裁判字號：
高雄高等行政法院 106年度訴字第121號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 10 月 05 日
案由摘要：
農業發展條例
高雄高等行政法院判決 106年度訴字第121號
民國106年9月20日辯論終結
原 告 陳冠宇
訴訟代理人 焦文城 律師
施秉慧 律師
洪仲澤 律師
被 告 臺南市學甲區公所
代 表 人 邱志榮
訴訟代理人 蘇明道 律師
錢冠頤 律師
上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國
106年1月24日府法濟字第1060099339號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國103年10月24日檢附農業用地作農
業設施容許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有坐落
臺南市○○區○○段205地號土地（下稱系爭土地），向被
告申請設置「網室」之農作產銷設施（下稱系爭農業設施）
，以供栽培小果番茄使用，經被告審認符合申請農業用地作
農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第5
條規定，遂核發103年11月19日所建字第1030756707號農業
用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）在案。
嗣原告於105年5月12日向臺南市政府申請設置再生能源發電
設備，案經被告及臺南市政府農業局、工務局、經濟發展局
於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系爭農業設施
之使用情形並未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農
業生產使用，乃以105年6月4日所建字第1050373572號函請
原告於105年6月30日前改善完成，逾期未改善或改善後仍未
符規定，將廢止系爭同意書。被告復於105年7月1日至現場
會勘，認系爭土地上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設施
之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時（102年10月9日修
正發布）容許使用審查辦法附表1就網室應以透光塑膠布及
遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場陳述意見，表
示即將辦理變更使用，故請主管機關給予其辦理時間，被告
爰以105年7月19日所建字第1050465177號函同意展延改善期
限至105年9月20日。嗣原告於105年9月26日向被告申請變更
容許使用內容，因申請變更容許使用之面積已逾330平方公
尺，被告乃以105年10月6日所建字第1050673221號函轉原告
上開申請變更容許使用文件至臺南市政府農業局，該局則以
105年10月19日南市農務字第1051044986號函被告先行審認
本件原不符容許使用審查辦法部分是否已完成改善再行申辦
，被告遂以105年10月26日所建字第1050720366號函通知原
告上情，並再次展延改善期限至105年11月10日。惟被告於
105年11月10日至現場勘查，發現系爭農業設施以太陽能板
鋪設之情形仍未改善，乃以105年11月16日所建字第1050760
966號函廢止系爭同意書。原告不服，提起訴願，遭決定駁
回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按人民依中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權
利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，
得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有
明文。經查：
1.原處分稱系爭同意書核定之網室未依核定計畫內容使用，
於屋頂直接搭建太陽能板，不符合行為時容許使用審查辦
法附表1規定：「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建
」，即網室不予同意設置太陽能板。惟原告考量市場、技
術等因素而於系爭土地種植山蘇，而山蘇以遮光栽培為必
需、80％遮光栽培生育最佳，此有行政院農業委員會（下
稱農委會）臺東區農業改良場所編印之「蕨類栽培技術」
第13頁可佐，原告於網室上另搭蓋太陽能板，且未阻隔其
餘方位之光線，有益於山蘇之生長，實難據以認定原告有
違反容許辦法之農業使用規定情事，原處分於法顯有未合
。
2.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。被告105
年7月19日所建字第1050465177號函載明原告可提出申請
變更容許使用內容（將網室變更為溫室），以避免系爭同
意書於主管機關同意變更前遭廢止，侵害原告之工作權及
財產權，惟被告竟復以105年10月26日所建字第105072036
6號函，認原告須先「完成改善」再行辦理「變更申請」
，否則即逕廢止系爭同意書，顯然與前開函文內容相違背
，且被告僅給予15日之時間完成改善（送達原告後僅餘10
日），原告信賴前開函文而提出申請變更容許使用內容（
若完成變更即無被告認定違法使用之情形，毋須為任何改
善），故未進行太陽能板之拆除（若拆除將造成鉅額之損
失）等工程，被告竟以105年10月26日所建字第105072036
6號函為相違背之內容，給予之改善期間亦過短，復以原
處分廢止系爭同意書，顯有違反誠實信用原則、信賴保護
原則，應予撤銷。尤以，若變更申請如應核准，被告竟以
完成改善為前提，應有違社會經濟，蓋若要求先改善再審
查變更申請，將致人民耗費時間、金錢改善後，因變更申
請經核准，需按變更之內容再耗費時間、金錢再作變更，
此要求有違反比例原則，亦不見適當性。
3.次按「行政行為，應依下列原則為之：……二、有多種同
樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。
」行政程序法第7條第2款定有明文。如認原告於系爭土地
未依系爭同意書核准內容使用（假設語氣，原告否認之）
，原告業依上開被告105年7月19日所建字第1050465177號
函內容於同年9月26提出變更申請，被告若予准許，則能
達成使系爭土地合於容許使用審查辦法使用之行政目的，
避免原告耗費鉅資之太陽能板遭到拆除，退步言之，被告
亦應於上開105年10月26日所建字第1050720366號函後，
給予充足之期間，使原告得以完成改善措施，避免系爭同
意書遭廢止，亦能達成上開行政目的。惟被告未予核准、
且改善期限過短已如上述，原告復於105年11月4日送交農
業設施變更經營內容申請書，被告亦未准予變更，逕於10
5年11月16日以原處分廢止系爭同意書，造成原告須拆除
太陽能板受有工作權、財產權之嚴重侵害，顯有違背比例
原則之情事，原處分顯有違法應予撤銷。
4.又被告105年10月26日所建字第1050720366號函認原告須
先「完成改善」再行辦理「變更申請」，惟原告辦理變更
申請本係為避免拆除太陽能板等所謂改善措施造成之損失
，且若完成改善何須辦理變更申請？亦徵上開函文內容顯
有矛盾，難謂適當，被告據以作成原處分，顯非適法。
（二）行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設
施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提
出申請，亦不受行為時第29條「應與農業經營使用相結合
」之限制：
1.按「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展
條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力
設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得
設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層
下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業
用地栽植特定農作物。」、「本辦法附表所定之各類農業
設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依
第4條規定提出申請。」、「非附屬設置於農業設施之綠
能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，
並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條、
第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市
）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」分
別為行為時容許使用審查辦法第27條、第28條及第29條所
規定。由上開規定體系可知，行為時容許使用審查辦法第
27條第2項係規範於農業用地「獨立」設置之綠能設施，
此種綠能設施除行為時第30條規定之情形外，依行為時第
29條規定，應與農業經營使用相結合；反觀行為時容許使
用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之綠能
設施，此種附屬綠能設施免依第4條規定提出申請，亦與
行為時第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設施自不
受行為時第29條「應與農業經營使用相結合」之限制，合
先敘明。
2.查本件訴願決定書略以：「按容許使用審查辦法第28條規
定，本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設
施，免依第4條規定再次『申請取得容許使用同意書』，
惟申請人仍應『申請變更原核定計畫內容』，於該經營計
畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，並按核定之農業
經營計畫內容使用，始符合容許使用審查辦法第33條規定
意旨。」惟查：
⑴本件原告已申請取得系爭同意書，其於該網室農業設施「
附屬」設置綠能設施，依上開說明，應免依第4條規定提
出申請。上開訴願決定書內容稱原告仍應提出申請變更原
核定計畫內容，實未有任何法律依據，亦與附屬設置之綠
能設施因原農業設施已經容許使用，農業設施應作農業使
用，惟附屬綠能設施則無此一要求，故免再行申請之意旨
相違，蓋若附屬設置綠能設施猶須提出變更之申請，則行
為時容許使用審查辦法第28條免予申請之規定將形同具文
，上開訴願決定之內容顯有違誤。此與「獨立之綠能設施
」為農業設施之一種，且直接占用土地，故要求應與農業
經營相結合；但「附屬綠能設施」係在原有農業設施之上
，既未直接占用農地，而占用農地之農業設施已作農業使
用，並未侵害農地農用之原則，兩者即有不同。
⑵本件原告於網室設施附屬設置太陽能發電板，應屬行為時
容許使用審查辦法第28條之情形，而不受行為時第29條「
應與農業經營使用相結合」之限制已如上述，則上開訴願
決定書內容仍稱：「……於該經營計畫敘明農業經營與綠
能設施之結合情形，並按核定之農業經營計畫內容使用，
始符合容許辦法第33條規定意旨。」等語，顯與上開法律
規定不符。上開訴願決定以原告未說明該附屬綠能設施與
農業結合經營之情形，而有違反容許使用審查辦法之情事
，難謂有據。綜上，訴願決定於法顯有未合，被告以原處
分廢止系爭同意書，實非適法，應予撤銷。
（三）原告依系爭農業經營計畫使用系爭土地，原處分實有不當
限制人民依憲法所保障之財產權、自由權，又無法律依據
之情事，分述如下：
1.按「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」、「
凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，
均受憲法之保障。」、「以上各條列舉之自由權利，除為
防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增
進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」憲法第15
條、第22條及第23條分別定有明文。是人民就所有土地使
用之權利與自由，縱受農地農用上之限制，但仍有在農用
上之自由，如種植種類、何時施作等。再者，縱有相關法
令，亦以有必要性，方可以法律限制，則被告一再以「經
營計畫」、「核定計畫」來限制人民自由是否合法？其計
畫之效力範圍為何？是否有任何變動均需申請？如暫時休
耕或改種作物或依法在核准之農業設施附屬設置綠能設施
，依主管機關見解均需申請變更，令人難以信服。尤以原
告係響應政府發展綠能之政策，而投注大筆金錢建設，先
後取得系爭同意書、雜項建照、併聯之許可，則以一整體
視之，亦獲政府核准，豈能事後割裂，以被告未核准而予
撤銷。
2.原處分雖認：「說明：……三、違反事實：……前開同意
書核定之網室未依核定計畫內容使用，於屋頂直接搭建太
陽能板，不符合『申請農業用地作農業設施容許使用審查
辦法』附表1規定：『網室……應以可透光之塑膠布或遮
陰板搭建』，即網室不予同意設置太陽能板。」惟查：
⑴上開附表雖規定網室應以可透光之塑膠布或遮陰板搭建，
惟非謂「網室不予同意設置太陽能板」。蓋原告係於網室
搭建完成後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建
網室之建材，原處分遽認網室不予同意設置太陽能板，顯
與上開規定文義不符，而有不當擴張解釋，侵害人民憲法
所保障自由之情形。
⑵原告搭建之網室已依容許使用審查辦法合法取得系爭同意
書，又於該農業設施附屬設置綠能設施，免提出申請業如
上述，則原告使用系爭土地皆屬合法使用，實不得因其後
搭建附屬綠能設施（依法免提出申請），而謂原告未合法
使用系爭土地而有違法情形。原處分之認定侵害人民對合
法取得系爭同意書之信賴，實有違誤。
⑶又原告搭建之網室其結構並未有變更，僅於其上方搭建太
陽能板，並未改變原來網室之設置結構，原處分遽認原告
已變更原網室之結構，改採不透光建材，而有違反上開附
表規定之情事，顯有不當。
3.本件原告合法申請取得系爭同意書，嗣依行為時容許使用
審查辦法第28條免予申請附屬設置綠能設施，同時依原告
農業經營判斷，認系爭土地以栽種山蘇較為適宜，查山蘇
以遮光栽培為必須、80％遮光栽培生育最佳，故原告於系
爭土地附屬設置太陽能板遮光，實為配合系爭土地農業經
營，有助於容許使用審查辦法推展維護農業經營之立法目
的。原處分認設置太陽能板遮光即與系爭同意書農業計畫
不符，而廢止系爭同意書，顯係不當限制人民憲法上工作
權及財產權及種植作物之自由，原處分及訴願決定實有違
法，應予撤銷。
（四）對於被告106年6月5日行政答辯㈡狀陳述意見如下：
1.被告辯稱行為時容許使用審查辦法第28條雖明定農業設施
得附屬設置綠能設施，且該附屬設置之綠能設施免依第4
條規定提出申請，惟綠能設施之設置仍須符合行為時容許
使用審查辦法第27條第2項之前提。惟依體系解釋，行為
時容許使用審查辦法第27條第2項係規範於農業用地「獨
立」設置之綠能設施，此種綠能設施除行為時第30條規定
之情形外，依行為時第29條規定，應與農業經營使用相結
合；反觀行為時容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」
於農業設施設置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依第4
條規定提出申請，亦與行為時第29條規定之規範對象不同
，故附屬綠能設施自不受行為時第29條「應與農業經營使
用相結合」之限制，被告辯稱附屬綠能設施之設置仍需與
農業經營相結合，即與上開體系解釋不符，且亦欠缺明文
規範，顯為不當限制人民權益之擴張解釋，並無可採。
2.被告復主張經營計畫之內容亦非不許變更，僅係於未依原
核定計畫內容使用之情形，須以先行改善按原核定計畫內
容如實使用為前提，以確保農業發展條例及容許使用審查
辦法之立法意旨。惟查，被告上開所謂容許使用審查辦法
之立法意旨，無非為「確保農地農用」，避免人民將農地
作其他使用，而侵害農地農用之行政目的。則本件原告於
系爭土地種植山蘇，實無任何違反農業用地作農業使用之
情事，被告辯稱原告須先行改善方符合容許使用審查辦法
之立法意旨，難謂有據。
3.又依行為時容許使用審查辦法第13條附表1規定：「有固
定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮
陰網搭建。」則依文義解釋，網室應以「可透光之塑膠布
」或「遮陰網」搭建，亦即遮陰網非以可透光為要件，故
本件原告於網室上方搭建太陽能板，並無違反上開規定，
被告以原告於網室上方搭建太陽能板，而違反上開規定為
由廢止系爭同意書，顯有違誤。
4.末按被告於105年5月27日、同年7月1日及同年11月10日現
場勘查系爭農業設施之會勘紀錄所示，可見原告於網室上
方搭建太陽能光電板，周圍則以透光網覆蓋，並無改變原
網室建材或設施結構之情事，且系爭網室設施透光良好，
亦無影響其下作物生長之虞（又山蘇以遮光種植較為適宜
），另由現場照片觀之，原告確實於系爭網室栽種山蘇農
作物，則原告於網室上方合法搭建附屬綠能設施，並於系
爭土地栽種山蘇農作物，實無任何違反農地農用之行政目
的之情事，顯見被告以原告違反容許使用審查辦法及原核
定經營計畫使用，廢止系爭同意書，實有違誤。
（五）原告於系爭土地確實從事農業使用，且其上附屬綠能設施
亦無阻礙農地農用之情事，被告廢止系爭同意書之行政處
分，顯有違誤：
1.按「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者
，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、
養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停
養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使
用。」96年11月21日修正發布之農業用地作農業使用認定
及核發證明辦法第5條第1款定有明文。
2.查本件原告於網室農業設施上方架設附屬綠能設施，並無
須結合農業。又依上開規定農地辦理休耕，尚得認定為作
農業使用，則本件原告確實於系爭土地種植山蘇作農業使
用，被告竟認原告於系爭土地未結合農業經營，而廢止原
告容許使用，顯有違上開法律規定之意旨。
3.退萬步言，若認附屬設置綠能設施亦須結合農業經營，本
件原告確實於系爭土地種植山蘇，作農業使用，此觀105
年9月兩次颱風過境後，被告對原告系爭土地農作物損害
情形，核發農業天然災害救助證明乙節可證。
4.承上，原告於風災過後，花費大量勞力、時間及費用，修
復系爭土地上之網室以恢復耕作，此有現場相片可稽。由
上開現場相片（並參酌被告所提會勘相片）亦可見系爭網
室透光良好，上方太陽能板並無遮蔽陽光以致下方作物無
法接受日照之情事，山蘇作物之生長情形亦佳。
5.故原告於系爭網室上方附屬設置綠能設施，不僅未妨害系
爭土地之農業使用，並有益於山蘇種植農業產銷活動（因
山蘇以80％遮光栽培為佳），實無任何違反容許使用審查
辦法「農地農用」之立法目的之情形。本件被告僅以原告
於系爭土地搭建太陽能板，不符合網室規定等由，惟對原
告有何違反容許使用審查辦法「農地農用」立法目的，而
需廢止容許同意之情事均無說明，原處分顯有不當適用容
許使用審查辦法規定之違法，應予撤銷。
（六）原告申請「變更」容許使用同意書內容未經被告實際審查
，顯有違農委會104年2月12日農企字第1040012074號函之
意旨：按農委會104年2月12日農企字第1040012074號函略
以：「說明：……二、為落實容許使用審查辦法之政策立
意，確保農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，能確實結合
農業經營使用，其實務審查流程，請依下列說明事項辦理
（詳如流程圖）：（一）申請農業設施容許使用之審查階
段：……2.已有農業設施擬續申請綠能設施者：申請人應
向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於
該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，復由直
轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢本會試驗
改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能設施之相
容性。」等語，可知若人民欲申請變更原經營計畫，主管
機關即應實際審查，並徵詢專業意見進行審核。查本件原
告申請變更原經營計畫，惟被告僅以：「本案須先審認前
揭不符情事是否已改善再行申辦」等語，而未為任何實際
審查及徵詢專業意見之作為，被告違背上開農委會函文內
容，且其稱須先改善再行審查等情亦欠缺法律規範基礎，
被告未依上開函文內容審查原告之變更申請，而逕以原處
分廢止原告之系爭同意書，顯有違誤，應予撤銷。
（七）依立法院第8屆第4會期第14次會議議案關係文書記載：「
第28條：本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠
能設施；該附屬設施之綠能設施免依第4條規定提出申請
。說明：一、本條新增。二、綠能設施得附屬設置於農業
設施之屋頂或直接作為建築材質搭建為現行作法，實務上
逕依附表各類農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠
能設施，為明確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明
定免依第4條規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定
，向能源主管機關申請再生能源設備之認定文件。」等語
，可知102年10月9日容許使用審查辦法新增第28條規定之
立法意旨，乃肯認實務上綠能設施得附屬設置於農業設施
之屋頂或直接作為建築材質搭建之現行作法（例如本件以
太陽能板附屬設置於網室之屋頂即是），且為明確簡化程
序，爰明定免依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，
此為102年10月9日修法前後，行政機關當時之作法，經立
法肯認，故行為時容許使用審查辦法第28條之立法目的，
實為同意以附屬綠能設施設置於農業設施之屋頂或直接作
為建築材質搭建之實務現行作法，並無被告所稱附屬綠能
設施須與農業經營結合等情事，至為顯然。
（八）按行為時容許使用審查辦法第13條第2項附表1固規定網室
應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，然查，原告於網室上
方搭建太陽能板並無違反上開附表規定，退步言之，行為
時容許辦法第28條為102年新增條文，附表1則為舊法，依
後法優先於前法，如認行為時容許使用審查辦法第28條規
定與附表1有發生牴觸之情形，亦應優先適用新法即行為
時容許使用審查辦法第28條之規定，則原告於網室上方搭
建太陽能板，依上開說明，應為現行實務肯認之作法並經
行為時容許使用審查辦法第28條規定明確規範，被告以附
表1內容稱原告違反容許使用審查辦法規定，自無可採。
（九）再按102年12月11日經濟部能源局、臺南市政府農業局及
臺南市政府經濟發展局主辦「陽光溫室－太陽光電與農業
高值化複合應用研討會」，其報告內容明確記載：「南臺
灣陽光充足、日照時間長，非常適合發展太陽光電應用。
農民運用農業設施屋頂設置太陽光電，可以20年優惠固定
費率全額售電……，亦可收農業設施遮陽之效果，有助特
定作物日照需求之調控。」並於報告內容重申行為時容許
使用審查辦法第28條之立法意旨（內容同上開立法院關係
文書），可知臺南市政府主辦說明活動，並表示於農業設
施屋頂設置太陽能板，既可售電，亦可收農業設施遮陽之
效果，有助於特定作物日照需求之調控（如山蘇以80％遮
光栽培為佳），則臺南市政府既主辦說明活動鼓勵人民於
農業設施屋頂設置太陽能板，且表示太陽能板有助於特定
作物之農業生長需求，何以嗣後以農業設施屋頂不得搭建
太陽能板為由廢止容許使用？本件原告因信賴上開臺南市
政府說明活動之推廣內容合法申請設置太陽能板，惟被告
逕以網室不得搭建太陽能板而有違容許使用審查辦法等由
廢止系爭同意書，並辯稱太陽能板設施無與農業經營結合
而有違容許使用審查辦法，顯與信賴保護原則有違，並無
可採。
（十）原告於系爭土地申請設置再生能源發電設備，業經臺南市
政府104年4月30日府經能字第1040430081號函同意備案，
該函略以：「說明：……三、本案同意備案事項如下：…
…（三）發電設備數量、總裝置容量及設置場址：……5.
設置位置：屋頂型。……四、本案注意事項如下：……（
五）本案農業設施設置資訊如下：1.容許使用同意文件之
文號：臺南市學甲區公所103年11月19日所農建字第10307
56707號。2.設施項目：網室。……（八）副本抄送本府
農業局及學甲區公所，……，本案農業設施及其附屬綠能
設施，請造冊列管……。」等語，且依農委會104年2月12
日農企字第1040012074號函所附流程圖，人民取得再生能
源設備同意備案後，再生能源主管機關即須副知土地所在
地之直轄市政府，並造冊列管，可知本件原告申請設置再
生能源發電設備已經臺南市政府同意備案，並造冊列管，
原告附屬設置本件發電設施應為合法。換言之，臺南市政
府亦明知網室上方另搭蓋太陽能板而仍同意備案，被告嗣
後卻以網室不得搭建太陽能板，廢止系爭同意書，顯無理
由。
（十一）茲對農委會106年7月20日農企字第1060226089號函表示
意見如下：按上開農委會函文記載略以：「說明：……
二、針對農業設施屋頂得附屬設置綠能設施，係依據申
請農業用地作農業設施容許使用審查辦法第28條規定辦
理，並明定於各類農業設施屋頂附屬設置之綠能設施，
應依農業經營計畫內容確實作農業使用，且綠能設施不
得影響農業設施內之動植物生長，爰所稱附屬設施，係
指依附於農業設施建築物主體之屋頂。」等語。可知本
件原告於網室建築物主體外搭建太陽能綠能設施，應為
附屬設置綠能設施，故不須依容許使用審查辦法第4條
規定另行提出申請，且亦不受與農業經營相結合之限制
。又原告搭建太陽能綠能設施，對其栽種之山蘇植株生
長並無不利影響，反而有利山蘇之生長，顯見原告並無
違反容許辦法之情事等情。並聲明求為判決訴願決定及
原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同
意書之行政處分適法：
1.按「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使
用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工
廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不
在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得
容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視
實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使
用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市
計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、
停養者，不在此限。」容許使用審查辦法第33條第1項、
第2項定有明文。揆諸其立法意旨，應係為確保農業設施
如實按核定經營計畫內容使用，如查有未依經營計畫內容
使用者，即得廢止其許可。
2.本件原告申請設置之農作產銷設施，其設施細目名稱為「
網室」，係以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄
使用，並經被告審認符合容許使用審查辦法第5條之規定
而核發系爭同意書，惟經被告於105年5月27日、同年7月1
日及同年11月10日先後3次至系爭土地現場勘查發現，原
告係以不透光之太陽能板搭設於系爭農業設施屋頂，則系
爭農業設施自未符合行為時容許使用審查辦法第13條附表
1「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之規定，且
與原核定計畫載明之內容相悖甚明，是被告依容許使用審
查辦法第33條第2項廢止系爭同意書，洵屬有據。
3.為確保農業設施如實按核定經營計畫內容使用，以達農業
發展條例第1條「確保農業永續發展，促進農地合理利用
」之立法目的，縱已取得容許使用審查辦法之農業設施容
許使用同意書，亦須按申請農業設施容許使用同意書時之
經營計畫如實使用。又「說明：……三、農作產銷設施附
屬綠能設施部分，基於植物生長均需光照，且申請農業用
地作農業設施容許使用審查辦法附表1業已明定『網室應
以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、溫室應以透光材質搭建
』，故網室不予同意設置太陽能板、溫室不予同意搭設不
透光之太陽能板。」此有臺南市政府104年11月17日府農
務字第1041122246號函可稽，是原告遽以不透光之太陽能
板搭設於系爭農業設施之屋頂，復稱其為種植山蘇、未阻
隔其餘方位之光線云云，而未如實按申請時為種植小果番
茄、設施為網室之經營計畫使用，則被告依法廢止系爭同
意書，並無違誤。
（二）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同
意書之行政處分，並無違誠實信用原則與信賴保護原則：
1.按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴。」、「授予利益之合法行政處分，有下
列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部
之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政
處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行
該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變
更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止
或除去對公益之重大危害者。」、「原處分機關依第123
條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行政處分者，對
受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之
補償。」行政程序法第8條、第123條、第126條第1項分別
定有明文。
2.查被告於103年11月19日核發系爭同意書時，即已於附註
二載明：「未依核定計畫內容使用者，原核定機關得廢止
許可，並依法處理。」等語，告知原告違反之法律效果，
惟原告仍未如實按核定計畫使用，嗣經被告發覺上情，分
別以105年6月4日所建字第1050373572號函、同年7月19日
所建字第1050465177號函及同年10月26日所建字第105072
0366號函命原告於同年6月30日前、同年9月20日前及同年
11月10日前限期改善，函文中亦均載明未限期改善得廢止
許可之法律效果，則自105年6月4日至同年11月10日止共
計5個月餘充足之時間，原告均未曾改善違反核定計畫之
情事，卻反稱被告給予之改善期限過短云云，實無可採；
況於105年5月27日、7月1日現場會勘時，均有請原告到場
陳述意見，且至105年11月16日廢止系爭同意書前，原告
僅於105年11月4日送交農業設施變更經營內容申請書，益
徵原告顯無於期限內改善違反情事之意，其遽稱改善期限
過短不及完成改善云云，顯不足採。
3.次查，被告於105年7月19日所建字第1050465177號函固載
明：「說明：……二、請依規定於105年9月20日前限期改
善完工，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請
資料，……。」等語，觀其語意顯指「原告於105年9月20
日前，倘已改善違反之情事後，如需變更申請再於上揭日
期前遞交申請資料」，即須先行完成改善不符容許使用審
查辦法之情事後，方能再行申辦；換言之，變更申請須以
完成改善為前提，此觀被告先後發函予原告限期改善之函
文意旨，以及該等函文均載明「若逾期仍未符規定，將廢
止系爭同意書」之法律效果，復參臺南市政府農業局105
年10月19日南市農務字第1051044986號函所載：「說明：
……三、本案須先審認該不符情事是否已完成改善再行申
辦。」之意旨自明，故被告105年10月26日所建字第10507
20366號函亦與105年7月19日所建字第1050465177號函之
意旨相同而無違背、矛盾之情。原告主張其信賴被告105
年7月19日所建字第1050465177號函而提出申請變更容許
使用內容，並認若完成變更即無被告認定違法使用之情形
，毋須為任何改善云云，顯係曲解函文內容，實有誤會。
4.本件被告係依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之容
許辦法第33條第1項、第2項廢止系爭同意書，屬法規准許
廢止之類型，依行政程序法第123條、第126條第1項之規
定，本不生違反信賴保護原則之問題，況原告之主張亦不
符司法院釋字第525號解釋所揭示之信賴基礎、信賴表現
及信賴值得保護等要件，是原告指摘被告廢止系爭同意書
之行政處分有違誠實信用原則及信賴保護原則云云，委無
可採。
（三）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同
意書之行政處分，並無違反比例原則：
1.按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有
助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，
應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之
損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第
7條定有明文。次按「關於經依法申請核准之農業設施，
如未依經營計畫內容使用，倘於廢止其許可前，能給予限
期改善之空間，使其恢復原核定計畫內容使用，既能達成
行政目的，又能符合行政程序法第7條所規定行政行為之
原則，並無不妥。」農委會98年5月7日農企字第09801257
31號函釋要旨參照。
2.被告以103年11月19日所建字第1030756707號函核發系爭
同意書時，即已於附註二載明：「未依計畫內容使用者，
原核定機關得廢止許可」等語，告知原告違反之法律效果
，並分別以105年6月4日所建字第1050373572號函、同年7
月19日所建字第1050465177號函及同年10月26日所建字第
10 50720366號函命原告限期改善，函文中亦均載明未限
期改善得廢止許可之法律效果，惟原告迄今仍未改善，被
告既已給予原告限期改善之空間，自與行政程序法第7條
之比例原則無違。
3.次查，依農業發展條例第8條之1第3項授權制定之容許使
用審查辦法第33條規定，取得農業用地作農業設施容許使
用者，應依原核定之計畫內容使用，若有違反，原核定機
關得廢止其許可，其法律效果僅有廢止其許可一項，被告
並無其他同樣能達成目的之方法可供選擇，是被告廢止系
爭同意書，既未逾法定裁量範圍，且無與法律授權目的相
違或出於不相關動機之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權
之裁量怠惰等情事，自難謂為不適法。
4.綜上，被告於105年5月27日查知系爭農業設施未按原核定
計畫內容使用，而係以不透光之太陽能板搭建後，並未直
接廢止系爭同意書，仍自105年6月4日起多次予以限期改
善之機會，然原告始終無意改善，亦未向被告表示改善期
限不足，復未舉出有何無法期待其於指定期間內完成改善
之具體事證，是被告廢止系爭同意書，核與行政程序法第
7條及農委會98年5月7日農企字第0980125731號函釋無違
，原告之主張顯無可採。
（四）被告105年11月16日所建字第1050760966號函廢止系爭同
意書之行政處分於法有據，亦無不當限制人民之財產權、
自由權：
1.本件原告係依其自由意志考量，決定栽種小果番茄，並以
供栽培小果番茄使用為由向被告申請設置網室之農作產銷
設施，原告自須按核定經營計畫內容使用，惟原告未按原
核定之計畫內容使用，經被告命限期改善後仍無改善之意
願，被告自得依法廢止系爭同意書，況經營計畫之內容亦
非不許變更，僅係於未依原核定計畫內容使用之情形，須
以先行改善按原核定計畫內容如實使用為前提，以確保農
業發展條例及容許使用審查辦法之立法意旨。是以，原告
未按原經營計畫違法使用在先，復主張被告以經營計畫、
核定計畫限制人民憲法上之基本權利云云，顯無可採。
2.按行為時容許使用審查辦法附表1已明定：「有固定基礎
之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭
建。」而原告申請設置之農作產銷設施其設施細目名稱雖
為「網室」，並稱以鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小
果番茄使用，惟經被告實地勘查後認系爭農業設施之使用
情形並未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農業生
產使用，甚至鋪設太陽能板於頂蓋，顯已違反網室強調透
光以利作物生長之目的，而無論太陽能板係網室搭建完成
前或後設置並無二致，蓋均已嚴重影響透光，自已違反容
許使用審查辦法之規定。是原告主張其係於網室搭建完成
後，於其上附屬設置綠能設施，並未改變原搭建網室之建
材云云，亦無可採。
（五）系爭農業設施附屬綠能設施，仍應與農業經營結合，並如
實按系爭同意書之內容使用：
1.按「前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用
地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農
業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定
農作物。」、「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬
設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提
出申請。」、「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第
30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用
型態，分別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22
條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初
審後，送中央主管機關專案審查核准。」、「（第1項）
依第27條第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使
用相結合之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟
部公告之嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（
一）不利耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農
業新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措
施。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、
污染整治場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目
所稱不利耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第
3項）申請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明
下列事項：一、設置目的。二、興建設施之基地地號及興
建面積。三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用
計畫、營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環
境影響及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續
下陷，或防止受污染農業用地栽植特定農作物。四、計畫
期程。五、財務計畫。申請人非土地所有權人者，並應說
明對土地所有權人之經濟助益。（第4項）申請第1項綠能
設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後
，送中央主管機關專案審查核准。」行為時容許使用審查
辦法第27條第2項、第28條、第29條、第30條分別定有明
文。
2.原告固主張附屬綠能設施不受行為時容許使用審查辦法第
29條「應與農業經營使用相結合」之限制，並認本件系爭
農業設施附屬綠能設施毋須與農業經營結合云云。惟查，
本件系爭農業設施附屬綠能設施仍須與農業經營結合，已
如前述，況細繹農委會104年2月12日農企字第1040012074
號函之內容，即得窺知縱屬行為時容許使用審查辦法第28
條農業設施附屬綠能設施之類型，倘為「已有農業設施擬
續申請綠能設施者」，除須申請農業設施之容許使用外，
綠能設施之設置仍須申請變更農業設施之經營計畫，顯見
行為時容許使用審查辦法第30條不僅適用於行為時容許使
用審查辦法第29條「非附屬設置於農業設施之綠能設施」
之類型，亦適用於行為時容許使用審查辦法第28條「附屬
設置於農業設施之綠能設施」之類型，合先敘明。
3.次按行為時容許使用審查辦法第27條第2項之規定，綠能
設施得以設置於農業用地之前提為結合農業經營、減緩嚴
重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷或防止受污染農
業用地栽植特定農作物，惟「減緩嚴重地層下陷地區之農
業用地地層持續下陷」須以經濟部公告之嚴重地層下陷地
區，且為不利耕作之農業用地或行政院核定黃金廊道農業
新方案暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施
者為限，倘滿足上開要件後，綠能設施方得免與農業經營
使用相結合，此觀行為時容許使用審查辦法第30條第1項
第1款自明。反之，雖屬嚴重地層下陷地區，惟該地區未
經中央主管機關公告為不利耕作之農業用地，猶不得以「
減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷」為由主
張綠能設施不須與農業經營相結合，此時綠能設施之設置
仍須回歸行為時容許辦法第27條第2項第1款，須結合農業
經營方得設置於農業用地。又行為時容許使用審查辦法第
28條雖明定農業設施得附屬設置綠能設施，且該附屬設置
之綠能設施免依第4條規定提出申請，惟綠能設施之設置
仍須符合行為時容許使用審查辦法第27條第2項之前提，
僅係該綠能設施免依容許使用審查辦法第4條規定提出申
請而已，非謂綠能設施附屬於農業設施之情形，該綠能設
施即不須與農業經營相結合，或設置農業設施時該農業設
施毋須依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，蓋行為
時容許使用審查辦法第28條、第29條之規定僅係區分附屬
於農業設施之綠能設施與非附屬於農業設施之綠能設施要
否再提出申請而已，換言之，倘為綠能設施附屬農業設施
之類型，綠能設施之設置毋須申請新的容許使用，惟仍須
申請變更原容許使用之經營計畫（即農業設施），至綠能
設施非附屬農業設施之類型，則不僅農業設施須申請容許
使用，綠能設施之設置亦須申請容許使用，併予敘明。
4.又容許使用審查辦法已於106年6月28日修正，而修正後容
許使用審查辦法第28條明定：「（第1項）本辦法附表所
定之各類農業設施，除申請基準或條件規定不得附屬設置
綠能設施者外，得在不影響農業設施用途及結合農業經營
使用之前提下，依第4條規定，向土地所在地之直轄市、
縣（市）主管機關提出申請；其經營計畫應敘明農業經營
與綠能設施之結合情形。（第2項）前項申請應檢附農業
經營實績之證明文件，並經直轄市、縣（市）主管機關查
核確有農業經營事實，且符合原核定之計畫內容使用，始
得依第5條規定核發農業用地作農業設施容許使用同意書
。」益徵修正前容許辦法不僅非附屬農業設施之綠能設施
須與農業經營結合，舉重明輕，附屬農業設施之綠能設施
亦無免除與農業經營結合之法理甚明。
5.綜上，系爭農業設施附屬綠能設施係屬「已有農業設施擬
續申請綠能設施者」之類型，又系爭土地雖屬地層下陷區
域，惟未經主管機關公告為不利農耕地區，揆諸上開說明
，無論係於容許使用審查辦法修正前或修正後，系爭農業
設施附屬綠能設施仍應與農業經營結合（惟本件系爭農業
設施既為網室，於修正後已無法附屬任何綠能設施），並
申請變更原經營計畫，敘明農業經營與綠能設施之結合情
形，至為明灼。
（六）原告未如實按系爭同意書所載「種植小果番茄」、「鋼骨
造搭棚外覆遮陰網」之內容使用，被告依法即得廢止系爭
同意書：
1.按「……況被告該函及同意書中重覆告知原告若『未依核
定計畫內容使用者，得廢止許可』之意旨；換言之，原告
若未確實遵守該同意書核准內容，以上開農業設施種植咖
啡樹之用，而擅自作為其他用途，被告依法即可廢止該同
意書，已甚明確。……依行政程序法第103條第5項規定，
原告上開違規事實客觀上明白足以確認，被告毋庸給予原
告陳述意見之機會，依前揭法令規定，即可逕行作成廢止
系爭容許使用同意書之行政處分。但被告為顧及原告之權
益，特以前揭104年10月1日函請原告於104年11月5日前依
原核定計畫用途改善完成，已屬厚待。惟原告不思把握時
限依法確實改善，待被告於105年1月12日及105年3月2日
再次及3次派員辦理實地複查，發現上開違規使用之情形
依然存在，系爭土地上之太陽能板均未撤除，依然屹立於
原地（本院卷280頁背面至282頁背面、284-285頁之彩色
照片參照），導致系爭土地依舊日照不足，僅自然生長矮
小之雜草，亦毫無咖啡樹（苗）之蹤跡。由此可見，自10
4年7月6日到105年3月2日將近8個月之期間，系爭土地上
之『網室』、『管理室』及『農業資材室』等農業設施，
原告未依系爭容許使用同意書所載內容種植咖啡樹，卻擅
自在其上設置太陽能板發電，已甚明確。則被告依前揭法
令規定作成原處分廢止系爭容許使用同意書，依法核無違
誤。」、「原判決以『上訴人在其所有農業用地上設置農
業設施，事前雖有依經農業發展條例第8條之1第3項授權
制定之法規命令「容許使用審查辦法」之相關規定，申請
容許，並獲得被上訴人之同意，但其實際施作及使用經容
許設置之農業設施時，卻未依原容許內容為合法設置及使
用，遭人檢舉後經被上訴人要求改正，上訴人卻未遵循改
正之指示，讓已興建之農業設施維持不符合原設置容許之
設置標準及使用狀態持續下去』等情為由，而認被上訴人
依『容許使用審查辦法』相關規定（應為該辦法第33條第
2項規定），廢止原來之容許設置處分，於法無違。從而
駁回上訴人在原審提起之處分撤銷訴訟，其認事用法均無
違誤。」臺中高等行政法院105年度訴字第444號判決及最
高行政法院105年度裁字第1323號裁定意旨參照。
2.本件原告申請設置之農作產銷設施，其設施細目名稱為「
網室」，且係「鋼骨造搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番
茄使用」，又行為時容許使用審查辦法第13條附表1已明
定「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑
膠布或遮陰網搭建。」復參臺南市政府104年11月17日府
農務字第1041122246號函略以：「說明：……三、……基
於植物生長均需光照，且申請農業用地作農業設施容許使
用審查辦法附表1業已明定『網室應以可透光之塑膠布或
遮陰網搭建、溫室應以透光材質搭建』，故網室不予同意
設置太陽能板、溫室不予同意搭設不透光之太陽能板。」
等語，可知網室不可設置太陽能板，倘於網室覆蓋太陽能
板，即不符網室之定義，原告遽以不透光之太陽能板搭設
於系爭農業設施之屋頂，即與系爭同意書「鋼骨造搭棚外
覆遮陰網」有違，亦未符「網室」之定義，合先敘明。
3.次查，原告於103年10月24日即申請系爭同意書，並稱欲
栽培小果番茄使用，惟查，系爭土地遲至被告105年5月27
日第一次前往會勘，竟僅架設太陽能板而未從事農業生產
，又被告於105年7月1日第二次前往會勘時，系爭土地上
亦未栽植小果番茄，嗣經被告多次命原告限期改善，原告
仍無動於衷，系爭土地之現況仍未栽植小果番茄且於網室
上搭建太陽能板，併予敘明。
4.綜上，原告顯未按系爭同意書如實使用，被告自知悉上開
違法之情時，依法即得廢止系爭同意書，惟被告仍多次命
原告限期改善，函文亦多次記載未按系爭同意書如實使用
之法律效果，然原告仍無改善意願，違法使用之狀態迄今
，是被告依法廢止系爭同意書，洵屬有據。
（七）依據106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法規定，考
量網室之透光性，核其性質無法附加任何綠能設施，是無
論修法前後網室均不得附加太陽能板：
1.按106年6月28日修正發布之容許使用審查辦法第13條附表
1規定，「網室」之申請基準或條件為：「一、有固定基
礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網
搭建。二、本細目設施不得附屬設置綠能設施。」揆諸修
法說明，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建、且多以
錏管為支架結構，鑒其材料、結構特性並考量作物需光照
，無附屬設置綠能設施之可行性。是以，無論係塑膠布抑
或遮陰網，均須考量其透光性以利作物之生長，106年6月
28日修正發布之容許使用審查辦法僅係將此明文以杜爭議
，非謂修正前網室之遮陰網即非以可透光為要件，或謂修
正前網室得以附加太陽能板，此亦有農委會106年7月20日
農企字第1060226089號函及106年8月14日農企字第10607
21049號函可稽，合先敘明。
2.又為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成地主
以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業經營
之事實破壞農業發展條例確保農地農用之立法意旨，此次
容許使用審查辦法之修正重點明定網室不得附屬設置綠能
設施，即考量實務上利用網室造價低廉、申請簡便，而行
「種電不種田」等規避法律、破壞農地農用立法意旨之行
為層出不窮，特修法明文禁止以遏歪風，益證不論修法前
或後之立法核心價值及行政取締不法之決心均別無二致，
併予敘明。
3.是以，原告主張網室之遮陰網非以可透光為要件，得於網
室上方設置太陽能板云云，無論係容許使用審查辦法修正
前或修正後，皆非可採。
（八）系爭農業設施附屬綠能設施縱經臺南市政府同意備案，倘
未按原核定計畫使用，被告仍得廢止系爭同意書：原告雖
主張系爭土地設置再生能源發電設備（即太陽能板）業經
臺南市政府同意備案，被告復以原告設置太陽能板不合法
，廢止系爭同意書，並無理由云云。惟查，系爭農業設施
因涉及農業設施與綠能設施而須經不同權責機關審查，被
告之權責即在於審查農業設施有無如實按容許使用同意書
所載之內容使用，倘農業設施未按容許使用同意書所載內
容如實使用，縱經其他機關同意綠能設施之設置，被告仍
得廢止容許使用同意書，此觀被告歷次函文、臺南市政府
104年4月30日府經能字第1040430081號函及104年5月14日
府經能字第1040470068號函：「本案農業設施如經原核定
機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太
陽光電發電設備將失所附麗」之意旨自明，系爭土地既未
栽植小果蕃茄，復於系爭農業設施搭建太陽能板致不符網
室規定，被告依法自得廢止系爭同意書，此與有無經臺南
市政府同意備案無涉。
（九）準此，為避免綠能投資收益誘因大於農業經營收益，造成
地主以農地設置綠能為主，農業經營為輔，甚至未有農業
經營之事實破壞農業發展條例係確保農地農用之立法意旨
，倘未按核定之經營計畫如實使用，容許使用審查辦法第
33條之規定即得廢止其許可，而系爭土地於被告105年5月
27日會勘時並未從事農業生產使用，復未如實按核定之計
畫內容使用，鋪設太陽能板於網室之頂蓋，迄今尚未改善
違法之狀態，是本件無論依據106年6月28日修正前或修正
後之容許使用審查辦法規定，原告之訴均顯無理由，本件
廢止系爭同意書之原處分並無違誤，訴願決定予以維持，
亦無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決原告之訴駁回
。
四、本件兩造爭點為：原告取得農業用地作農業設施容許使用後
，有無未依原核定之計畫內容使用之事實？被告以原處分廢
止容許使用同意書，有無違誤？本院判斷如下：
（一）按「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，
應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。…
…。（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興
建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中
央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第8條
之1第2項及第3項所明定。次按「本辦法依農業發展條例
（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之。」、「
申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附
下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管
機關提出：……。」、「申請農業用地作農業設施容許使
用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核
發農業用地作農業設施容許使用同意書。」、「直轄市或
縣（市）主管機關為執行本辦法規定事項，得將權限之一
部分委任或委辦所轄鄉（鎮、市、區）公所辦理，並依法
公告。其作業方式由直轄市或縣（市）政府定之。」行為
時容許使用審查辦法第1條、第4條、第5條及第35條分別
定有明文。又臺南市政府於101年5月1日以府農務字第101
0272102號公告委任臺南市各區公所辦理申請容許使用面
積330平方公尺以下之農業產銷設施案件審查及核發同意
書事項，並自99年12月25日起生效。因本件原告原申請農
業用地作農業設施容許使用之農業生產設施「網室」使用
面積為312平方公尺，未逾330平方公尺，故由被告依前揭
規定，審查及核發系爭同意書，合先敘明。
（二）次按「申請農作產銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明
下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、生產計畫
。四、興建設施之基地地號及興建面積。五、現耕農業用
地及經營概況。六、現有農機具名稱及其數量。七、設施
建造方式。八、引用水之來源及廢、污水處理計畫。九、
對周邊農業環境之影響。十、農業事業廢棄物處理及再利
用計畫。」、「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業
設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作
為住宅、工廠或其他非農業使用。……。（第2項）直轄
市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其
坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定
計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止
其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定
處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。（第
3項）前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定機關
於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」行為時
容許使用審查辦法第12條及第33條分別定有明文。
（三）又按「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：一、農業
生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……。（第
2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附表1相關規
定。」為行為時容許使用審查辦法第13條第1項、第2項所
定。而上開規定附表1農作產銷設施分類別規定，其中農
業生產設施許可使用細目「溫室」申請基準及條件為「溫
室應以透光材質搭建，並得配置溫度控制及換氣裝置，採
完全人工光源栽培者，得採不透光材質興建。」；「網室
」申請基準及條件為「有固定基礎之網室以1層樓為限，
並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」（詳見本院卷第
221頁附表1）。再按「網室或溫室之建築物，倘全部以『
不透光』之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作
物生長，已與上開第13條附表1規定『網室應以可透光之
塑膠布或遮陰網搭建』、『溫室應以透光材質搭建』等申
請基準或條件之規定未合。又申請案既由申請人依據容許
辦法第12條規定，繕寫經營計畫，敘明生產計畫及設施建
造方式等內容，並經地方農業主管機關審查核准；該農業
設施興建完成後，倘設施建造方式不符規定，且設施內部
未能確實依原核定之農業經營計畫用途，從事農業生產經
營使用，亦適用容許辦法第33條規定，原核定機關得廢止
其許可之情事。」業據農委會106年8月14日農企字第1060
721049號函釋在案（詳見本院卷第429-430頁）。按上開
函釋為行為時容許使用審查辦法之中央主管機關農委會就
該辦法第13條附表1及第33條所為解釋，並未逾越母法之
規定，核與上開行為時容許使用審查辦法之立法目的無違
，爰予援用。
（四）經查，原告於103年10月24日檢附農業用地作農業設施容
許使用申請書及經營計畫書等文件，以其所有系爭土地，
向被告申請設置「網室」之農業生產設施，構造為鋼骨造
搭棚外覆遮陰網，以供栽培小果番茄使用，經被告審認符
合行為時容許使用審查辦法第5條規定，遂於103年11月19
日核發系爭同意書等情，此有原告103年10月23日經營計
畫書、位置圖（訴願卷第95-97頁）、被告103年11月19日
所建字第1030756707號函、系爭同意書（訴願卷第92-94
頁）等影本附卷可稽。次查，原告取得系爭同意書後，於
104年10月12日建造完成上開鋼骨構造網室，並於105年1
月15日取得使用執照，原告嗣於105年5月12日向臺南市政
府申請設置再生能源發電設備，案經被告及臺南市政府經
濟發展局於105年5月27日至系爭土地進行會勘，被告認系
爭農業設施現場完工情況屋頂已架設不透光之太陽能板，
未符合容許使用審查辦法規定，現況亦未作農業生產使用
，乃於105年6月4日函請原告於105年6月30日前改善完成
，逾期未改善或改善後仍未符規定，將廢止系爭同意書；
被告及臺南市政府經濟發展局復於105年7月1日至現場會
勘結果，系爭土地上雖有種植山蘇之情形，但系爭農業設
施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍不符行為時容許使用審查
辦法附表1就網室應以透光塑膠布及遮陰網搭建之規定，
經原告代理人沈永文當場陳述意見，表示即將辦理變更使
用，故請主管機關給予其辦理時間，被告爰於105年7月19
日同意展延改善期限至105年9月20日；嗣原告於105年9月
26日向被告申請變更容許使用內容，因申請變更容許使用
之面積已逾330平方公尺，被告乃於105年10月6日函轉原
告上開申請變更容許使用文件至臺南市政府農業局，該局
則以105年10月19日南市農務字第1051044986號函被告先
行審認本件原不符容許使用審查辦法部分是否已完成改善
再行申辦，被告遂於105年10月26日通知原告上情，並再
次展延改善期限至105年11月10日；惟被告於105年11月10
日至現場勘查，發現系爭農業設施以太陽能板鋪設之情形
仍未改善，且網室內雜草叢生，乃於105年11月16日廢止
系爭同意書等情，此有臺南市政府工務局105年1月15日（
105）南工使字第103號使用執照（訴願卷第57-58頁）、
臺南市政府105年5月27日第三型再生能源發電設備登記現
場會勘紀錄及照片（訴願卷第101-103頁）、被告105年6
月4日所建字第1050373572號函（訴願卷第104頁）、105
年7月1日農業用地作農業設施容許使用（限期改善）案件
現場會勘紀錄及照片（訴願卷第107-108頁）、105年7月
19日所建字第1050465177號函（訴願卷第110頁）、原告
105年9月26日農業用地作農業設施容許使用申請書、經營
計畫（訴願卷第112、119-121頁）、被告105年10月6日所
建字第1050673221號函（訴願卷第111頁）、臺南市政府
農業局105年10月19日南市農務字第1051044986號函（訴
願卷第122頁）、被告105年10月26日所建字第1050720366
號函（訴願卷第123頁）、105年11月10日現場勘查照片（
訴願卷第124頁）、105年11月16日所建字第1050760966號
函（訴願卷第90-91頁）等影本附卷足稽。綜上所述，原
告申請被告核發系爭同意書後，其建造之「網室」以不透
光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，而影響農作物生長
，且自始未依申請時提出之經營計畫書生產計畫，栽種小
果番茄，明顯未依原核定之計畫內容使用，且經被告於
105年6月4日、同年7月19日及同年10月26日三度函請原告
限期改善，惟原告屆期仍未改善，揆諸前揭行為時容許使
用審查辦法及說明，被告予以廢止系爭同意書，並無違誤
。
（五）原告主張被告105年7月19日所建字第1050465177號函載明
原告可提出申請變更容許使用內容（將網室變更為溫室）
，以避免系爭同意書於主管機關同意變更前遭廢止，惟被
告復以105年10月26日所建字第1050720366號函，認原告
須先「完成改善」再行辦理「變更申請」，否則即逕廢止
系爭同意書，顯然與前開函文內容相違背，且被告僅給予
15日之時間完成改善（送達原告後僅餘10日），即以原處
分廢止系爭同意書，顯有違反誠實信用原則、信賴保護原
則，應予撤銷云云。惟查，被告及臺南市政府經濟發展局
於105年5月27日第1次至系爭土地進行會勘，因系爭農業
設施未符合容許使用審查辦法規定，乃限期原告於105年6
月30日前改善完成，被告及臺南市政府經濟發展局嗣於10
5年7月1日第2次至系爭土地現場會勘結果，該土地上雖有
種植山蘇，但系爭農業設施之頂蓋係以太陽能板鋪設，仍
不符行為時容許使用審查辦法第13條附表1就網室應以透
光塑膠布及遮陰網搭建之規定，經原告代理人沈永文當場
陳述意見，表示即將辦理容許及執照相關使用項目變更使
用，故請主管機關給予辦理時間，被告乃以105年7月19日
所建字第1050465177號函同意原告展期，並限期於105年9
月20日前改善完工，已如前述；該函說明二雖記載「……
，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料，
若逾期仍未符規定，本所將依法廢止103年11月19日所建
字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書。
」（訴願卷第110頁）。綜上可知，上開函文內容乃是回
應原告之請求，並重申原告之請求促請其注意，至於原告
事後是否提出申請，及該申請案主管機關是否會通過審查
，並非被告所得置喙，故原告對上開函文內容自無主張信
賴保護原則之餘地。又被告於105年6月4日、同年7月19日
及同年10月26日三度函請原告限期改善，期間長達5個多
月，並配合原告請求展期，已屬從寬，原告主張被告給予
改善期間過短，及原告廢止系爭同意書違反比例原則云云
，亦不可採。
（六）按「（第1項）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展
條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力
設施。（第2項）前項綠能設施具備下列條件之一者，得
設置於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層
下陷地區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業
用地栽植特定農作物。」、「（第1項）依第27條第2項第
2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合之綠能設
施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之嚴重地層
下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利耕作之農
業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案暨行動計
畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、土壤及地
下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污
染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利耕作之農
業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申請第1項綠
能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：……。
（第4項）申請第1項綠能設施之容許使用，應經直轄市、
縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准
。」行為時容許使用審查辦法第27條及第30條分別定有明
文。綜上規定可知，位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區
，且經中央主管機關農委會公告不利耕作之農業用地，始
得申請免與農業經營使用相結合之綠能設施。至於位於經
濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非屬農委會公告不利耕
作之農業用地，設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合
，乃屬當然。又按「已有農業設施擬續申請綠能設施者：
申請人應向直轄市、縣（市）主管機關申請變更原經營計
畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形
，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查需要，徵詢
本會試驗改良場所等機關意見，據以審核農業設施與綠能
設施之相容性。倘符合規範者，直轄市、縣（市）主管機
關得予以核發農業設施容許使用同意變更之文件，並於容
許使用同意書之附註欄及函文中附帶說明『本申請案得附
屬設置綠能設施，請依再生能源發展條例等相關規定，向
再生能源主管機關申請辦理。』」業據農委會104年2月12
日農企字第1040012074號函釋在案。
（七）查，系爭土地位於經濟部公告之嚴重地層下陷地區，但非
屬農委會公告不利耕作之農業用地乙節，此有經濟部劃設
之嚴重地層下陷地區及農委會104年8月14日農企字第1040
012601號公告等影本附訴願卷（第131-136頁）為憑。揆
諸前揭行為時容許使用審查辦法第27條及第30條規定，系
爭土地設置綠能設施仍須與農業經營使用相結合。又原告
已有農業設施（網室）擬續申請綠能設施，依前揭農委會
函釋規定，應由原告向直轄市、縣（市）主管機關申請變
更原經營計畫，並於該經營計畫敘明農業經營與綠能設施
之結合情形，復由直轄市、縣（市）主管機關視實際審查
需要，徵詢農委會試驗改良場所等機關意見，據以審核農
業設施與綠能設施之相容性。因網室或溫室之建築物，倘
全部以不透光之太陽能板作為建築主體搭建屋頂，致影響
農作物生長，已與行為時容許使用審查辦法第13條附表1
規定「網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」、「溫室
應以透光材質搭建」等申請基準或條件之規定未合，故溫
室及網室均不得附屬設置太陽能板之綠能設施。因此，原
告原申請設置「網室」之系爭農業設施，縱申請變更為「
溫室」使用，仍不得於屋頂附屬設置太陽能板之綠能設施
，原告在其設置之網室，全部以不透光之太陽能板作為建
築主體搭建屋頂，已與行為時容許使用審查辦法第13條附
表1規定不符，且逾期未改善，被告予以廢止系爭同意書
，並無不合。至於行為時容許使用審查辦法第28條雖規定
「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施
；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」惟
其立法理由為「綠能設施得附屬設置於農業設施之屋頂或
直接作為建築材質搭建為現行作法，實務上逕依附表各類
農業設施之規定申請辦理。至附屬設置之綠能設施，為明
確簡化程序（亦為現行作法），爰於後段明定免依第4條
規定提出申請；逕依再生能源發展條例規定，向能源主管
機關申請再生能源設備之認定文件。」足見依行為時容許
使用審查辦法第28條規定僅附屬設置之綠能設施免依同辦
法第4條規定提出申請，惟依前揭農委會函釋規定，已有
農業設施擬續申請綠能設施者，申請人仍應向直轄市、縣
（市）主管機關申請變更原經營計畫，並於該經營計畫敘
明農業經營與綠能設施之結合情形。是原告主張行為時容
許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設置之
綠能設施，此種附屬綠能設施免依同辦法第4條規定提出
申請，亦不受行為時同辦法第29條「應與農業經營使用相
結合」之限制云云，尚非可採。
（八）綜上所述，原告主張既無足取。被告以原告違反行為時容
許使用審查辦法第33條第1項規定，依同條第2項規定，廢
止系爭同意書，並無違誤；訴願決定遞予維持，亦無不合
。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分為無理由，應
予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦
方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一
一論述之必要，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
書記官 黃 玉 幸
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（106年版）第 975-1013 頁