裁判字號：
高雄高等行政法院 90年度訴字第486號 行政裁定
裁判日期：
民國 90 年 04 月 13 日
案由摘要：
廢棄物清理法事件
高雄高等行政法院裁定 九十年度訴字第四八六號
原 告 日友環保科技股份有限公司
代 表 人 傅安祺
被 告 高雄縣政府
代 表 人 余政憲
訴訟代理人 薛西全律師
右當事人間因廢棄物清理法事件，原告為請求被告履行契約，提起行政訴訟。本院裁
定如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟，行政訴訟法第二
條定有明文。又訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之，同
法第一百零七條第一項第一款亦定有明文。
二、次按，國家機關或地方自治團體委託私人或民間機構辦理行政事務所訂立之契約
，其與機關間之法律關係究屬公法抑或私法性質，由於相關法律尚無明確界定，
因而行政契約（公法契約）與私法契約之區別，究係應以契約標的抑契約目的為
判別標準，存有爭議。依民國（下同）九十年一月一日施行之行政程序法第一百
三十五條：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規
規定不得締約者，不在此限。」；最高法院六十一年度台上字第一六七二號判決
認：「公法上契約與私法上之契約，其主要之區別為契約之內容與效力，是否均
為公法所規定。茍契約之內容及效力，並無公法規定，而全由當事人之意思訂定
者，縱其一方為執行公務，仍屬於私法上契約之範圍。」同持契約標的說。學者
間亦認，原則上應以契約標的為準，如依契約標的仍無法判斷其法律性質時，則
兼採契約目的加以衡量；換言之，若是契約標的給付行為不易區分為私法或公法
性質，或是光憑契約標的仍不能清楚決定其契約的法律性質時，此時就必須就「
契約的目的」及「契約整體特徵」作判斷。今，行政機關委託私人辦理行政事務
，日漸增多，此委託是否均屬行政契約，應視不同情形而定。原則上，委託之事
項如涉及公權力之行使，並直接影響人民權利義務者，委託之協議始屬行政契約
，若委託辦理純粹事務性或低層次之技術性工作，仍應以一般私法契約視之，至
法律已有明文規定，行政機關得委託法人團體辦理事務，且受託之工作人員以執
行公務論（商品檢驗法第二十六條），則可另當別論，不妨視之為行政契約。例
如由行政院大陸委員會與海峽交流基金會間，依臺灣地區與大陸地區人民關係條
例第四條第一項之規定所簽訂之委託契約，內容涉及管轄權或機關權限之行使，
性質上當然為行政契約之一種。至警察局與民間拖吊業者，依道路交通管理處罰
條例第五十六條第二項之規定，簽訂違規車輛拖吊之契約，約定警察局負有支付
拖吊業者每輛拖吊費之義務，拖吊業者則負有聽從警員指示拖吊之義務，如僅依
此拖吊契約之「標的」——拖吊行為及給付價金——來看，拖吊行為當為公權力
之行為，所以此拖吊契約或可被認為行政契約。然而，如依此拖吊「契約之目的
」及「契約之整體特徵」來看，此契約乃警察機關限於人手及設備不足，而和民
間業者締結協助拖吊之契約。此時民間業者是居於行政機關「助手」之地位，並
非獲得授權執行公權力（拖吊權力），只能在警察開立罰單並指揮下實施拖吊違
規車輛之行為，但不能擁有獨立決定拖吊私人車輛的公權力，即締約雙方（警察
局與民間業者）間並未因契約使公法關係產生、變動及消滅，此際，核其性質應
屬私法性質之國庫行政行為，而有政府採購法之適用（參看該法第二條規定，本
法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。
）但是如果警察局授權由拖吊業者自行決定並執行拖吊任務，則拖吊業成為公權
力之受託人時，此協議即為行政契約（參閱陳新民著行政法學總論八十九年八月
修訂七版，頁一五一至一五四、頁三五三至三五五、頁四五五；吳庚著行政法之
理論與實用八十九年九月增訂六版頁一七四至一七七、頁三九六至三九七、頁四
一四至四一五）。
三、經查，行政院環保署為達成「有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民
健康」之行政目的，制訂「過渡時期緊急垃圾處理計畫」，鼓勵公民營業者興建
小型焚化爐，藉由民辦民營模式由民間業者參與，並提供各級政府機關委託民營
業者代為處理「一般廢棄物」之依據，期於短時間內彌補執行機關對於「一般廢
棄物」處理能力之不足，而縣、市政府等「主管機關」同時亦必須協助民營公司
取得焚化廠設置用地，及完成辦理用地地目變更等行政程序，被告為上開「過渡
時期緊急垃圾處理計劃」之主辦機關，為因應高雄縣美濃地區垃圾無處可去之窘
況，乃依廢棄物清理法第十條後段規定報請行政院環保署核准後，將高雄縣美濃
鎮「一般廢棄物處理職務」委託民營業者即原告執行，藉以解決在公有廢棄物焚
化廠未設置前，鎮公所無法執行法定職務之困境。原告係依上開垃圾處理計劃與
相關法規規定，經被告招標遴選後，雙方於八十九年九月十八日訂有「高雄縣美
濃鎮一般廢棄物委託焚化處理契約書」，原告據此取得受被告之委託代高雄縣美
濃鎮公所執行一般廢棄物處理職務之資格，前揭契約書第三條規定﹕「甲方（即
被告）‥‥供應一八、○○○公噸垃圾‥‥乙方（即原告）必須全數予以焚化處
理。若甲方要求其增加處理一般廢棄物乙方不得拒絕。且乙方非經甲方書面同意
，不得接受處理甲方委託以外之廢棄物（含事業廢棄物）。」、第四條規定：「
一、本契約垃圾處理費以乙方處理每公噸垃圾新台幣三、七一五元計算。二、若
甲方要求其增加處理一般事業廢棄物（含家庭垃圾）之處理費亦不得高於上述之
計算方式，‥‥」。原告起訴意旨乃據此認為兩造之委託契約之性質，可析述如
下：一、由廢棄物處理「重量」言之，委託契約並未為具體約定，但被告得依委
託契約第三條規定，要求原告必須全數焚化其所供應之垃圾，原告並不得拒絕，
二、就廢棄物處理之「種類」觀之，被告要求原告增加一般廢棄物之種類時，原
告不得加以拒絕，且原告未經被告同意，亦不得處理非經被告委託之廢棄物，三
、再從廢棄物處理「焚化費用」角度出發，委託契約已規定一般廢棄物及一般事
業廢棄物之處理費為新台幣三、七一五元，並未就廢棄物種類之不同而有不同費
用之約定，被告同樣亦不得任意調整價格；即兩造間之委託契約具有單方高權性
格，且此性格存在於行政主體被告一方。換言之，系爭委託契約組成之主要部分
乃在於廢棄物委託處理之「重量」、「種類」及「焚化費用」，原告就上開部分
依委託契約規定，不得對被告任意主張變更之權利﹔反之，被告卻得依上揭規定
，任意增加原告廢棄物處理之「重量」與「種類」，並限制原告調整處理費用之
權利，實令被告因委託契約之訂定而取得對原告受託處理業務之指揮監督資格，
且受託之業務乃其下級機關即美濃鎮公所之法定職務，進而置原告於被告與美濃
鎮公所原有之主從隸屬、上下服從之關係中，簡言之，原告與被告間存在一般廢
棄物處理之單方服從權力關係，原告行為乃為被告行政行為之延伸﹔系爭委託契
約乃被告對原告就廢棄物處理職務行使公權力之約定，益證系爭委託發生被告對
鎮公所之內部上下服從關係「移轉」至被告對原告間關係之結果，即原告就一般
廢棄物處理職務部分，取代鎮公所組織法及廢棄物清理法上法律地位﹔故本案被
告基於上級機關及「主管機關」之身分，依廢棄物清理法之授權將其下級機關事
務管轄之部份委託原告處理，已產生行政機關事務管轄之變動，並以契約形式分
別賦予原告組織法上之下級機關、與廢棄物清理法上之「執行機關」地位，而使
原告接受被告內部及外部之監督。就原告焚化廠之營運角度言之，系爭委託契約
乃課予原告與美濃鎮公所同一公法上之權利義務；就系爭委託究其原因及結果言
之，乃基於行政機關依法行使公權力之結果所生。從而，原告認其與被告間具有
公法上之法律關係，故請求被告給付積欠的處理費新台幣四千三百二十二萬三十
七元及被告收受訴狀繕本之翌日起至清償日止，按年息百分之五計付之利息並為
原告指定合法掩埋場，以履行行政契約之義務云云。惟如上所述，原告對於廢棄
物委託處理之「重量」、「種類」及「焚化費用」依委託契約規定，不得對被告
任意主張變更之權利，此係有無違反契約當事人間平等互惠原則、或涉及契約內
容之主要權利義務是否公平妥當之問題，即學理上所謂憲法上基本權對於國庫行
政或私經濟行為有無適用之問題（基本權有無第三人效力之問題，參大法官釋字
第四五七號解釋），實難據此肯認兩造間具有主從隸屬、上下服從之關係。嗣原
告於九十年三月三十日之準備書狀又補陳：依本件委託契約內容分析，並無私法
契約所具有之「契約自由原則」性質，應為公法上之公務委託處理之行政契約云
云，惟系爭委託焚化處理投標須知第八條第三項載示：「本府（被告）將以正式
之決標通知書通知得標之廠商‥‥。」、同條第四項規定：「決標通知書發出後
十五日曆天內完成契約簽署，若有增加之條款、說明、附件應由『雙方同意之』
，‥‥。」是決標前原告有自由投標（報價、出價）之意思表示；決標後兩造簽
立之招標契約內容，如與招標公告有異，仍須雙方同意始得為之，是原告指稱就
本件委託契約內容分析，並無私法契約所具有之「契約自由原則」性質，因而，
該契約應為公法上之公務委託處理之行政契約云云，顯非的論。況且，系爭之受
託業務乃被告委託原告就高雄縣美濃鎮「一般廢棄物處理職務」之執行，依前揭
委託契約書第三條明訂：「‥‥乙方（原告）非經甲方（被告）書面同意，不得
接受處理甲方委託以外之廢棄物（含事業廢棄物）。」由此顯見，該契約協議之
目的專為處理「一般廢棄物」之焚化，此係辦理純粹事務性或技術性之工作，特
為因應公辦大型焚化廠未完工營運前，加強地區性垃圾處理而委託原告設置小型
焚化廠，以有效解決垃圾處理問題，並非直接對人民清運垃圾，行使福利行政之
公權力甚明。另依「環境保護事業機構管理辦法」及「一般廢棄物貯存清除處理
方法及設施標準」相關規定，由原告負責操作營運民有民營之小型焚化爐，並接
受被告之監督，亦即原告只能在被告的監督指揮下協助處理焚化一般廢棄物，此
有卷附中華民國八十六年九月行政院環境保護署「過渡時期緊急垃圾處理計畫（
草案）」之影本可稽。末按，最高法院八十年度台上字第五二五號民事判決固認
：「所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為
而言。並包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為，以及提供給付
、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行
為。如國家機關立於私法主體之地位，從事一般行政之補助行為，如購置行政業
務所需之物品或處理行政業務相關之物品，自與公權力之行使有間。」其所謂「
行使公權力」，關於福利行政部分，當係就政府對人民行使清運垃圾等給付措施
之公權力而言（人民如未依規定配合處理，有刑罰及行政制裁之問題，參廢棄物
清理法第二十二條規定；如屬前述之行政助手則未賦予此項職權）。末查，一般
廢棄物清運處理過程中，直接影響人民權利義務者係指鎮公所清潔隊有關一般廢
棄物清運（含資源回收作業）工作，職故，原告所執行者乃一般廢棄物清運之後
續焚化處理，此種事務之執行，毋寧為被告（行政主體）行為之「延伸」，且原
告本身需受被告指揮監督，故不能取代被告之公法上地位，何況，原告亦不能以
自己之名義對外行之，至多僅係間接影響人民權利義務，亦難謂係公權力之受託
人，只能稱之為「行政協助者」或「行政助手」，猶如前述屬私法性質之違規車
輛拖吊之行政事實行為（參行政執行法第二十九條之代履行規定；及政府採購法
第二條規定：本法所稱採購，指‥‥勞務之委任或僱傭等）。是以，原告稱其依
廢棄物清理法第十條前段規定：「一般廢棄物，應由執行機關負責清運，並作適
當之衛生處理。」、同法第四條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環
境保護署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」及舊法第五
條規定：「本法所稱執行機關，謂‥‥鄉（鎮、市）公所。前項執行機關，應設
專責單位，辦理廢棄物之清除、處理及稽查工作。」、及前揭過渡時期緊急垃圾
處理計劃等法源，而由被告將其依廢棄物清理法所規定應執行垃圾處理之公務委
託原告執行，而遽為推論其與被告間具有公法關係，實無足採。
四、綜上所述，本件乃原告與被告因訂立委託契約辦理純粹事務性或技術性之工作而
生之爭訟，並未直接對外影響人民權利義務，亦即僅係屬政府採購法所規定之國
庫行政即私經濟行為之私法契約權利義務履行上所生之爭議，殆無疑義。被告具
狀抗辯原告起訴泛言系爭契約關係屬於公法上之爭議，且未具體指明並援引行政
訴訟法條文之規定，是其訴訟關係之範圍及請求權基礎均不明確，並非無據。故
而，本件應屬民事訴訟事件，並不屬於行政法院之權限，原告竟提起本件行政訴
訟，於法顯有未合，應予裁定駁回。
五、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五
條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十三 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 呂佳徵
法 官 林石猛
右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後十日內以書狀敍明理由，經本院向最高行政法院提出
抗告（須按對造人數附具繕本）；並應預繳送達用掛號郵票六份（每份三十四元）。
中 華 民 國 九十 年 四 月 十三 日
法院書記官 洪美智
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（90年版）第一期 757-766 頁