，疏未考慮公用地役權與時俱進之社會
功能，自難採信。
2.另查系爭土地兼具排水及道路功能，已如前述，而彰化縣
各級民意代表持續反應民意，爭取建設經費整治西門大排
，亦屬佐證。例如省議員施金協基於「配合彰化市民生地
下道通車」，提案建議省政府補助經費疏通西門排水幹線
（本院 10 4 年度訴更一字第 4 號卷第 160 頁）；彰化
市民代表建議爭取經費進行西門排水加蓋工程（本院卷第
211 頁至 221 頁），均足證明系爭土地之公用地役權範
圍，並非僅限「排水」，其因都市發展程度而兼具道路功
能，要屬公用地役權與時俱進之常態，並無可議。
3.再查，原告並未否認系爭土地具有排水溝渠之公用地役權
關係，然因被告嗣後溝渠加蓋開闢道路，原告即認係屬非
法使用，論述前後矛盾，要難採信。倘依原告主張，則被
告若將道路剷除、除去加蓋、回復溝渠，系爭土地豈非又
因僅具「排水」之公用地役權而屬合法？參諸司法院釋字
第 400 號之解釋意旨，既成道路符合一定要件而成立公
用地役關係者，所有權人對土地已無從自由使用收益，本
件系爭土地長期提供排水溝渠使用，顯然存有公用地役關
係，原告就此已無自由使用收益之權限，自難主張因為被
告嗣後將其加蓋開闢道路，而受有損害。換言之，系爭土
地使用收益受有損害，始自 50、60 年代期間提供排水溝
渠使用時，即已構成公共地役關係，並非因被告於 76 年
間開闢道路所致。系爭土地作為排水溝渠，既已歷數十年
之久，自應認為具有公用地役關係之存在。系爭土地原告
固然仍有所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反
供公眾通行之目的。」（最高行政法院 45 年判字第 8
號判例參照）從而，系爭土地於經政府依法徵收之前，如
因公用地役所需，而為必要之改善與維護，自為法之所許
，非無法律上之原因（最高行政法院 97 年度判字第 95
號判決意旨參照）。
4.復徵諸上述排水溝渠及加蓋道路之範圍，除原告外尚有其
他所有權人，倘如原告主張，上述土地未經合法徵收，復
無公用地役關係，然而其他所有權人對於被告機關爭取預
算進行各項道路及排水工程竟無異議，顯違常情。況查其
他所有權人嗣後均將土地以贈與或抵繳稅款之方式處分其
土地（本院卷第 188 頁），顯見其他所有權人應係認同
系爭土地及其兩側長久提供公眾排水及通行，否則豈會任
憑被告侵害所有權而毫無異議？再徵諸證人丁世文所稱施
工過程並無遭受居民抗議等語，益證系爭土地確有排水溝
渠及道路通行之公用地役關係。被告據此開闢道路，便利
通行，自得本於主管機關之權限，進行必要之改善、養護
，否則反有怠於職守，國家賠償之責任。從而，要難認定
被告因此受有利益，則原告主張基於公法上不當得利之請
求權，請求返還不當得利，於法不合，難認有理（最高行
政法院 105 年度判字第 182 號判決意旨參照）。
5.按司法院釋字第 400 號解釋文所稱「各級政府如因經費
困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定
期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，固然指明
特別犧牲應予補償，然此僅為國家立法及施政之指針，按
釋字第 440 號解釋固稱個人特別犧牲自應享有相當補償
之權利，但查該號解釋客體係為臺北市市區道路管理規則
第 15 條規定對使用該地下部分，既不徵購又未設補償規
定，因與上述人民特別犧牲應予合理補償之意旨不符，不
再援用，但是並非授與人民得依本號解釋作為請求權依據
向國家請求特別犧牲之補償（最高行政法院 104 年度判
字第 251 號判決意旨參照）。
6.末查，本件道路加蓋係發生於民國 76 年，由省府住都局
興建完成，揆諸系爭土地早已作為排水溝渠使用多年，則
由政府提供經費整治，同時開闢道路，於當時政經社會環
境下，個人權利意識尚未啟蒙，相關工程縱令占用私有土
地，亦均評價認定「政府德政」，重視「地方建設」等，
因此各級民意代表踴躍反應民意，爭取經費，自屬當然，
相關土地所有權人亦多欣喜土地獲得開發，造福鄉梓，因
此默許同意者亦所在多有。本件雖無具體事證足認當時系
爭土地所有權人確有同意，但參酌其餘地主之態度，至少
足以認定系爭土地嗣後開闢道路，僅係利用既有之排水溝
渠，加蓋改善便利通行，自非欠缺公法上法律關係。
7.按公法上不當得利請求權之要件中，所謂「無法律上原因
」一節，既然並無法律關係存在，則應如何判斷係屬私法
或公法爭議？由於無法律原因之財產變動，實際上並無法
律原因存在，因此必須基於「想像之法律原因」，判斷所
發生之不當得利返還請求權為公法或私法（陳敏，行政法
總論，第 12 46 頁，102 年 9 月 8 版）。本件可能之
法律上原因即為徵收、公用地役權等關係，而非民法第
767 條無權占有之私法爭議，併此敘明。系爭土地之公用
地役關係具有多元目的，被告機關嗣後編列預算開闢道路
、維護保養，自屬本於職權之行政作為，具有公法上之原
因，並無疑義。
六、從而，原告主張公法上不當得利法律關係而請求：（1）被
告應給付原告戴瑞香新臺幣（下同）7,234,947 元、給付原
告賴敬暉 7,234,947 元、給付原告賴彥禎 7,234,947 元，
並均自 10 4 年 2 月 26 日起至清償日止按年息 5% 計算
之利息。（2）被告應自 104 年 2 月 27 日起至返還土地
之日止，按月給付原告戴瑞香 12 0,582 元、給付原告賴敬
暉 120,582 元、給付原告賴彥禎 120, 582 元，如未按月
給付，並均加計自次月 1 日起至清償日止，按年息 5% 計
算之利息，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判
決之判斷，爰不一一論列，並予敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85
條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官 林 秋 華
法 官 莊 金 昌
法 官 張 升 星
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表
明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須
按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴
者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表
明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情
形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
書記官 林 昱 妏
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（105年版）第 648-688 頁