裁判字號：
高雄高等行政法院 97年度訴更一字第6號 行政判決
裁判日期：
民國 97 年 09 月 03 日
案由摘要：
使用費
高雄高等行政法院判決 97年度訴更一字第6號
民國97年8月20日辯論終結
原 告 三○王有線電視股份有限公司
代 表 人 曾○樟
訴訟代理人 邱琦瑛 律師
被 告 台南市政府
代 表 人 許○財 市長
訴訟代理人 邱基峻 律師
複 代理 人 張競文 律師
上列當事人間使用費事件，原告不服內政部中華民國93年8月2日
台內訴字第0930005057號訴願決定，提起行政訴訟，經本院93年
度訴字第750號判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院
96年度判字第2080號判決廢棄原判決發回本院更為審理，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用（包含發回前上訴審訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告自民國88年4月起利用被告雨水下水道附
掛有線電視電纜線，被告原以每公尺每月新台幣（下同）1
元為基準，計收使用費。嗣被告以其92年9月間訂定「台南
市道路使用費收費基準表」第7項規定，雨水下水道各種構
造物附掛電纜線管徑3公分以下之使用費收費基準，提高為
每公尺每月3元，乃分別以93年4月6日南市工護字第0933102
0180號函及第09331020090號函，通知原告繳納92年下水道
及側溝新增加附掛纜線使用費計135,060元及93年下水道及
側溝附掛電纜使用費計11,573,847元。原告不服，提起訴願
，經訴願決定以原告與被告既訂有「台南市公有雨水下水道
附掛有線電視分配線租用契約」，則有關契約之履行爭執事
項，核屬私權爭議，非屬訴願之範圍為由，而不予受理。原
告仍未甘服，遂提起行政訴訟。前經本院以93年度訴字第75
0號判決將原告之訴駁回，原告不服，提起上訴，由最高行
政法院將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：（一）被告93年4月6日南市工護字第093310
20180號函及第09331020090號函（以下簡稱系爭被告函），
確屬行政處分，而非契約：1.按行政機關依行政程序法第13
5條規定，固得就「公法上法律關係」以契約設定、變更或
消滅之，且依學者吳庚之見解，「行政契約」與「私法契約
」相同，均係因契約當事人意思表示一致，而生法律上效果
之行為，其關鍵要素有三：（1）行政契約係法律行為：指
法律效果之發生，取決於當事人主觀上之意願，而非基於客
觀上法律之規定。（2）行政契約係雙方法律行為：指因雙
方意思一致而成立之法律行為，並非謂參與契約之當事人法
律地位全盤對等，亦非謂在一切法律關係上之對等，乃係指
就成立契約之特定法律關係而言，雙方意思表示具有相同價
值，而有別於一方命令他方服從之關係。（3）行政契約發
生行政法（公法）上之效果：行政機關選擇行政契約作為行
為方式，性質上仍屬公權力行政，而非私經濟行政或國庫行
政。亦即「行政契約」適用主體上必係屬「雙方行為」，而
與「行政處分」為行政機關之「單方行政行為」有別。2.詳
前論述，逐項檢視系爭被告函，應該當「行政處分」，洵無
疑義，蓋：（1）系爭被告函係由被告單方面行文，並無原
告之任何簽署或同意，可知主體上已非如「契約」行為應有
對等之「雙方當事人」，且觀諸其主旨係稱：「檢送貴公司
於92年本市下水道及側溝新增加附掛纜線等各項公共設施附
掛固網電纜等相關資料與計收費用表乙份，請貴公司於93年
5月10日以前依式向本府辦理繳款手續，以利結案，請查照
。」乃完全為被告片面意思表達之下命處分，原告毫無任何
參與或形成系爭處分法律上效果之機會，甚至原告於被告所
舉辦之公聽會上，曾再三對原收取費用遽從「1元」漲至「3
元」表達不滿和無法接受，皆足以證明與前陳「行政契約係
雙方法律行為，雙方意思表示具有相同價值，而有別於一方
命令他方服從之法律關係」之要件完全不相符合。（2）何
況原告與被告所另簽訂之「台南市公有雨水下水道附掛有線
電視分配線租用契約」，該租用契約就租用期限約定為自92
年4月1日起至93年3月31日止（租用契約第2條約定）；租金
計算係按每公尺每月租金1元之單價核算（租用契約第4條約
定），乙方（即承租人原告）之主要義務內容，係以「台南
市有線電視分配網路暫掛雨水下水道或臨時性立桿處理要點
之規定」為依據（租用契約第5條約定），皆與被告於系爭
函中，對原告所為發布之「每公尺3元」及所依據為「台南
市管線工程使用道路管理自治條例」規定等截然不同。（3
）再審視系爭被告函說明所述，係依據台南市市有財產管理
自治條例第51條與被告92年9月18日南市工護字第092302697
50號函及第09230269740號函辦理。而上開被告92年9月18日
函文，乃係檢送由內政部依法核定之「台南市管線工程使用
道路管理自治條例」及「台南市道路使用費收費基準表」，
逕要求原告依據前開基準表第7項「雨水下水道各種構造物
附掛電纜線」每公尺每月3元之規定予以繳費，原告完全無
置喙餘地，亦無法進行協商，尤可證明本件就原告纜線附掛
被告管理之公共設施之「使用費核定」，性質上應屬「行政
處分」，絕非「契約性質」。（4）再被告自陳兩造間原係
依台南市市有財產管理自治條例第51條規定，參考內政部頒
布之「有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點」之精神，
以「台南市公有雨水下水道附掛有線電視分配線租用契約」
為向原告收費之依據，惟因內政部於89年10月18日廢止前開
「有線電視分配線網路暫掛雨水道處理要點」，加上被告為
有效統籌規劃市區道路及下水道之建設及管理，始依地方制
度法相關規定，制定「台南市管線工程使用道路管理自治條
例」，並於92年9月5日公布施行，作為向原告收費之法律依
據，被告並曾告知原告於前開台南市管線工程使用道路管理
自治條例公布實施後，附掛費率將修正為以每公尺3元收費
云云；且被告復強調於93年4月1日至12月間之使用費，被告
是基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，並依台
南市管線工程使用道路管理自治條例第43條第1項及第2項規
定之經市議會授權，由被告訂定之「台南市道路使用費收費
基準表」第7項之規定，以每公尺每月3元為計收標準云云，
被告其後雖改稱前開函之依據變更為僅依台南市市有財產管
理自治條例第51條第1項之規定向原告收取租金（或使用費
），另據第2項「前項使用費除法令另有規定外得比照一般
非公用土地租金標準計收繳庫」之規定，並參諸台南市管線
工程使用道路管理自治條例第43條第2項之授權，由被告訂
定之「台南市道路使用費收費基準表」第7項之規定，以每
公尺每月3元為計收參考費率，向原告收取租金云云；然不
論被告係依系爭函說明所載「台南市市有財產管理自治條例
」第51條規定及「台南市管線工程使用道路管理自治條例」
，或採信被告於本件審理時之抗辯，認僅依據「台南市市有
財產管理自治條例」相關規定，皆可證明被告確係依據「台
南市市有財產管理自治條例」或「台南市管線工程使用道路
管理自治條例」等公法規定，向原告要求本件之收費，從而
本件確屬公法關係，堪可確認。（5）另詳參最高行政法院9
1年7月份庭長法官聯席會議（一）之決議，就類似事實案件
，經討論後認定，地方政府機關核准公營事業使用公有土地
，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本
於雙方意思合致所為之私經濟行為，雖應視個案內容及所依
據之法令而定，惟如係依相關行政函釋予以免收事業土地使
用費者，性質上即顯非基於與事業意思合致之私法上行為，
而係本於行政主體之公權力，就具體事件所為對外直接發生
法律效果之單方行政行為，自屬行政處分；而與本件爭執態
樣事實相同之台北高等行政法院92年度訴字第3443號判決，
亦採「公法關係」之見解。綜上說明，足可認定本件確屬「
行政處分」，應循訴願救濟途徑，洵無疑義，原訴願不受理
決定，應予撤銷，至為灼然。（二）系爭被告函適用台南市
管線工程使用道路管理自治條例有不完整之違誤：1.被告於
系爭函文上既明載依據台南市管線工程使用道路管理自治條
例辦理，而依該自治條例第45條規定：「已設置於道路之設
施物，其所有人應於本自治條例施行後6個月內清查向本府
申報設置確認，並自施行日起2年內免收使用費。」且該自
治條例係於92年9月5日（原告言詞辯論意旨狀誤載為92年9
月18日）經被告公布施行，可知自92年9月5日起迄94年9月5
日間，就原已設置被告所管理之公共設施之纜線，皆為免收
使用費之寬限期間，從而被告竟就原告依上開自治條例規定
所作設置物之申報，逕遽命以「全數繳納使用費」之處分，
而未區分何者為該自治條例施行前已設置之設施物，應有「
免收使用費」規定之適用，顯有不完整適用法律之重大違誤
。2.被告一方面既自承本件有台南市管線工程使用道路管理
自治條例之適用，每公尺「3元」費率即係依該自治條例所
訂之「收費基準表」為依據，然他方面卻另以立法意旨、法
條文義及「台北市道路設置設施物收費辦法」等抗辯原告無
該自治條例第45條「2年內免收使用費」規定之適用云云，
惟其抗辯邏輯上前後矛盾，與事實不符，並不足採。蓋解釋
意思表示，應探求當事人之真意，如該意思表示形式上已清
楚明確，即應就文義上為適用解釋，而不得別事他求，此雖
為「私法」對法律適用之解釋方法，然「公法」於得援引之
範圍內，亦當得一併參酌。本件詳參台南市管線工程使用道
路管理自治條例第1條「適用緣由」部分，該條已開宗明義
述明：「台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使
用道路挖掘措施，‧‧‧。」；且該自治條例第2條第1款併
就「道路挖掘」也已定義為：「使用道路進行管（纜）線、
豎桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充、試
探地下管物或其他用途等工程（以下簡稱管線工程）之行為
。」；同條第3款更就該自治條例所稱之「設施物」予以具
體界定，係包括「管路（道）、電纜線及其他經本府核准之
設施物」，綜上種種明確釋明，顯見立法機關業已明示該自
治條例適用文義上乃當然包括「有線電視之管線」，被告捨
此明文不論，強稱「纜線不屬使用道路之設施物」云云，乃
有刻意昧於文義，扭曲適用之嫌。另對照台北市政府89年11
月1日發布之「台北市道路設置設施物收費辦法」，該辦法
第4條就「設施物」客體明定有三：（1）地上設施物：指設
置於道路路面以上之設施物。（2）地下設施物：指設置於
道路路面下之設施物。（3）附掛設施物：指附掛於道路橋
涵、隧道等之設施物；但暫掛於雨水下水道者，不在此限。
尤可證明「附掛雨水下水道之纜線」概念上本即為「道路設
施物」之文義範圍所涵攝，立法者若有意排除，應另行明文
排除限縮。準此，被告所發布之台南市管線工程使用道路管
理自治條例，就此完全未有排除規定，尤可證明「纜線附掛
下水道」，確有適用於「台南市管線工程使用道路管理自治
條例」之餘地。3.況依被告送審版本所附總說明理由可證「
附掛下水道之纜線」，確為「台南市管線工程使用道路管理
自治條例」所涵攝規範客體。按被告所檢附之「台南市管線
工程使用道路管理自治條例草案總說明」，其中「立法精神
」項下明確載明：「‧‧‧內政部函示：『前訂『有線電視
分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適用』，乃將該
要點之問題一併納入，特制定『台南市管線工程使用道路管
理自治條例』，茲將擬定要點分述如下：一、為配合內政部
函示：『前訂『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要
點』停止適用』遂於『本草案』增列相關條文。」等語。是
依上開書面記載可證，被告另訂台南市管線工程使用道路管
理自治條例之目的，既已包括解決「暫掛下水道纜線」原依
據要點停止適用之問題，則「附掛下水道之纜線」當然為台
南市管線工程使用道路管理自治條例涵攝適用之範圍，且為
被告所明知，洵無疑義。4.況按被告依據前開自治條例所制
定，據以向原告收費之「台南市道路使用費收費基準表」第
7項亦明列雨水下水道各種構造物附掛電纜線，益堪確認被
告自始即採原告相關纜線附掛行為，應適用「台南市管線工
程使用道路管理自治條例」之見解，從而該條例第45條「2
年內免收使用費」規定，即應援用，洵可確認。5.末按最高
行政法院96年度判字第2080號判決理由亦指出原則上同一個
法律用詞在同一法律各相關規定中應作相同之解釋，從而，
台南市管線工程使用道路管理自治條例第45條中「道路」之
法律用詞，原則上應作相同之解釋，亦即台南市管線工程使
用道路管理自治條例第43條中「道路」之法律用詞若解釋為
包含「雨水下水道各種構造物」，則同自治條例第45條關於
「道路」之法律用詞亦應解釋為包含「雨水下水道各種構造
物」，從而，若肯認本件適用「台南市管線工程使用道路管
理自治條例」，則系爭被告函未依前開自治條例給予原告「
2年免收使用費」之適用，洵有不完整適用之違誤，法理至
明。（三）被告雖改稱系爭被告函僅係適用台南市市有財產
管理自治條例第51條為收費依據云云，亦有違誤：1.被告雖
改稱其僅係援引台南市市有財產管理自治條例第51條規定為
系爭被告函之適用依據，然觀諸上開自治條例第51條第1項
規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、
貨場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或
舖設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機
關使用經本府同意者外，應計收使用費。」可知其欲規範適
用之客體係「利用道路」者，乃與「台南市管線工程使用道
路管理自治條例」欲適用之客體如出一轍，依法理適用原則
既係「從具體到抽象」，則更為具體且施行日期於後之「台
南市管線工程使用道路管理自治條例」自應優先適用，適可
反證被告「更正」之抗辯，仍有適用法規不當之違誤，縱認
系爭被告函得依憑「台南市市有財產管理自治條例」為適用
依據，其違誤之重大瑕疵仍無法獲得治癒。2.況按台南市市
有財產管理自治條例第51條第2項規定：「前項使用費除法
令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」
然「道路」無庸置疑乃公有土地，依法何得比照？何況得「
另行比照」之前提要件為「法令無其他規定」，既已有台南
市管線工程使用道路管理自治條例之公布，又何有另行比照
之必要？益證被告上揭「更正」辯解前後矛盾，扞格不入，
本件洵有適用法令之不當，即可認定。（四）被告迄今無法
明確釋明其究係依何法律為收費之依據，益證系爭被告函確
有牴觸規費法之違誤。依規費法第2條及第10條之規定明白
可知，自規費法公布及生效後，地方機關合法收取道路使用
規費之前提，須經由「檢附成本資料」、「送各該民意機關
備查」及「公告」三程序，收費始可謂有法律依據，而符法
律保留原則，相同見解亦有前揭台北高等行政法院92年度訴
字第3443號判決所闡明。假設被告之抗辯可採，系爭被告函
確僅係以「台南市市有財產管理自治條例」為唯一適用依據
，則反得確認系爭被告函之法律依據，從未經「檢附成本資
料」、「送各該民意機關備查」以及「公告」三程序，乃牴
觸規費法之相關規定，蓋被告既僅就「收費基準表」送經市
議會通過，然就「每公尺3元」如何計算得出之成本資料，
完全付諸闕如，即可證實其確未遵照規費法規定，詳實計算
使用規費之價格，而屬片面剝奪人民之財產權益，事實上為
配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不
一，導致產生一國多制的亂象，內政部業已發布「市區道路
使用費收費標準」，明定市區道路徵收使用費及其收費基準
，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾。被
告全未究察成本依據，即遽處以每公尺3元之處分，顯有牴
觸規費法相關規定，乃可認定。（五）綜上所論，原處分確
有違反台南市管線工程使用道路管理自治條例及規費法相關
規定等重大違法，洵堪認定等情。並聲明求為判決訴願決定
及被告93年4月6日南市工護字第09331020180號函暨93年4月
6日南市工護字第09331020090號函等系爭處分所附計收費用
表除92年1月至8月份以外部分均撤銷。
三、被告則以：（一）依最高行政法院91年7月份庭長法官聯席
會議（一）之決議：「按市有道路屬於公有土地，甲公司使
用該道路埋設管線，與公眾依一般方式使用該市有道路（例
如道路通行）之情形不同，而應屬『特許使用』，惟公物使
用關係之性質，縱有收取費用之情事，亦非必然屬私經濟關
係；凡地方政府機關核准公營事業使用公有土地，其核准行
為究係基於公權力作用所為之行政行為，抑係本於雙方意思
合致所為之私經濟行為，應視個案內容及所依據之法令而定
。‧‧‧。再者公物利用關係與營造物利用關係間，有頗多
相似之處，參酌屬營造物之公有市場，有關機關原以租賃方
式，出租與民眾使用，改制前行政法院55年判字第10號判例
，即認其利用關係純屬私法上之權利義務關係，嗣有關機關
於69年間將營造物利用規則即市場管理規則，予以修改以核
准使用代替承租，以核准許可書代替租約，不收租金而徵收
年費，採撤銷使用許可，而非解除契約作為終止利用關係，
則公有市場與利用人間變更為公法關係，改制前行政法院70
年度判字第855號判決，亦認可此項利用關係為公法關係，
因而如有爭執自可依法提起行政訴訟。」按兩造間自88年4
月起至93年3月31日止，逐年訂有「台南市公有雨水下水道
附掛有線電視分配線租用契約」，每年換約，並約定如有涉
訟兩造同意以台灣台南地方法院為第一審之管轄法院，是揆
諸前揭決議要旨，兩造間之法律關係應屬私法關係無疑，因
此凡在93年3月31日前因使用下水道而引發之爭議，自應循
民事訴訟途徑以解決爭端，原告未察，提出行政爭訟，尚有
誤會。至於原告以被告自92年9月1日後，改以每公尺3元計
算租金為由，即否認兩造間之法律關係非屬私法關係，尚屬
率斷，蓋兩造間既已訂有租用契約，雙方之法律關係自當依
該契約為據，縱認被告自92年9月1日後，對原告新增附掛纜
線，提出以每公尺3元計價之要求（可視為要約），然原告
亦非不知悉，惟仍同意以變動原契約條件之規定而繳納（可
視為承諾），自屬私法上之要約、承諾而達成意思表示一致
之合意行為。退步言之，苟原告否認有明示之意思表示，惟
原告已自承依系爭被告通知函完納92、93年度新增附掛纜線
之費用，縱認無明示之意，亦應有默示合致之意；再者，依
民法第161條意思實現之規定，被告於完納費用後，亦足認
兩造間就新增附掛之纜線，自92年9月1日後已達成以每公尺
3元為計價基準之契約。原告自不得違反禁反言原則，始符
法制。另被告於寄送系爭通知函時，僅有分別檢附92、93年
度之原告電纜附掛下水道之計收費用表，至於繳款書則是由
原告親自至被告處向有關人員索取後而向指定行庫繳納以入
市庫，益證原告確實同意自92年9月1日起就新增附掛纜線之
部分以每公尺3元計價，否則原告於收受催繳通知時，為何
不提出民事訴訟以解決爭議？（二）自93年4月1日起雙方固
已無租用契約關係，如原告拒不繳納「租金」或依91年8月5
日修正公布之台南市市有財產管理自治條例第51條第1項所
規定之「使用費」，無異形同無權占用市有財產？從而，被
告方依前揭自治條例第51條第1項之規定，參酌「台南市道
路使用費收費基準表」及「台南市挖掘柏油路面修復代辦費
收費基準表」之內容，審究下水道之修改、管理、維護等成
本費用，進而請求原告自93年4月1日起，就原告所有附掛纜
線數量，以每公尺3元為基準，繳納合理之使用費，是被告
之作為並無違法、不當。又前揭自治條例係就地方自治事項
（地方制度法第19條第6款），經台南市議會通過，並由被
告公布，其適法性自無疑義。原告認系爭被告函有違規費法
等，似屬誤會。況且，原告利用被告所有之公有雨水下水道
附掛電纜線，係從事有線電視之經營，並向各該收視戶每月
收取500元至700元不等之費用，顯係以營利為目的。而衡諸
被告向原告收取之使用費，應尚在原告可合理接受之範圍內
，應不至於影響其後續之經營，是基於使用者付費之原則，
原告自當依法繳納使用費，方符平允。（三）另系爭被告函
之說明雖係記載依據「台南市市有財產管理自治條例第51條
之規定」，然此無非是陳明基於使用者付費之原則，原告應
當繳納使用費，況此法源亦為當初兩造租用契約得以簽訂之
緣由，故被告方再次提醒原告應秉誠信原則繳納使用費，此
係當初提及之本意。是應不足以此函文之說明，即遽然推翻
兩造間已合意於93年3月31日前，以私法契約處理有線電視
管線附掛雨水下水道之爭議。退步言之，縱鈞院認本件自92
年1月起至93年3月31日前之收費應係基於高權行政而非基於
契約關係，然被告亦無任何違法不當。（四）又原告對於台
南市管線工程使用道路管理自治條例第45條之規定，似有所
誤解，始提出本件訴訟。蓋前開自治條例第45條免徵使用費
之立法意旨，係為因應年代久遠，缺乏完整資料，並鼓勵早
年埋設於道路下之各種管線、人孔等設施之業主，向被告誠
實申報，以利後續管理，乃有2年之過渡免徵期間；而本件
原告於被告轄區內之雨水下水道附掛管線，則是近年來有線
電視事業興起後，始予附掛，並無年代久遠不易清查之虞，
此其一也。從而，原告於被告轄區內之雨水下水道附掛管線
，尚不符合前開自治條例第45條免徵使用費之要件，而無從
免納使用費。其次，原告復稱前開自治條例第2條第3款就「
設施物」之定義，係明文包括管路（道）、洞道、電纜線及
其他經被告核准之設施物，「有線電視之管線」乃確為該自
治條例涵攝之範圍乙節，顯有誤解。蓋該立法定義已明確指
出係指使用道路設置，而系爭管線所在位置是位於公有雨水
下水道內，並非係使用道路。另原告前揭陳報之管道長度始
為使用道路設置管道，是被告並無就此向原告收取費用，而
所謂之管道長度係因各該雨水下水道系統有些並無相通，自
然仍需開挖連接各個不同之下水道系統，以貫通有線電視管
線，故此方符前開自治條例第2條第3款之定義。簡言之，系
爭條文是指「已設置於道路之設施物」，惟本件原告電訊管
線並非設置於道路，而是附掛於下水道，與法文即有所不符
，此其二也。再者，依前開自治條例第2條第3款對設施物之
立法定義，亦未包含有線電視之管線，此其三也。準此，原
告一再指摘被告違反該條規定，尚值斟酌，此恐係原告對系
爭條文之規範意旨、規範客體有所誤解，而非被告之作為違
法，應堪認定。（五）有關本件之相關資料，是由原告自行
依被告92年9月18日南市工護字第09230269750號函陳報，此
有原告93年3月5日93（冠）有字第022號函可稽。由該函之
說明即可獲悉原告主張其已設置於台南市道路之設施物共有
3項，分別為纜線附掛於邊溝長度426,410公尺（92年新增附
掛之數量為6,753公尺）、管道長度為68,557.5公尺及置箱
共1,275處。且由原告檢附之統計表中，業記載計費單價為
每公尺每月3元，足證原告早已知悉且認同該收費基準。惟
附掛於公有雨水下水道之部分並不得免收使用費，此觀諸台
南市管線工程使用道路管理自治條例第2條第3款、第4款及
第45條等規定即明。是以，被告始以原告提出之資料，發函
請求原告給付新增附掛雨水下水道之有線電視管線之租金（
或使用費）。另參台北市政府89年11月1日發布之「台北市
道路設置設施物收費辦法」第4條第4款規定，亦將暫掛於雨
水下水道者，排除在所謂之附掛設施物之定義內，亦得論證
被告前開主張，反足以證明原告之主張實無理由。至於另就
管道長度及置箱涉及使用道路之部分，則方屬台南市管線工
程使用道路管理自治條例第45條所規範之客體，故截至目前
為止，被告均未就此部分向原告收取任何之費用，益證原告
無非是曲意誤解該條規定，而故違往例欲免除附掛雨水下水
道之租金（或使用費），從而取得數千萬元之不當利益。（
六）又按被告是依台南市市有財產管理自治條例第51條第1
項之規定向被告收取使用費，另參同條第2項「前項使用費
除法令另有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫
」，並參諸台南市管線工程使用道路管理自治條例第43條第
2項授權訂定之「台南市道路使用費收費基準表」第7項之規
定，以每公尺每月3元為計收參考標準而向原告收取租金（
或使用費），是以系爭被告函方稱依據台南市市有財產管理
自治條例第51條與被告92年9月18日南市工護字第092302697
50號及第09230269740號等函辦理。按前開被告第092302697
50號函即是檢送台南市管線工程使用道路管理自治條例之法
規條文乙份，而第09230269740號函則是檢送台南市道路使
用費收費基準表及台南市挖掘柏油路面修復代辦費收費基準
表各乙份。蓋台南市市有財產管理自治條例第51條第2項既
容許行政機關得參考非公用土地租金標準計收，則使用費之
費率當屬浮動而得以斟酌適度調整。是被告在台南市管線工
程使用道路管理自治條例經台南市議會審議通過後，即認該
自治條例就雨水下水道各種構造物附掛電線既已明定為每公
尺每月3元，倘被告仍以每公尺每月1元計收，恐有涉及圖利
他人之嫌，且為合理反應之成本，故前早已通知原告，亦無
任何資訊不公開之情狀。況依該費率為參考依據而計收租金
（或使用費），亦方得令原告較為認同，不致認為被告無任
何計收標準即隨意收取租金（或使用費），此亦有被告94年
2月21日南市工護字第09431012110號函可稽。另參台南市工
務局92年7月7日南工局養字第0923017438-0號函之說明，業
已陳明本件暫依原本費率計收，租用期間若「台南市管線工
程使用道路管理自治條例」經內政部核定後，費率之調整另
擇期研商。復參被告92年7月28日南市工護字第0920243151-
0號函之說明，被告亦曾多次向業者說明，台南市既有道路
之側溝狹窄，如因應電訊業者需求纜線附掛側溝，其斷面需
修改，以免造成堵塞、淤積釀成災害，因此增加之工程費（
含材料及工資）約每公尺100元，預計10年後附掛纜線必須
下地，加上清疏及管理維護，因此每公尺3元之費率係合理
反應成本，且送市議會審查時並無反對意見，均足證前揭主
張並非空言無據。（七）台南市管線工程使用道路管理自治
條例草案總說明雖有記載：「一、為配合內政部函示：『前
定『有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點』停止適
用』遂於『本草案』增列相關條文。」等語，並於「立法要
旨」第44點記載：「明定架空線之限制及雨水下水道附掛纜
線之權宜措施（草案第47條）。」惟台南市之下水道系統較
為老舊及窄小，為防止下水道系統排水不良及希冀根本解決
此種不正確之特殊狀況，即於91年1月29日修正版之草案條
文第47條明定：「公共設施機關（構）因新設、拆遷及換修
時，應將該路段原有管線儘量埋設地下，其架空線得依下列
方式限制之：一、各種電桿‧‧‧。二、為配合加速管線地
下化，各種管線、纜線附掛污、雨水下水道系統設施將另訂
落日條款。三、有線電視及固網需臨時性立桿，其辦法本府
另訂之。」同自治條例草案條文第49條第4款亦載明：「附
掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物。但暫掛於
雨水下水道者，辦法另訂之。」亦同89年11月1日發布之台
北市道路設置設施物收費辦法第4條之規定。足見當初該自
治條例制定時，即刻意排除暫掛於雨水下水道之特殊例外狀
況之適用情形，應足採信。另參91年10月8日修正版第47條
之草案條文幾乎與91年1月29日之版本完全相同，規範意旨
亦幾乎完全相同。另台南市自治法規審查小組92年2月20日
第8次審查會會議紀錄決議（八）載明：「草案第47條至第5
0條建請刪除，併入相關條文即可。」基此，審查委員顯然
認為依台南市管線工程使用道路管理自治條例第2條第3款及
第4款之立法定義，即足資區別排除有線電視等電訊管線之
適用，毋庸於草案第47條至第50條復加贅文，以求體例簡明
。申言之，益見當初立法意旨確實明確排除附掛雨水下水道
2年免收使用費之情形。再者，自治法規審查小組92年2月21
日第9次審查會議確有明確討論將「台南市設置設施物收費
基準表」修正為「台南市道路使用收費基準表」，使用費欄
修正為每公尺每月3元為基準，此參該日會議紀錄即明。（
八）另原告稱系爭被告函有牴觸規費法之規定，應屬誤會。
蓋系爭被告函係依台南市市有財產管理自治條例第51條為收
費依據，而台南市市有財產管理自治條例係自66年4月6日經
被告發布生效，嗣經多次修正，且於地方制度法制定後，業
依地方制度法之意旨及規定修正該自治條例，且為現行有效
之法令，故該自治條例之規定自得為正當之法源依據。因而
，縱認兩造自93年4月1日後並無租用契約關係，然被告亦得
依此規定向原告收取使用費，自無疑義。足見系爭被告函與
規費法並無干涉，原告前揭主張容有誤會。況兩造間自88年
以來得以私法契約規範公有雨水下水道附掛纜線之公有建物
利用關係，實是基於上開台南市市有財產管理自治條例第51
條之規定，附此敘明。再者，被告在送審台南市管線工程使
用道路管理自治條例時，即將「台南市道路使用費收費基準
表」及「台南市挖掘柏油路面修復代辦費收費基準表」一併
送審，台南市議會亦已照案通過。而細觀前揭收費基準表，
即知悉各項收費標準均有參諸其使用係數（指道路設施物影
響交通流暢或道路空間有效利用之程度），且有合理詳細之
計價基準，業依興建、購置、營運、維護、改良及其他相關
成本，並考量市場因素定之，實亦已符規費法之精神及意旨
。是以台南市道路使用費收費基準表自無牴觸規費法可言。
退步言之，縱如原告所述，然各該法令在經合法程序後即被
推定為有效，在未遭廢止停止適用前，自仍為有效之法令，
應無疑義。況就本件而言，被告僅是參考其計價費率，核與
該基準表有無牴觸規費法亦無干涉，是原告所陳尚不足採等
語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、查，原告使用被告之雨水下水道附掛有線電視分配線，兩造
曾簽訂租用契約，約定租金以每公尺每月1元計算，租期至9
3年3月31日止，而被告於92年9月5日公布施行台南市管線工
程使用道路管理自治條例後，就原告使用其雨水下水道附掛
纜線之收費標準，在上開租約範圍內之纜線部分，至租期屆
滿時（即93年3月31日）止，仍依該租約約定按每公尺每月1
元計算，而租期屆滿後，則改依台南市道路使用費收費基準
表第7項規定，按每公尺每月3元計算租金；至於非原租約範
圍內另行加掛之纜線部分，則自92年9月起依上開收費基準
表規定，按每公尺每月3元計算租金等情，為兩造所不爭執
。本件兩造之爭點為被告依台南市道路使用費收費基準表第
7項規定，按每公尺每月3元計算租金，是否合法？原告得否
適用台南市管線工程使用道路管理自治條例第45條規定，自
該條例施行日起2年內免徵使用費？經查：
(一)按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。查，下水道屬於公有
財產，其設置目的在於排放廢水或雨水，是有限電視業者使
用該下水道附掛有線電視纜線，與下水道之一般用途不同，
而應屬特許使用。又公物使用關係之性質，縱有收取費用之
情事，亦非必然屬私經濟關係；是地方政府機關核准使用公
有土地，其核准行為究係基於公權力作用所為之行政行為，
抑係本於雙方意思合致所為之私經濟行為，應視個案內容及
所依據之法令而定。本件被告依台南市財產管理自治條例第
1條及第51條規定，同意原告利用下水道附掛有線電視纜線
，係本於行政主體之公權力所為之決定，應屬公法性質，且
其間所生之公物利用關係，應歸屬於公法關係（最高行政法
院91年7月份庭長法官聯席會議〈一〉決議參照）。揆諸前
揭說明，本件被告依台南市市有財產管理自治條例第51條規
定，以93年4月6日南市工護字第09331020180號函及第09331
020090號函文向原告收取使用費，自屬行政處分之性質而為
公法事件，合先敘明。
(二)本件主要癥結所在，首應探究台南市管線工程使用道路管理
自治條例第43條及第45條規定之道路是否包括雨水下水道各
種構造物（此亦為最高行政法院發回理由之一）？按台南市
管線工程使用道路管理自治條例第2條規定「本自治條例之
定義如下：一、道路挖掘：指使用道路進行管（纜）線、豎
桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充、試探
地下管物或其他用途等工程（以下簡稱管線工程）之行為。
二、管線機構：指使用道路進行管線工程者。三、設施物：
指使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱
、交接箱、基座箱、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管
路（道)、洞道、電纜線及其他經本府核准之設施物。四、
電訊管線：指電信固網、行動電話及有線電視等管線。五、
同性質管道：指同一種幹、支管道、管線。」則由上開條文
內容觀之，該條款並無就「道路」為定義，若按文義解釋，
尚無從得知上開自治條例所謂之道路是否包括雨水下水道各
種構造物。惟按解釋法條規定，除文義解釋外，尚有法意解
釋及目的解釋等方法。按法意解釋，又稱為歷史解釋或沿革
解釋，係指探求立法者於制定法律時所作價值判斷及其所欲
實踐的目的，以推知立法者之意思，而為解釋之方法。因此
，立法史及立法過程中所參考的一切資料，遂成為法意解釋
主要之依據。所謂立法者在立法當時所表示之意思，乃取決
於多數之集合體意思。而此項議案之成立，尚可溯及有關委
員會審查委員所為可決之意思，此又極易受法律起草者之意
思所左右，故法律起草者之意思，一般稱之為「準立法者之
意思」，此等立法過程之一切資料，概須參考，尤不待言。
而目的解釋，係指以法律規範目的，闡釋法律疑義之方法而
言。任何法律均有其意欲實現之目的，解釋法律應以貫徹法
律目的為主要任務，故法律目的為何？解釋之初，首須予以
掌握。要之，法律規範目的在維持整個法律秩序的體系性，
個別規定或多數規定均受此一目的之支配，所有之解釋，絕
不能與此目的相違。透過目的解釋，各個法律條文間之「不
完全性」或「不完整性」，均能完整順暢而無衝突（楊仁壽
著法學方法論78年5月版第149、150頁，154、155頁）。故
上開自治條例所謂之道路是否包括雨水下水道各種構造物，
尚得以法意解釋及目的解釋等方法加以探究。
(三)查，上開自治條例在91年1月29日修正版原草案名稱為「台
南市道路挖掘管理自治條例」，其中關於雨水下水道之規定
，在第47條規定：「公共設施機關（構）因新設、拆遷及換
修時，應將該路段原有管線儘量埋設地下，其架空線得依下
列方式限制之：．．．二、為配合加速管線地下化，各種管
線、纜線附掛污、雨水下水道系統設施將另訂落日條款。三
、有線電視及固網需臨時性立桿，其辦法本府另訂之。」而
其第49條則規定：「道路設置設施物收費標準用詞定義如下
：一、使用係數：指道路設施物影響交通流暢或道路空間有
效利用之程度。二、地上設施物：指設置於道路路面上之設
施物。三、地下設施物：指設置於道路路面下之設施物。四
、附掛設施物：指附掛於道路橋涵、隧道等之設施物。但暫
掛於雨水下水道者，辦法另訂之。」對照上開2條文內容可
知，該草案所謂「道路設施物」不僅指設置於道路路面上下
之設施物，尚包括附掛於道路橋涵及隧道等之設施物。至於
暫掛於雨水下水道之設施物，由上開第49條之文義解釋，本
亦屬該條所規範之「道路設施物」，只是因為該設施物為暫
掛性質，而非屬雨水下水道之正常使用範圍，且可能對雨水
下水道之排水功能及清疏工作產生不良之影響（詳見原內政
部頒布之有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點第2
點及第5點第1款至第5點規定，該處理要點原文附在本院卷
被告97年6月3日答辯狀附件5），並為配合上開第47條第2款
加速管線地下化之規定，及該條款已明定各種管線、纜線附
掛污、雨水下水道系統設施將另訂落日條款，而有其特別考
量，若與常態設置之其他道路設施物規範在同一收費標準表
，將使該收費標準之規定趨於繁複，故於上開第49條第4款
但書，明文規定將暫掛於雨水下水道之設施物予以排除在外
，並規定該設施物之管理將另行訂定辦法規範。又被告於91
年8月30日就其雨水下水道附掛纜線案函復台南市議會時，
於說明4明白表示：「本府已擬定『台南市管線使用道路管
理自治條例』草案，目前正由各局室、區公所、管線單位，
及中央各有關部會研商、協調修訂條文，將纜線附掛雨水下
水道相關事項及租金費用、保證金納入管理，待本府法規會
審核通過後，將送貴會審議。」（詳見本院卷附被告97年6
月3答辯狀附件1即被告91年8月30日南市工護字第091006172
30號函影本）。嗣被告在91年10月8日修正版草案中，除將
上開自治條例名稱修正為「台南市管線工程使用道路管理自
治條例」外，並修正上開第47條及第49條，其中第47條修正
為「管線機構因新設、拆遷及換修時，應將該路段原有管線
儘量埋設地下，其架空線得依下列方式限制之：．．．二、
為配合加速管線地下化，各種管線、纜線暫附掛雨水下水道
系統設施本府另訂之。」原第49條關於道路設置設施物收費
標準用詞定義之規定則予以刪除，而不再將附掛於雨水下水
道之設施物，排除在道路設置設施物收費標準之外。再由被
告為配合上開修正版規定所擬之草案總說明記載：「壹、立
法精神：為維護道路暢通及車輛、行人之安全並提升市民生
活品質，依地方制度法第19條第6款第4目及第10款第1目制
定本自治條例。又內政部函示：『前訂【有線電視分配線網
路暫掛雨水下水道處理要點】停止適用』，乃將該要點之問
題一併納入，特制定『台南市管線工程使用道路管理自治條
例』，茲將擬定要點分述如下：一、為配合內政部函示：『
前訂【有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點】停止
適用』遂於『本草案』增列相關條文。」參以內政部86年6
月23日頒布之有線電視分配線網路暫掛雨水下水道處理要點
（已於89年10月18日廢止）之內容，除規定有線電視分配線
網路申請暫掛雨水下水道之條件、應檢具之資料、暫掛原則
、違法暫掛之處理外，另就業者租用雨水下水道之收費標準
亦加以明文規定（詳見該處理要點第7點）。故由上開草案
總說明之意旨亦可知，被告顯有意將內政部已廢止之上開處
理要點關於有線電視分配線網路暫掛雨水下水道等相關規定
，納入台南市管線工程使用道路管理自治條例內加以規範。
被告嗣後於92年2月20日召開之台南市自治法規審查小組92
年第8次審查會即決議「草案第47條至第50條建請刪除，併
入相關條文即可。」（詳見被告函送本院之立法資料所附該
審查會會議紀錄決議第8項）；除已將上開草案第47條關於
「為配合加速管線地下化，各種管線、纜線暫附掛雨水下水
道系統設施本府另訂之」部分予以刪除外，並將其餘有關挖
掘柏油路面修復代辦費及道路使用費之規定，修正至第43條
（即現行條文之條次）。又被告於翌（21）日召開之第9次
審查會，其決議第4項、第5項為「（四）附表「本府核准管
線單位申請挖掘柏油路面修復收費標準表」建請修正為『台
南市挖掘柏油路面修復代辦費收費標準表』每平方公尺部分
請修正為本府標準即可，附註欄並請一併配合草案內容修正
之。（五）附表『台南市道路設置設施物收費基準表』建請
修正為『台南市道路使用收費基準表』。項次5『以下』二
字刪除，項次7使用費欄修正為『每公尺每月3元為基準（以
下同）。』第一段※建請刪除。」，足見被告於草擬上開自
治條例之法案時，係將台南市管線工程使用道路管理自治條
例及該條例授權被告訂定之道路使用收費基準表一併擬定；
且將上開草案第52條前段規定「使用費按道路用地平均公告
地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或分配使用
寬度之平面投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計
收之。」修正至上開台南市道路使用收費基準表末尾附註欄
（即現行該收費基準表末尾附註欄），並於該收費基準表第
7項規定「雨水下水道各種構造物附掛電纜線」之收費標準
。綜上台南市管線工程使用道路管理自治條例及道路使用收
費基準表之立法過程，足認該條例所稱「道路」應包括雨水
下水道各種構造物。
(四)又按台南市管線工程使用道路管理自治條例第1條規定：「
台南市政府（以下簡稱本府）為規範管線工程及使用道路挖
掘措施，提昇道路品質，維護道路暢通及人車安全，特依據
地方制度法第19條第6款第4目及第10款第1目之規定，制定
本自治條例。」是該條例之法源依據乃為地方制度法第19條
第6款第4目及第10款第1目。而地方制度法第19條第6款第4
目及第10款第1目係規定：「下列各款為縣（市）自治事項
：‧‧‧六、關於都市計畫及營建事項如下：‧‧‧（四）
縣（市）下水道建設及管理。‧‧‧一○、關於交通及觀光
事項如下：（一）縣（市）管道路之規劃、建設及管理。」
則由上開條文所揭示上述條例之立法目的，可知該條例已有
意將其轄區內之道路及下水道均納入該條例規範之範圍，且
由多數下水道係建於道路兩旁（即所謂之邊溝），亦可知道
路及下水道兩者間實具有密切之關係，故不論管線工程施工
所挖掘者或所使用者為道路或下水道，均屬該條例所欲規範
之對象，否則該條例第1條所規定之法源依據，即無需援引
地方制度法第19條第6款第4目有關「下水道建設及管理」之
規定。是依目的解釋，益證道路及下水道均屬該條例規範之
範圍。換言之，該條例第43條及第45條所謂之「道路」均包
含雨水下水道各種構造物。則被告依上開條例第43條授權訂
定台南市道路使用收費基準表，並於該收費基準表內規範「
雨水下水道各種構造物附掛電纜線」之收費標準，自無逾越
母法授權範圍。
(五)再按「利用公有土地、道路、建物設置停車場、堆積場、貨
場或裝置油管、瓦斯管、電纜、電塔、電訊、灌溉設備或鋪
設軌道、裝設廣告物而使用者，除法令另有規定或政府機關
使用經本府同意者外，應計收使用費。前項使用費除法令另
有規定外得比照一般非公用土地租金標準計收繳庫。」台南
市市有財產管理自治條例第51條定有明文。又台南市公有下
水道屬縣（市）財產，有關縣（市）下水道之財產，其經營
及管理屬地方制度法第19條第2款及第6款之縣（市）自治事
項。而縣（市）財產之經營及管理必涉及向使用者收費事宜
，故收取有線電視纜線附掛下水道使用費亦屬縣（市）自治
事項。被告於91年8月5日地方制度法公布施行後，修正公布
台南市市有財政管理自治條例以規範市有財產之保管、產籍
、維護、取得、使用、收益、開發利用等事宜，具有自治條
例位階，其於第51條明定利用公有土地、道路設置或裝置電
纜、電訊而使用者，應計收使用費之原則，且授權被告得依
其他法令或得比照一般非公用土地租金標準計收，則被告依
上開規定對原告徵收其附掛下水道之有線電視纜線使用費，
自屬有據。又規費為非稅公課，其與稅捐不同者，在於前者
有對待給付，後者則無對待給付。故地方制度法第67條僅規
定地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未
經法律規定者，則經各該立法機關之決議徵收之。而規費法
僅規定規費之範圍及課徵原則，並非具體之課徵規費要件。
是地方自治事項徵收之規費，如符合規費法之規費範圍及課
徵原則，即可徵收；僅在於規費法未規定者，始須經地方立
法機關議決徵收之。又規費負擔義務之特殊合理正當性，在
於規費義務人所取得之特殊經濟利益或公權力因為其為特殊
服務而有所支出，因規費負擔受對等報償原則拘束，故有規
費法之概括授權已足。如國家資源之使用僅有利於特定群體
者，因個人或個別群體所產生之費用，宜使該等人透過規費
支付之，而非取之於全民負擔（參葛克昌著，「規費、地方
稅與自治立法」一文）。而規費法第10條第1項第2款規定：
「業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、
購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市
場因素等定之。」被告主張其將系爭使用費調高為3元之理
由，在於台南市既有道路之側溝狹窄，如因應電訊業者需求
纜線附掛側溝，其斷面需修改，亦即需將原有之Ｕ型水溝增
加斷面，以利纜線垂掛，如此才不會因纜線之垂掛造成水溝
堵塞、淤積釀成災害，凡此均需增加工程費（含材料及工資
）以及模板、鋼筋等費用，約每公尺100元，預計10年後附
掛纜線必須下地，加上水溝清疏及管理維護，因此每公尺3
元係合理反應成本等情，業據被告工務局承辦人員周南星於
本院前審調查時到庭證述在卷，並有被告92年7月28日南市
工護字第09202431510號函附本院原審卷可稽。又被告本身
即為系爭使用費徵收主管機關，為使該費率基準更能符合民
意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請學者專家等共同研
定，報市議會審議時亦舉辦公聽會讓業者陳述意見，且該費
率基準也經被告併同台南市管線使用道路自治條例一併送請
台南市議會審查通過，並經被告公告各情，亦有台南市自治
法規審查小組審查會議紀錄、研商本市雨水下道附掛纜線費
率計收問題會議紀錄、被告92年4月16日南市工護字第09231
021210號函、92年9月5日南市法行字第09209508540號函及
被告所呈相關立法資料及台南市議會92年3月11日南市議字
第0920907號函影本附卷可稽。核與規費法第10條第1項第2
款規定之意旨無違。原告訴稱台南市道路使用費收費基準表
第7項規定有違規費法第10條之規定而有侵害原告財產權之
違法云云，尚不足採。又台南市道路使用費收費基準表第7
項，已就雨水下水道附掛電纜線之使用費收費基準規定明確
，並經市議會審查通過而經被告公告在案，為原告所不爭，
自係台南市財產管理自治條例第51條第2項所謂「法令另有
規定」之情形，是被告據以調整原告有線電視纜線附掛於雨
水下水道之收費基準為每公尺每月3元，向原告收取使用費
，於法並無違誤。
(六)末按台南市管線使用道路自治條例第45條規定：「已設置於
道路之設施物，其所有人應於本自治條例施行後6個月內清
查向本府申報設置確認，並自施行日起2年內免收使用費。
」原告主張其利用被告之雨水下水道附掛纜線，可適用上開
自治條例第45條規定，即自該自治條例施行日起2年內免收
使用費云云；被告則以上開自治條例第45條免徵使用費之立
法意旨，係為因應年代久遠，缺乏完整資料，並鼓勵早年埋
設於道路下之各種管線、人孔等設施之業主，向被告誠實申
報，以利後續管理，乃有2年之過渡免徵期間，本件原告於
被告轄區內之雨水下水道附掛纜線，是近年來有線電視事業
興起後，始予附掛，並無年代久遠不易清查之虞，故非屬該
條文適用之對象，自不能適用上開免徵之規定等語，資為抗
辯。查，下水道屬於公有財產，其設置目的在於排放雨水或
廢水，是有限電視業者使用該下水道附掛有線電視纜線，與
下水道之一般用途不同，應屬特許使用，而被告對業者使用
下水道附掛纜線收取之費用乃屬使用規費之性質。又按主管
機關對應收取之規費，例外規定免徵或限期免徵，往往有其
欲實現之立法目的；依上開自治條例第45條規定得免徵2年
之條件為（一）須為該自治條例施行前已設置於道路之設施
物；（二）設施物之所有人於該自治條例施行後6個月內清
查向被告申報設置確認者。按使用道路或下水道之方法有多
種，其設施物有設置於地上者，有設置於地下者，有附掛於
下水道者。而使用道路或下水道者，有依法申報並經被告核
准使用者，亦有未依法申報者。又設施物設置於地上或附掛
於下水道者，其清查較為容易，若係埋設於地下之設施物，
且因年代久遠原申請之資料已不完整，或係未經申請核准即
擅自挖掘道路埋設設施物，則欲對各該使用者徵收使用費，
將因清查不易或清查所費過鉅，而不利於徵收使用費之施行
。故為鼓勵上開清查不易或清查所費過鉅之設施物之所有人
，誠實申報使用情形，減省主管機關清查之勞費，而予以適
度的優惠，實有其必要。反之，於上開自治條例施行前，已
設置於道路之設施物，而其使用情況，並無清查不易或清查
所費過鉅之情形者，甚至於上開自治條例施行前已經開始繳
納使用費者，自無再予以優惠之必要。故由上開自治條例所
規定免徵之第2個條件，尚須由設施物之所有人清查申報，
再由被告作確認觀之，顯然係就被告無資料可供查核之設施
物，致無法確認其使用情形所為之規定。是上開被告所述，
符合上開自治條例第45條規定之立法目的，堪予採信。則本
件原告使用被告之下水道附掛纜線，在上開自治條例施行前
，已由兩造簽訂租用契約，由原告支付使用費給被告，故原
告使用下水道之情形，既無清查不易或清查所費過鉅之情形
，自無須由原告清查申報再由被告加以確認。是原告主張其
使用被告之下水道，得適用上開自治條例第45條規定，應予
免徵2年，容有誤解，尚非可採。又查，原告於93年3月5日
以93（冠）有字第022號函向被告申報其纜線附掛於邊溝長
度向被告申報其纜線附掛於邊溝長度426,410公尺（92年新
增附掛之數量為6,753公尺）、管道長度68,577.5公尺及置
箱共1,275處等3項，其中就管道長度及置箱部分，被告雖依
台南市管線使用道路自治條例第45條規定，予以免收使用費
，業經被告陳明在卷，且為原告所不爭。姑且不論上開免徵
使用費是否適法，揆諸前揭說明，本件原告使用被告之下水
道附掛纜線部分，既無上開自治條例第45條免徵使用費之適
用，原告自不得主張其使用下水道附掛纜線部分，依該規定
得免徵使用費。
五、綜上所述，原告之主張，既不足採。原處分依台南市財產管
理自治條例第51條及台南市道路使用費收費基準表第7項規
定，向原告徵收系爭下水道及側溝新增加掛纜線使用費，並
無違誤。訴願決定以本件核屬私權爭議，非屬訴願之範圍，
而不予受理，理由雖有未洽，惟其駁回之結論並無二致，仍
應予維持。原告起訴意旨求為撤銷訴願決定及原處分，非有
理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法
，核與本件判決結果均不生影響，尚無逐一論述之必要，附
此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 詹 日 賢
法官 李 協 明
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提
起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）
。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 97 年 9 月 3 日
書記官 周 良 駿
資料來源：
高雄高等行政法院裁判書彙編（97年版）第二期 606-634 頁