裁判字號：
臺中高等行政法院 93年度訴字第253號 行政判決
裁判日期：
民國 93 年 08 月 18 日
案由摘要：
耕地三七五租約
臺中高等行政法院判決 九十三年度訴字第二五三號
原 告 蕭樹魯
蕭宗巷
兼右二人
訴訟代理人 蕭忠騰
被 告 彰化縣社頭鄉公所
代 表 人 魏陳春惠
訴訟代理人 蕭寬惠
右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十三年四月六日
府法訴字第○九三○○二二三○五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
被告應受理原告九十一年底承租訴外人簡俊雄所有坐落彰化縣社頭鄉○○段三一三地
號耕地三七五租約到期續約之申請。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告承租訴外人簡俊雄所有坐落彰化縣社頭鄉○○段三一三地號土地，雙方訂有社
里字第十六號私有耕地租約書，租期至民國九十一年十二月三十一日屆滿。出租人簡
俊雄於九十二年一月二十一日檢具收回耕地申請書、自任耕作切結書、九十年全年生
活費用明細表暨相關文件向被告申請收回耕地，嗣原告亦於九十二年二月十七日檢具
續訂租約申請書等文件申請續訂租約，被告核認出租人收回耕地有耕地三七五減租條
例第十九條第四項應予調處之情事，因被告並無耕地租佃委員會之設置，遂依私有出
租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知之規定報請彰化縣政府調處。經
彰化縣政府審查發現原告申請續訂租約已逾前開作業須知所定期間，可否受理申請滋
生疑義，爰函請內政部釋示。嗣被告據彰化縣政府函轉內政部函示意旨，以九十三年
一月十五日社鄉民字第○九三○○○○五六八號函復知原告略以：「台端申請九十一
年底耕地三七五租約到期續約案，因申請日期為九十二年二月十七日逾公告期限同年
二月十四日，經本所陳報彰化縣政府並呈轉內政部，奉函示應不予受理。」原告不服
，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告訴之聲明：請求判決（一）原處分及訴願決定均撤銷。（二）被告應受理原
告九十二年二月十七日申請九十一年底耕地三七五租約到期續約之申請。
二、被告答辯之聲明：請求判決駁回原告之訴。
丙、兩造之陳述：
一、原告起訴意旨略以：
（一）按原告等於九十二年二月二日或三日間即前往申請耕地三七五租約到期續約，
但承辦人葉燕囍要求提出租約原本，原告誤以為在家中乃回去尋找，但事實上
租約原本是因上一次換約時，被告並未交付原告，故遍尋不著，直到九十二年
二月十七日承辦人葉燕囍才電話通知租約原本是被告未寄發，留在公所，原告
因之即刻前去，焉知卻遭被告以九十三年一月十五日社鄉民字第○九三○○○
○五六八號行政處分駁回，雖經訴願，仍遭駁回，故提出本訴。
（二）按耕地三七五減租條例第六條之登記目的乃「為保護佃農及謀舉證上便利而設
」（此參酌最高法院五十一年台上字第二六二九號判例），故內政部函示即有
違母法之規定，更何況最高法院之上述判例認為縱未登記，仍然生效，且此判
例現仍有效，故豈能一國兩制呢？耕地三七五減租條例第六條自四十三年迄今
均未修改，只有九十一年因凍省才將原省政府職權改為內政部，故內政部在母
法未修改之情形下焉能以行政命令剝奪人民之權益呢？
（三）右述減租條例第六條規定有關登記辦法由內政部報請行政院核定之，但查內政
部訂頒之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知乃有關登
記之辦法，而行政程序法第一五○條規定法規命令要記明授權依據，該須知第
二點也表明依耕地三七五減租條例及行政程序法等，故上述作業須知並未表明
經行政院核定之，因此即有違行政程序法第一五七條第一項規定，故上述作業
須知乃無效，故本案即不受限制。內政部作業須知之法律地位若非耕地三七五
減租條例第六條之授權命令，則不應有拒絕受理申請之效力，因非法規命令，
但原處分卻依之駁回受理，更何況原處分前並未依行政程序法第一○二條予原
告陳述意見之機會。
（四）即如上述，不論耕地三七五減租條例或台灣省耕地租約登記辦法均未規定換新
約要於何時辦理，未依限申請登記即生如何之效果，但上述內政部作業須知均
超越母法及直接之授權命令，即生剝奪人民權利（即不能申請登記），不但有
違上述規定，亦有違反行政程序法第一五八條第一項第一、二款之情形，更有
違憲法第二十二、二十三條，因未以法律規定之。
（五）何況原告於九十二年二月初即有前去公所表明要續約（請傳承辦人），又上述
內政部作業須知第六點之（三）審查之一，也表明有十五日補正期間，且之二
規定正本遺失，由公所核給抄本，故原告仍在規定期限內申請，被告自應受理
。佃農多為無知，故實不應要求太高，台灣省耕地租約登記辦法第七條並未規
定續約申請之時間，耕地三七五減租條例第二十條也未規定之，再參酌上述最
高法院五十一年台上字第二六二九號判例精神，只要繼續耕作，即有續約行為
，並不需登記申請才生效，因此被告豈能不受理呢？最重要的是出租人現仍收
取租金（請傳訊即明），故租約仍存在。原告於九十二年二月初即有申請，但
因補租約正本致有延誤，也需視同於期限內申請，尤其正本乃被告未交付所致
，故也未逾期，否則無知農民焉知如何辦理呢？行政機關乃為人民而設，自應
教導之，更何況是告知後即刻補正，因此應以九十二年二月二（或三）日為本
案申請期日，因此依行政訴訟法第四條請求如訴之聲明判決等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本所辦理九十一年底耕地租約期滿處理工作，係依據內政部九十一年十月編訂
之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」辦理，而該
須知亦係依據「耕地三七五減租條例、台灣省耕地租約登記辦法」等法令規定
所訂定，首揭敘明。依據該須知六、辦理程序及作業方法之（三）審查之６（
１）處理原則之Ｂ明定：「出租人申請收回自耕，承租人未申請續訂租約之處
理：甲、出租人無減租條例第十九條第一項第一款情形者，准予辦理終止租約
。˙˙˙」，本案承租人雖有提出申請，惟逾公告九十二年二月十四日之期限
，等同未提出申請，依該須知規定應予終止租約，本所遂作成不予受理其續約
申請之處分。
（二）本所辦理九十一年底耕地租約期滿處理工作，事前除公告周知外並以書面個別
通知，於公告期滿前並以電話催告，原告起訴狀略以：「二月初即赴本所洽辦
續約，因補租約正本而延滯至二月十七日完成申請」，以上因無紀綠資料佐證
，本所歉難採用認同。
（三）原告聲稱內政部九十一年十月編訂之「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理
工作計畫及作業須知」無效，因本所為基層行政機關，辦理耕地租約期滿處理
工作需奉行上級機關各項規定，其規定是否有效合理，本所已於處分前闡釋理
由向上級機關反應並依其函示辦理。
（四）本件前經原告向彰化縣政府提起訴願，訴願審議決定為無理由，訴願書、本所
答辯書等相關文件影本附卷提供參酌。綜上，原告主張無理由，請判決如被告
之聲明等語。
理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院
認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第一百十一條第一項定有明文。查原告提
起本件行政訴訟，原起訴之聲明，求為判決：（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應受理原告九十二年二月十七日申請九十一年底耕地三七五租約到期
續約之申請。原告於本院準備程序進行中，以言詞撤回其聲明之第二項，嗣於本
院言詞辯論期日追加該項聲明，其基本事實相同，本院認為適當，應予准許，先
予敘明。
二、本件原告承租訴外人簡俊雄所有坐落彰化縣社頭鄉○○段三一三地號土地，雙方
訂有社里字第十六號私有耕地租約書，租期至九十一年十二月三十一日屆滿。經
被告辦理彰化縣政府九十一年十二月十三日府地權字第○九一○二三三五四三○
號公告承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕事項，規定自九十二年一月一
日起至同年二月十四日止，依照耕地所在地鄉（鎮、市、區）公所辦公時間受理
申請。出租人簡俊雄於九十二年一月二十一日檢具收回耕地申請書、自任耕作切
結書、九十年全年生活費用明細表暨相關文件向被告申請收回耕地，嗣原告亦於
九十二年二月十七日檢具續訂租約申請書等文件申請續訂租約，被告核認出租人
收回耕地有耕地三七五減租條例第十九條第四項應予調處之情事，因被告並無耕
地租佃委員會之設置，遂依私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作
業須知之規定報請彰化縣政府調處。經彰化縣政府審查發現原告申請續訂租約已
逾前開作業須知所定期間，可否受理申請滋生疑義，爰函請內政部釋示。嗣被告
據彰化縣政府函轉內政部函示意旨，以九十三年一月十五日社鄉民字第○九三○
○○○五六八號函復知原告略以：「台端申請九十一年底耕地三七五租約到期續
約案，因申請日期為九十二年二月十七日逾公告期限同年二月十四日，經本所陳
報彰化縣政府並呈轉內政部，奉函示應不予受理。」原告不服，循序提起本件行
政訴訟，主張並未收到書面申請通知及其早於期限內之九十二年二月二日或三日
間即前往申請耕地三七五租約到期續約，僅因承辦人要求提出租約原本，原告誤
以為在家中乃回去尋找，但事實上租約原本是因上一次換約時，被告並未交付原
告，故原告仍在規定期限內申請，被告自應受理等節。
三、按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規
定。」、「直轄市或縣（市）政府及鄉（鎮、市、區）公所，應分別設立耕地租
佃委員會。˙˙˙鄉（鎮、市、區）公所未設立耕地租佃委員會者，其有關租佃
事項，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會處理之。」、「本條例施行後，
耕地租約應一律以書面為之；租約之訂立、變更、終止或換訂，應由出租人會同
承租人申請登記。前項登記辦法，由內政部、直轄市政府擬訂，報請行政院核定
之。」耕地三七五減租條例第一條、第三條、第六條分別定有明文。據此，內政
部於九十一年九月二十六日以台內地字第○九一○○七一八四八號函發布「私有
出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」（以下簡稱作業須知）
，就私有出租耕地租約於九十一年底租期屆滿者訂定各項處理程序及作業方法，
其中有關準備工作方面規定，鄉（鎮、市、區）公所，應查明租佃關係是否存在
，及出租人、承租人、租佃土地標示等各項情形，填寫耕地三七五租約清查表，
以為清理租約之參考（作業須知六、（一）、１）、又鄉（鎮、市、區）公所應
於公告前一個月，將出、承租人應於公告期間提出申請續訂租約或收回自耕之事
由，以書面通知出、承租人（作業須知六、（一）、３）﹔另於審查方面規定，
鄉（鎮、市、區）公所收件後應即審核申請人所附證明文件是否完備，並查對申
請書所填資料與原租約書及租約登記簿之記載是否相符，如有不符，應於公告屆
滿後以書面通知申請人十五日內補正，補正期限必要時得延長之，該通知書並應
記明「倘逾期未補正，則視為未申請」之內容，且鄉（鎮、市、區）公所應於補
正期間內以電話審慎確認申請人已知曉補正事由後，逾期仍未補正者，除申請人
有正當事由者外，一律視為未申請，鄉（鎮、市、區）公所應以書面敘明退件理
由及「因逾期未補正，視為未申請」之內容，並退還申請書以外之全部文件，且
應於申請書上記明本案退件處理經過情形（作業須知六、（三）、１）﹔至出租
人或承租人之租約書正本遺失者，得由鄉（鎮、市、區）公所核給抄本（作業須
知六、（三）、２）等各節可資參照。則內政部依法發布之前揭作業須知，其內
容僅係就與耕地三七五減租條約有關之細節性及技術性事項所為之規定，俾使執
行機關辦理私有出租耕地九十一年底租約期滿各項處理工作時，有所遵循，並未
逾越法律授權，亦未增加法律所無之限制，無違法律保留原則，自得予以適用，
並當為執行機關處理相關事務所應遵循。
四、次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
、「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本法或其他法規之規定有開
始行政程序之義務，或當事人已依法規之規定提出申請者，不在此限。」、「當
事人依法向行政機關提出申請者，除法規另有規定外，得以書面或言詞為之。以
言詞為申請者，受理之行政機關應作成紀錄，經向申請人朗讀或使閱覽，確認其
內容無誤後由其簽名或蓋章。」、「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。
˙˙˙由郵政機關送達者，以一般郵遞方式為之，但文書內容對人民權利義務有
重大影響者，應為掛號。˙˙˙」、「行政機關對於不特定人之送達，得以公告
或刊登政府公報或新聞紙代替之。」分別為八十八年二月三日總統公布、九十年
一月一日正式施行之行政程序法第八條、第三十四條、第三十五條、第六十八條
及第七十五條所明定。行政機關為行政作為時，應一併遵循。
五、查本件被告辦理原告九十一年底耕地三七五租約到期續約申請案，其處理程序，
經被告訴訟代理人於本院準備程序中陳述以，三七五租約到期之後被告之作業程
序，一般係先將公告公布於鄉公所之公佈欄，公告時間約三十天，再以平信寄通
知書（內附空白申請書、自任耕作切結書及相關文件等），如通知書被退回，會
再以電話告知，因為已經有公告，故不需再以雙掛號通知等節，有本院準備程序
筆錄記載可稽，並經提出彰化縣政府九十一年十二月十三日府地權字第○九一○
二三三五四三○號公告附於本院卷內可資參照。惟查，本件三七五耕地租約到期
續約申請，攸關承租人是否繼續承租耕地，影響其續耕權至鉅，行政機關之續約
申請通知書即屬對承租人權利義務有重大影響之文書，次查，依首揭內政部發布
之作業須知規定，執行機關於辦理私有出租耕地租約於九十一年底租期屆滿者之
事項時，首應查明租佃關係是否存在，及出租人、承租人、租佃土地標示等各項
情形，填寫耕地三七五租約清查表，以為清理租約之參考（作業須知六、（一）
、１），從而，被告之行政作為亦非針對不特定之人，依上開行政程序法之相關
規定，被告自應以掛號方式將通知書送達租、佃雙方，況且，依內政部發布之作
業須知六、（一）、３規定，被告亦應於公告前一個月，將出、承租人應於公告
期間提出申請續訂租約或收回自耕之事由，以書面通知出、承租人。本件被告辦
理耕地申請續訂租約或收回自耕事宜，未遵守上開行政程序，卻僅以張貼公告方
式，並以平信寄出通知書於相關當事人，經原告於本院審查中主張並未收受該項
通知，被告復無他項證據可資證明原告確有收到該項通知，自不得主張已合法送
達通知，自不生期間已開始起算之效力。
六、次查，原告蕭忠騰另主張其於九十二年二月二日或三日時，接到被告電話通知要
辦理三七五租約續租，當時係承辦人員葉燕囍以電話通知後，原告等即馬上到鄉
公所辦理，僅因承辦人要求提出租約原本，原告誤以為在家中乃回去尋找，但事
實上租約原本是因上一次換約時，被告並未交付原告，直到九十二年二月十七日
承辦人葉燕囍才電話通知租約原本是被告未寄發，留在公所，申請書係被告通知
找到租約書之後，當天（被告找到租約書當天）到鄉公所填寫，因未收到鄉公所
通知書，且因租約書放在鄉公所，所以未注意到租約於九十一年十二月三十一日
到期乙節。經本院於準備程序中傳喚本件被告承辦人葉燕囍證稱：「九十二年二
月我於彰化縣社頭鄉公所承辦關於三七五租約的業務，這是我剛接辦三七五租約
事務的第一年。三七五租約到期之後鄉公所的作業程序，先是以平信寄通知書（
內附空白申請書、自任耕作切結書及相關文件等）給三七五租約的承租人，通知
書是否在九十一年十二月三十一日租約到期之前寄的，我也記不清楚了，寄發之
後，有很多人帶申請書、租約書來申請。九十二年二月初我確實以電話通知原告
前來申請，因原告未帶租約書，所以未填寫申請書，我請原告將租約書帶過來後
再辦理，但是租約書後來在公所找到（因為係以前的承辦人辦理的，所以我也不
清楚租約書為何會放在公所），找到之後就通知原告前來辦理。」等語，可證原
告所言屬實。按當事人依法向行政機關提出申請，除法規明定應以書面或一定格
式之表件為之外，得以言詞為之，受理機關並有義務當場作成內容正確之書面紀
錄，有行政程序法第三十五條規定可資參照。查耕地三七五減租條例僅規定，耕
地租約應以書面為之，惟並未規定向行政機關申請續訂租約須以書面方式提出，
申請人自得以言詞方式提出，受理機關並負有作成書面紀錄之義務。從而，本件
原告於九十二年二月初接獲被告承辦人葉燕囍通知辦理續訂租約通知，即前往表
達續訂之意思表示，其續訂之申請自已因被告承辦人員了解時，發生效力，被告
接獲原告之續訂表示之申請未當場作成書面紀錄，於程序上即有違失。次查，本
件係因被告承辦人員以原告未攜帶租約書原本為由，要求原告攜帶租約書後再辦
理，惟依首揭內政部發布之作業須知六、（三）之審查項目規定，申請人辦理申
請續訂租約或收回自耕事項所附證明文件如有欠缺，應於公告屆滿後以書面通知
申請人補正，若係租約書正本遺失者，得由被告核給抄本。本件原告之續訂申請
早已於九十二年二月初其向被告承辦人員表達辦理續訂之意思表示生效時即已發
生效力，已如前述，又未當場向被告提出租約書正本亦非原告之過失，縱因可歸
責於原告之事由致未提出該項租約書，惟依內政部所發布之作業程序，亦應由被
告以書面通知補正或以核給抄本之方式代之，惟被告並未遵守行政程序，轉而要
求原告補足被告所須文件再為辦理，其處理程序實有諸多違誤，非得過究予原告
。
七、綜上所述，本件被告辦理原告續訂租約之申請，未依行政程序法及主管機關內政
部所訂頒「私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」規定為
之，其程序核有諸多違失，又本件原告於九十二年二月初即以言詞向被告提出續
訂租約申請，自生於期間內申請之效力（原公告申請期限自九十二年一月一日起
至同年二月十四日止），被告不查，逕以原告填寫申請表之九十二年二月十七日
為原告本件之申請續訂日期，而以原告申請九十一年底耕地三七五租約到期續約
案，因申請日期為九十二年二月十七日逾公告期限同年二月十四日為由，以九十
三年一月十五日社鄉民字第○九三○○○○五六八號函通知原告不受理，核其處
分，自有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有可議，原告據以指摘，非無
理由，其請求撤銷原處分及訴願決定，及請求被告受理其續約之申請，洵屬正當
，均應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第
九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日
臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰
法 官 黃 淑 玲
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者
，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於
本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（
須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日
法院書記官 許 巧 慧
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（93年版）第二期 678-691 頁