裁判字號：
臺中高等行政法院 97年度訴字第325號 行政判決
裁判日期：
民國 98 年 01 月 08 日
案由摘要：
殯葬管理條例
臺中高等行政法院判決 97 年度訴字第 325 號
97 年 12 月 25 日辯論終結
原 告 臺中縣潭子鄉公所
代 表 人 簡○祥
訴訟代理人 陳世煌 律師
黃俊昇 律師
被 告 臺中縣政府
代 表 人 黃○生
訴訟代理人 謝錫深 律師
上列當事人間因殯葬管理條例事件，原告不服內政部中華民國97
年7月2日台內訴字第0970078343號訴願決定，提起行政訴訟。本
院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告就原告於中華民國96年11月9日及同月14日關於「臺中縣潭
子鄉第一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫」之公
墓更新申請，應依本判決之法律見解另為處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、關於本件原告有無訴訟權能之判斷：
㈠原告主張：本件原告提出申請後遭被告以行政處分駁回申請
，該處分自應屬司法院34年院解字第2990號所稱：「其處分
不獨對於鄉鎮為之，對於一般人民具有同一情形亦為同一之
處分者，則鄉鎮係以與一般人民同一之地位而受處分，自得
提起訴願。」之情形（最高行政法院49年裁字第22號、47年
判字第27號判例可參），而既得提起訴願救濟，原告於訴願
遭駁回後，自得提起行政訴訟救濟。
㈡被告抗辯：鄉（鎮、市）與縣（市）係屬於上下隸屬行政關
係，若云鄉鎮市對於設殯葬設施係立於人民同一地位，而受
行政處分，何以第3條第2項又為特別之規範需經縣市主管機
關之核准，顯見此時縣市政府為鄉鎮市之上級機關，此時鄉
鎮市並非立於與人民一般相同之地位，其為訴訟之原告，顯
有當事人不適格之情形。
㈢按司法院34年院解字第2990號解釋，曾就鄉鎮對省縣政府關
於公有財產為處分能否訴願，作成解釋：「若其處分不獨對
於鄉鎮為之，對於一般人民具有同一情形，亦為同一處分者
，則鄉鎮係以與一般人民同一之地位而受處分，不能以其為
公法人，遂剝奪其訴願之權。」而最高行政法院之判例亦承
認鎮對省政府（49年裁字第22號判例參照），縣對省政府（
47年判字第27號判例）之處分，均得提起行政爭訟。而依殯
葬管理條例第3條第2項第2款第3目規定「直轄市、縣（市）
主管機關：」「對轄內私立殯葬設施之設置核准；監督、管
理、評鑑及獎勵。」第4目規定「對轄內鄉（鎮、市）公立
殯葬設施設置、更新、遷移之核准。」足見縣（市）主管機
關對轄內公、私立殯葬設施設置之核准，其處分不獨對於鄉
鎮為之，對於一般人民具有同一情形，亦為同一處分者，則
鄉鎮係以與一般人民同一之地位而受處分，不能以其為公法
人，遂剝奪其行政爭訟之權，本件自宜認原告有訴訟權能。
二、事實概要：原告申請於坐落臺中縣○○鄉○○○○地號土地
（下稱系爭土地）上設置骨灰（骸）存放設施，經被告依殯
葬管理條例暨臺中縣殯葬管理自治條例，召開臺中縣政府殯
葬設施審議委員會審議，決議該地段不宜設置殯葬設施，並
於民國（下同）97年3月20日以府民宗字第0970077751號函
將審議結果通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，
遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
原告所有之潭子鄉○○○○、○地號土地、○○○000、000
、000地號土地，早經被告陳報臺灣省政府核准原告設置公
墓在案，系爭土地之編定使用地類別為「特定農業區墳墓用
地」，該潭子鄉第一公墓嗣於72年間辦理禁葬，其目的為興
建現有且仍使用中「潭子鄉第一公墓納骨塔」（下稱系爭納
骨塔），系爭納骨塔於73年竣工、啟用並使用至今。系爭公
墓全區並配合公墓公園化而做規劃，依非都市土地使用規則
之容許使用項目及許可使用細目，使用作綠地及綠美化設施
，惟從未廢止（廢除）公墓及納骨塔使用之目的。因現有納
骨塔早已不敷使用，是本件自屬殯葬管理條例第28條之因不
敷使用者而得辦理更新之情形。原告申請更新殯葬設施即建
新、拆舊納骨塔之地點，早即公告作為公墓用地，自符合該
條例第9條第2項規定免受前項距離之限制。另上開條例第9
條第1項規定設置、擴充殯儀館或火化場、納骨塔，顯見本
條之適用並不限於設置及擴充，亦當然包括更新。被告所稱
之機關學校地點距離系爭納骨塔均在1000公尺以上，且除慈
○園區外，全部屬「目前尚未存在」之設施，既均為原告申
請核准建新、拆舊系爭納骨塔前不存在之設施，明顯與殯葬
管理條例第8條及臺中縣殯葬管理自治條例第7條規定不符等
情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告應依
法核准原告96年10月19日呈報之「臺中縣潭子鄉第一公墓申
請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫」。
四、被告則以：
本件原告申請設置骨灰（骸）存放設施基地即系爭土地自72
年間即辦理禁葬，此亦為原告所自認。而依殯葬管理條例第
12 條規定，公墓應有墓基設施，然而該基地已無墓基之設
施，與殯葬管理條例第12條之規定不符。且亦無供公眾葬屍
體、埋藏骨灰等情事。僅存「骨灰（骸）存放設施」，依法
而言，該地已非「公墓」。系爭土地雖編定為「特定農業區
墳墓用地」，然已禁葬，而現存之納骨塔面積僅154.0972平
方公尺，占全部面積僅1.2%強，其餘均已作其他用途，如石
牌公園大門牌坊、停車場、球場、圓形劇場、涼亭等設施，
均與殯葬無關，原有「公墓」之設施均已遭遷葬，不復有「
公墓」之痕，原告猶以該地之使用編定為「特定農業區墳墓
用地」，而認定該地為殯葬管理條例第9條第2項所稱之「已
設置公墓」，其所言顯屬有誤。又墳墓設置管理條例及殯葬
管理條例均無廢墓之規定，僅於有妨礙軍事設施、公共衛生
、都市發展或其他公共利益之土地予以禁葬，原告既將該地
號建為「石牌公園」，已非供「公墓」使用，根本與殯葬管
理條例第9條第2項之規定不符，猶稱有該條項之適用，於法
不合。原告所申請擬設之納骨塔，由其基地邊界往外水平延
伸50 0公尺範圍內，有小學、托兒所、及煤氣行等，與殯葬
管理條例第8條及第9條第1項並不符合，故駁回原告之申請
。臺中縣政府殯葬設施委員對於本件除認未符法令規範外，
各審議委員就其專業領域對本件設置地點認非常不適當，縱
符法律規範，亦建議原告另擇適當之地點等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造之爭點在於本件申請擬設之骨灰（骸）存放設施基地即
系爭土地是否仍屬公墓，原告更新之申請是否符合殯葬管理
條例第9條規定？經查：
㈠原告主張：原告所有之○○鄉○○○○、○地號土地、○○
○000、000、000地號土地，早經被告陳報臺灣省政府核准
原告設置公墓在案，系爭土地之編定使用地類別為「特定農
業區墳墓用地」，該潭子鄉第一公墓嗣於72年間辦理禁葬，
其目的為興建現有且仍使用中「潭子鄉第一公墓納骨塔」，
有「內政部民政司查詢網站」之查詢結果表可稽（見本院卷
第20頁），並有「臺灣省喪葬設施管理與使用概況調查表-
公立納骨塔（堂）」附卷可佐（見本院卷第63頁、訴願卷第
27 頁，該表名稱欄即為「潭子鄉第一公墓納骨塔」，該表
說明2載，由各鄉鎮公所填列三份，一份自存，二份送各該
縣市政府社會局（科）核實彙整後抽存一份，一份送省社會
處，依該表載僅坐落○○○、○地號），被告亦稱「本來
是公墓沒錯，72年辦理禁葬，現已非公墓，且無供公眾（埋
）葬屍體、埋葬骨灰。」（見本院辯論筆錄），惟依目前土
地登記簿所載其「使用地類別」僅○○○○號、○○○000
號為「墳墓用地」（見本院卷第125至130頁土地登記簿謄本
），臺中縣潭子鄉都市計劃土地使用分區（或公共設施用地
）證明書所載亦然（該證明書已載明係非都市土地，見本院
卷第131頁），其原有納骨塔基地為○○○○號，有原告所
提計畫書附件三之現況測量圖可稽（計畫書外放），本件原
告更新計劃亦僅位於○○○○地號上，有原告所提計畫書附
件二土地登記簿謄本及附件四之建築線指示圖所標示之申請
位置圖可稽（另本院卷第23頁亦有現況配置圖及興建後配置
圖可參）。因此該系爭地（石牌段94號地）原為公墓為兩造
所不爭，其有所爭執者，厥為現仍屬公墓與否？
㈡原告已提「內政部民政司查詢網站」之查詢結果表可稽（見
本院卷第20頁），已如前述，該表已顯示，內政部之資料，
仍列為公墓，亦屬無疑。被告雖主張原告所有之○○鄉○○
○○、○地號土地，○○○000、000、000地號土地，雖編
定為「特定農業區墳墓用地」（按應僅○○○○號及○○○
000號已如前述），然自72年已禁葬，其基地面積計12009.
77平方公尺，而尚存之納骨塔面積僅154.0972平方公尺，僅
占全部之1.2%強，其餘均已作為其他用途，如石牌公園大門
牌坊、停車場、籃（排）場、網球場、槌球場、圓形劇場、
潭陽亭、潭獅亭等設施，均與殯葬無關，而原有「公墓」之
設施已遭遷葬，已不復有「公墓」之痕，原告猶稱該地之地
籍編定為「特定農業區墳墓用地」，而認定該地為殯葬管理
條例第9條第2項所稱之「已設置公墓」，其所言顯有誤云云
。惟按殯葬管理條例第9條規定「設置、擴充殯儀館或火化
場及非公墓內之骨灰（骸）存放設施，應與前條第1項第2款
規定之地點距離不得少於三百公尺，與第6款規定之地點距
離不得少於五百公尺，與第3款戶口繁盛地區應保持適當距
離。但其他法律或自治法規另有規定者，從其規定。都市計
畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放設施用地
依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範圍內之墳
墓用地者，不適用前項規定。」殯葬管理條例施行細則第11
條亦規定「本條例第9條第2項所定已設置公墓，指下列情形
之一者：……三、經主管機關列管有案之公立公墓。」查依
卷附「臺灣省喪葬設施管理與使用概況調查表-公立納骨塔
（堂）」該表說明2亦載明，「本表資料請於1月25日（按應
指87年）前由各鄉（鎮、市、區）公所填列所轄之公墓設施
管理及使用概況資料3份，1份自存，2份送各該縣（市）政
府社會局（科、課）『核實』彙整後抽存1份，1份於2月10
日前送省社會處。」而「潭子鄉第一公墓納骨塔（堂）」已
列編「427．2．101」號（見本院卷第63頁），足見本件公
墓已列管有案，蓋已經「縣（市）政府社會局（科、課）『
核實』彙整後抽存1份，1份於2月10日前送省社會處。」並
編列編號列管，自屬列管有案。而依原告所提「內政部民政
司查詢網站」之查詢結果表（見本院卷第20頁），亦列有本
件公墓，已如前述，益見其仍為列管有案之公立公墓，否則
何能輕易自內政部網站查閱？自合於殯葬管理條例第9條第2
項所稱「在非都市土地已設置公墓範圍內之墳墓用地」之規
定。
㈢被告雖主張：「核本件申請設置骨灰（骸）存放設施基地即
系爭土地自72年間即辦理禁葬，此亦為原告所自認。而依殯
葬管理條例第12條規定，公墓應有墓基設施，然而該基地已
無墓基之設施，與殯葬管理條例第12條之規定不符。且亦無
供公眾葬屍體、埋藏骨灰等情事。僅存『骨灰（骸）存放設
施』，依法而言，原告所申請之基地已非『公墓』。」云云
。按殯葬管理條例第12條規定：「公墓應有下列設施：一、
墓基。二、骨灰（骸）存放設施。三、服務中心。四、公共
衛生設備。五、排水系統。六、給水及照明設備。七、墓道
。八、停車場。九、聯外道路。十、公墓標誌。十一、其他
依法應設置之設施。……公墓周圍應以圍牆、花木、其他設
施或方式，與公墓以外地區作適當之區隔。專供樹葬之公墓
得不受第1項第1款、第2款及第10款規定之限制。位於山地
鄉之公墓，得由縣主管機關斟酌實際狀況定其應有設施，不
受第1項規定之限制。」準此，可知該條第1項各款所規定設
施，並非所有公墓皆須具備，例如第4項所規定之樹葬公墓
、第5項之山地鄉公墓即不必全然具備，而應係指一般新申
請設置者所需之設施而言，否則老舊已列管有案之公立公墓
，多僅有營葬屍體之墓基，類皆無骨灰（骸）存放設施，亦
即多數僅有墓基，並無骨灰（骸）存放設施納骨塔，甚至無
其他設施，但能否定其為公墓乎？被告以本件公墓未能兼具
殯葬管理條例第12條第1項第1、2款所規定之墓基及骨灰（
骸）存放設施，而認非公墓，自非可取。
㈣原告主張：系爭「潭子鄉第一公墓」目前仍未廢止，仍屬依
殯葬管理條例施行細則第11條規定所指殯葬管理條例第9條
第2項之「已設置公墓」，即經主管機關列管有案之公立公
墓，原編定無論係屬法規命令或行政處分，既未經撤銷、變
更或廢止前，其效力自係繼續存在，機關與人民自應受其拘
束（行政程序法第110條訂有明文），依上開說明，核尚屬
可採。殯葬管理條例第72條雖規定本條例公布施行前，非營
利法人設立5年以上之公私立公墓，應於2年內符合本條例之
規定，所稱非營利法人，應不包括原告在內（原告機關並非
法人）。縱包括在內，逾期未符合設施之要求，應仍不失其
為公墓。被告雖主張：墳墓設置管理條例及殯葬管理條例均
無廢墓之規定，僅於有妨礙軍事設施、公共衛生、都市發展
或其他公共利益之土地已（予）（以）禁葬云云。惟查殯葬
管理條例第3條第2項第2款第4目規定「主管機關之權責劃分
如下：……二、直轄市、縣（市）主管機關：……（四）對
轄內鄉（鎮、市）公立殯葬設施設置、更新、遷移之核准。
…」（同條例第28條亦有遷移之規定）而殯葬設施包括公墓
，故公墓之遷移，須經直轄市、縣（市）主管機關之核准，
而遷移即廢止原公墓，另設新公墓，顯非無廢墓之規定，禁
葬、遷葬顯亦均與遷移有間，被告上開「潭子鄉第一公墓」
既因無廢墓之規定，自不因未廢墓而仍為有效「已設置公墓
」之主張，自非可採。
㈤被告另主張：本件墓地基地面積計12009.77平方公尺，而尚
存之納骨塔其占用之面積僅154.0972平方公尺，占全部之面
積僅1.2%強，其餘均作其他用途，如石牌公園大門牌坊、停
車場、籃（排）場、網球場、槌球場、圓形劇場、潭陽亭、
潭獅亭等設施，均與殯葬無關之設施，而原有「公墓」之設
施均已遭遷葬，已不復有「公墓」之痕，原告猶稱該地之地
籍編定為「特定農業區墳墓用地」，而認定該地為殯葬管理
條例第9條第2項所稱之「已設置公墓」，其所言顯有誤云云
。惟查停車場依殯葬管理條例第12條第1項第8款規定，本即
為法定應有之設施，如今反指與公墓之設置有違，已非可採
，其餘大門牌坊、球場、劇場、涼亭等設施均與公墓公園化
之時代要求無違（殯葬管理條例第70條規定應推動公墓公園
化，全省公墓公園化亦所在多有，為周知之事實，殯葬管理
條例第17條亦規定最小綠化空地比），而納骨塔占地狹小，
其空出之地始能公墓公園化，何能反指其所占墓地比率狹小
？
㈥被告又主張：原告所申請擬設之納骨塔，由其基地邊界往外
水平延伸500公尺範圍內，有被告所核准之潭陽國小、私立
小豆豆托兒所、私立孟昇托兒所及儲藏或其他易燃之氣體等
之光輝煤氣行，與殯葬管理條例第8條及第9條第1項並不符
合，故駁回原告之申請。臺中縣政府殯葬設施委員對於本件
除認未符法令規範外，各審議委員就其專業領域對本件設置
地點認非常不適當，縱符法律規範，亦建議原告另擇適當之
地點云云。惟依殯葬管理條例第9條第2項立法理由：「因殯
葬設施具高鄰避性，其設置地點於都會區內尤其難覓，故規
定都市計畫範圍內劃定為殯儀館、火化場或骨灰（骸）存放
設施用地依其指定目的使用，或在非都市土地已設置公墓範
圍內之墳墓用地者，不受前項距離規定之限制。」（見本院
卷第181頁），原告係依殯葬管理條例第9條第2項規定提出
更新申請，系爭基地○○○○號地為非都市土地已設置公墓
範圍內之墳墓用地，已如前述，又殯葬管理條例第9條第1項
規定之距離均較同條例第8條所規定者為短，亦即第9條第1
項規定較第8條為嚴，則依舉重明輕之法理，符合殯葬管理
條例第9條第2項規定者既不受同條第1項之限制，更不受第8
條之限制甚明（原處分並未以第8條規定駁回，僅依第9條第
1項駁回，惟被告答辯則兼及之）。關於被告所稱「臺中縣
政府殯葬設施委員對於本件除認未符法令規範外，各審議委
員就其專業領域對本件設置地點認非常不適當，縱符法律規
範，亦建議原告另擇適當之地點」云云，其意如僅係無拘束
效力之建議，則非本件審酌之範圍，如係指行政裁量之審酌
理由而作成行政處分，則既認「縱符法律規範」，復稱「亦
建議原告另擇適當之地點」，顯有逾越法律之規定，尚非可
取。至被告於原處分所述「該基地位處潭子鄉中心地帶，於
80年已設置石牌公園並爭取公部門數千萬元經費建設，其東
邊已設置或未來計畫設置之機關、學校有慈○園區、大○技
術學院、臺○技術學院、大○高中、縣警察局、鄉公所等，
基於潭子鄉都市計劃整體規劃及未來發展趨勢考量，該地段
不宜設置納骨堂（塔），請另擇適當地點設置。」而駁回原
告之申請。惟如係因應未來發展趨勢考量而牽涉潭子鄉都市
計劃整體規劃，應係都市計劃應否檢討修訂之問題，而非本
件依適用法規之裁量問題，不應以無關聯性之問題，任意據
以駁回申請。
六、綜上所述，原處分依殯葬管理條例第9條第1項規定駁回原告
更新之申請，尚有未洽，惟按鄉（鎮、市）主管機關更新公
立殯葬設施者，應擬具更新計畫，報請縣主管機關核准，殯
葬管理條例第28條第2項定有明文，又「為處理殯葬設施之
設置、經營等相關事宜，直轄市及縣（市）主管機關得設殯
葬設施審議委員會。」被告亦稱設有該委員會，因此原告之
更新計畫是否符合規定，仍有待被告之審查核准，本件原告
訴之聲明為：求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告應
依法核准原告96年10月19日（按應係96年11月9日及同月14
日所呈報，方屬正確，詳如下述）呈報之「臺中縣潭子鄉第
一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫」。核屬
依行政訴訟法第5條規定請求應為特定內容之行政處分之訴
訟，依行政訴訟法第200條第4款規定原告之訴雖有理由，惟
案件涉及行政機關之行政裁量決定，應由被告照本判決之法
律見解，對原告另作成決定。又原告之聲明求為判決撤銷訴
願決定及原處分，並命被告應依法核准原告96年10月19日呈
報之「臺中縣潭子鄉第一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）
存放設施計畫」（見本院卷第154頁更正訴之聲明暨準備書
狀載及辯論筆錄）。惟查其聲明第2項所請求命被告應依法
核准原告96年10月19日呈報之「臺中縣潭子鄉第一公墓申請
設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫」。原告固曾於民國
96 年10月19日以潭鄉民字第0960020024號函送「臺中縣潭
子鄉第一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫計
畫書2份」，呈請被告核准（見本院卷第113頁），惟經被告
於民國96年11月2日業以府民宗字第0960305491號函退還該
計畫書，並命補正如該函說明三所示（見本院卷第111、112
頁），原告於依被告函示補正後，再於96年11月9日以潭鄉
民字第0960021797號函報被告申請，其主旨載明：「檢送本
鄉第一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫計畫
書2份，本案業經修正，請鑒核。」（見本院卷第110頁），
嗣又以96年11月14日潭鄉民字第0960022428號函「訂正本所
96年11月9日潭鄉民字第0960021797號函說明三文號內容，
詳說明，請鑒核。」（見本院卷第109頁，其所訂正者，雖
僅關於本案與他申請案之不同，但其訂正已成本件申請函之
一部分，而不能任予割裂），故原告關於「臺中縣潭子鄉第
一公墓申請設置殯葬設施骨灰（骸）存放設施計畫」之更新
申請案，其最後所申請者，應為96年11月9日及96年11月14
日所提出之申請案，被告機關之原處分即97年3月20日府民
宗字第0970077751號函之說明欄一即載明「復貴所96年11
月14日潭鄉民字第0960022428號暨96年11月9日潭鄉民字第
0960021797號函。」主旨載：「有關貴所申請於轄內石牌段
94地號鄉有土地興建骨灰（骸）存放設施『懷恩堂』乙案，
業經本府召開『臺中縣政府97年第1次殯葬設施審議委員會
』會議，審議結果詳如說明，請查照。」（見本院卷第12
頁，原告所提該函），足見原處分係對原告於96年11月9日
及同年月14日所提之申請而為否准。則原告既已表明不服該
原處分，故其聲明之真意所指原告之申請應係指96年11月14
日潭鄉民字第0960022428號暨96年11月9日潭鄉民字第
0960021797號函所提之申請，方屬正確，因此本件乃依其真
意逕予更正而為判決，併此敘明（原告於辯論終結後亦狀稱
原聲明確屬有誤）。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第200條
第4款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 林 金 本
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 98 年 1 月 8 日
書記官 陳 滿 麗
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（98年版）第 461-473 頁