裁判字號：
高雄高等行政法院 106年度訴字第283號 行政判決
裁判日期：
民國 106 年 11 月 29 日
案由摘要：
社會救助
高雄高等行政法院判決 106年度訴字第283號
民國106年11月8日辯論終結
原 告 潘淑幸
訴訟代理人 吳曉維 律師
被 告 高雄市政府社會局
代 表 人 姚雨靜
訴訟代理人 徐新隆
姜溯中
林政妏
上列當事人間社會救助事件，原告不服高雄市政府中華民國106
年5月9日高市府法訴字第10630353800號訴願決定，提起行政訴
訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告係民國32年2月15日生，自97年10月迄今
每月領有高雄市中低收入老人生活津貼，嗣高雄市鹽埕區公
所（下稱鹽埕區公所）辦理105年低收入戶年度調查，發現
原告不符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項
規定，遂自105年1月1日起註銷其低收入戶資格。原告不服
，於105年2月26日向被告提出申復，案經被告審酌其次女潘
如蓮家戶亦屬列冊低收入戶，符合社會救助法施行細則第5
條第1項第1款規定所稱無扶養能力之情形，乃不列入原告家
庭應計算人口範圍，爰於105年4月18日以高市社中區字第10
531872800號函核定原告列冊第4類低收入戶，並以105年6月
23日高市社中區字第10533617300號函維持原核定在案。原
告不服，提起訴願，經被告重新審核結果，認原告雖無收入
、無一定財產、無收益，然經派員訪視其生活情形尚有次女
及女婿予以協助，不符合非靠救助無法生活之要件，故認其
符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第2款
及高雄市政府104年10月2日高市府社救助字第10438164601
號公告之第2類低收入戶家庭生活補助資格，乃以105年8月
10日高市社中區字第10536741800號函核定原告自105年1月
至6月列冊第2類低收入戶。原告不服，提起訴願，遭決定駁
回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害
者，並協助其自立，特制定本法。」、「本法所稱低收入
戶，指經申請戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關審核
認定，符合家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最
低生活費以下，且家庭財產未超過中央、直轄市主管機關
公告之當年度一定金額者。」、「第4條第1項及前條所定
家庭，其應計算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：
一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同
生活之其他直系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅
扶養親屬免稅額之納稅義務人。」、「第1項各款人員有
下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、未共
同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。」、「第
4條第1項及第4條之1第1項第1款所稱家庭總收入，指下列
各款之總額：一、工作收入，依下列規定計算：（一）已
就業者，依序核算：1.依全家人口當年度實際工作收入並
提供薪資證明核算。無法提出薪資證明者，依最近一年度
之財稅資料所列工作收入核算。2.最近一年度之財稅資料
查無工作收入，且未能提出薪資證明者，依臺灣地區職類
別薪資調查報告各職類每人月平均經常性薪資核算。3.未
列入臺灣地區職類別薪資調查報告各職類者，依中央勞工
主管機關公布之最近一次各業初任人員每月平均經常性薪
資核算。（二）有工作能力未就業者，依基本工資核算。
但經公立就業服務機構認定失業者或55歲以上經公立就業
服務機構媒介工作3次以上未媒合成功、參加政府主辦或
委辦全日制職業訓練，其失業或參加職業訓練期間得不計
算工作收入，所領取之失業給付或職業訓練生活津貼，仍
應併入其他收入計算。但依高級中等學校建教合作實施及
建教生權益保障法規定參加建教合作計畫所領取之職業技
能訓練生活津貼不予列計。二、動產及不動產之收益。三
、其他收入：前2款以外非屬社會救助給付之收入。」、
「本法所稱有工作能力，指16歲以上，未滿65歲，而無下
列情事之一者：一、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大
學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日
上課、遠距教學以外學校，致不能工作。二、身心障礙致
不能工作。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療
或療養致不能工作。四、因照顧特定身心障礙或罹患特定
病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工
作。五、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作
。六、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作
；或懷胎期間經醫師診斷不宜工作。七、受監護宣告。」
社會救助法第1條、第4條第1項、第5條第1項、第3項第3
款、第5條之1第1項、第5條之3第1項分別定有明文。準此
，凡向直轄市、縣（市）主管機關申請低收入戶生活扶助
者，直轄市、縣（市）主管機關自應本於職權，依上述規
定調查審核申請人家庭人口範圍及其工作能力，並據以核
算家庭總收入，以決定是否予以生活扶助及扶助程度。
（二）次按「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機
關申請生活扶助。」、「直轄市、縣（市）主管機關應自
受理前項申請之日起5日內，派員調查申請人家庭環境、
經濟狀況等項目後核定之；必要時，得委由鄉（鎮、市、
區）公所為之。」、「生活扶助以現金給付為原則。但因
實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或
其他家庭予以收容。」、「前項現金給付，中央、直轄市
主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應
報中央主管機關備查。」社會救助法第10條第1項、第2項
及第11條第1項、第2項分別定有明文。足見申請人若經核
定為低收入戶，即得依社會救助法第10條規定申請生活扶
助，地方主管機關並應於受理後派員調查申請人家庭環境
、經濟狀況等項目後核定生活扶助之金額；而社會救助法
第11條第2項則授權直轄市主管機關得訂定生活扶助現金
給付之等級，同時明揭主管機關須以「收入差別」作為訂
定等級之依據，而非完全授權主關機關自由訂定判斷扶助
等級之標準。
（三）復按「本辦法所稱低收入戶，依家庭人口工作能力、總收
入、動產及不動產審核，分為下列4類：一、第1類：家庭
應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收
益，非靠救助無法生活者。二、第2類：家庭應計算人口
中，有工作能力者未超過全家總人數三分之一，而家庭總
收入未超過全家最低生活費三分之二者，動產及不動產均
未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。三、第3類：
家庭應計算人口中，有工作能力者未超過全家總人數三分
之一，而家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不
動產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。四、第
4類：家庭總收入未超過全家最低生活費者，動產及不動
產均未超過每年低收入戶調查公告最低標準者。」高雄市
低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項定有明文。再按
「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1
款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生活之標準，
應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養義務之親屬
，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及實際
需求等事項綜合評估之。」高雄市政府辦理低收入戶及中
低收入戶審核作業要點第12點定有明文。另高雄市政府10
4年10月2日高市府社救助字第10438164601號公告略以：
「公告事項：……四、本市低收入戶調查及生活扶助辦法
第3條第1項第1款所稱一定財產，係指動產及不動產。」
則就高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1
款中所稱之財產為定義。自上開法規條文可知，高雄市政
府以高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項將所
轄區域內符合低收入戶資格者分為4類，其中第1類判斷標
準中規範有「非靠救助無法生活」此受扶助之要件，並於
高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12
點就該要件定有判斷標準，得依申請人之生活情況、所處
境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之。
（四）查本件原告係32年2月15日生，於105年1月時因已逾65歲
而依社會救助法第5條之3第1項規定已無工作能力，雖有
次女1名，然因次女之家庭亦屬列冊之第4類低收入戶，依
社會救助法施行細則第5條第1項第1款之規定，列冊低收
入戶屬社會救助法第5條第3項第3款所稱之無扶養能力，
原告之次女自不應計入原告之家庭人口。是以，原告家庭
應計算人口數僅原告1人，且原告之家庭總收入為零，已
分別符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項
第1款所稱「家庭應計算人口均無工作能力」、「無收入
」之情。而因原告名下又無不動產及有價值之動產，依上
揭高雄市政府104年10月2日高市府社救助字第1043816460
1號公告可知，已屬「無一定財產、無收益」之情，合先
敘明。
（五）被告以原告之狀況尚不符合高雄市低收入戶調查及生活扶
助辦法第3條第1項第1款所列「非靠救助無法生活」之要
件，而僅核列原告為該辦法第3條第1項第2款之第2類低收
入戶，然高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項
規定第1類低收入戶須符合「非靠救助無法生活」此要件
，係增加社會救助法第11條所無之限制，應有違法律保留
原則而無效；另高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審
核作業要點第12點就前開「非靠救助無法生活」此要件所
為之認定標準，亦逾越法律之授權而無效。茲說明如下：
1.按「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現
，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之
權限分配。給付行政措施如未限制人民之自由權利，固尚
難謂與憲法第23條規定之限制基本權利之法律保留原則有
違，惟如涉及公共利益或實現人民基本權利之保障等重大
事項者，原則上仍應有法律或法律明確之授權為依據，主
管機關始得據以訂定法規命令。」司法院釋字第614號解
釋理由書明揭斯旨。是縱屬給付行政，若與實現人民基本
權利保障有關之重大事項，仍應有法律保留原則之適用。
而社會救助法之立法目的，在於照顧低收入戶、中低收入
戶及救助遭受急難或災害者，並協助其自立，此有社會救
助法第1條可資參照，且觀諸其立法理由記載：「社會救
助之目的在於維護國民生活尊嚴，……以強化社會救助體
系，並協助經濟弱勢者維持生計」亦明。從而，社會救助
之性質雖屬給付行政，然顯屬實現人民基本權利保障有關
之重大事項，自應有法律保留原則之適用，主管機關訂定
法規命令時，除須有法律之明確授權外，亦不得違反法律
之規定。
2.次按「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因實際
需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或其他
家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直轄市
主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關並應
報中央主管機關備查。」社會救助法第11條第1項及第2項
分別定有明文，足見社會救助法第11條第2項雖授權主管
機關訂定生活扶助現金給付之等級，然亦明揭主管機關須
以「收入差別」作為訂定等級之依據，而非完全授權主管
機關自由訂定判斷扶助等級之標準。
3.查高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項將所轄
區市內之低收入戶分為4類，其中第1類除須低收入戶之家
庭應計算人口均無工作能力、無收入、無一定財產、無收
益外，尚須達成「非靠救助無法生活」此一要件，而非單
依社會救助法第11條第2項之規定以收入差別作為訂定等
級之依據，顯已增加母法即社會救助法所未規定之條件，
逾越該法授權訂定扶助等級之標準，而與憲法第23條規定
之意旨未符，該規定自屬無效。
4.再按高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點
第12點規定：「依高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第
3條第1項第1款規定，審核第1類低收入戶非靠救助無法生
活之標準，應以申請人有無民法第1114條各款所定負扶養
義務之親屬，並依其生活情況、所處境遇、福利資源匱乏
程度及實際需求等事項綜合評估之。」此條文雖就高雄市
低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款「非靠救
助無法生活」定有之判斷標準，然依該要點第1點可知，
該要點係依社會救助法第4條第5項、第4條之1第2項、第
15條第3項及第15條之1第2項規定而訂定，內容應係針對
低收入戶、中低收入戶資格之審核認定（第4條第5項、第
4條之1第2項），及依就業服務措施、脫貧措施而於一定
期間增加之收入是否應計入家庭總收入之問題（第15條第
3項、第15條之1第2項），屬地方主管機關認定是否為低
收入戶、中低收入戶層次之授權規定，而非地方主管機關
得訂定低收入戶等級之授權規定。是高雄市政府辦理低收
入戶及中低收入戶審核作業要點第12點所定「非靠救助無
法生活」之判斷標準，亦有違反法律保留原則之情，而屬
無效。
（六）退步言之，縱認高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3
條第1項第1款、高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審
核作業要點第12點規定未違反法律保留原則而屬有效，原
處分仍具有下列瑕疵，應予撤銷：
1.復按「……然而對行政機關之判斷餘地，於行政機關之判
斷有恣意濫用或其他違法情事時，得予撤銷或變更，其情
形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認
定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝
有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法
則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違
一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於
與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之
正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有
判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家
應遵守之原理原則，例如平等原則等。上開例示法院可審
查之情形，大部分以存在行政機關進行判斷作成結論之理
由時，法院始有可能審查。此理由存在之要求，可以在法
院降低對行政機關判斷餘地審查密度之同時，擔保行政機
關判斷之正確性。苟行政機關進行判斷僅有結論而無理由
，法院根本無從審查該判斷有無上開例示或其他恣意違法
情事，舉輕以明重，此際自應認行政機關之判斷出於恣意
濫用而違法。」最高行政法院103年度判字第66號判決著
有明文。
2.查原告申請105年1月至6月間列冊為第1類低收入戶乙事，
經被告審查後，僅以：「案經衡酌生活情況、所處境遇、
福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估，仍不符合
調查辦法第3條第1項第1款所定第1類低收入戶之標準」為
由，而作成原處分，至訴願時方主張原告設籍居住之房屋
為其次女提供、無須支付房租、水電費及電話費，生活上
尚有次女及女婿予以協助，且里長會不定期發放慈善單位
捐贈之白米物資，難認其有非靠救助無法生活之情形。
3.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其
法令依據等事項，行政程序法第96條第1項第2款定有明文
。另參上揭最高行政法院103年度判字第66號判決意旨，
行政機關所為之判斷若於行政處分中僅有結論而無理由，
法院將無從審查該判斷有無違法情事，此際應認行政機關
之判斷出於恣意濫用而違法。查被告作成原處分時，僅稱
：「案經衡酌生活情況、所處境遇、福利資源匱乏程度及
實際需求等事項綜合評估，仍不符合調查辦法第3條第1條
第1款所定第1類低收入戶之標準」等語，無非僅係於處分
中重複抄寫高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作
業要點第12點之規定，而未實際詳列其據以認定原告不屬
於非靠救助無法生活之理由，參酌行政程序法第96條第1
項第2款規定及上揭最高行政法院判決意旨，原處分自有
違法而應予撤銷。
4.倘認被告於訴願程序時之主張亦得視為其作成原處分時之
判斷理由，該判斷亦存有下列瑕疵：
⑴被告於訴願時稱原告設籍居住之房屋為其次女提供、無須
支付房租、水電費及電話費，生活上尚有接受次女及次女
婿扶養，未有「非靠救助無法生活」之情，顯然完全忽略
原告之次女已被列冊為低收入戶，依社會救助法施行細則
第5條第1項第1款之規定，屬社會救助法第5條第3項第3款
所稱之無扶養能力，而應排除於家庭人口之計算。按社會
救助之立法目的，在於照顧低收入戶、中低收入戶及救助
遭受急難或災害者，並協助其自立，社會救助法第1條可
資參照；直轄市及縣（市）主管機關應經常派員訪視、關
懷受生活扶助者之生活情形，並提供必要之協助及輔導；
其收入或資產增減者，應調整其扶助等級或停止扶助；其
生活寬裕與低收入戶、中低收入戶顯不相當者，或扶養義
務人已能履行扶養義務者，亦應調整之，社會救助法第14
條可資參照。因此，扶養義務人以具有扶養能力者為限，
主管機關在審酌申請人之受扶養事實時，應考量扶養權利
人與義務人間之親等關係、是否同居共財、財產資力等情
事，倘認其扶養能力有困難、缺損，並非健全，基於社會
救助在於保障實質上生活困頓者之立法目的，自難僅以受
救助者於形式上具有民法第1114條所列之扶養義務人，或
法定扶養義務人為避免全無自理能力之低收入戶陷於危難
，而有挹注低收入戶生活上所需之情，即認為低收入戶無
「非靠救助無法生活」之情。今原告之次女既於105年1月
至6月間具有低收入戶資格，依法已認其不具有扶養能力
而排除於原告家庭人口數之計算，被告實不應於判斷原告
是否「非靠救助無法生活」時，又再謂原告之次女具備扶
養能力而一併考量，否則即存有判斷矛盾及判斷牴觸上位
規範之瑕疵。
⑵其次，原告之次女婿並非民法第1114條應扶養原告之親屬
，被告卻於依高雄市政府辦理低收入戶及中低收入戶審核
作業要點第12點判斷原告有無民法第1114條各款所定負扶
養義務之親屬時將之納入，亦存有法律概念涵攝錯誤之判
斷瑕疵。
⑶再者，原告105年度雖領有中低收入老人生活津貼，然依
社會救助法第5條之1第1項第3款規定，此金額不應計入收
入，是於評估是否有「非靠救助無法生活」之情時，實不
應再將原告領有上開津貼納入評估事項，從而，被告作成
原處分時，實有對法律概念之解釋明顯牴觸既存上位規範
之情，而存有判斷之瑕疵。
⑷而被告於訴願時亦稱原告所屬港都里里長曾表示自105年7
月起每月發放1至3次之白米物資，是原告尚非有「非靠救
助無法生活」之情。然查，縱原告領有白米情事，此明顯
係105年7月以後之情事，而本件原告所申請列冊為第1類
低收入戶之期間，則係105年1月至6月，可見被告所為之
判斷，明顯係出於錯誤之事實認定，自有判斷上之瑕疵。
5.綜上，原告105年1月至6月間既係獨居，且已逾法定強制
退休年齡65歲，既無工作能力，亦乏收入及恆產，更無投
資、存款、基金等任何收益，若無社會救助法中生活扶助
之挹注，僅靠領取老人生活津貼，實不足以生活，自已符
合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款
所稱「非靠救助無法生活」之情形，被告實應依法將原告
核列為該款之第1類低收入戶。
（七）而訴願決定未詳查上列原處分之違法情事，仍執與原處分
同樣之理由謂：「……生活扶助辦法第3條第1項即將本市
之低收入戶分為4類，其中第1類低收入戶之要件，除應具
備家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產
、無收益之要件外，尚須符合『非靠救助無法生活者』之
法定要件。經查，本案訴願人原列冊第4類低收入戶，因
不服原處分機關之處分而提起訴願，經原處分機關重新審
核，訴願人年齡屆滿65歲，已無工作能力，即無收入來源
，且經派員實地訪視，其獨自居住於次女所有之房屋，有
關水電費、電話費及就醫交通費等費用皆由次女及女婿支
付，其次女亦會不定時前往探視，而訴願人平日係從事資
源回收工作，三餐飲時常於附近之自助餐用餐，足見訴願
人雖屬獨居，然對於生活事務均能自理，且其親屬亦會適
時給予協助，是難認其屬生活扶助辦法第3條第1項第1款
規定『非靠救助無法生活』之情形。」等語，而駁回原告
之訴願，自同具有瑕疵而應一併撤銷。
（八）另對被告所提答辯，表示意見如下：
1.按「低收入戶得向戶籍所在地直轄市、縣（市）主管機關
申請生活扶助。」、「直轄市、縣（市）主管機關應自受
理前項申請之日起5日內，派員調查申請人家庭環境、經
濟狀況等項目後核定之；必要時，得委由鄉（鎮、市、區
）公所為之。」、「依本法第10條第2項、第13條或第14
條規定辦理之調查及訪視，直轄市、縣（市）主管機關應
予以記錄，並建立個案輔導資料。」社會救助法第10條第
1項、第2項及同法施行細則第9條分別定有明文。然查，
被告於本件中所提出用以佐證原告非不能自理生活之實地
訪視紀錄，皆為106年2月所製作，顯見其於作成原處分當
時，並未實際訪查原告之生活情形，而有未完成訪視評估
程序即作成原處分之情，除有違社會救助法第10條第1項
、第2項及同法施行細則第9條之規定外，亦有未依行政程
序法第36條職權調查證據之違法。
2.被告復稱原告自97年起每月領有中低收入老人生活津貼，
105年起加計第2類低收入戶家庭生活補助，每月合計領取
新臺幣（下同）13,578元，已優於當年度高雄市最低生活
費12,485元，若領取第1類低收入戶家庭生活補助每月12,
324元，加計原告得領取之老年津貼，每月將領有18,439
元，幾乎已接近基本工資，縱原告長女未伸援手，亦尚難
認定原告已達基本生活無法維持之程度，而認原告並無「
非靠救助無法生活」之情。然查，老人生活津貼、第2類
家庭生活補助皆屬社會救助法第5條之1第1項規定之社會
救助補助款，本應排除於原告之收入之外，原告依法既已
屬無收入之狀態，被告於判斷原告是否符合「非靠救助無
法生活」時，實不應再將原告得領取之上開社會救助補助
款納入考量，否則顯有倒果為因之情，蓋原告係年邁及無
工作能力，方有領取該等補助款之需求，豈能於判斷原告
是否符合第1類扶助標準之「非靠救助無法生活」此要件
時，預將被告應給予之家庭生活補助納入，再以原告領有
該等款項，而謂原告並無非靠救助無法生活之情？且原告
倘符合第1類低收入戶之標準，被告本即應依法核列原告
為第1類低收入戶，至原告領取第1類低收入戶家庭生活補
助，加計老人生活津貼後每月領取之金額縱已接近基本工
資，此僅係被告應檢討補助金額標準有無過高之問題，非
原告所得置喙，被告以此作為其認定不核列原告為第1類
低收入戶之理由，實屬無稽。
3.被告復稱原告不符「非靠救助無法生活」之要件，係因原
告並無非靠第1類低收入戶救助金額挹注生活將無以為繼
之情形。然查，受救助者得領取之救助金額為何，應係其
低收入戶分類判斷後之結果，換言之，於作成處分之過程
順序，應係先判斷是否「非靠救助無生活」，若係肯定，
則給予第1類低收入戶之生活補助金額。被告今竟倒果為
因，直接將應給予之生活補助金額用以作為判斷是否符合
第1類低收入戶之標準，實與高雄市低收入戶調查及生活
扶助辦法第3條第1項第1款規定之法條要件文義不符，其
判斷實有違背法律解釋法則（文義解釋）之情（即顛倒以
補助金額多寡認定是否非靠救助無法生活）。
4.又被告陳稱原告之次女曾對106年2月其低收入戶資格遭註
銷一事提起訴願並經訴願駁回乙事，係106年間所發生之
事實，顯無可能係被告判斷原告於105年1月至同年6月間
是否有「非靠救助無法生活」此要件所應評估之事項，是
該等證據實與本件無涉等情。並聲明求為判決：⑴訴願決
定及原處分均撤銷。⑵被告應對原告作成自105年1月份至
105年6月份間核列為高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法
第3條第1項第1款低收入戶之行政處分。
三、被告則以：
（一）按司法院釋字第485號解釋文、第542號解釋理由書及第44
3號解釋理由書闡明，給付行政受法律規範密度較限制人
民權益者寬鬆，應符合合理區別對待之實質平等原則、資
源有效利用及妥善分配正當性原則，力求與受益人之基本
生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明
顯過度之照顧。爰此，社政機關須依資源有效利用原則，
衡量財政負擔就有限福利資源妥善分配，基於社會國原則
的扶助型單純授益之給付行政，其給付內涵涉及國家財政
與資源分配，政府對於給付種類、內容與範圍等的決定及
解釋，原即享有較大依個案實際狀況差異等因素彈性之政
策裁量空間，採取低度規範密度審查。
（二）次按最高行政法院98年度判字第1357號判決、臺灣臺北地
方法院102年度簡字第388號行政訴訟判決及臺北高等行政
法院103年度訴字第8號判決意旨，社會救助法本於保護補
助性（補充性）原理而為，係最低限度之扶助型授益給付
行政，目的在協助窘於生活之人民能立基於現在，自立於
將來，應符合公共救助制度所揭櫫之保護補助性（補充性
）、實質平等、維持基本生計、自助及親屬責任優先、家
庭單位、禁止重複領取（禁止不當得利原則）、福利資源
最大化運用等原則，並非不問實際狀況之齊頭式福利補助
。
（三）第按我國民法親屬編建立親屬及扶養制度，對於扶養義務
之順序、受扶養之要件等設有詳細規定，使扶養義務人對
受扶養人承擔第一線扶助義務，而國家退居於補足親屬（
家屬）扶養不足之地位。而國家興辦救助制度，其目的在
於「有益的幫助」，即「幫助使其自助」，僅在補充申請
人及其親屬達到最低生活水準之經濟安全基礎，並非將政
府預算替代民法親屬扶養義務之履行，而係透過身為公民
擔負其基本親屬扶養義務之社會連帶，與政府扶助所為社
會風險之補充性共同分擔，補充個人及親屬團體間扶養義
務未逮之處，扶養義務人相對於國家應負有較優先之責任
，不應浮濫致渠等淪為救助依賴者，衣食住行事事仰賴政
府鼻息，亦應避免扶養義務人將其法律上之義務移轉由全
國國民代為負擔，或申請人為符合福利資格壓抑其自立生
活之意願或隱匿財產收入，變相排擠救助人力、財力資源
，此觀社會救助法第1條規定自明。
（四）對於何者屬於低收入戶之標準，雖受社會救助法之規範，
惟對已符合低收入戶資格後，直轄市主管機關依社會救助
法第10條第1項、第11條第1項、第2項、第18條及第20條
等規定之授權，仍得視其實際之家庭收入、具工作能力人
口比例、財產狀況及有無親屬或社會資源等經濟困難程度
及實際需求程度而訂出差別等級，「分類區別」給予不同
保護程度之扶助。觀諸其立法目的，因整體福利資源有限
，給付行政預算來自全體國（市）民，源於實質平等原則
與比例原則而導出之自助優先及保護補充性原理，其保護
程度即因個體所處境遇有所分類區別；其給付種類、內容
與範圍等之決定及解釋，涉及直轄市財政負擔、資源分配
、行政區域經濟發展與生活水準之城鄉差距等因素之衡量
，因考量不同地方政府區域間之特性及經濟，如何就有限
資源妥為分配始為合理以避免變相排擠救助人力、財力資
源，地方自治團體原本即享有較廣泛的政策及個案裁量空
間，期以地方自治兼顧生活差異並發揮因地制宜效果，顯
屬有據。是以，高雄市政府低收入戶係依社會救助法第11
條第2項及第20條之授權及直轄市之自治權限分為4類，且
因其涉及直轄市社會福利之自治事項，直轄市本諸憲法及
地方制度法第18條第3款第1目、第2目、第13款、第25條
規定之地方自治權限，制定自治規則予以規範，亦當為有
據，並無增加法所無之限制之情形。
（五）高雄市政府爰據憲法及地方制度法制度性保障之固有權限
，依據財政狀況、社會情形、當時經濟情況等各種事實，
並基於社會救助法第11條第2項及第20條規定授權及直轄
市之自治權限，訂定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法
第3條第1項規定，將低收入戶分為4類，分別不同類型訂
定不同補助標準給予不同程度之扶助，並將其中較為困難
之類型給予第1類低收入戶之特別保障，有別於其他類別
之低收入戶。市民只要符合社會救助法之最低規範要件，
即屬高雄市第4類低收入戶，受有基本保障，申請人符合
社會救助法低收入戶資格後，始得進一步討論是否符合第
1類低收入戶，其請求權規範基礎為高雄市低收入戶調查
及生活扶助辦法第3條第1項第1款規範之第1類低收入戶，
而非基於社會救助法之規範。
（六）按高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法所定第1類低收入
戶須符合「家庭應計算人口均無工作能力，且無收入、無
一定財產、無收益，非靠救助無法生活」之要件，即在解
決「若無第1類所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收
入戶之基本生活將無以為繼」之問題，有別於其他類別之
低收入戶，故需達到「非靠救助無法生活」之不確定法律
概念之要件，並透過賦予主管機關衡酌申請人生活情況、
所處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求之具體個案綜合
裁量評估權，俾能在資源有限下依真實狀況作最有效資源
分配，強化經費運用妥當性。此係因第1類低收入戶乃屬
對特定範圍人民（低收入戶）再特定其中一部分生活最為
困難對象額外給予，給予之福利亦極為優渥，有別於其他
類別之低收入戶，基於政府財政之有限性及保護補充性原
理，其要件必須有其正當性及急迫性，必須較為嚴格，才
不致過於浮濫。若非採取嚴格認定，因政府預算之有限性
，勢必須將第1類低收入戶之福利予以刪減，否則不能為
之。至社會救助法第11條第2項規範應配合同法第1條立法
意旨並從該法整體規範架構前後脈絡之關聯性判斷，並非
僅以收入為限。原告指稱第1類低收入戶規範無效，豈非
謂申請人反不能申請第1類低收入戶，只能申請第2類以下
之低收入戶，恐有斷章取義，曲解法律原義之情，顯不合
理。
（七）又按「五、本院判斷如下：……（二）……，對低收入戶
之救助，係針對其生活上發生之各種境況，提供個案式的
適時救助，使低收入者得以維持目前基本生活，協助其自
立於將來，而非使其淪為救助之依賴者，因此，除隨時調
查評估列冊低收入戶有無繼續救助之必要，或者應增加、
減少其救助項目外，並應發掘潛在之待援者，給予救助，
使社會救助之資源作最有效的分配。而此給付內涵涉及國
家財政與資源分配，立法者享有廣泛的立法形成空間。（
三）又關於低收入之生活扶助，社會救助法第11條規定：
『生活扶助以現金給付為原則。但因實際需要，得委託適
當之社會救助機構、社會福利機構或其他家庭予以收容。
前項現金給付，中央、直轄市主管機關並得依收入差別訂
定等級；直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。』高
雄市政府據此訂定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法，
於第3條將高雄市之低收入戶分為4類：『……』並定家庭
生活補助金額為：『……』，核此為高雄市政府基於社會
救助法所揭櫫之照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急
難或災害者並協助其自立之精神，本於同法第11條第2項
之授權，衡酌其財政狀況、社會安全網之建置、低收入戶
資源匱乏之程度、其他社會資源之排擠效應等面向，作資
源最有效分配；其中第1類低收入戶，既係對低收入戶中
生活最為困難者所為之救助，其用意即在解決若無第1類
所定生活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活
將無以為繼之問題，則高雄市低收入戶調查及生活扶助辦
法第3條第1項第1款規定之第1類低收入戶，除應為家庭應
計算人口均無工作能力，且無收入、無一定財產、無收益
外，復需達到『非靠救助無法生活者』之不確定法律概念
之要件，無非是賦予其社政機關秉持無間斷專業評估，隨
時檢視低收入戶生活狀況之義務，倘若發現未給予第1類
低收入戶扶助，其基本生活即無以維持者，即應積極加以
調整，反之，則不應浮濫，變相排擠社會救助資源，導致
救助依賴。故列冊低收入戶是否達到非倚賴第1類低收入
救助即無法生活之狀況，自應給予被告依具體個案裁量之
空間。……（五）……是綜合上情，原告之兄弟姊妹縱未
對原告伸出援手，然被告幾度訪視及查詢其病情，並針對
原告個案評估，認以原告目前列冊第2類低收入戶領取之
生活扶助及身心障礙者生活補助合計14,100元，加上以其
他社會保險、救助、福利等資源之運用、轉介及補助等情
形，認為原告尚未達若無第1類低收入戶所定扶助，其基
本生活即無法維持之程度，從而不符高雄市低收入戶調查
及生活扶助辦法第3條第1項第1款所定第1類低收入戶之要
件，並否准原告改列第1類低收入戶之申請，經核尚無違
誤。」鈞院101年度訴字第404號判決著有明文，並經最高
行政法院103年度裁字第223號裁定予以維持在案，而鈞院
103年度訴字第580號判決亦採相同見解。準此，司法實務
見解已認定高雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1
項第1款規定之第1類低收入戶，係對低收入戶中生活最為
困難者所為之救助，其用意即在解決「若無第1類所定生
活扶助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以
為繼」之問題；其「非靠救助無法生活」之不確定法律概
念之要件，賦予社政機關專業評估，應給予社政機關依具
體個案裁量之空間，上開鈞院判決已明確闡明社會福利制
度背後法律精義與法理思維，被告即依鈞院表明之見解為
相關個案之審認。
（八）被告遵照鈞院101年度訴字第404號判決意旨，透過高雄市
政府辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點、被
告辦理社會救助案件調查審核注意事項第9點第2項等規範
明文賦予主管機關衡酌申請人生活情況、所處境遇、福利
資源匱乏程度及實際需求之具體個案綜合裁量評估權，俾
能在資源有限下依真實狀況作最有效資源分配，強化經費
運用妥當性。政策目標亦為避免實際需求非特別重大者均
列冊第1類低收入戶，發生福利資源過度集中在同一親屬
或家庭之現象，致生資源不合理分配錯置之結果，有違福
利資源最大運用之理念。此法規範模式與高雄市財政經濟
條件類似之臺南市政府辦理低收入戶生活扶助與低收入戶
及中低收入戶調查審核作業要點第12點第1項第1款、第2
項亦完全相同。基於社福資源預算仰賴全體國民納稅負擔
之有限性及重大公益性，被告有必要貫徹社會救助法立法
意旨及遵守前揭判決內容，為使社福資源能有效分配，核
予第1類低收入戶本須依據實際情況予以評估，並依比例
原則針對真正實際需求實現「層級化弱勢照顧的救助安全
體系」，使極為有限的福利資源用在刀口上，故給與社工
一定程度之裁量權，乃屬符合公平正義及公益之必要措施
，至為灼然。至臺北市等其他直轄市基於本身財政及地方
自治權限所為內部規範，例如臺北市甚至分為5類，與高
雄市分為4類明顯不同，並無拘束高雄市政府之效力。
（九）經查，本件原告自97年10月起每月領取中低收入老人生活
津貼（104年以前為每月7,200元，105年通案調整為每月
7,463元）﹔92年1月起至101年單口列冊高雄市第2類低收
入戶，每月領有家庭生活補助每月5,900元；102年因原告
孫女遷入戶內，改列冊為第3類低收入戶；自104年2月起
至106年1月單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家
庭生活補助（104年以前為每月5,900元，105年通案調整
為每月6,115元）。原告104年每月合計領取13,100元，已
優於高雄市當年度最低生活費11,890元，105年以後每月
合計領取13,578元，亦優於高雄市當年度最低生活費12,
485元，同時享有健保費全額補助、住院膳食費、部分負
擔醫療費暨重傷病住院看護費補助等生活與醫療福利照顧
，歷年來均已享有相當優渥之政府資源協助。且原告本身
具生活自理能力亦無長期照顧需求，認知、語言、行動能
力均未達失能程度。又查原告設籍居住之○○市○○區○
○○路之房屋為其次女潘如蓮（亦為原告具生活保持義務
之扶養義務人）所有，其次女顯有提供實際居住利益予原
告（原告長女早於62年間出養並從養父姓氏為孫，依民法
第1077條第2項規定與本生父母及其親屬間之權利義務已
停止）。據上，原告歷年來均列高雄市第2類或第4類低收
入戶多年，從未曾列冊第1類低收入戶，每月所獲現金補
助，已較單純列冊高雄市第1類低收入戶每月可領之最低
生活費補助為高，應認已達到社會救助法規定所給予係在
補充達到最低生活水準之目的，且原告居住於原告次女所
有之不動產，生活狀況穩定，105年並無任何條件變動，
實際狀況並無重大改變。惟本件原告針對被告105年8月10
日高市社中區字第10536741800號函，於105年9月9日訴願
書中反進一步主張應改列高雄市低收入戶調查及生活扶助
辦法第3條第1項第1款之第1類低收入戶（原告就改列第1
類低收入戶即逕以訴願書主張，未曾提出申請書，亦查無
於申復期間提出改列主張），所提訴願嗣經高雄市政府10
6年5月9日高市府法訴字第10630353800號訴願決定書駁回
。本件原告長年列冊第2類或第4類低收入戶，突然要求改
列第1類低收入戶，顯與常情有違，並無合理基礎。另按
低收入戶及中低收入戶審核福利資格申請及年度調查案件
，依法均採取「先核定、後申復」之模式，由區公所先作
核定函文，相對人如有不服，始由被告受理申復案件，此
全國各縣市處理方式均相同。又按社會救助法第5條之1第
5項係規範直轄市主管機關「得」予訪查，並非規範每件
申復案件均須訪查。原告於105年年度調查經鹽埕區公所
註銷低收入戶資格後，被告本係處理鹽埕區公所後續申復
案件，基於審理必要，始進行訪視。依鈞院96年度簡字第
87號簡易判決意旨，訪視評估（報告）性質屬於機關作成
意思決定前內部單位之準備作業文件，依行政程序法第46
條第2項第1款、政府資訊公開法第18條第1項第3款及檔案
法第18條第6款規定，本可限制公開或不提供閱覽、抄錄
或複製。惟被告基於加速定訟止紛之理念，前已提供被告
105年1月至6月2次訪視紀錄表佐證，訪視時間均於被告10
5年8月10日高市社中區字第10536741800號函作成之前，
明顯並無違反職權調查或未完成訪視評估程序即作成原處
分之問題，原告所稱恐係對法律及事實之誤解。
（十）再者，本件原告歷次提起訴願，皆由其次女婿顏榮欽擔任
代理人（原告提起本件行政訴訟，歷次訴狀所載送達住所
即為原告次女戶籍地）；且經偕同里長及里幹事等人調查
訪視原告得知，原告無需支付房租、水電費、電話費等，
均由其次女及女婿支付，生活中若有需求會主動電知次女
前來處理。縱不論原告次女有無給付扶養費用，其次女顯
有提供實際居住利益予原告，且事實上原告次女及次女婿
實際上在原告生活起居、就醫、財務管理（尤其經手補助
費）等生活所需事宜均有提供協助處理，並給予一定程度
之照顧，顯仍具一定之親屬資源。又原告次女家戶在高雄
市○○區及○○區共有兩棟房屋，分別位於高雄市○○區
○○○路及○○區○○○路，均屬市區中鬧區地段，自住
無虞，尚可提供其中1間房屋由原告居住，其資源顯較無
自有房屋者已寬裕甚多；原告次女從事餐飲工作，並投保
高雄市鞋類製造加工職業工會，月投保金額為21,000元；
又依原告次女婿投保紀錄資料顯示，其自72年5月起陸續
受雇於毓大、大陸、安利、富利、香島、祥天、中亞、華
岡等船務代理有限公司，工作經歷豐富，並自103年10月
起每月領有勞保老年年金給付13,020元迄今，每月所領取
老年年金高於高雄市每人每月最低生活費用12,485元，亦
可顯示其有一定月投保金額情形；又原告次女婿104年、
105年及目前均受雇於高雄市政府交通局服務，105年2月
至12月服務薪資總收入（含績效獎金）計323,465元，加
計每月領有勞保老年年金給付13,020元，其105年迄今勞
保給付加計薪資每月實質所得均有39,000元以上。復查原
告次女家中最小之長女顏漫汶（87年5月10日生）目前都
已19歲，並持有中華票券金融股份有限公司投資10,920元
，104年股利所得867元，105年股利所得999元；原告次女
全戶於103年7月4日以後除其長女外並無任何其他未成年
人，此種扶養人口比並未較一般家庭為高，而原告次女家
戶（列冊人口包括次女、女婿、23歲長子、19歲長女）之
所以能列冊低收入戶，多年來享有社會福利資源（例如原
告次女之長女就讀大學領有低收入戶子女就讀高中以上就
學生活扶助每月6,115元，並享學校學雜費之減免、全戶
享有健保費減免、就醫免部分負擔等），完全是因為加計
原告本身為無工作能力人口的偶然結果。再查原告次女之
23歲長子顏鴻任（83年7月3日生）早已成年，並持有國票
金融控股有限公司投資17,990元，104年股利所得1,093元
，105年股利所得1,046元，已於105年自國立彰化師範大
學公共事務與公民教育學系畢業，係國家師資培育人才，
並已於106年1月完成於高雄市立前鎮高級中學公民老師實
習，為具教師證且具教授高中課程教育之優秀人才，係為
人師表，106年3月14日業投有勞工保險，投保單位為高雄
市私立高名文理短期補習班建國分班，106年8月30日業於
高雄市立中正高級中學及國立高雄餐旅大學附屬餐旅高級
中等學校任教兼課公民教師，原告次女家戶包括其長子顏
鴻任多年來享有高雄市福利資源（學雜費減免、就學生活
補助、健保費減免、就醫免部分負擔等），因之而能受高
等教育成為高中公民老師，顯足以自立自主並具一定程度
之工作能力，期待稍微努力解決家庭經濟困難，並不為過
。
（十一）另按我國社會救助法制係透過身為公民擔負其基本親屬
扶養義務之社會連帶，以私法上之扶養為原則，而以公
法上的扶助所為社會風險分擔為最後之責任。此觀社會
救助法已將一親等直系血親明文規範應計入家庭總收入
之人口範圍，核與民法第1114條第1款關於直系血親相
互間應互負扶養義務之規定相符（最高行政法院94年度
判字第752號判決參照）。又按刑法第294條違背義務之
遺棄罪及第295條之遺棄直系血親尊親屬罪，均就扶養
義務之違反，予以處罰，以強制實現、履行扶養義務；
第按民法一親等直系血親及配偶間之扶養義務均為生活
保持義務，足認扶養義務為具有公益性之法定義務，為
保護更高位階及價值之法益，藉由法律的規範來達到維
護受扶養者基本生活之立法目的，此亦為家庭親屬倫理
、人類社會基本道德義務與扶養及與親子關係制度之本
旨。
（十二）又按我國並非北歐等高稅負社會福利國家，高社會福利
於無高稅收支撐情況下根本不可能達成，而臺灣更面臨
高齡與少子化趨勢、福利需求增加、經濟停滯、產業發
展面臨國際競爭及轉型瓶頸致稅收財源不足、政府財政
惡化及整體資源匱乏、年金與退休及社會保險制度收支
即將破產失衡、社會重視世代公平與分配正義等新價值
變遷的時代，整體社會福利制度必須在社會整體資源有
限及價值衝突困境下，追求社會公義與財政永續經營，
實現制度理性與公平、崇尚互助與自我負責為核心價值
的公民社會，而非讓少數人透過曲解制度精神獲取不合
理利益，讓多數人有不公平的相對剝奪感，更違反實質
平等原則。查原告之狀況與許多身心障礙者癱瘓在床完
全不能自理，已需支付高額看護或機構安置費用，甚且
需排序候缺等待補助之情形相較，顯均仍有相當差距。
惟若改列第1類低收入戶，原告將領有高雄市列冊第1類
低收入戶家庭生活補助每月12,324元，併計中低收入老
人生活津貼6,115元，每月領有高達18,439元，幾乎已
接近於基本工資20,008元，其扶助甚至比躺在床上住在
機構之身障者得依身心障礙者日間照顧及住宿式照顧費
用補助辦法申請照顧費用補助（依不同標準分別為全額
補助、75％、50％、25％；85％、70％、60％、50％、
40％不等）更為優渥，政府福利資源分配將嚴重失衡，
輕重失據，極不合理。尤其，一般市民繳勞保費幾十年
退休後，大多僅領1萬餘元的月退金，少數市民單因其
子女將扶養義務推給納稅人負擔，致僅因政府救助協助
自立即可月領達基本工資，與勞保制度相較顯嚴重失衡
，亦使市民感受到憤怒不公，將全面質疑救助制度合理
性與必要性。
（十三）此外，社會整體福利資源有限，福利依賴者欲望無窮，
以個人自主決定自我負責為核心的資本主義體系中，不
問實際需求均給予弱勢者每月核發基本工資之社會福利
，必然造成福利依賴，反而極度壓抑受扶助人自立生活
的意願，將造成福利資源運用的極端失衡。社會福利與
健保醫療資源被少數人浪費，與不合理的退休年金、寬
濫甚至天價無所節制的國家賠償等不合理之現象，早受
臺灣民意所詬病。特別在薪資停滯、青年與勞動就業環
境低薪且艱困情況下，臺灣南部青年所得普遍屬22,000
元至26,000元低薪（扣除勞保等更低）的情況下，高雄
市政府若讓扶養義務人利用制度漏洞將扶養義務轉嫁全
民，更能每月領取接近基本工資之社會救助，顯然會引
起臺灣年輕民眾及臺灣納稅人全面巨大反彈。尤其民眾
辛苦賺錢繳稅，如果知道部分關係人要求政府所為補助
行為應完全替代親生子女扶養義務人本應履行之義務，
不符公平正義，整個社會福利制度根本合理性必將遭受
民意質疑。若擴大此種不問實際情況讓大多數低收入戶
每月領取社會救助接近基本工資之作法，等同完全用納
稅人納稅集合之政府救助預算資源，來豁免替代扶養義
務人履行民法親屬編之扶養義務，無端把救助制度轉換
成新的破產年金，過度增加納稅人對社政預算之負擔，
將使高雄市政府無法編列年度預算，甚至面臨國家財政
破產之結果，難以令人接受。
（十四）綜上所述，衡酌原告實際生活情況、所處境遇、福利資
源匱乏程度及實際需求等一切情狀個案綜合評估，原告
目前列冊第2類低收入戶領取之生活扶助及中低收入老
人生活津貼每月合計領取13,578元，尚難認定原告若無
第1類低收入戶所定金額之扶助，其基本生活即無法維
持之程度，仍不符合高雄市低收入戶調查及生活扶助辦
法第3條第1項第1款、高雄市政府辦理低收入戶及中低
收入戶審核作業要點第12點、被告辦理社會救助案件調
查審核注意事項第9點第2項所定第1類低收入戶若無生
活扶助金額之挹注，即不能維持基本生活非靠救助無法
生活之標準，被告維持原告第2類低收入戶等級，於法
核屬有據，並無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決
原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復
有鹽埕區公所104年12月9日高市鹽區社字第10431010500號
函（本院卷第279頁）、原告105年1月25日申復書（本院卷
第281頁）、被告105年4月18日高市社中區字第10531872800
號函（本院卷第89頁）、105年6月23日高市社中區字第105
33617300號函（本院卷第93頁）、105年8月10日高市社中區
字第10536741800號函（本院卷第31頁）及訴願決定書（本
院卷第37頁）等影本附卷可稽。本件兩造之爭點為原告於10
5年1月份至同年6月份間是否符合高雄市低收入戶調查及生
活扶助辦法第3條第1項第1款低收入戶之資格？被告將其核
列為上開扶助辦法第3條第1項第2款低收入戶，是否適法？
本院判斷如下：
（一）按「為照顧低收入戶、中低收入戶及救助遭受急難或災害
者，並協助其自立，特制定本法。」、「本法所稱社會救
助，分生活扶助、醫療補助、急難救助及災害救助。」、
「（第1項）本法所稱低收入戶，指經申請戶籍所在地直
轄市、縣（市）主管機關審核認定，符合家庭總收入平均
分配全家人口，每人每月在最低生活費以下，且家庭財產
未超過中央、直轄市主管機關公告之當年度一定金額者。
（第2項）前項所稱最低生活費，由中央、直轄市主管機
關參照中央主計機關所公布當地區最近一年每人可支配所
得中位數百分之60定之，並於新年度計算出之數額較現行
最低生活費變動達百分之5以上時調整之。直轄市主管機
關並應報中央主管機關備查。……。（第4項）第1項所稱
家庭財產，包括動產及不動產，其金額應分別定之。……
。」、「（第1項）第4條第1項及前條所定家庭，其應計
算人口範圍，除申請人外，包括下列人員：一、配偶。二
、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之其他直
系血親。四、前3款以外，認列綜合所得稅扶養親屬免稅
額之納稅義務人。（第2項）前項之申請人，應由同一戶
籍具行為能力之人代表之。但情形特殊，經直轄市、縣（
市）主管機關同意者，不在此限。（第3項）第1項各款人
員有下列情形之一者，不列入應計算人口範圍：……三、
未共同生活且無扶養能力之已結婚直系血親卑親屬。四、
未與單親家庭未成年子女共同生活、無扶養事實，且未行
使、負擔其對未成年子女權利義務之父或母。……。九、
因其他情形特殊，未履行扶養義務，致申請人生活陷於困
境，經直轄市、縣(市)主管機關訪視評估以申請人最佳利
益考量，認定以不列入應計算人口為宜。（第4項）前項
第9款直轄市、縣（市）主管機關應訂定處理原則，並報
中央主管機關備查。（第5項）直轄市、縣(市)主管機關
得協助申請人對第3項第4款及第9款未履行扶養義務者，
請求給付扶養費。」、「依本法或其他法令每人每月所領
取政府核發之救助總金額，不得超過當年政府公告之基本
工資。」、「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但
因實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構
或其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、
直轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機
關並應報中央主管機關備查。」分別為社會救助法第1條
、第2條、第4條第1項、第2項、第4項、第5條、第8條及
第11條第1項、第2項所明定。揆諸首揭規定可知，社會救
助法之立法目的，在保障國人能有符合人性尊嚴最低生活
需要之照顧及扶助，而以社會救助手段來實現社會安全制
度；其在消極面有救貧、積極面上有脫貧及協助自立的目
的，惟基於國家財政的運用及有限資源的分配，國家對於
人民的生存照顧，原則上處於補充地位，俾符公共救助制
度所揭櫫之平等待遇、維持生計、補充性、家庭單位及親
屬責任等原則，僅在法定扶養義務人均無法扶養時，始轉
由國家為救助。
（二）次按申請人經審查結果符合首揭低收入戶資格後，社會救
助法就低收入戶受益態樣定有生活扶助、醫療補助、急難
救助、災害救助（同法第2章至第5章），並賦予主管機關
強化輔助社會救助機構之設立及其監督機制以擴大社會救
助資源體系，並得訂定協助低收入戶自立脫貧、整合民間
資源、促進其社會參與及社會融入等措施（同法第6章、
第15條之1、第15條之2）。主管機關交互運用上開給付措
施，除生活扶助之現金給付屬定期性給付外，其他給付則
視低收入戶所處境遇及需求，以機動性的方式適時給付，
以補不足。換言之，對低收入戶之救助，係針對其生活上
發生之各種境況，提供個案式的適時救助，使低收入者得
以維持目前基本生活，協助其自立於將來，而非使其淪為
救助之依賴者。因此，除隨時調查評估列冊低收入戶有無
繼續救助之必要，或者應增加、減少其救助項目外，並應
發掘潛在之待援者，給予救助，使社會救助之資源作最有
效的分配。而此給付內涵涉及國家財政與資源分配，立法
者享有廣泛的立法形成空間。
（三）又關於低收入之生活扶助，社會救助法第11條第1項及第
2項規定：「（第1項）生活扶助以現金給付為原則。但因
實際需要，得委託適當之社會救助機構、社會福利機構或
其他家庭予以收容。（第2項）前項現金給付，中央、直
轄市主管機關並得依收入差別訂定等級；直轄市主管機關
並應報中央主管機關備查。」高雄市政府據此所訂定之高
雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項規定即將高
雄市之低收入戶分為4類：「（第1項）本辦法所稱低收入
戶，依家庭人口工作能力、總收入、動產及不動產審核，
分為下列4類：一、第1類：家庭應計算人口均無工作能力
，且無收入、無一定財產、無收益，非靠救助無法生活者
。二、第2類：家庭應計算人口中，有工作能力者未超過
全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家最低生活費
3分之2者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公告
最低標準者。三、第3類：家庭應計算人口中，有工作能
力者未超過全家總人數3分之1，而家庭總收入未超過全家
最低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查
公告最低標準者。四、第4類：家庭總收入未超過全家最
低生活費者，動產及不動產均未超過每年低收入戶調查公
告最低標準者。」再按高雄市政府辦理低收入戶及中低收
入戶審核作業要點第1點及第12點規定「為辦理本市低收
入戶及中低收入戶審核作業，並依社會救助法（以下簡稱
救助法）第4條第5項、第4條之1第2項、第15條第3項及第
15條之1第2項規定訂定本要點。」、「依高雄市低收入戶
調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款規定，審核第1類低
收入戶非靠救助無法生活之標準，應以申請人有無民法第
1114條各款所定負扶養義務之親屬，並依其生活情況、所
處境遇、福利資源匱乏程度及實際需求等事項綜合評估之
。」其中第1類低收入戶，既係對低收入戶中生活最為困
難者所為之救助，其用意即在解決若無第1類所定生活扶
助金額之挹注，則該列冊低收入戶之基本生活將無以為繼
之問題，故扶助辦法第3條第1項第1款規定「第1類低收入
戶」之要件，除應為家庭應計算人口均無工作能力，且無
收入、無一定財產、無收益外，復需符合「非靠救助無法
生活者」之不確定法律概念。上開要件之訂定，無非是賦
予其社政機關秉持無間斷專業評估，隨時檢視低收入戶生
活狀況之義務，倘若發現未給予第1類低收入戶扶助，其
基本生活即無以維持者，即應積極加以調整。反之，則不
應浮濫，變相排擠社會救助資源，導致救助依賴。是以列
冊低收入戶是否達到非倚賴第1類低收入戶救助即無法生
活之狀況，自應給予被告依具體個案裁量之空間。上開規
定符合社會救助法之立法精神及授權範圍，並未逾越母法
之規定，被告自得予以援用。原告主張高雄市低收入戶調
查及生活扶助辦法第3條第1項規定第1類低收入戶須符合
「非靠救助無法生活」此要件，係增加社會救助法第11條
所無之限制，應有違法律保留原則而無效；另高雄市政府
辦理低收入戶及中低收入戶審核作業要點第12點就前開「
非靠救助無法生活」此要件所為之認定標準，亦逾越法律
之授權而無效云云，尚非可採。
（四）經查，原告自97年10月起每月領取中低收入老人生活津貼
（104年以前為每月7,200元，105年通案調整為每月7,463
元）﹔92年1月起至101年單口列冊高雄市第2類低收入戶
，每月領有家庭生活補助每月5,900元；102年因原告孫女
遷入戶內，改列冊為第3類低收入戶；自104年2月起至106
年1月單口列冊高雄市第2類低收入戶，每月領有家庭生活
補助（104年以前為每月5,900元，105年通案調整為每月
6,115元），原告104年每月合計領取13,100元，已優於高
雄市當年度最低生活費每人每月12,485元，105年以後每
月合計領取13,578元，亦優於高雄市當年度最低生活費每
人每月12,485元，同時享有健保費全額補助、住院膳食費
、部分負擔醫療費暨重傷病住院看護費補助等生活與醫療
福利照顧等情，為兩造所不爭執，復有原告領取社福補助
紀錄（本院卷第251-252頁）、高雄市政府103年10月3日
高市府社救助字第10338417801號公告及104年10月2日高
市府社救助字第10438164601號公告（本院卷第361-367頁
）影本附卷足稽，洵堪認定。又據被告陳明本件原告申請
改列為第1類低收入戶，就高雄市低收入戶調查及生活扶
助辦法第3條第1項關於「第1類」低收入戶之審核要件，
原告符合「家庭應計算人口均無工作能力，無收入、無一
定財產、無收益」等要件，僅不符合「非靠救助無法生活
者」要件。故本件所應審究者，為原告現行領取救助金額
13,578元，是否使原告生活已達「非靠救助無法生活」程
度。
（五）查，原告本身具生活自理能力，並無長期照顧需求，認知
、語言、行動能力均未達失能程度，此有被告訪視紀錄表
（本院卷第269-272頁）及現場照片（本院卷第175-179頁
）等影本附卷為憑。況且，按社會救助法第2條規定，社
會救助法關於社會救助，分為生活扶助、醫療補助、急難
救助及災害救助等4類。又低收入戶參加全民健康保險之
保險費，由中央主管機關編列預算補助；另低收入戶之傷
、病患者，或患重傷、病，所需醫療費用非其本人或扶養
義務人所能負擔者，得向戶籍所在地主管機關申請醫療補
助。此外，低收入戶戶內人口罹患重病致生活陷於困境，
或申請福利項目或保險給付，尚未核准期間生活陷於困境
者，均得申請急難救助，此觀社會救助法第18條、第19條
及第21條規定甚明。可知社會救助法對於低收入戶之照顧
，係將生活扶助與醫療補助予以區分而為各別之補助，其
各有不同之申請條件及補助考量，且因高雄市對低收入戶
者之醫療補助係由全民健康保險制度及醫療補助辦法為全
面性補助，即無論何類別之低收入戶，均適用相同給付條
件之醫療補助，並非由第2類低收入戶改列為第1類後，可
享有更高之醫療補助。是以，醫藥費用是否足以支付，非
屬被告審核低收入戶之「生活扶助」時須考量之因素。
（六）按社會救助法之立法目的，在於保障國人能有符合人性尊
嚴最低生活需要之照顧及扶助，惟基於國家財政的運用及
有限資源的分配，國家對於人民的生存照顧，原則上處於
補充地位，是以社會救助法關於低收入戶「生活扶助」部
分，係以現金為定期性給付，所給予之生活扶助金應僅在
補足受救助者可達到最低生活之水準，而非在滿足受救助
者主觀上欲達到之生活水準，以避免受救助者因而淪為救
助之依賴者。查，原告設籍居住之高雄市○○區○○○路
00號3樓之1之房屋為其次女潘如蓮（亦為原告具生活保持
義務之扶養義務人）所有，其次女顯有提供實際居住利益
予原告（原告長女早於62年間出養並從養父姓氏為孫，依
民法第1077條第2項規定與本生父母及其親屬間之權利義
務已停止），此有戶政個人資料查詢（本院卷第261頁）
、高雄市106年度（低收入戶）社會福利津貼總清查（財
產）資料（本院卷第267頁）及戶籍謄本（本院卷第329頁
）等影本附卷可資為證。又原告每月住宅管理費、水電費
、電話費、至醫療院所看病之掛號費及交通費，亦係由其
次女及女婿支付，目前生活花費足夠花用乙節，此有訴願
書（訴願卷第48頁）及被告訪視紀錄表（本院卷第271頁
）等影本附卷可參。另原告從事資源回收，會至高雄港牌
樓旁之德利自助餐店用餐，一次餐費30元至50元不等乙節
，亦有上開被告訪視紀錄表可資佐證。則原告上開日常生
活費用項目(包括住宅管理費、水電費、電話費、餐費等)
，經核均屬一般人民日常生活之開銷項目，並無特殊性處
遇或需求支出，且除餐費外，其餘均由其次女及女婿支付
；再者，原告歷年來均列高雄市第2類或第3類低收入戶多
年，從未曾列冊第1類低收入戶，每月所獲現金補助（含
中低收入老人生活津貼），已較單純列冊高雄市第1類低
收入戶每月可領之最低生活費補助為高，生活狀況穩定，
105年並無任何條件變動，實際狀況並無重大改變。本件
原告長年列冊第2類或第3類低收入戶，突然要求改列第1
類低收入戶，則與高雄市政府公告高雄市最低生活費每人
每月分別為104年1月1日至104年12月31日為12,485元、10
5年1月1日至105年12月31日為12,485元相較，原告因列冊
第2類低收入戶所領取之補助金額13,578元，均高於高雄
市最近2年之每人每月最低生活費，應認已達到上開社會
救助法規定所給予之救助係在補足達到最低生活水準之目
的，難認有不足維持原告目前之基本生活。
（七）綜合上情，原告之次女及女婿雖亦冊列低收入戶，惟事實
上仍有對原告為經濟上之資助，則被告針對原告個案評估
，認以原告目前列冊第2類低收入戶領取之生活扶助及中
低收入老人生活津貼合計13,578元，加上其他社會保險、
救助、福利等資源之運用、轉介及補助等情形，認為原告
尚未達若無第1類低收入戶所定扶助，其基本生活即無法
維持之程度，從而不符扶助辦法第3條第1項第1款所定第1
類低收入戶之要件，並核定原告自105年1月至6月列冊第2
類低收入戶，經核尚無違誤。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告核定原告自105年1月
至6月列冊第2類低收入戶，核無違誤。訴願決定予以維持，
亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，並請
求被告應對原告作成自105年1月份至同年6月份間核列為高
雄市低收入戶調查及生活扶助辦法第3條第1項第1款低收入
戶之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確
，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不
逐一論述。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 29 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟
代理人之情形
所 需 要 件
（一）符合右列情形
之一者，得不
委任律師為訴
訟代理人
1.上訴人或其法定代理人具備律師資
格或為教育部審定合格之大學或獨
立學院公法學教授、副教授者。
2.稅務行政事件，上訴人或其法定代
理人具備會計師資格者。
3.專利行政事件，上訴人或其法定代
理人具備專利師資格或依法得為專
利代理人者。
（二）非律師具有右
列情形之一，
經最高行政法
院認為適當者
，亦得為上訴
審訴訟代理人
1.上訴人之配偶、三親等內之血親、
二親等內之姻親具備律師資格者。
2.稅務行政事件，具備會計師資格者
。
3.專利行政事件，具備專利師資格或
依法得為專利代理人者。
4.上訴人為公法人、中央或地方機關
、公法上之非法人團體時，其所屬
專任人員辦理法制、法務、訴願業
務或與訴訟事件相關業務者。
是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例
外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所
示關係之釋明文書影本及委任書。
中 華 民 國 106 年 11 月 29 日
書記官 黃 玉 幸
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（106年版）第 545-581 頁