裁判字號：
臺中高等行政法院 89年度訴字第28號 行政判決
裁判日期：
民國 90 年 09 月 04 日
案由摘要：
地籍圖
臺中高等行政法院判決 八十九年度訴字第二八號
民國九十年八月二十三日辯論終結
原 告 林澄輝
被 告 臺中縣潭子鄉公所
代 表 人 林森田
訴訟代理人 詹進永
劉振村
被 告 台中縣政府
代 表 人 廖永來
訴訟代理人 呂良山
被 告 台灣省政府
代 表 人 張博雅
訴訟代理人 張錦隆
被 告 內政部
代 表 人 張博雅
訴訟代理人 黃廷熙
右當事人間因地籍圖事件，原告不服台灣省政府中華民國八十九年六月十七日八九府
訴二字第一二五七五三號再訴願決定及內政部中華民國八十九年一月二十八日台八九
內訴字第八八○八八四七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
台中縣生活圈二號線道路工程計畫係由前台灣省政府住宅及都市發展處於民國（
以下同）八十三年十一月規劃完成，該路線跨越台中縣潭子鄉○○○路豐原交流
道特定區、潭子都市計畫區、及潭子鄉非都市土地。其中屬潭子都市計畫區部分
，台中縣政府已依都市計畫法第十五條擬定「變更潭子都市計畫（部分農業區、
住宅區、工業區○○路用地為道路用地）」案；由台灣省政府以八十八年二月二
十五日八八府建四字第一四八三六五號公告公開展覽該設計書圖及相關資料，並
於同年三月二十三日舉辦說明會。嗣交通部主管擴大國內需求方案，指示台中縣
政府督促潭子鄉公所儘速辦理先期作業程序，潭子鄉公所乃請雅潭地政事務測繪
台中縣生活圈二號線道潭子鄉路段，預為辦理地籍分割，製作相關圖籍資料。原
告分別向台中縣政府、潭子鄉公所函請提供上開圖籍資料中該二號線道潭子鄉路
段之實地測量草案圖（即潭子鄉公所提出之「八十八年二月份分割合併複丈結果
清冊」中之「台中生活圈二號線道路分割測量圖」，以下簡稱系爭測量圖），均
受拒絕。原告不服，分別提起訴願、再訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：
⒈再訴願決定（即台灣省政府八十九年六月十七日八九府訴二字第一二五七五三
號及內政部八十九年一月二十八日台八九內訴字第八八○八八四七號再訴願決
定）、訴願決定（即台中縣政府八十九年三月十四日八九府訴委字第七三五○
八號及台灣省政府八十八年十月十四日府訴字第一六○二一九號訴願決定）及
原處分（即潭子鄉公所八十八年七月十四日八八潭鄉建字第一○九七七號函，
但訴願決定書逕行更改為八十八年六月四日八八潭鄉建字第七五○○號函；台
中縣政府八十八年七月二十二日八八府工都字第二○九四九五號函）均撤銷。
⒉被告台中縣政府、潭子鄉公所應連帶於判決確定之日起，將台中生活圈二號線
經過台中縣潭子鄉○○路線用地之系爭測量圖提供原告閱覽並影印。
⒊被告機關應連帶將台中生活圈二號線經過原告所有潭子鄉○○段一二九、一三
○、一三一、一三二地號等四筆土地之路線位置向南移動大約三公尺左右，以
避開所經原告上開四筆土地中一三二地號之建地（實際南移之距離依系爭測量
圖為準，而以確能完全避開原告所有一三二地號之建地為原則）。
⒋被告機關於提供系爭測量圖給原告閱覽影印以憑提出建議位置及修正意見圖之
前，暫緩核定實施系爭測量圖。
㈡陳述：
⒈被告機關應將系爭測量圖提供原告及其他相關地主參閱並於必要時影印供用：
⑴政府徵收人民土地從事開闢道路等公共設施，其所規劃之相關圖說草案決非
機密，在尚未核定實施之時就必須依都市計畫法第十九條之規定先予公開展
覽並告知人民對之如有意見可以提出建議，且在台灣省政府統一印製後交由
台中縣政府發給各有關地主之「意見表」內亦明示人民對該計畫外環道之圖
說草案可以閱覽或描繪所需位置，必要時尚得影印供用。而非已經核定實施
或完成地籍分割者。此外，影印系爭測量圖，亦無遭非法使用之虞。
⑵被告機關所擬定台中生活圈二號線道路工程計畫在潭子鄉○○○○路線包括
都市計畫內之土地及都市計畫外之土地，而被告機關所公開展覽之都市計畫
草案圖上只有繪示該計畫外環道經過潭子鄉都市計畫內土地之路線，卻無繪
製所經各筆土地之地號及其地籍圖，無從知道實際位置以便提出建議位置及
修正意見圖。而系爭測量圖上不但繪示有該計畫外環道所經各筆土地之地號
及其地籍圖，且明確標示所經路線之中心樁及路線兩邊界線坐落在各筆土地
之實際位置。由於農民之住宅屋舍大都建築在自己農田角落之建地，而被告
原來所規劃之路線不當，該路線不全部坐落在同一地主所有之農田，只因幾
公尺之差，會拆及農田角落之住宅屋舍。被告機關若能將尚未核定實施之系
爭測量圖提供各有關地主參閱，則原告及各有關地主對於上述情形，即可及
時提出建議位置及修正意見圖，建議主管機關將原來規劃之路線稍微往屬於
同一地主所有之農田方向移動，就能使該計畫外環道不貫穿拆及住宅屋舍而
全部都坐落在同一地主所有之農田。如此不但對於該計畫之工程毫無影響，
而且還可避免拆及農民賴以居住之住宅屋舍，政府亦可省下拆屋補償費支出
。
⑶原告及各有關地主參閱系爭測量圖後，對於該計畫道路所經之路線如有異議
，即可影印並在原規劃路線旁，繪註建議位置及修正意見圖，再將其黏貼於
被告機關發給之「意見表」，然後送交主管機關參酌。此時，因系爭測量圖
尚屬未經核定實施之草案，且其道路用地之地籍亦尚未完成分割手續，原告
及其他各有關地主於此時提出建議位置及修正意見圖才有被參酌採納之可能
。否則，若如被告機關所指，須待系爭測量圖經核定實施並完成地籍分割後
才能將其提供參閱，此時即使所提之建議位置及修正意見圖頗值採行，但被
告機關或其上級主管機關皆不可能就已經核定實施之路線予以變更。且該計
畫外環道經過潭子鄉境內之工程，為因應行政院擴大內需方案，台中縣雅潭
地政事務所早已將系爭測量圖測繪完竣，並已完成道路用地之地籍假分割作
業，而於八十八年二月十二日以雅潭二字第八八○○一一四號函（應為八十
八年二月十九日雅地二字第八八○○一一四一號函），將測繪完竣之系爭測
量圖及其假分割完竣之成果檢送被告機關，日後一經核定，即按系爭草案圖
及假分割成果逕行實施，屆時各有關地主對該計畫道路之路線即無提出建議
位置及修正意見圖之機會與餘地。
⑷原告多次要求被告機關提出系爭測量圖供閱覽、影印，被告機關卻藉口拒絕
。被告機關曾經公開展覽之都市計畫草案圖亦是尚未核定實施，且未完成地
籍分割，為何可以將其公開展覽並供複印；而同屬尚未核定實施之系爭測量
草案圖卻不可以？揆其原因，因有關地主從都市計畫草案圖上仍難確知該計
畫外環道經過自己土地之實際位置，因而少有地主會提出異議；而從系爭測
量圖上可確知該計畫道路經過之實際位置，因而會有較多地主表示異議，被
告機關為了避免須多費工夫處理異議，故意不提供系爭測量圖。
⑸被告潭子鄉公所並以：該計畫外環道用地都市計畫變更尚未核定，歉難提供
系爭測量圖為藉口而拒絕提供；被告台中縣政府除亦持與潭子鄉公所同一藉
口外，尚且引用毫不相干之都市計畫法第二十一條、第二十三條予以搪塞，
並在明知不可能之情況下仍要求原告參照潭子鄉都市計畫草案圖作為提出建
議位置及修正意見圖之依據。
⑹原告申請被告機關提供系爭測量圖，而非該計畫道路用地分割後之地籍圖謄
本，但被告機關卻混淆事實，指原告係申請該計畫外環道用地分割後之地籍
圖謄本，因而表示應俟系爭測量圖經核定實施並完成地籍分割後才能向地政
事務所申請分割完成後之地籍圖謄本，可見被告機關拒絕提供系爭測量圖之
論據根本不能成立。任何法令均未規定應將尚未核定實施之系爭測量圖視為
機密而不得提供人民閱覽複印，被告機關無法舉出拒絕提供之法令規定，及
足以服人之拒絕理由，始終只以不相干之說詞而拒絕提供。
⒉被告機關應連帶將該計畫道路經過原告土地之路線位置向南移動大約三公尺：
⑴政府欲徵收人民土地從事公共建設，在不影響目的達成之情況下，自當採取
對人民損害最小之方式進行。據悉該計畫道路係從原告所有潭子鄉○○段建
一三二地號、田一三一地號、原一三○地號、原一二九地號等四筆相連而成
將近二公頃整片土地之中央，以東西方向貫穿經過。扣除被徵收為該計畫道
路之用地後，在該四筆土地之北邊及南邊均仍分別留有未被徵收之剩餘土地
，但原告所有位於整片土地北邊建一三二地號上之建築物卻會只因些微誤差
而被拆掉一小部份，原告建議稍將該計畫道路在上開四筆土地所經過之路線
適予南移，即可避免拆及原告之建築物。而南移後該路線仍在原告所有上開
土地範圍內，不會改經他人之土地而發生爭執。
⑵原告所有上開四筆土地係位於潭子鄉都市計畫外，所以未被繪示在被告機關
公開展覽之都市計畫草案圖上，因此原告從被告機關公開展覽之都市計畫草
案圖無法看出該計畫道路經過原告所有上開四筆土地之位置，無法據以對該
計畫道路之路線提出建議位置及修正意見圖。只聽說該計畫道路應該向南移
動大約三公尺就能避開原告所有之建築物。因只有被告機關提供系爭草案圖
，原告才能獲知該計畫道路依原來規劃經過原告所有上開四筆土地之實際位
置，從而知道應該建議將該計畫道路之路線南移多少公尺，才能使原告之建
築物免受拆及。因此，原告請求判令被告機關連帶將該計畫外環道經過原告
上開四筆土地之路線位置主動向南移動大約三公尺，以避開貫穿坐落於其中
之一三二號建地，惟實際南移之距離則依系爭測量圖為準，以確能避開該筆
建一三二地號之土地為原則。
⑶依據內政部營建署八十八年九月七日（八八）營署北道字第○五五○九八號
函所表示該都市○○道路之變更及用地取得均由台中縣政府及潭子鄉公所辦
理。可見被告機關潭子鄉公所辯稱對原告訴之聲明第三項其並無權限云云，
純係為規避責任。
⒊系爭測量圖一旦經內政部核定實施，即難變更，原告將不及提出建議位置及修
正意見圖，故訴請被告等在原告提出建議前，暫緩核定實施系爭測量圖。
⒋綜上所述，被告機關沒理由拒絕提供系爭測量圖給原告及其他相關地主參閱，
而且應主動將該計畫道路經過原告上開土地之路線位置向南移動大約三公尺，
以避開貫穿坐落於原告所有建一三二地號之土地。爰依行政訴訟法第四條、第
五條、第八條等規定提起行政訴訟，請判決如訴之聲明。
二、被告部分：
㈠內政部部分：
被告內政部未於言詞辯論期日到場，惟據其提出書狀及準備程序中陳述略以：
⒈聲明：原告之訴駁回。
⒉陳述：
⑴八十八年適逢政府擴大內需專案補助台中生活圈二號線工程計畫其經費籌措
由前省政府住宅及都市發展處辦理，精省後台中生活圈二號線回歸台中生活
圈計畫，其經費由中央政府及地方政府依比例分擔，中央政府應負擔部份之
經費由內政部營建署辦理，至於都市○○道路之變更及用地取得均由縣市政
府及鄉鎮公所辦理。
⑵查台中生活圈二號線道路部分範圍涉及高速公路豐原交流道附近特定區計畫
區、潭子都市計畫區及潭子都市計畫區外，上開二計畫區於八十八年七月一
日配合台灣省政府功能業務與組織調整，其前後變更程序及核定機關有所不
同，說明如下：
①八十八年七月一日精省前，按都市計畫法第二十條第一項規定略以：「主
要計畫應依左列規定分別層報核定之：‧‧‧四、鎮鄉之主要計畫由
省政府核定，並送內政部備查。五、特定區計畫視其情形，分別由內政部
或省政府核定，轉報行政院或內政部備案。‧‧‧」，故台中生活圈二號
線二計畫區變更程序及核定機關應依上開規定辦理。
②八十八年七月一日精省後，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第
四條第五項規定「法律及中央法規有關台灣省及台灣省政府主管或執行之
事項，於相關法規未修正前，由行政院依第一項職權業務調整移轉歸屬，
以命令調整之」，並奉行政院八十八年六月三十日台八十八內字第二五三
五五號令，自八十八年七月一日起，調整都市計畫法第二十條第一項第四
款：「省政府核定鎮鄉之主要計畫改由內政部核定」及同條第一項第
五款：「省政府核定特定區計畫改由內政部核定」，故台中生活圈二號線
二計畫區變更程序及核定機關應依上開規定辦理。
⑶查台中生活圈二號線經過潭子路段，擬依都市計畫法第二十七條規定辦理個
案變更潭子都市計畫部份，應由擬定機關潭子鄉公所製作計畫書圖草案，循
法定程序辦理公開展覽三十日後，提台中縣都市計畫委員會審核通過層報內
政部都市計畫委員會審議通過，由內政部核定後轉交該府發布實施，始得據
以執行辦理都市計畫釘樁後，再將椿位成果圖表移交地政單位辦理都市計畫
地籍套繪逕為分割。
⑷原告申請影印台中生活圈二號線實地測量圖乙節，該「變更潭子都市計畫（
部分農業區、住宅區、工業區○○路用地為道路用地）」案雖已完成公開展
覽，該計畫草案並非密件，申請人仍可逕洽台中縣政府閱覽計畫草案書圖並
得提出書面陳情意見；必要時並得申請依院頒「各級都市計畫委員會組織規
程」第十條規定列席都市計畫委員會說明陳情意見，供各級都市計畫委員審
議之參考，以維渠等權益，並杜紛爭。
㈡台灣省政府部分：
⒈聲明：原告之訴駁回。
⒉陳述：
⑴按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分
機關。」行政訴訟法第二十四條第一款定有明文。本案原告以台灣省政府為
被告提起撤銷八十八年十月十四日府訴一字第一六○二一九號訴願決定及八
十九年六月十七日八九府訴二字第一二五七五三號再訴願決定（均駁回訴願
、再訴願），揆諸首揭規定，顯屬當事人不適格，原告提起本部分之行政訴
訟不合法，請裁定駁回原告之訴。
⑵按台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定：「法律及中
央法規有關台灣省及台灣省政府主管或執行之事項，於相關法規未修正前，
由行政院依第一項職權業務調整移轉歸屬，以命令調整之」，並奉行政院八
十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，自八十八年七月一日起
，調整都市計畫法第二十條第一項第四款：「省政府核定鎮鄉之主要計
畫改由內政部核定」及同條第一項第五款：「省政府核定特定區計畫改由內
政部核定」，查被告台灣省政府自八十八年七月一日起因組織及業務調整，
有關都市計畫業務已移由內政部營建署辦理。次查台中生活圈二號線道路部
分範圍涉及高速公路豐原交流道附近特定區計畫區、潭子都市計畫區及潭子
都市計畫區外，該二計畫區變更程序及核定機關應依上開規定辦理。原告訴
請被告連帶提供系爭測量圖閱覽並影印及暫緩核定實施系爭測量圖暨該路線
經過原告所有土地之位置向南移動大約三公尺部分，因被告台灣省政府依前
揭規定已無作為或不作為之義務，原告之訴為無理由。
㈢台中縣政府部分：
⒈聲明：原告之訴駁回。
⒉陳述：
⑴原告因申請提供系爭測量圖，經被告於八十八年四月二日八八府工都字第九
九七九三號函復略：經查台中生活圈二號線（八十米外環道）經過潭子路段
，目前刻正由台灣省政府辦理逕為變更「潭子都市計畫（部分農業區、工業
區○○路用地為道路用地）」案‧‧‧該變更道路案需提報台灣省及內政部
都市計畫委員會審議通過核定發布後始得據以執行辦理都市計畫釘樁將成果
圖表移交地政單位辦理都市計畫地籍套繪逕為分割，因此本案應俟地政單位
逕為分割後再向雅潭地政事務所依法提出申請。
⑵原告如欲申請影印系爭測量圖，應俟「變更潭子都市計畫（部分農業區、工
業區○○路用地為道路用地）」案核定發布定案，按都市計畫法第廿三條規
定得於地籍分割測繪於地籍圖後再申請閱覽或影印。
㈣潭子鄉公所部分：
⒈聲明：原告之訴駁回。
⒉陳述：
⑴查台中生活圈二號線道路，係台中縣政府依都市計畫法第十五條擬定計畫書
，並由台灣省政府於八十八年二月二十五日公告展覽及辦理說明會，檢附變
更都市計畫書影本，內含「圖二－變更潭子都市計畫案變更示意圖」，且該
公告事項第二款已載明，任何公民對於該計畫如有意見，得於公開展覽期間
提出，並送交省都市計畫委員會審議。
⑵系爭測量圖係被告潭子鄉公所為計算工程費參考用，係屬行政程序法第四十
六條第二項第一款之準備作業文件，行政機關得拒絕閱覽或複印。雖行政程
序法尚未實施（按已於九十年一月一日實施），但仍得參考適用，且該計畫
之位置圖已公告展覽，原告可以瞭解其所有土地與都市計畫變更之關聯，並
依都市計畫法第十九條提出意見，供都市計畫委員會審議之參考。
⑶依同法第二十三條規定，都市計畫於細部計畫核定發布實施後，辦理地籍分
割測量，並將道路及其他公共設施、土地分區之界線測繪於地籍圖上，以供
公眾閱覽或申請謄本之用。因此二號線道路係尚未完成都市計畫核定之案件
，系爭測量圖僅係就草案加以測量，並非實測圖，並無提供原告影印之依據
，且為避免不確定之資訊提供民眾易生糾紛，不宜提供參閱或複印。
⑷該都市計畫變更計畫係由台中縣政府擬定，依都市計畫法第十九、二十條由
縣都市計畫委員會審議，省政府核定，內政部備查。原告請求被告將台中生
活圈二號線道路經過原告土地之路線南移三公尺，然被告潭子鄉公所對此並
無權限，原告之請求為無理由。
理 由
一、本件被告內政部經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八
十六條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、查台中縣生活圈二號線工程計畫係由前台灣省政府住宅及都市發展處於八十三年
十一月規劃完成，該路線跨越台中縣潭子鄉○○○路豐原交流道特定區、潭子都
市計畫區、及潭子鄉非都市土地。其中屬潭子都市計畫區部分，台中縣政府依都
市計畫法第十五條擬定「變更潭子都市計畫（部分農業區、住宅區、工業區○○
路用地為道路用地）」案，由台灣省政府以八十八年二月二十五日八八府建四字
第一四八三六五號公告公開展覽該設計書、圖及相關資料，並於同年三月二十三
日舉辦說明會。嗣行政院為刺激國內景氣，提出擴大國內需求專案，其中以推動
公共工程及道路工程建設為首要目標，乃由交通部主管該專案，指示台中縣政府
督促潭子鄉公所就台中縣生活圈二號線潭子鄉部分，儘速辦理完成都市計畫及都
市○○○○段變為道路用地及用地取得作業，以配合擴大內需預算執行之時程。
為估算預算及加速道路開闢程序，潭子鄉公所乃請雅潭地政事務提前辦理釘樁及
假分割作業，並據以製作土地複丈結果清冊等相關圖籍資料。原告與他人共有之
坐落台中縣潭子鄉○○段一二九、一三○、一三一、一三二號土地，坐落於台中
縣生活圈二號線所經潭子鄉都市計畫外，原告分別向台中縣政府、潭子鄉公所函
請提供上開圖籍資料中該二號線道潭子鄉路段之系爭測量圖，均遭拒絕等情，有
被告潭子鄉公所提出之台中生活圈二號道路行經潭子鄉部分計畫圖、「變更潭子
都市計畫」書及計畫圖、交通部八十八年九月十六日交會八十七字第○○七一二
○號函、前台灣省政府住宅及都市○○○道路工程中區測量規劃設計隊八十七年
九月十六日都道中字第○六八九號書函所附八十七年九月九日研商行政院推動之
擴大內需道路工程計畫事宜會議紀錄、台中縣政府八十七年十一月三十日八七府
工都字第三一五○三三號函、潭子鄉公所八十八年一月八日（八八）潭鄉建字第
三五五號函，及原告所提之土地所有權狀影本、地籍圖謄本等在卷可考，並經被
告潭子鄉公所陳述明確，均堪認定。原告本件訴訟各項聲明是否有據，分述如下
：
三、聲明第一項部分：按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或
法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者得提起撤銷訴訟，故提起撤
銷訴訟以行政處分存在為前提。所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定，係
指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發
生法律效果之單方行政行為。又申請閱覽卷宗之准駁係屬程序行為，指行政機關
在實施行政程序過程中以達成實體裁決為目的之相關行為或處置，並未直接損害
申請者之權利或法律上利益，故並非行政處分，不得對之提起撤銷訴訟。本件原
告聲明第一項係請求撤銷潭子鄉公所及台中縣政府否准原告閱覽並影印系爭測量
圖之函文，即潭子鄉公所八十八年七月十四日八八潭鄉建字第一○九七七號函文
中所敘及之八十八年六月四日八八潭鄉建字第七五○○號函及台中縣政府八十八
年七月二十二日八八府工都字第二○九四九五號函，核其內容係請求撤銷上開程
序行為，依據前開說明，原告對非行政處分提起撤銷訴訟，應認為原告此部分訴
訟不備訴訟要件，其訴不合法，應予駁回。一再訴願決定予以駁回訴願，理由雖
不盡相同，結論則無二致，應予維持。
四、聲明第二項部分：
⒈原告訴請被告台中縣政府、潭子鄉公所應連帶於判決確定之日起，將系爭測量圖
提供其閱覽並影印。按申請閱覽卷宗之准駁，並非行政處分已如前述，原告聲明
第二項之訴訟性質上為給付訴訟，原告經闡明後，仍主張併依行政訴訟法第五條
，第八條起訴，惟法院應就原告所主張起訴之原因事實判斷其法律上效果，不受
原告所述法律上見解之拘束（最高法院二十六年渝上字第三五○號判例參照），
課以義務訴訟與給付訴訟係不能同時併存之二種訴訟類型，前者係請求行政機關
為行政處分，後者則係請求行政處分以外之給付，本件訴之聲明第二項依原告所
主張之事實觀之，應係給付訴訟，合先敘明。
⒉按申請閱覽卷宗之准駁係屬程序行為，依行政程序法第一百七十四條規定，原則
上當事人僅得對本案實體決定不服時一併聲明，但若申請人無本案繫屬時，或卷
宗之所在與本案之繫屬分在不同機關時，或係申請人為利害關係人，將來無從對
實體決定聲明不服等情況，致無從於屆時一併不服者，則不受上開限制，當事人
可提起一般給付訴訟，訴請法院判命掌管卷宗之機關予以抄閱（吳庚著行政法之
理論與實用五版第五一三頁參照）。本件係屬台中生活圈二號線道路工程計畫，
為行政計畫之一種，按行政計畫除變更都市計畫外，性質上均為法規命令，計畫
所及之人尚無法對於計畫之裁決不服，應認其為利害關係人，依前開說明，程序
上應許原告提起給付訴訟以求救濟。
⒊按當事人或利害關係人因主張或維護其法律上之利益，得向行政機關申請閱覽、
複印有關卷宗資料，但行政決定前之擬稿或其他準備作業文件則得拒絕之，此觀
行政程序法第四十六條第二項第一款之規定自明。本件系爭測量圖係為配合行政
院擴大內需專案之加速推動，潭子鄉公所層依交通部指示，就台中縣生活圈二號
線經過潭子鄉○○路線用地部分，先行完成必要之先期作業，為估算預算及加速
道路開闢程序，乃請雅潭地政事務提前辦理釘樁及假分割作業，並據以製作系爭
測量圖等相關圖籍資料。準此，系爭土地複丈結果清冊之製作，乃係為估算系爭
計畫之預算、徵收土地、開闢道路等行政決定前之準備作業文件，依前揭規定被
告潭子鄉公所自得拒絕交付閱覽、複印。原告雖主張：系爭測量圖並無法令認定
其為機密而不得提供人民閱覽，公開展覽之都市計畫草案圖亦未核定實施，為何
可以公開展覽，唯獨系爭測量圖不可以閱覽，又被告內政部亦認為得閱覽系爭測
量圖；原告亟需閱覽該測量圖始能知悉系爭道路工程有無經過其所有之建築物，
以便據以建議修正計畫，避免被拆及，況且政府亦可因之節省建物補償費之支出
等語。惟按行政程序法第四十六條第二項第一款已明文規定：準備作業文件行政
機關得拒絕閱覽，並非無法令依據，而都市計畫圖係依都市計畫法第十九條規定
，應予公開展覽者，其內容及比例尺大小同法第十五條均有明文規定，與系爭測
量圖並不相同，不得比附援引。有關系爭測量圖之製作過程前已述及，係為掌握
時效，預為辦理道路道路開闢之前置作業，與都市計畫法第二十三條規定計畫核
定後之立樁及地籍分割測量，亦有不同。系爭測量圖未蓋關防復未經雅潭地政事
務所之測量員、檢查員、課長、主任蓋章負責等情，亦經本院調閱該圖審認明確
，經核該圖並非確定無誤之測量圖，在內政部未核定定案前，隨時有更改之可能
，為免引起爭議，被告潭子鄉公所拒絕原告閱覽並無違誤。又內政部答辯書所謂
：「原告申請影印台中生活圈二號線（八十米外環道）實地測量圖乙節，該變更
『潭子都市計畫（部分農業區、住宅區、工業區○○路用地為道路用地）計畫』
案雖已完成公展，該計畫草案並非密件，申請人（指原告）仍可逕洽該縣府閱覽
計畫草案書圖‧‧‧」乙節，依其文義所示，乃公開展覽之計畫草案書圖，與原
告所要求之系爭測量圖並不相同，原告據為得以閱覽之理由顯有誤解。又道路之
開闢乃為增進大眾交通運輸之便利，著重於公共利益考量，個人雖得提出建議供
參，但關於其私益則無從個別加以考量，以免政務滯礙難以推展。原告上開主張
核無足採，其依據行政訴訟法第八條規定，請求被告潭子鄉公所交付系爭複丈結
果清冊供其閱覽、影印為無理由；另被告台中縣政府既未掌管系爭測量圖已如前
述，原告訴請其連帶交付閱覽、影印亦屬無據，均應予駁回。
五、聲明第三、四項部分：
⒈原告訴請被告機關應連帶將台中生活圈二號線經過原告所有潭子鄉○○段一二九
、一三○、一三一、一三二地號等四筆土地之路線位置向南移動大約三公尺左右
，以避開所經原告上開四筆土地中一三二地號之建地（實際南移之距離依系爭測
量圖為準，而以確能完全避開原告所有一三二地號之建地為原則）；又被告機關
於提供系爭測量圖給原告閱覽影印以憑提出建議位置及修正意見圖之前，暫緩核
定實施系爭測量圖。如前所述，本院不受原告所述法律上見解之拘束，本件原告
上開聲明依原告所主張之事實觀之，其第三項部分應係給付訴訟，第四項則係消
極不作為之給付訴訟，原告經闡明後，仍主張併依行政訴訟法第五條提起課以義
務訴訟，其關於課以義務訴訟之主張為不可採，先予敘明。
⒉按行政計畫除係變更都市計畫，依大法官會議第一百五十六號解釋應認係行政處
分外，其餘對於計畫區域內之土地作限建、使用編定、將來徵收等措施，均係針
對計畫範圍內之全部土地為之，乃抽象之一般性建築規範，其效力與法規命令相
似，故其性質為法規，不認其為行政處分。系爭台中生活圈二號線工程計畫，係
屬行政計畫之一種，原告所有系爭上開土地位於都市計畫範圍外，非屬變更潭子
都市計畫範圍內之土地均如前述，其性質上為一種法規。原告聲明第三項請求將
系爭道路工程計畫特定部分南移，係請求核定公布特定內容之法規，其提起給付
訴訟是否有理由？按對行政機關提起公法上之給付訴訟，僅能就具體個別行為加
以請求，至於一般行政計畫，其性質既為法規，其內容之決定乃行政機關之職權
，行政法院無法代為決定，原告提起給付訴訟，請求被告等連帶將系爭工程計畫
特定部分南移顯無理由。至原告另請求被告等暫緩核定實施系爭工程計畫乙節，
性質上係請求暫緩發布法規，為消極不作為之給付訴訟。查原告此部分訴訟並未
敘明其據以請求之法律依據，按原則上人民不得任意聲請行政法院，預先判命行
政機關不得作成某種行政處分或其他高權行為，以免行政權之運作遭受過度之干
預，從而，原告訴請被告等暫緩核定實施系爭測量圖為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，本件原告訴之聲明第二、三、四項為無理由，均應以判決駁回之。至
訴之聲明第一項部分為不合法，茲不另為駁回之裁定，併以判決駁回之。又本件
事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併
此敘明。
七、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百十八條、第一百九十五條第
一項後段、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判
決如主文。
中 華 民 國 九十 年 八 月 三十 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 許 金 釵
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於
本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（
須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份 (每份三十四元)。
中 華 民 國 九十 年 九 月 四 日
法院書記官 李 孟 純
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（90年版）第三冊 309-329 頁