裁判字號：
高雄高等行政法院 105年度訴字第457號 行政裁定
裁判日期：
民國 107 年 09 月 13 日
案由摘要：
選舉
高雄高等行政法院裁定 105年度訴字第457號
民國107年8月16日辯論終結
原 告 盧崑福
林燕祝
王家貞
許至椿
李中岑
洪玉鳳
蔡育輝
李坤煌
張世賢
謝龍介
共 同
訴訟代理人 謝凱傑 律師
楊聖文 律師
鄭猷耀 律師
被 告 臺南市議會
代 表 人 賴美惠
訴訟代理人 江信賢 律師
被 告 賴美惠
訴訟代理人 邱政勳 律師
上列當事人間選舉事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文
一、原告之訴及追加之訴均駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經…
行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，
訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有
變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1
項、第3項第2款分別定有明文。原告之起訴狀，僅以賴美惠
為被告，聲明求為確認賴美惠於臺南市議會第2屆第8次臨時
會（下稱系爭臨時會）當選議長無效。嗣於本院審理中，追
加經本院裁定輔助參加之臺南市議會為被告，復變更訴之聲
明為「先位聲明：確認賴美惠與臺南市議會間議長關係不存
在。備位聲明：確認105年10月3日臺南市議會第2屆第8次臨
時會賴美惠當選議長之決議無效。」核其訴訟標的之請求雖
有變更，但請求之基礎事實與法律關係不變，且無礙於被告
防禦權之行使，所為訴之變更及追加，尚屬適當，依照上開
規定意旨，應予准許。
二、爭訟概要:
1、緣臺南市議會第2屆議長職務自105年8月30日起出缺，將由
副議長郭信良代理，經報請行政院知悉，行政院乃以105年9
月10日院臺綜字第1050091577號函請議會依法儘速辦理議長
補選。嗣經25位市議員連署請求召開臨時會進行議長補選，
惟先後於105年9月20日、105年9月26日召開2次程序委員會
，均因程序委員出席人數不足而流會。代理議長郭信良遂依
臺南市議會議事規則第23條規定擬訂於105年9月30日召開系
爭臨時會，審議進行議長補選事宜，會期自105年9月30日至
同年10月4日止（預定105年9月30日第1次會、10月3日第2次
會、10月4日第3次會），為期5日，並擬將議事日程提報大
會確認通過。臺南市議會旋於105年9月26日先以傳真方式，
將105年9月26日南議議事字第1050006537號函附議事日程表
，通知各議員出席開會，復以郵務送達之方式再為開會通知
之送達。嗣105年9月30日第1次會，因議員發生衝突，終因
出席人數未達法定額數，經主席宣告散會。再於105年10月3
日上午11時第2次會時，議員又發生衝突，經主席宣布同日
下午14時進行補選投票。最後經33名議員出席進行投票（剩
餘票22票）結果，由賴美惠獲得有效票數33票當選議長，遂
於105年10月5日宣誓就職，並由行政院於該日頒發當選證書
。
2、原告係臺南市議會第2屆議員，未出席議長選舉投票，事後
主張議長選舉之議事程序違法，賴美惠當選議長之選舉結果
應屬無效，提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
㈠、主張要旨
1、臺南市議會為進行第二屆議長補選審議，未經程序委員會為
議事日程之審定，逕行擬訂於105年9月30日至同年10月4日
召開系爭臨時會，且未於開會5日前將開會通知送達各議員
，違反臺南市議會議事規則第23條第1項及臺南市議會程序
委員會設置辦法第4條、第5條第1款規定，其召開會議之議
事程序顯有違法。系爭臨時會既有上開議事程序之違法，則
其選舉結果為賴美惠當選議長之決議，自屬無效。
2、臺南市議會於105年9月26日以傳真方式，通知各議員召開系
爭臨時會，並非合法之送達方式。至所採郵務送達之方式，
遲至105年9月30日開會日期之前一日，即105年9月29日始送
達原告蔡育輝之服務處，且未遇蔡育輝本人，未預留予蔡育
輝準備議案之充分時間。另原告許至椿因早已排定出國行程
，於開議前始收到臨時會開會通知，不能更改行程，因而無
法出席投票。系爭臨時會開會通知之送達方法，違反司法院
釋字第732號所保障之正當法律程序及釋字第499號所保障之
議會民主原則，侵奪原告蔡育輝、許至椿行使議員職權之權
利，足認議長選舉程序有重大明顯之瑕疵，其決議之選舉結
果自屬無效。
3、原告洪玉鳳於系爭臨時會105年9月30日第1次會時，因議會
發生衝突致眼睛受傷，經緊急送醫住院治療中。另105年10
月3日上午11時許第2次會時，議會再度發生衝突，原告王家
貞、林燕祝均受傷而緊急送醫。詎代理議長郭信良不顧洪玉
鳳等3名委員在醫院就醫而無法出席，竟未經大會表決通過
，逕自宣布當日下午14時進行議長補選投票，致使在醫院就
醫之洪玉鳳等3人均無法出席投票，其議事程序亦有違法，
且侵奪渠等受憲法保障之選舉權，足認議長選舉程序有重大
明顯之瑕疵，依照釋字第499號解釋意旨，應屬無效。
㈡、聲明：
1、先位聲明：確認被告賴美惠與被告臺南市議會間議長關係不
存在。
2、備位聲明：確認105年10月3日第2屆第8次臺南市議會臨時會
議長賴美惠當選決議無效。
四、被告答辯及聲明：
㈠、被告賴美惠之答辯要旨：
1、臺南市議長選舉係各級民意機關依相關組織法規所為之內部
選舉，乃議會自律事項，非屬行政訴訟法第10條所指之選舉
訴訟，依憲法權力分立原則，司法權並無介入之可能，非屬
行政訴訟審判權限，原告之訴不合法，此有台中高等行政法
院102年訴字第275號裁定可供參考。
2、因程序委員會連續2次流會無法召開，臺南市議會依地方制
度法第34條第3項第2款與臺南市議會議事規則23條第2項規
定，提報議事日程（105年9月30日為第1次會、10月3日為第
2次會、10月4日為第3次會）經大會執行之，於法並無不合
。臺南市議會中國國民黨團就本件爭議函請內政部釋疑，經
內政部105年10月3日台內民字第1051103915號函釋：「……
惟程序委員會因故無法召開時，議事日程應如何審定及確認
，並未有明文，係由直轄市議會訂定自律規則加以規範。爰
臺南市議會議事規則第23條第2項規定，該議事日程得提報
預備會議獲大會通過，此係臺南市議會基於議事需要所定之
規定。……故本案所詢臺南市議會召開臨時會，所涉議會議
事規則、程序委員會設置辦法相關事項，屬議會依自律原則
應自行認定之範圍，貴黨團如對議事運作實務尚有相關疑義
，移請臺南市議會就其議事規則規定予以釋明。」亦採相同
見解。
3、臺南市議會以傳真方式送達開會通知，法無禁止明文；況同
時另有郵務送達。原告洪玉鳳因議會衝突受有眼球傷勢，並
未嚴重達無法出席投票之程度。至其餘原告無法出席投票，
核屬個人因素，與送達因素無關。
4、原告所提起確認訴訟之聲明，並非確認行政處分無效，亦非
確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟類型，起訴顯不合
法。又行政院針對賴美惠議長當選資格與否之公告與當選證
書之核發，屬行政處分，原告未以行政院為被告，顯有被告
不適格情形。
㈡、被告臺南市議會之答辯要旨：
1、系爭臨時會召開補選議長之程序，應屬議會自律事項，非屬
行政訴訟事件之審判權。
2、依臺南市議會議事規則第23條第2、3項規定意旨，議事日程
得經提報預備會議或大會通過，非以經程序委員會審議為必
要。又因緊急情況或臨時召開會議時，將開會通知送達各議
員與市政府即可，不以開會前5日送達為為必要。系爭臨時
會業經提報議事日程經大會通過，開會通知亦經採傳真方式
及郵務送達之方式，分別送達各議員。系爭臨時會之召集並
無違反議事規則，亦無違反正當法律程序，核無原告所指構
成司法院釋字第499號解釋「重大」「明顯」瑕疵之事由。
㈢、聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點為：本件訴訟之爭議，是否屬議會自律事項之範圍
？是否屬行政訴訟審判之權限？
六、本院的判斷︰
㈠、原告先位請求「確認被告賴美惠與被告臺南市議會間議長關
係不存在」部分：
1、行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定
外，得依本法提起行政訴訟。」第107條第1項第1款規定：
「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁
回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：一
、訴訟事件不屬行政訴訟審判之權限者。但本法別有規定者
，從其規定。」依此規定意旨，可知有關公法上之爭議，並
非均得提起行政訴訟。例如政治問題或類似之概念（如統治
行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（
包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決
之事項（參照司法院釋字第419號解釋理由）。故行政法院
無審判權限之訴訟事件，除屬私法爭議事件，應依行政訴訟
法第12條之2第2項規定裁定移送至普通法院外，就無審判權
限之公法上爭議，其性質倘不能補正者，自應依上開規定以
裁定駁回之。
2、按權力分立原則，係我國憲法之基本原則。憲法劃分政府各
權之核心領域事項，乃其自治範圍，不容他權干涉。如同司
法權就其獨立審判之核心事項，不容行政權、立法權干涉；
立法權為審議相關議案，由具直接民意代表性之民選議員組
成議會，在不違背憲法原則或上位階法律之範圍內，得依其
自行訂定之議事規範行使立法權，就議事規範如何踐行，乃
其內部事項，在此範圍內之核心領域事項，依權力分立之原
則，立法權享有獨立自主性，應由議會循內部程序解決，不
容行政權干涉，亦不容司法權介入審查，此為司法院釋字第
342號、第381號、第499號解釋意旨所闡釋之議會自律原則
。蓋立法機關於議事程序是否遵守議事規範所生爭議，原則
上屬於議會內部事項，議會大會才是有權決定此類爭議之裁
決機制，依議會民主原則以表決結果自行決定。法院對立法
機關之憲法上職權應予尊重，就議事程序所生之事實及法律
上爭執，原則上並無介入調查審理之權限，在如此理解下，
始符合權力分立及議會民主原則之憲法精神，並確保法院不
涉入議會之政治紛爭。又我國憲政架構下，司法權與立法權
除前述之獨立性外，亦具有相互制衡之功能。立法機關就議
事程序之行使瑕疵，倘有違背憲法原則或上位階法律、或侵
奪議員本身憲法上之權利，構成議會自律權之濫用，破壞憲
法權力分立之平衡性，致議會內部事項之行使瑕疵已發生外
部化效果，且爭議事實之瑕疵性相當明顯時，即有逾越議會
自律原則之一定界限，司法機關在例外且非常慎重之情形下
，且僅於此限度內保有介入審查之餘地。至於訴訟爭議是否
逾越議會自律原則之界限，而得例外由司法機關介入審查，
參照司法院釋字第342、499號解釋意旨，則以其違反憲法原
則或上位階法律、或侵奪議員本身憲法上權利之事實瑕疵性
，是否達「重大明顯之瑕疵」為其檢驗標準。而所謂明顯，
係指事實不待調查即可認定；所謂重大，就議事程序而言，
則指瑕疵之存在已喪失其程序之正當性，而違反憲法或行政
法上基本規範（參照司法院釋字第499號解釋文）。
3、地方自治為憲法所保障之制度，依憲法第118條及憲法增修
條文第9條第1項規定制定之地方制度法，為實施地方自治之
依據。地方議會為地方自治團體之立法機關，由依法選舉之
議員或代表組成，行使地方自治立法權、法律或上級法規賦
予之職權（參照地方制度法第25條、第35條至第37條）。故
地方議會為發揮其功能，在其法定職掌範圍內具有自治、自
律之權責（司法院釋字第165號理由書參照）。從而，植基
於憲法權力分立及議會民主原則之議會自律原則，司法院釋
字第342號、第381號、第499號就「國會議事」在一定範圍
內之議事自律事項，司法權應予尊重而不介入審查之意旨，
於「地方議會」亦有適用。
4、依臺南市議會組織自治條例第7條規定意旨（地方立法機關
組織準則第11條規定有相同內容），臺南市議會置議長、副
議長各一人，由議員互選之。可知議長選舉之選舉人、被選
舉人均以議員為限，係議會之內部選舉事務，不涉及對人民
或對其他機關所生之外部關係，則因議長選舉所生之爭議，
在議事自律事項之範圍內，並非行政訴訟法第10條所稱「選
舉罷免事件之爭議」。而「議長」之職務，非公職人員選舉
罷免法第2條所列舉之公職人員，故本件議長選舉之爭議，
並無該法之適用，性質上非屬應依行政訴訟法第12條之2第2
項規定裁定移送普通法院之私法爭議事件，先予敘明。
5、關於原告主張要旨1部分之爭議：
⑴應適用的法令：
①臺南市議會議事規則第23條：「（第1項）議事日程由議事
組編擬，經程序委員會審定，並於開會5日前分別送達各議
員及市政府。但每屆議員改選後程序委員會成立前，由議長
逕核提大會商討。（第2項）前項議事日程得提報預備會議
或大會通過。（第3項）第1項所定送達時限，如因緊急或臨
時決定召開之臨時會，不在此限。」(議事日程之編擬、審
定、送達及通過)
②臺南市議會程序委員會設置辦法第4條：「（第1項）程序委
員會會議，須有委員過半數之出席方得開會。（第2項）程
序委員會會議之表決，以出席委員過半數之同意行之；可否
同數時，取決於主席。」第5條：「程序委員會職掌如下：
一、關於大會議事日程之審訂事項。……。」
⑵此部分爭議事項，包括議長補選案之臨時會議事日程，未經
程序委員會之審定，直接提報大會通過，且未於開會5日前
送達開會通知等情，純屬議長補選之議事程序，有無違反臺
南市議會議事規則第23條各款及臺南市議會程序委員會設置
辦法第4條、第5條第1項之爭議，性質上為立法權之核心領
域事項。又其爭議之整體內容不涉及是否違背憲法原則或上
位階法律、是否侵奪議員本身憲法上之權利，單純屬於議會
內部事項之爭議，而未發生外部化效果，依照前述之說明，
核屬議會自律事項之範圍。兩造就上開議會內部規範之解釋
及事實之主張，所持不同見解之爭議，議會大會享有獨立自
主之解釋及判斷權限，應由議會循內部程序解決，行政法院
應予最大的尊重，並無介入調查審理之權限。是以，原告此
部分之訴訟，不屬行政訴訟審判之權限，且性質上不能補正
，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁回。
6、關於原告主張要旨2、3部分之爭議：
⑴此部分爭議事項，包括以傳真方式寄送開會通知是否合法送
達、郵務送達之開會通知於系爭臨時會開會前一日始到達，
是否未給予議員適當之調整準備時間、會議主席於105年10
月3日第2次會是否未經大會表決通過逕自宣布當日下午14時
開始投票、會議主席決定開始投票之時間，仍有部分議員受
傷在醫院治療，時間決定有無違誤等情，均為議事程序之爭
議，性質上仍屬議會內部事項。惟原告主張此部分議事程序
上之違誤，造成原告蔡育輝、許至椿、洪玉鳳、王家貞、林
燕祝無法出席投票，侵奪渠等之議員出席權、表決權，亦有
違反憲法上正當行政程序及議會民主原則。是以，綜合此部
分議事程序爭議之整體內容，已涉及侵奪議員本身憲法上之
權利行使、違背憲法上基本原則，亦即議會內部事項之行使
瑕疵已發生外部化效果，則其議事程序之行使瑕疵性，是否
有逾越議會自律原則之界限，行政法院應否例外且慎重地介
入審查，揆諸前述說明，應採「重大明顯之瑕疵」標準予以
檢驗。
⑵按議員於職務上有出席議會行使立法職權之權利與義務。原
告許至椿主張因早已排定出國日期，致臨時接獲開會通知時
，已無法改變行程，致不能出席議會等情，及原告蔡育輝主
張因開議前始接獲開會通知，準備時間過短，致不能出席議
會等情，均非客觀上不能出席議會之原因，顯然係個人主觀
上選擇不出席議會之結果，核與開會通知何時送達，並無因
果關聯，難認開會通知送達序之瑕疵性已達重大明顯之程度
。又原告洪玉鳳於105年9月30日第1次會，雖因議事肢體衝
突致眼部受傷而住院就醫，另原告王家貞、林燕祝於105年
10月3日上午11時第2次會，亦因議事肢體衝突致身體受傷而
前往醫院就醫。惟原告洪玉鳳等3人未具體陳明渠等傷勢之
嚴重程度，究有何不能由醫護人員陪同於105年10月3日下午
14時許出席行使投票權之原因；況會議主席宣布同日下午14
時許開始投票之議事程序，仍在開會通知之預定議事日程內
，且投票結果有33人投票（22人未領票）。可見此部分議事
程序之行使瑕疵，難認有違反憲法或行政法上基本規範或濫
用議事自律權之明顯情形，不符合「重大明顯之瑕疵」之檢
驗標準。
⑶綜上所述，此部分議事程序爭議之整體內容，因涉及侵奪議
員本身憲法上之權利行使、違背憲法上基本原則，已非單純
議會內部事項，惟其程序瑕疵未通過「重大明顯之瑕疵」之
檢驗標準，仍屬議會自律原則之範圍，未達司法權得例外介
入審查之界限，本院仍應予最大的尊重，不應介入審查。是
以，原告此部分之訴訟，不屬行政訴訟審判之權限，且性質
上不能補正，亦應依行政訴訟法第107條第1項第1款裁定駁
回。
㈡、原告備位請求「確認105年10月3日第2屆第8次臺南市議會臨
時會議長賴美惠當選決議無效」部分：
原告之訴係基於相同之原因事實及法律關係，提起先位之訴
及備位之訴，僅訴之聲明所確認內容不同。故此部分備位訴
訟，基於前述相同之理由，亦即原告主張要旨1議事程序之
爭議部分，係單純議會內部事項，為議事自律事項之範圍，
並無疑問。至原告主張要旨2、3議事程序之爭議部分，雖亦
屬議會內部事項，但已發生外部化效果，惟不符合「重大明
顯之瑕疵」之檢驗標準，未逾越議會自律原則之界限，仍屬
議事自律事項之範圍。故本件訴訟爭議，非屬行政訴訟之審
判權限，且性質上無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項
第1款裁定駁回。
㈢、本件既以起訴程序不合法駁回，依程序不備實體不究之原則
，兩造關於當事人適格、其餘實體主張及舉證，無庸一一論
究，併予敘明。
七、結論：原告之訴，為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第
1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項
前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 張 季 芬
法官 孫 奇 芳
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院
向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 107 年 9 月 13 日
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（107年版）第 407-418 頁