裁判字號：
臺中高等行政法院 96年度訴字第743號 行政判決
裁判日期：
民國 97 年 01 月 31 日
案由摘要：
優惠存款事件
臺中高等行政法院判決 96年度訴字第00743號
97年1月24日辯論終結
原 告 嚴○敏
輔 佐 人 陳○憶
被 告 南投縣政府
代 表 人 李○卿
訴訟代理人 許○聰
上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年10
月2日台訴字第0960134294A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告原係南投縣集集鎮永昌國民小學教師，其申請退休後經
被告核定准自94年8月退休，領取公保養老給付金額新台幣
（下同）1,643,900元，全數存入臺灣銀行股份有限公司南
投分公司（以下簡稱臺銀南投分公司），嗣被告依教育部95
年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之「學校退休教職
員公保養老給付金額優惠存款要點」（以下簡稱公保優存要
點）第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給
付得續存優惠存款之金額，並以96年7月26日府人退字第096
01445600號函請臺銀南投分公司於上開要點第3點之1實施後
，原告優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金
額974,600元辦理。原告不服，向教育部提起訴願，遭決定
駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈南投縣政府中華民國96年7月26日府人退字第096014456
00號函及教育部中華民國96年10月2日台訴字第0960134
294C號訴願決定均撤銷。
⒉被告應同意原告與臺灣銀行股份有限公司南投分公司自
96年8月1日起重新簽訂退休優惠存款之本金為1,643,90
0元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
㈠原告部分：
⒈教育部發布之公保優存要點違反法律保留原則：
⑴依司法院釋字第443解釋揭示的層級化法律保留原則
意旨，關於給付行政措施，其受法規範的密度，可較
限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者
，仍應有法律或法律授權的命令為依據（亦得參考釋
字第614號解釋），因此重點在於，該存款要點是否
涉及公共利益之重大事項。該部分，國家必須負一定
程度的舉證責任，而非以給付行政或社會福利措施簡
單帶過作為理由。原告主張關於公保養老給付金額優
惠存款既係給付行政措施，因涉及之對象涵蓋軍公教
人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護
義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安
定，應屬涉及公共利益之重大事項。
⑵依照法治國的常軌，給付行政的實施，通常先由立法
機關制定給付性法律，次由行政部門依法編列預算，
再由立法機關審議通過後，據以提供給付；至於，預
算案的編列與通過，為給付行政實施的基本條件，若
缺乏法定預算，縱有法源依據，亦不得為之，給付行
政有法定預算，並不當然符合法律保留原則。現在預
算的問題並未產生，理由在於行政權將給付行政的金
額下降，立法權所通過該部分的預算案金額並沒有不
足的問題。不能以立法院預算決議，作為該優惠存款
規定之法律或法律授權基礎。
⑶本件涉及原告財產權之期待權的侵害，該期待權必須
加以保護的理由在於，此期待權乃原告依舊法預期可
以取得之權益，且原告已經具備舊法之重要要件，客
觀上可以合理期待其實現，本件乃國家行為侵害基本
權利，必須受到憲法第23條之規範。
⑷立法院院會於95年12月2日推翻前開行政命令，立法
院院長宣布該行政命令，違反中央法規標準法第5條
第2款之規定，依立法院職權行使法第62條規定，決
議通知銓敘部溯至95年2月16日予以廢止。
⑸綜上，依照司法院釋字第371、572、590號解釋之意
旨，本件原告所爭執的行政處分，其適用之公保優存
要點，沒有法律授權，不符合憲法第23條規定之法律
保留原則，屬於違憲，故請求法官停止該訴訟程序，
提起司法院大法官解釋。
⒉本件原處分係基於違反法律保留原則之行政命令，依照
依法行政原則，自屬行政程序法第111條第7款之重大明
顯瑕疵，應為無效。即使肯認該要點為合法之行政命令
，基於以下理由，本件行政處分為違法，應予以撤銷：
⑴信賴保護原則已經一再被大法官解釋所肯認，依司法
院釋字525、529、589、605號解釋，發展出信賴基礎
、信賴表現、信賴值得保護之具體化模型來操作信賴
保護原則；或依釋字574號解釋，透過真正溯及既往
、不真正溯及既往的論述來操作信賴保護原則；或依
釋字575號解釋，以基本權保障作為基礎，藉由比例
原則的操作來解決涉及信賴保護的問題。信賴保護原
則是國民針對國家防衛其法律地位的一種主張，其意
指，對國家機關，無論是立法、行政（例如：行政處
分、行政命令）或司法之行為期待的實現。而該原則
背後的憲法基礎在於法治國原則或其法安定性原則，
以及保障基本權利。本件從信賴保護的憲法思想出發
，原告退休時，乃是因為信賴94年當時既有的學校教
職員退休條例、全國軍公教員工待遇支給要點、學校
退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點‧‧‧等
，相關國家權力所為之規範、制度，因此而退休，但
因95年1月27日發布之公保優存要點之規定，適用於
原告，將進一步影響原告之權益，此時，國家對於原
告權益的的損害，即應提出一套合法與合理的理由，
而非以「公教人員之待遇已逐年向上調整，國內金融
市場利率亦趨於向下調降，此一事實，為原告及一般
公教人員所知悉」，或是「新規定係直接適用於規定
變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於
方案實施前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回；且方
案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟
期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點
變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未
生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許的問題
」等理由來證立；原告因為95年之前（94年退休當時
），學教職員退休條例、全國軍公教員工待遇支給要
點、學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點
等相關規定，信賴退休後有福利因而退休，至於上述
原告知悉與否，其問題出在於國家的政策，從保障基
本權利的角度出發，國家本來就不能要求人民知情所
謂的國內金融以及社會現狀，國家訂立一個可能之後
造成不公平的法規範，憑什麼這個不利益要由人民承
擔？原告信賴退休當時的相關退休法令與行政命令，
因而退休，為什麼之後權益會受損？
⑵原告於94年8月退休，從開始當教師到退休，涉及85
年退休制度的新舊規定，因此，當原告要退休之時，
即認為原告得受到舊制的公保優惠存款之權利，以及
受到退撫新制的規定所保障，認為整體福利對於原告
的退休生活有所保障，因而退休；國家於95年發現該
等退休新舊制問題可能會造成退休教職人員過度的保
障，而為修改措施，似乎合理，但問題是，國家應該
在85年訂立退休新制時，就應該一併考量部分退休教
職人員涉及橫跨新舊制的問題，而在當時就設立合理
的退休措施，例如、訂定合理的過渡條款，來處理橫
跨新舊制的退休教職人員，如此，原告自然不會在94
年退休，原告因為相信國家85年所訂立的新制，已經
配合新舊退休制度為整體考量，因而退休，也是因此
，原告也選擇以月退的方式來保障自己的權益。國家
不能以先前規劃錯誤所造成的不利益，輕易的透過行
政行為來歸屬於人民。
⑶按信賴保護原則係國家提供人民信賴基礎後，應考量
如何受本身所為事前行為拘束之問題，以避免國家事
後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔
。故人民因信賴既存之法秩序，安排其生活或處置其
財產，不得因嗣後法規之制訂或修正，而使其遭受不
能預見之損害，因此保障人民之既得權，並維護法律
之尊嚴，本件原告可主張信賴保護原則：
①信賴基礎：原告退休當時相關退休制度之規定（例
如：95年以前的學校教職員退休條例、全國軍公教
員工待遇支給要點、學校退休教職員公保養老給付
金額優存要點等）。
②信賴表現：原告於民國94年退休。
③信賴值得保護：原告並無行政程序法第119各款事
由。
⑷再按請領退休金之權利屬憲法所定「人民有服公職之
權利」之保護範圍，經司法院大法官多次解釋在案，
其中釋字第614號解釋之理由書，不僅確認「憲法第
18條規定人民有服公職之權利，旨在保護人民有依法
令從事公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退
休金請求等權利。」並直指「國家則對公務人員有給
予俸給、退休金等維持其生活之義務。」是公保養老
給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務
人員維持其退休生活之重要國家給付，不得因優惠存
款名稱與退休金不同，又未經公務人員退休法所規定
，即否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質
。是上開教育部修正增訂之公保優存要點第3點之1，
經被告適用該函文改變原告得存優惠存款之最高金額
，自屬變動原告退休給付之實質內容，原告主張其退
休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優
惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前公保優
存要點之規定為依據，就本件主張有信賴基礎之存在
部分，固非無據。
⑸若從溯及既往原則的觀點觀察，觀諸公保優存要點第
3點之l第2項規定：「前項人員每月退休所得超過退
休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支
領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦
理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。
」第7項規定：「本點規定施行前已退休之教育人員
，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後
退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具
有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標
準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍
公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算
每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」第
8項本文復規定：「前項人員每月退休所得超過依第1
項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得
辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比
。」益徵上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教
職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保
養老給付得辦理優惠存款金額，且第7項使本要點施
行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得
權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕
害法秩序之安定。教育部徒憑其片面之意志粗率推翻
前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫
，更使政府誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第
18條規定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規
時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程
序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。
但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請
之事項者，適用舊法規。」足證該行政命令發布之要
點顯然違背禁止溯及既往原則。
⒊依照實務之見解，本件原告與台灣銀行南投分行間所簽
訂的契約為行政契約，台灣銀行為銓敘部、教育部或本
件南投縣政府的行政助手，本件優惠存款行政契約，存
在南投縣政府和原告之間。按「高級中等以下學校教師
之初聘以具有實習教師證書或教師證書者為限；續聘以
具有教師證書者為限。」教師法第12條第l項定有明文
。復按公立國民小學聘任之教師係基於聘約關係，擔任
教育工作，依其聘約之內容，教師應履行公立國民小學
對於學生所應提供之教育服務，以達成給付行政之公法
上目的，性質上屬行政契約（依釋字533號解釋理由書
之意旨）。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思
表示之合致，且教師退修（應係「休」之誤）制度（包
括退休金、優惠存款‧‧‧等福利，乃原告擔任教師之
時所得以預見為契約內容之一部）亦屬行政契約內容之
一部分。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優
越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有
以行政處分形成或改易聘約內容之權限，最高行政法院
92年裁字第1549號裁定明揭斯旨。退步言之，縱令國家
確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵
守行政程序法第145條至第147條之規定，應補償原告之
損失始得為之。今南投縣政府片面變更優惠存款之內容
，顯然違約。
⒋公立國民中小學聘任之教師係基於聘任契約擔任教育工
作，該聘任契約性質屬行政契約。原告與國家間既存在
行政契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契
約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由
於未經他方同意之情形下片面修改契約約款。縱令國家
確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵
守行政程序法第145條至第147條之規定，應補償原告之
損失始得為之，惟教育部片面變更優惠存款之內容，顯
然違約。原於被告為本件處分前，已因信賴既存之舊要
點而安排或處置財產，是原告確因舊要點之施行而產生
信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體
信賴之表現，確有值得保護之利益，被告不得因該要點
之嗣後修正，而使原告遭受不能預見之損害。又公保優
存要點自63年施行迄今已30餘年，優惠存款為行政契約
內容之一部，亦為教職員退休後賴以維生之重要基礎，
教育部未訂定過渡期間條款俾減輕原告損害，亦無採取
合理之補救措施，即毅然實施上開要點規定，被告並據
以作成原處分，逕自剝奪原告財產權利，顯與法治國家
首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則不
合。
⒌教師與國家間成立者係行政契約已如前述，且自63年ll
月l日起所施行之公保優存要點乃為照顧退休教職員之
生活所設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙
方所締結之行政契約，優惠存款實已成為契約內容之一
部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害
不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第l項之規
定：「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防
止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約
內容或終止契約。」之反面解釋足證，退萬步言，縱認
該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終
止，國家仍應依行政程序法第146條第2項之規定：「前
項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失
，不得為之。」補償原告因國家機關之行政行為所造成
財產上之損失。今南投縣政府片面變更優惠存款之內容
，依照「行為形式併用禁止原則」，於同一行政契約所
規範的法律關係當中，不得另為一行政處分，破壞原來
之契約關係，故本件顯然違約。
⒍公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲
法所賦予之權利，應受保障。業據司法院釋字第187號
解釋在案，是公務員依法辦理退休乃屬公法上權利之行
使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例
施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所
定退休教職員退休金優惠存款制度，乃國家照顧退休教
職員生老病死及安葬之退休制度之一種，與一般人民向
銀行約定定存契約之私法契約行為，迥然不同。意即，
若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款之退
休制度時，該項存款之優惠利率請求權，即屬公務員退
休金請求權之一部分，應無疑義。
⒎原告於擔任教師期間，與國家之間具有行政契約關係，
受到一定程度之保障；退休之後，原告與台灣銀行南投
分公司所簽訂之優惠存款契約，亦屬於行政契約，且台
灣銀行南投分公司僅為南投縣政府之行政助手，因此，
被告不得以該優惠存款要點而單方片面更改約，該優惠
存款行政契約存在於原告與南投縣政府之間。就本件而
言，該行政契約乃為每兩年雙方合意所為之，原告於96
年已經重新與台灣銀行南投分行簽約，並非國家片面改
變契約關係，似為合理，但問題是，這裡所謂的合意，
根本是有問題的，因為原告只能有兩種選擇，拋棄原來
具有18%優惠存款的權利，或是以974,600元作為本金，
但其實原告真正想要的是以1,643,900元作為本金之權
益，卻已經消失，所以只能無奈的重新簽訂行政契約，
但實質上，國家已經片面改變了這個行政契約的契約內
容，從原來1,643,900元作為本金的優惠存款，強制性
的降低為974,600元，原告嗣後的簽約，只是在衡量什
麼都沒有和974,600元作為本金之下，無奈簽約。
⒏本件屬於國家行為侵害原告財產權之情形，依照憲法第
23條之意旨，本件情形與比例原則並不相符，亦即，本
件涉及的行政命令並非屬於必要性（最小侵害性手段）
，而應該透過訂立過渡條款的方式，來保障原告之基本
權利。
⒐軍公教退休條例有新制、舊制，於本件情形，領取退休
金方式有月退休金、全額領取退休金等5種。政府要實
施合理退休方案以前，應賦予退休人員（原告）可以重
新選擇領取一次全額退休金。換言之，原告若早知道95
年會有修正的行政命令（即本件系爭公保優存款要點）
，原告就不會退休，或者即使退休，也會選擇全退或是
其它方案為之，但這些權利乃原告本應享有但現在卻無
法享有，相當不公平。
⒑教育部在媒體公布改革教育人員退休所得合理方案，凡
是退休年所得高於在職同等級年薪者，皆列為核減公保
養老給付金額。在追求正義或是所謂的轉型正義過程當
中，保護弱勢和追求公平正義固然重要，但不得忽略人
民對於舊有制度的信賴，基於情、理、法，教育部教育
人員退休所得合理方案有缺失，應暫緩實施，待有合理
配套措施以及法律依據，俟量尺標準化立法後再推動。
因量尺設計不完備、不嚴整、不公平、違背常理，整個
過程不受任何監督，可以合理懷疑是否有人基於私利成
為特定人的權益而設定計算方式、計算參數。例如，只
要40學分在職進修碩士以上、博士、主任以上到部長高
所得者公保養老給付金不列入核減，領一次全額退休金
也排除在外。
⒒綜上所述，本件公保優惠要點侵害原告之基本權利，違
反法律保留原則、比例原則，不符合憲法第23條規定。
，即使該行政命令符合法律保留原則，依據信賴保護原
則，原處分亦屬違法。依據行政契約之行為形式併用禁
止原則，原處分屬無效或違法應予以撤銷。訴願決定亦
應予撤銷。原告得與被告重新簽訂最高本金1,643,900
元之優惠存款契約，並透過被告之行政助手台灣銀行南
投分行與原告為該實際簽約行為，並溯及自本件行政爭
訟期間，原告取得該期間本金1,643,900所產生之優惠
存款利息云云。
㈡被告部分：
⒈按教育部95年1月27日發布修正並自同年2月16日生效之
公保優存要點第3點之1規定，支（兼）領月退休金之退
休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上
按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問
金之十二分之一合計之每月退休所得，不得超過退休所
得上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存
款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休人員，
其於臺銀辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理
續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考
量，故上開第3點之1乃同時明定，已退休教育人員於公
保優存要點規定施行後優惠存款期滿續存時，亦應受退
休所得上限百分比之限制。
⒉被告依上開規定核算得辦理優惠存款之計算標準為：
⑴現職待遇（分母值）：含本（年功）俸＋專業加給或
學術研究費＋主管職務加給＋年終工作獎金之1/12。
⑵退休所得（分子值）：含月退休金＋公保養老給付優
惠存款每月利息＋年終慰問金1/12。
⑶經計算後其最後在職同薪級人員現職待遇為8萬3514
元，退休所得上限百分比為91%，則其每月退休所得
最高金額為7萬5998 元，依計算公式核算其公保養老
給付得辦理優惠存款金額應為97萬4600元。
⒊依公保優存要點規定，教育人員以其所具85年2月1日以
前公保年資核發之養老給付辦理優惠存款者，於該要點
修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教
育人員，均應依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次
辦理或換約續存），受相同之規範。且本退休所得合理
化之興革措施，植基於現時之社會經濟狀況、財政收支
情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，並未影響
已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，亦即公保優
存要點係適用於該規定變更生效後繼續發生之事實，對
於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息
，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得
適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並無
溯及既往，僅往後生效一體適用，自無法令溯及既往之
事實。
⒋現行退休公教人員公保養老給付金額辦理優惠存款之方
式，係原告與臺灣銀行簽訂定期存款契約，於期滿換約
續存，既屬定期契約，原告即無從期待契約完全不作更
動之可能性，再者，此一定期契約係原告與台灣銀行訂
定，與政府並無任何契約關係，自無從推斷原告與政府
訂有行政契約。另該優惠存款之規定，係屬給付行政措
施，主管機關得本於權責，審酌國家財政、社會環境及
經濟環境之變遷予以適時修正，尚不足構成人民信賴之
基礎，故亦無違反信賴保護原則。
⒌查立法院前決議廢止之「退休公務人員公保養老給付金
額優惠存款要點第三點之一」修正案，係銓敘部本於職
權所頒布之行政命令，因該廢止程序未完備，立法院尚
未通知銓敘部廢止原案，爰銓敘部仍賡續辦理95年2月
16日施行之所得合理化改革方案。至教育部修正之「學
校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第三點之
一」，因主管機關仍未明文廢止，被告爰續依前述要點
規定，核算學校退休教職人員於臺銀辦理之優惠存款期
滿後所能續存之金額，尚無違誤。
⒍綜上所陳，被告係依前揭修正後之公保優存要點所為，
核亦無違反前揭規定之情事，洵無違誤，原告之主張顯
無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理 由
一、本件原告於自南投縣集集鎮永昌國民小學退休，領取公保養
老給付，其中舊制年資之公保養老給付金額為1,643,900元
全數存入臺銀南投分公司。嗣被告依教育部95年1月27日發
布修正並自同年2月16日生效之退休教職員公保養老優存要
點第3點之1規定，核算其於該要點修正實施後公保養老給付
得續存優惠存款之金額，並以96年7月26日府人退字第09601
445600號函請臺銀南投分公司於上開要點第3點之1實施後，
原告優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額
974,600元辦理。
二、原告不服，起訴意旨略稱，原處分據以作成之公保優存要點
有違信賴保護原則、法律不溯既往原則，審查相關法規範變
更是否違反法律不溯既往原則，即同時審查該當法規範變更
是否違反信賴保護原則。法學學理上所謂法律不溯既往原則
包含二種類型：「法律真正溯及既往」、「法律不真正溯及
既往」。此種分類亦為司法院解釋所採取。按依司法院釋字
第574號解釋意旨，法律原則上不得溯及生效日之前發生效
力（原則上不許「法律真正溯及既往」）；惟新法雖無溯及
效力，然對人民依舊法所建立之生活秩序，仍難免發生影響
，如人民依該修正前之法律已取得之權益及因此所生之合理
信賴，因該法律修正而向將來受不利影響者立法者即應制定
過渡條款，或採取其他合理之補救措施。本件原處分係基於
違反法律保留原則之行政命令，依照依法行政原則，自屬行
政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵，應為無效。且立法
院於95年12月2日院會決議退休教職員公保養老優存要點違
反中央法規標準法第5條第2款之規定，依立法院職權行使法
第62條規定，決議通知銓敘部溯至95年2月16日予以廢止，
被告仍予適用自屬違法云云。
三、按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使
涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分
之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參
照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布
施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止
時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行
期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因
公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因
信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，
或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權
利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範
情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權
益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴
即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之
事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．惟任何行
政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施
行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有
客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。．．．是以在有
關規定停止適用時，倘尚未有客觀上具體表現信賴之行為，
即無主張信賴保護之餘地。．．．。」業經司法院著有釋字
第525號解釋可循。是依上開解釋，信賴保護係指公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不論係授益行政處
分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更，均有其適用
，惟純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠
缺信賴要件，不在保護範圍，且任何行政法規皆不能預期其
永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之
存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行
為，始受信賴之保護。
四、查教師退休固有請領退休金之權利，惟學校教職員退休條例
及其施行細則，均僅規定教師請領退休相關事宜，並無優惠
存款之規定。嗣教育部為照顧現職所得及退休所得偏低之教
育人員，訂定發布公保優存要點，以為學校教職員公保養老
給付金額辦理優惠存款之依據。惟公保養老給付金額辦理優
惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退
休所得偏低之教育人員，然85年2月1日施行退撫新制後，退
休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加一倍，致部分
同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退
休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，並不低於
同薪級現職人員之在職每月所得，主管機關認為並不合理。
經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，
其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養
老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日修
正發布並自同年2月16日生效之公保優存要點第3點之1規定
：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每
月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休
金，以及年終慰問金之十二分之一合計之每月退休所得，不
得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限
百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。
五、本件原告於永昌國民小學教師退休，領取公保養老給付金額
1,643,900元。被告依據教育部95年1月27日台人㈢字第0950
010490B號令修正發布之「學校退休教職員公保養老給付金
額優惠存款要點」第3點之1第3項規定，審定原告可存入台
灣銀行股份有限公司之公保養老給付得優惠存款金額為974,
600元。原告雖主張上開要點違反法律保留原則，惟所謂法
律保留原則，乃指原優惠存款係屬法定退休給付，行政機關
欲予變更時，必須有法律修正規定或法律授權之法規命令許
可，始得變更之謂。倘優惠存款原即非法定退休給與，則其
修正變更給與標準，即無所謂違反法律保留原則。本件如前
所述，公保養老給付之優惠存款並非保險法及公務人員退休
條例所定之法定給付項目，其超過利息亦由退休支給機關編
列預算支付，並非由保險費負擔，顯屬政策性補助措施，於
政府預算有限之情況下，主管機關自得本於權責審酌其適用
範圍，並無所謂違反法律保留原則。原告主張公保養老給付
金辦理18%優存所得，係屬退休金所得的一部分，顯屬誤解
該給付之法律性質，自不足採。次查上開新修正之規定，係
適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人
員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案
實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約
時，始適用修正之規定，自未違反原簽訂之2年期契約，亦
未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體
適用，未生法規範效力真正溯及既往。教師於85年2月1日以
前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者
，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理
退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（
首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合
理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情
形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未
影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。至於公保優
存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律‧‧‧所
生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴
利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而
為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為
修正退休後所得不低於現職所得之不合理情況，且僅於此一
合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」
。本件依據被告提出之教育部修正「學校退休教職員公保養
老給付金額優惠存款要點」第3點之1條文，將教師退休得優
惠存款之金額按其年資訂定其上限，經行政院於95年1月20
日以院授人給字第0950060538號函准予修正核定，依該要點
第3點之1規定，支領月退休金人員之每月退休所得，不得超
過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之退休所得上限百分
比；退休所得上限百分比計算如下：㈠核定退休年資25年以
下者，以百分之85為上限；核定退休年資超過25年者，每增
1年，上限增加百分之1，最高增至百分之95。滿6個月以上
未滿1年之畸零年資，以1年計。但教師或校長服務滿35年，
並有擔任教職30年之資歷，且辦理退休時往前逆算連續任教
師或校長5年以上，成績優異者，自第36年起，每年增加百
分之0.5，以增至百分之97.5為限。此有被告96年12月27日
府人給字第09602443560號函檢送之答辯狀所附「學校退休
教職員公保養老給付金額優惠存款要點」附在本院卷可按。
足徵教育部修正公保優存要點第3點之1係基於現時之社會經
濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範
圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存
款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續
發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之
優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期
者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，
並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一
體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之
問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正
前之法律‧‧‧所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規
範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態
等公益之輕重，而為決定。按修正退休教職員公保養老優存
要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現
職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調
整「得續存優惠存款之最高金額」，應認前揭修正不致影響
「人民依該修正前之法律‧‧‧所生之合理信賴」，所訴核
不足採，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持亦稱允洽
，原告訴請撤銷，並請求判命被告應將原告退休教職員公保
養老金1,643,900元，准予全數辦理年息百分之十八之優惠
存款，均屬無理由，應予駁回。至兩造其餘訴辯事由，尚不
影響本件之結論，爰不予逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項
後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
書記官 蔡 騰 德
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（97年版）第 670-690 頁