裁判字號：
臺中高等行政法院 99年度簡字第10號 行政判決
裁判日期：
民國 99 年 10 月 18 日
案由摘要：
飲用水管理條例事件
臺中高等行政法院判決 99年度簡字第10號
原 告 周家信
被 告 苗栗縣政府
代 表 人 劉政鴻
訴訟代理人 謝秋香
王鳳卿
上列當事人間因飲用水管理條例事件，原告不服行政院環境保護
署中華民國98年11月20日環署訴字第0980067761號訴願決定，提
起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣原告所有位於苗栗縣頭屋鄉（鳴鳳村） ○○○段366-8地
號私有土地（使用編定別：山坡地保育區農牧用地，下稱系
爭土地），前因改善或維護既有道路需要， 於民國（下同）
97年3月4日填具「簡易水土保持申報書」報請被告機關核定
，並經被告機關同意在案，原告乃分別於97年4月9日、98年
3月22日填具 「簡易水土保持申報書開工報告」及「簡易水
土保持申報書完工報告」陳報被告機關，嗣被告機關農業處
派員會同頭屋鄉公所人員於98年4月1日前往勘查，發現原告
有未依被告機關核定之簡易水土保持計畫施作情事，被告機
關環境保護局（下稱苗栗縣環保局） 復於98年4月28日派員
前往稽查，確認原告於 「明德水庫飲用水水源水質保護區」
內進行道路開發，且未報經被告機關核准，核認違反水土保
持法第23條第1項及飲用水管理條例第5條第1項、 第5條第2
項第11款 （裁處書誤載為第5條第11項）規定，由被告機關
從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處新臺幣（下同）10
萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件
行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告所有系爭土地，為山坡地保育區農牧用地，因砍伐除
草作農業使用之須，於96年12月14日向被告機關申請實施
改善或維護既有道路簡易水土保持，經97年1月3日會勘後
，於97年1月9日通知原告因未能充分說明施作地點及範圍
，清除雜草後再重會勘，嗣後於97年3月4日再提出申請，
經被告機關97年3月14日會勘後， 原告現場指界及報備砍
伐除草，當時被告機關所屬水土保持科告知原告農牧用地
砍伐及除草免申請，只要申請改善原道路封閉部分，並指
示面積， 嗣於97年3月25日通知原告繳交山坡地開發利用
275平方公尺回饋金2,970元，97年4月2日原告以支票繳交
回饋金，於97年4月7日被告機關同意並核定，原告於97年
4月9日申報開工， 並經被告機關97年4月14日核准開工，
因故無法於原預定完工日動工， 97年9月26日申請展延，
97年10月15日函核准第一次展延， 於98年3月22日原告申
報完工，被告機關所屬水土保持科98年4月1日完工會勘將
系爭上半段部分（除草處、原平台及原既有道路）視以未
依核定計畫實施水土保持之處理與維護，並於現場告知原
告若有疑慮可提證陳述意見或陳情，原告對於該項完工會
勘認定有所異議，提出未施作前照片等證據，於98年4月6
日提出陳情， 被告機關所屬水土保持科於98年4月23日惡
意將本件移由苗栗縣環保局以飲用水管理條例處分，再於
98年5月13日府農水字第 0980078873號函答覆不予以爭議
部分做確認，仍以完工會勘為內容答覆原告，顯然於完工
會勘時惡意欺騙原告，以未必受罰可提證陳述及現場要求
被告簽名，其陪同會勘之承辦人員為剛報到之新進人員，
對本件始末狀況根本未知； 苗栗縣環保局98年4月28日上
午電話通知原告至現場會勘，竟說本件處罰金額不多，繳
罰款趕快結案云云。被告機關雖以98年5月1日環水字第09
80011415函通知原告陳述意見，然對於原告98年5月7日陳
述之意見並不予採納，又未對其保護區線圖與公告不符及
實際狀況查察， 逕以98年5月25日府環水字第0987800947
號以飲用水管理條例處10萬元罰款。
（二）原告所有系爭土地，與鄰地界線以嶺線為界雙方地主並無
爭議（因山坡地受限，地政事務所難以鑑界），且嶺線以
北與○○段725-1號為鄰， 本地形往南海拔越低，其水流
流向南端沿山溝流向後龍溪，非流向北端之明德水庫集水
區或支流，現場嶺線明確，且整個地形地貌皆未改變，況
查被告機關 87年9月15日87府環二字第8708000431號飲用
水水源水質保護區公告， 依據：飲用水管理條例第5條第
4項， 飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一
定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主
管機關核定後公告之。公告事項保護區範圍㈠如附圖（
二萬五千分之一比例地形範圍圖存於公告單位及相關鄉鎮
市公所備查閱）；可證明保護區公告與圖資乃為被告機關
所擬訂，被告機關以公告及圖資為中央主管機關所核定，
將錯誤推給中央，顯有推諉。又公告事項之保護區範圍
㈡劃定摘要：明德水庫飲用水水源水質保護區劃定原則，
為明德水庫大壩以上集水區嶺線內所涵蓋地區。 又96年6
月苗栗縣環境保護計畫第二章背景與問題分析第三節環境
敏感區域與問題分析資源生產敏感區㈠水庫集水區：水
庫集水區係指大壩（含離槽水庫）上游全流域面積，而水
庫滿水位水平距離15公尺至50公尺範圍內設置保護帶，必
要時得依法限制使用。訴願決定書理由一亦載明：「明德
水庫大壩以上集水區嶺線內所涵蓋地區」為明德水庫飲用
水水源水質保護區。 苗栗縣環保局98年4月28日上午電話
通知原告至現場會勘， 以GPS定位套保護區帶圖判為保護
區，未依實際地形點判之， 公告與GPS圖不符，已悖行政
原則與環境保護計畫，顯然已發生重大明顯瑕疵。訴願決
定機關亦明知大壩以上集水區嶺線內所涵蓋地區，竟然未
予慎審，援用被告答辯駁回訴願，顯然有所矛盾；另苗栗
縣環保局援用水土保持科之紀錄， 加上GPS定位認定原告
違反飲用水管理條例，顯然裁罰不當。本件地形依公告原
則及環境保護計畫根本不屬於保護區之範圍， 其GIS圖已
超過公告所制定範圍，被告機關皆知保護區為大壩以上集
水區嶺線內所涵蓋地區，未檢討修正圖資與公告不符部分
，竟推以行政院環保署、 臺灣省政府及ArcView GIS管理
系統等，所定位之為線內就開罰，顯然有違公告及行政命
令。另經原告向行政院環保署查證案號10A01902號：保護
區邊緣地區，應以實地現勘， 而非被告機關稱之GPS定位
為保護區線內就為保護區。98年12月14日局長信箱案號
098122，答覆⑵： 「目前全球GPS定位的精準度平均誤差
在15公尺左右。」 GIS乃屬於輔助定位功能，應依實際位
置地形判定，而非定位於線內就直接開罰，況且87年是以
2萬5千分之一地形圖以粗之簽字筆所劃定保護區線，其地
形圖為被告稱之為地政處所提供， 再套入ArcView GIS管
理系統，苗栗縣政府屬環保局98年12月14日局長信箱案號
098122，答覆⑴：「本系統套繪之圖資係由環保局發文請
本縣地政處提供之縣轄內水源水質保護區內所屬地段，飲
用水水源水質保護區範圍劃定則由環保署提供圖資，建置
的標準是依據地理圖層的比例所定。」據查地政處根本無
提供地形圖等相關資料，且地政單位指出，現今科技，地
形圖套用地籍圖仍有誤差應屬參考用，正確應以地測為主
，其行政院環保署信箱98年12月11日案號09A08510號答覆
說明也載明其系統誤差狀況，該圖資年代久遠，加以當時
技術背景因素，一小小偏差誤差數十至百公尺，及在劃定
保護區線根本是紙上作業，未實地查核，與實際狀況及公
告內容發生落差等不符之情，且公告乃為黑箱作業，根本
沒有通知當時土地所有權人。內政部國土測繪中心指出：
測圖精度、套圖時坐標轉換之方法及所依據之控制點精度
等，不同圖資、不同地區均可能產生不同的精度。被告機
關人員皆知GPS定位有誤差， 竟以圖資誤差認定原告為保
護區，顯對原告有過嚴苛，另行政院環保署監資處第四科
環境資訊亦稱地形層圖套地籍圖等，應各座標方式不同，
加上測量當時幾何誤差等，然產生與現況之誤差。苗栗縣
政府環保局會勘時，乃以經緯測量電子表測經緯度，再查
其ＸＹ座標， 套入ArcView GIS系統，過程中其誤差系不
爭，另原告向經濟部標準檢驗局查詢：車用或攜帶式且具
接受收功能之全球衛星定位系統（GPS）接收器已自98年7
月1日起實施檢驗， 苗栗縣環保局所委託之科技公司，系
統設備及接收衛星器未經經常校正及檢驗認證，其系統、
機器之精準率及合法性即有所疑慮。本件系爭土地根本非
保護區之嶺線內， 環保署所建制ArcView GIS管理系統之
保護區線圖，已發生重大明顯之瑕疵，損害人民利益，難
令人民信服。
（三）本件爭議處之狀況為除草（除草前後上坡之上、下各有一
條小路）、原平台（95年遭山老鼠偷開挖平台）及既有道
路（95年遭偷開挖後路口封閉部分，即申請改善既有道路
處），非被告機關水土保持科及環保局所認定為未依核定
計畫實施水土保持之處理與維護，及未依主管機關同意開
發道路； 依水土保持計畫審核監督辦法第4條明定，水土
保持義務人有下列情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易
水土保持申報書送請主管機關審核：實施農業經營所需之
開挖植穴、中耕除草等作業。況且申請簡易水土保持會勘
時，皆一併有向水保人員報備，是被告機關所屬水土保持
科稱之農牧用地砍伐及除草免申請，只申請改善苗22線銜
接下方道路轉彎前部分及上方電線桿旁路口封閉處，且申
請長寬度也是水保人員所指示原告提出申請而填寫，根本
沒有如被告機關完工會勘所稱之未依核定計畫實施水土保
持之處理與維護，及未依主管機關同意開發道路等違規行
為，完工時卻以開挖及超挖為由處分，苗栗縣環保局會勘
紀錄皆有載明原告提出異議及簽名；又本件被告機關認定
除草處、 平台及既有道路皆為挖掘處以尺量共長227公尺
，寬2-3公尺， 未依主管機關同意開發道路等違規行為，
並逕以申請為長30公尺、寬3公尺及下方長25公尺、寬2公
尺，認定未依計畫施作，本件申請時被告機關所屬水土保
持科以275平方公尺向原告收取回饋金2,970元，有違規定
，若以長30公尺、寬3公尺及下方長25公尺、寬2公尺，應
是140平方公尺而非275平方公尺，是趁機敲詐原告，於完
工會勘時欺騙原告有疑慮可提出證據陳述其會勘紀錄簽名
乃為指界之確認等云云，卻以未依計畫施作移轉苗栗縣環
保局處罰，拖延後再答覆陳情，訴願時仍辯原告開挖，為
求績效不當認定二度敲詐；訴願決定機關未查察錯誤，竟
以無礙本件認定為由，駁回訴願，容有誤解。再者原告於
申請簡易水土保持過程中，被告機關所屬水土保持科未盡
職務彙整環保局共同會勘及審查意見皆無此程序，至完工
後卻由被告機關環保局裁罰；且該現場近年來發生過相當
多案件：93年被偷開挖倒垃圾及95年被偷開挖竊鄰地七里
香，平台及既有道路93年早就存在，並非新開發，有檢附
照片為證，該證明為原有道路及狀況之證明，被告機關卻
答辯與本件無關，且95年案件發生時被告機關會勘僅以目
測及拍照比對93年照片，認定為既有道路除草，於本件申
報完工卻認定為施作新挖，同地狀態不同時間竟有不同之
裁量，裁量標準顯然不公，難令原告信服，涉嫌收取偷挖
者利益。據原告查證其95年偷開挖乃與苗栗縣環保局97年
12月31日府環字第0977802598號處罰之關係人及內幕有相
關聯： ○○段725-1號林業用地97年5月1日李禮坤提出申
請砍伐， 被告97年6月27日府農林字第0970094820號函採
運許可證在案，當時核准時業務單位未盡職查詢該地號於
97年1月3日涉嫌違反水土保持法部分為擅自開闢道路長約
295公尺， 寬約3公尺，面積約0.0885公頃，及97年1月30
日在苗栗縣頭屋鄉○○村查獲傅明光、張媽容、徐仁豪等
5嫌盜挖七里香（苗地院97立偵482號），竟能准予發給砍
伐證；當時被告機關登錄該案聯絡人為黃兆應，竟查獲其
違規變改為李禮坤，涉嫌包庇山老鼠，逃避責任。又該行
為人需經原告土地經過，被告機關卻未要求申請人提供通
行同意書或相關文件竟予核發許可，顯然發生行政程序違
失及涉及弊端；及97年11月6日查獲擅自開闢道路長逾400
公尺，寬約2.5-3.5公尺，及未依林產物伐採查驗規則第5
條第1項規定申請查驗放行； 於97年11月18日被告府農林
字第0970177565號函撤銷採運許可證及要求申請人停止砍
伐並補行造林在案； 其仍繼續採運，於97年12月1日苗栗
縣警察局苗栗分局查獲非法砍伐，並錄案函送被告機關辦
理，林務課於97年12月16日府農水字第0970193743號函移
請苗栗縣環保局依據飲用水管理條例依規卓處。其鄰地違
規2次，被告機關只罰1次顯然有包庇及轉假原告之疑。且
本件被告機關所屬林務科、水保科、環保局及苗栗縣警察
局苗栗分局皆有資料可詢及皆知其○○段 725-1號須經原
告之土地，裝載之七里香之大型吊車停放置原告土地之平
台上，大眾皆知毋庸舉證，被告機關相關單位為逃避失職
弊端責，故以亂罰，皆辯與本件無關，顯然逃避推諉其包
庇責任。 又依複丈成果圖中D所在部分，鄰地自行開挖，
非原告所為，其他部分為以前既有道路，原告並未開到挖
鄰地範圍， 鄰地跨嶺線之北端○○段725-1號，苗栗縣環
保局97年12月31日府環字第0977802598號處罰有案，該行
為人作業進出乃經由原告土地接苗22線，不應以鄰地違規
視同本件亦屬違規，冤罰原告；且原告在申請範圍內不改
變地形地貌上已減少開挖面積及土方，及就現有狀況除草
，被告機關認定標準不一，有失公正性，顯有嚴重瑕疵，
損害原告利益。
（四）另查96年8月2日行政院農業委員會解釋函農授水保字第09
61856300號函說明二：旨揭「改善或維護既有道路」，係
指在未改變路線及拓寬路基下，從事邊坡穩定或排水系統
等之改善或維護；至於，純屬既有道路之鋪面改善或維護
，非屬水土保持法第12條第1項第3款所稱之「修建道路」
，無需擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書。顯然申
請時本件被告機關有所誤導，其完工會勘再度不當處罰，
本件實為原既有面貌除草及砍伐，無拓寬或邊坡或排水系
統之施作，被告機關裁量過當。另查證依被告機關水土保
持計畫審核及實施作業流程圖，完工檢查後檢查不合格者
，限期改正； 且水土保持法第14-1條第2項依第12條規定
擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申
報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保
持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申
報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變
更等事項之辦法，由中央主管機關定之。另水土保持計畫
審核監督辦法第33條主管機關應於水土保持義務人申報完
工之日起三十日內，會同目的事業主管機關實施檢查。檢
查不合格者，應通知限期改正。檢查合格者，由主管機關
發給水土保持完工證明書，並退還已繳之水土保持保證金
。以簡易水土保持申報書替代水土保持計畫者，經主管機
關實施完工檢查合格，得免核發水土保持完工證明書。故
完工檢查檢查不合格應限期改正，而非以直接違反水保法
第33條轉環保局開罰，且簡易水土保持完工免核發水土保
持完工證明書，應屬輔導案件，且本件並非非法開挖，縱
容完工認定上有爭議，應給予輔導更正，無論是否申請均
予處罰，裁量標準難令人信服。又經原告查被告機關以山
坡地保育利用條例第33條處理山坡地保育利用管理之查報
與取締工作，確有績效者，及違規使用山坡地經處罰有案
者之舉發人，由主管機關給與獎金。以及水土保持法施行
細則第 39條第2項執行水土保持之處理與維護或從事查報
、制止及取締之機關或其人員，著有績效，或舉發違反本
法相關規定及違規使用山坡地，經處罰有案之舉發人，由
主管機關給予獎勵或獎金。本件被告機關疑有為求績效及
獎金不當裁罰，顯無理由。本件系爭土地確實非於公告範
圍內，且皆依規定申請、施作及申報完工，並無違規之情
，顯然被告機關所屬兩單位為績效任意處分，訴願決定機
關官官相護，對山坡地經營及依法自行申請之農平民而言
已產生嚴重利益損害。被告機關處以高額罰款，卻認定標
準不一，無理開罰，會勘時所述及做法認定欺瞞原告，顯
已違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原告前於96年12月14日申請簡易水土保持，被告機關所屬
農業局通知原告於97年1月3日會勘，並於97年1月9日檢送
會勘紀錄。嗣原告於97年3月4日申請簡易水土保持，項目
為「改善或維護道路」， 經被告機關所屬農業局97年3月
25日函文原告應繳山坡地開發利用回饋金2,970元， 並於
97年4月7日函文原告，其所有之系爭土地，實施改善或維
護既有道路簡易水土保持乙案，原則同意，並請依說明事
項辦理。 嗣後原告於98年3月22日提簡易水保持申報書完
工報告。 經被告機關所屬農業局98年4月1日上午9時勘查
，勘查結論為：「經會同水土保持義務人周家信君進行
頭屋鄉○○○段 366-8地號土地簡易水土保持完工申報現
場勘查。據水土保持義務人周君陳述下邊坡（54號電線
桿）申請路長25m寬2m， 並銜接原有道路上邊坡（53號電
線桿）路長30m路寬長3m。 經現場會同水土保義務人現
場測量下邊坡長16.5m寬2.6m至3m， 上邊坡長約227m寬2m
至3m，並經水土保持義務人指界確定。請水土保持義務
人停止一切開發利用行為，並持續實施水土保持處理與維
護及實施必要之臨時防災措施，若時間內致生水土流失，
將依規移送至地檢署偵辦。」 被告機關所屬農業局98年4
月2日公文會辦苗栗縣環保局， 案情摘要：「依據本府
98年4月1日加強山坡地保育利用管理現場會勘紀錄辦理。
本案經現場勘查有未依本府所核定之簡易水土保持申報
書件施作，擅自開闢道路，有關本案是否屬於明德水庫水
源水質保護區？是否有違反貴管權責，請貴管會示卓見。
」經苗栗縣環保局簽見：「依據檢附資料申請地點頭屋
鄉○○○段366-8地號1筆（部分）土地，經查位於本局87
年9月15日公告明德水庫飲用水源水質保護區內， 本案若
經本府主管機關農業處認定為未經申請擅自開闢道路之情
事，依據飲用水管理條例第5條第1項之規定，並依同法第
20條之規定，可處行政罰鍰10至100萬元。 另本案前經
鈞府於97年4月14日府農水字第 0970053760號函核定之簡
易水土保持施作案，是否涉及違規仍請貴處查明。」嗣經
被告機關農業處98年4月23日號函文苗栗縣環保局：「說
明旨案，經本府98年4月1日會同相關人員至現場勘查，
確已違反水土保法及飲用水管理條例之規定，再依行政罰
法第24條規定一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰
鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處，但裁處之額度，不
得低於各該規定之罰鍰最低額。本案爰請貴局依規卓處。
」苗栗縣環保局乃於 98年4月28日會同原告現場勘查系爭
土地，衛星定位以GPS定座標X239087、Y2718173，並經原
告確定違規系爭土地位於被告機關公告明德水庫飲用水水
源水質保護區內，原告未經主管機關同意擅自開發道路，
違反飲用水管理條例第5條第1項之規定，爰依同條例第20
條規定處罰10萬元整，並通知禁止污染水源水質之行為，
並無違法或不當。
（二）原告主張 96年6月苗栗縣環境保計畫第二章第一項水庫集
水區：水庫集水區係指大霸（含離槽水庫）上游全流域面
積，而水庫滿水位距離15公尺至50公尺範圍內設置保護帶
，必要時得依法限制使用云云， 經查原告所述96年6月苗
栗縣環境保護計畫第二章第一項，無此說明。又原告主張
：環保局 98年4月28日上午電話通知原告至現場會勘，以
GPS定位套保護區帶圖判為保護， 未依實際地形、公告原
則與圖不符云云， 然查苗栗縣環保局依據環保署87年8月
17日署環水字第0055334號函及臺灣省政府87年8月25日
87府環5字第75321函通知審查核定「飲用水水源水質保護
區範圍」依據飲用水管理條例條例第5條第4項之規定，於
87年9月15日公告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、
鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區，苗栗縣環保局
飲用水管理系統GIS保護區界圖，依據環保署所建制ArcVi
ew GIS管理系統，核定之苗栗縣永和山水庫、田美、明德
水庫、鯉魚潭水庫等四處飲用水水源水質保護區界線圖。
本件於 98年4月28日經苗栗縣環保局派員會同原告現場定
座標，並經原告指界確定無誤，該地區屬於明德水庫飲用
水水源水質保護區內，並無不符，該公告及圖均可至環保
署網站查詢。
（三）原告另主張：本件經被告機關98年4月23日府農水字第098
0066417號函轉案， 且為原告依規定申報完工而水土保持
科認定上系爭根本非苗栗縣環保局所查獲，其苗栗縣環保
局仍援用水土保持科認定紀錄，顯然未盡職判定，援用錯
誤之認定紀錄， 原告皆有按規定申請且繳交275平方公尺
2,970元整之回饋金， 其水土保持科認定除草處、平台及
既有道路皆為挖掘處共長227公尺，寬2-3公尺，以未依計
畫書實施上系爭， 並爭以申請長30公尺，寬3公尺及下方
長25公尺寬2公尺， 認定未依計畫施作云云。然查，苗栗
縣環保局為確定違規地點， 於98年4月28日上午電話通知
原告至現場會勘， 並於98年4月28日會同原告現場勘查衛
星定位以GPS定座標， 並經原告確定違規地點系爭土地位
於被告機關公告明德水庫飲用水水源水質保護區內，稽查
紀錄並有「周家信君簽名」。依據原告97年3月4日簡易水
土保持申報書「開發目的」改善或維護既有道路者、計畫
面積（開挖整地面積） 275平方公尺及被告機關所屬農業
局97年3月25日府農水字第 0970043721號函通知原告經核
算應繳交山坡地開發利用回饋金計算如下： 計畫面積275
平方公尺， 乘以公告土地現值每平方公尺180元，乘以開
發利用程度類別百分6％，計2,970元整。依據山坡地開發
利用回饋金繳交辦法第5條 「本回饋金之計算方式，應依
其開發利用程度之類別，以水土保持主管機關核定水土保
持計畫或簡易水土保持計畫申報書之計畫面積與其當期公
告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算」，就以上所
述可證明被告機關所屬農業處， 依規定收回饋金計2,970
元整無誤。又依據98年4月1日「苗栗縣政府加強山坡地保
育利用管理會勘紀錄」勘查結論及處理事項：經現場會同
水土保義務人現場測量下邊坡長 16.5m寬2.6m至3m（16.5
×2.6＝43）， 上邊坡長約227m寬2m至3m（227×2＝454）
共計面積497平方公尺，與原告申請面積275平方公尺，約
增加面積222平方公尺， 並且有「周家信君」簽名確認無
誤。被告機關所屬農業局於98年4月1日會同原告至現場勘
查，所查獲之情事非僅原告所稱之清除雜草，系屬於計畫
範圍外擅自新闢道路。本件未依被告機關所屬農業局所核
定計畫施作，違規事實明確，並無原告所指惡意敲詐老百
姓之情事，且被告機關所屬農業局亦於97年4月7日府農水
字號函說明四函文原告「開工或施工中，倘有未能依核定
計畫書內容施作之情形時，請依水土保持計畫審核監督辦
法第19條規定辦理變更設計．．．等。」另跨嶺線之北段
○○段725-1地號， 苗栗縣環保局97年12月31日府環字第
0977802598號函處罰行為人李禮坤案（系屬未先擬具水土
保持計畫書件， 違反水土保持法第23條第2項及同法第33
條第1項第2款），與本件無關。93年被偷開挖倒垃圾及95
年被偷挖竊樹案，亦與本件無關。
（四）另原告雖主張：依水土保持法第22條規定，山坡地超限利
用者，或從事農、林、漁、牧業，未依第10條規定使用土
地或未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護者
，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關通知水土保
持義務人限期改正；又水土保持計畫審核監督辦法第33條
規定，完工檢查不合格者，應通知改正云云。然查，原告
開工或施工中，倘有未依核定計畫書內容施作之情形時，
應依水土保持計畫審核監督辦法第19條規定辦理變更設計
，與水土保持法第22條及水土保持計畫審核監督辦法第33
條無關。原告所有系爭土地未依核定計畫施作，違反水土
保持法第23條第1項及同法33條第1項第2款，可處6萬以上
30萬以下罰鍰。又因該違規地點位於被告機關公告明德水
庫飲用水水源水質保護區內，依據飲用水管理條例可處10
萬元以上100萬元以下罰鍰， 爰依據行政罰法第24條「一
行為不二罰」及「從一重罰」之原則，被告機關所屬農業
局將本件移請被告機關環保局依飲用水管裡條例之規定，
處罰10萬元整，並通知禁止該行為，並無違誤等語，資為
抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：
原告系爭行為是否同時違反水土保持法第12條及飲用水管理
條例第5條第1項， 而應依水土保持法第23條第1項、第33條
第1項第2款及飲用水管裡條例第20條規定，從一重處罰。
五、經查：
（一）按「（第1項） 在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口
一定距離內之地區， 不得有污染水源水質之行為。（第2
項）前項污染水源水質之行為係指：．．．道路及運動
場地之開發，未經主管機關及目的事業主管機關同意者。
（第3項）．．．。（第4項）第一項飲用水水源水質保護
區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市
）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉
及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告
之。」「違反第五條第一項規定者，處新臺幣十萬元以上
一百萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」飲用水管理條
例第5條第1項、第2項第11款、第4項及第20條定有明文。
次按「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為
，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法
應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果
一併送核：從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修
築農路或整坡作業。探礦、採礦、鑿井、採取土石或設
置有關附屬設施。修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等
。開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場
地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地
。」「依第十二條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規
劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程
序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定
施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發
給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關
定之。」「未依第十二條至第十四條規定之一所核定之水
土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第三十三
條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機
關通知水土保持義務人限期改正；屆期不改正或實施仍不
合水土保持技術規範者，應令其停工、強制拆除或撤銷其
許可，已完工部分並得停止使用。」「有下列情形之一者
，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．違
反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫
或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第
二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保
持技術規範者。」 分別為水土保持法第12條第1項、第14
條之1第2項、第23條第1項、第33條第1項第2款所明定。
又「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依
法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各
該規定之罰鍰最低額。」 為行政罰法第24條第1項所規定
。另被告機關依據飲用水管裡條例第5條第4項規定於87年
9月15日以87府環二字第 8708000431號公告：「主旨：公
告苗栗縣永和山水庫、田美、明德水庫、鯉魚潭水庫等四
處飲用水水源水質保護區。．．．公告事項：保護區範
圍．．．明德水庫飲用水水源水質保護區。流域：後龍溪
。劃定原則：明德水庫大壩以上集水區稜線內所涵蓋地區
。劃定行政區域：部分涵蓋之鄉鎮：獅潭鄉、頭屋鄉、造
橋鄉。涵蓋村里：．．．鄉名：頭屋鄉。部分涵蓋之村：
明德村、鳳鳴村。．．．。管制項目：自公告日起在保
護區內不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之
行為係指：．．．道路及運動場地之開發，未經主管機
關及目的事業主管機關同意者。」
（二）本件原告所有位於苗栗縣頭屋鄉鳳鳴村○○○段 366-8地
號私有土地（地目：林；面積：10,194平方公尺；使用分
區：山坡地保育區；使用地類別：農牧用地。依苗栗縣苗
栗地政事務所 99年8月11日苗地二字第0990007275號函稱
，該地號土地已依被告機關98年4月14日府工道字第09800
57896號函辦理逕為分割完竣， 分割後地號為366-58地號
，並增加366-57地號土地－見本院卷第138至143頁），前
經原告以「從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築
農路：路基寬度未滿4公尺且長度未滿500公尺者」為由，
於96年12月14日填具「簡易水土保持申報書」，經被告機
關97年1月3日會勘後，以97年1月9日府農水字第09700056
61號函通知原告稱：「主旨：檢送本府97年1月3日派員勘
查台端修築農路簡易水土保持會勘紀錄1份， 請查照。說
明：．．．依旨揭會勘紀錄所載，因台端之與勘代表（
本院按：原告當日係委任第三人到場會勘）未能充分說明
施作地點及範圍，且為本府再次派員踏勘所需，請台端先
行清除於○○○段366-8地號土地雜草後， 再報府辦理簡
易水土保持申報後續事宜．．．」；嗣於97年3月4日原告
再以「改善或維護既有道路」為由填具「簡易水土保持申
報書」（含「水土保持設施平面配置圖」及「購物圖」；
計畫面積：275平方公尺； 道路長度30與25公尺、路基寬
度分別為3暨2公尺），報請被告機關核定，經被告機關於
97年4月7日以府農水字第0970049881號函同意在案，該函
說明並載明：「請於預定開工日前填具『簡易水土保持
處理開工報告』報府憑辦，於完工後檢附施工完成照片，
填寫『簡易水土保持處理完工報告』向本府申報完工」等
語，原告乃分別於97年4月9日、 98年3月22日填具「簡易
水土保持申報書開工報告」及「簡易水土保持申報書完工
報告」陳報被告機關（按：原告申報開工後，復以因逢雨
季及颱風季節為由， 於97年9月26日向被告申請展延開工
日期為97年10月1日，完工日期98年3月31日；經被告機關
97年10月15日府農水字第0970155721號函同意所請予以延
展），嗣被告機關農業處派員會同頭屋鄉公所人員於98年
4月1日前往勘查，發現原告有未依被告機關核定之簡易水
土保持計畫施作而有違反水土保持法及飲用水管裡條例相
關規定情事， 乃以98年4月23日府農水字第0980066417號
函苗栗縣環保局略以：「主旨：有關本縣頭屋鄉○○○段
366-8地號土地， 經本府完工檢查查有未依本府97年4月7
日府農水字第0970049881號函核定之簡易水土保持施作乙
案，復如說明，請查照。說明：．．．旨案，經本府98
年4月1日會同相關人員至現場勘查，確已違反『水土保持
法』及『飲用水管裡條例』之規定，再依『行政罰法』第
24條規定『一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰
者，依法定罰鍰額最高之規定裁處，但裁處之額度，不得
低於各該規定之罰鍰最低額』。準此，本案爰請貴局依規
卓處，相關處理結果屆時並請副知本處（按即被告所屬農
業處）知悉」等語； 苗栗縣環保局依函於98年4月28日派
員前往稽查，認原告確於「明德水庫飲用水水源水質保護
區」內進行道路開發，且未報經被告機關核准，核認違反
水土保持法第 23條第1項及飲用水管理條例第5條第1項、
第2項第11款規定， 被告機關爰依行政罰法第24條規定，
從一重依飲用水管理條例第20條規定裁處10萬元罰鍰等各
情，有被告機關 87年9月15日87府環二字第8708000431號
公告（含保護區界圖）、簡易水土保持申報書、前揭被告
機關函及98年4月1日會勘紀錄（含相片）、 98年4月28日
稽查紀錄（含相片）等附卷（本院卷及被告機關答辯提出
之卷證資料）可稽。揆諸首揭規定，被告機關所為處分暨
訴願決定予以維持，雖非無見。
（三）惟查：
１、按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰．．．
主旨、事實、理由及其法令依據。」「書面之行政處分，
應送達相對人及已知之利害關係人。」「書面之行政處分
自送達相對人及已知之利害關係人起．．．依送達．．．
之內容對其發生效力。」「（第1項） 違反程序或方式規
定之行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下
列情形而補正︰．．．必須記明之理由已於事後記明者
。．．．（第2項） 前項第二款至第五款之補正行為，僅
得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向
行政法院起訴前為之。 （第3項）當事人因補正行為致未
能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責
於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算
。」行政程序法第96條第1項第2款、第100條第1項前段、
第110條第1項及第114條第1項至第3項定有明文。 前開所
謂「理由」，係指行政機關獲致結論之原因而言；所稱「
事實」，除包括違規之行為外，即違規之時間、地點等及
與適用法令有關之事項均包括之，俾達可得確定之程度，
得據以與其他行政處分為區別，及判斷已否正確適用法律
。而行政處分是否合於前開法定之程式，「應依既存之記
載認定之」，苟「既存之行政處分書」未合於首開法定程
式者，除得依行政程序法第114條第1項、 第2項規定，於
訴願程序終結前，或向行政法院起訴前為補正外，並無於
行政訴訟程序中，由法院或審判長為發問或告知，使原處
分機關為充分陳述、敘明或補充之餘地（最高行政法院93
年度判字第1624號判決、95年度裁字第2935號裁定參照）
。又書面行政處分之補正，仍屬書面行政處分之一部，其
補正應依前開行政程序法規定，於訴願程序終結前，或向
行政法院起訴前，以書面為之（補正），並送達處分相對
人（當事人），倘當事人（處分相對人）因補正行為致未
能於法定期間內聲明不服者，其期間之遲誤視為不應歸責
於該當事人之事由，其回復原狀期間自該瑕疵補正時起算
；該程序欠缺之補正，尚非作成處分之行政機關於訴願或
行政訴訟程序所為答辯說明所能替代。綜上說明，行政程
序法第96條第1項第2款所謂「事實」，不僅指違規之行為
而言，即違規之時間、地點等及「與適用法令有關之事項
」，均應予認定並明確記載，否則即屬事實記載不完備，
如未依規定程序補正，即屬有瑕疵之違法行政處分，而應
予撤銷。
２、本件被告機關98年5月25日府環水字第 0987800947號函檢
送原告同文號系爭「飲用水管裡條例案件裁處書」，該函
說明載明：「依據飲用水管理條例第5條規定及98年4月
28日本縣環保局飲用水管理稽查紀錄及本府 98年4月23日
府農水字第0980066417號函辦理」等情。查被告機關98年
4月23日府農水字第0980066417號函苗栗縣環保局固稱：
「主旨： 有關本縣頭屋鄉○○○段366-8地號土地，經本
府完工檢查查有未依本府97年4月7日府農水字第09700498
81號函核定之簡易水土保持施作乙案，復如說明，請查照
。說明：依據周家信君 98年3月22日簡易水土保持申報書
完工報告及本府98年4月1日山坡地保育利用管理會勘紀錄
辦理。旨案，經本府98年4月1日會同相關人員至現場勘
查，確已違反『水土保持法』及『飲用水管裡條例』之規
定，再依『行政罰法』第24條規定『一行為違反數個行政
法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁
處，但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額』。
準此，本案爰請貴局依規卓處，相關處理結果屆時並請副
知本處（按即被告所屬農業處）知悉」；而苗栗縣環保局
依函於98年4月28日派員前往稽查時製作之「飲用水管理
稽查紀錄亦載稱：「．．．⒉現場衛星定位座標X：23908
7、Y：2718173， 部分位於明德水庫飲用水水源水質保護
區內。⒊本案依據農業處98年4月1日會勘紀錄，惟現場勘
查量測下邊坡長16.5m寬2.6-3m，上邊坡長約227m 寬約2-
至3m，並經水土保持義務人（按即原告）指界確認。⒋本
案98年4月23日府農水字第0980066417號函表示， 確已違
反『水土保持法』及『飲用水管理條例』之規定案件。．
．．」（以上所舉各函、會勘紀錄及稽查紀錄均附於被告
答辯狀所附相關資料）；被告訴願答辯書同陳述稱：「．
．．訴願人（按即原告） 所有本縣頭屋鄉○○○段366-8
地號土地（未依核定計畫施作，違反水土保持法第23條第
1項及同法33條第1項第2款） 實已違反水土保持法可處新
臺幣6-30萬元罰鍰，惟該違規地點位於本府環境保護局87
年（該答辯書誤載為98年） 9月15日公告明德水庫飲用水
水源水質保護區內，依據飲用水管理條例（可處新臺幣10
-100萬元罰鍰）爰依據行政罰法第24條一行為不二罰及行
政罰鍰從一重罰之原則，故本府農業處將旨案移請本縣環
保局依據飲用水管理條例第5條第1項之規定，爰依同條例
第20條之規定處罰新臺幣10萬元整」（見訴願卷第8、9頁
）等語。惟被告機關檢送系爭裁處書之函文 （98年5月25
日府環水字第0987800947號函）僅於說明載稱：「．．．
台端未經主管機關同意，在『本府87年9月15日公告明
德水庫飲用水水源水質保護區內進行道路開發，違反飲用
水管理條例第5條第1項之規定污染水源水質行為』爰依同
法第20條之規定處罰款新臺幣10萬元整，並禁止污染水源
水質之行為。台端於98年5月7日函送意見陳述書，因違
反飲用水管理條例已事實，惟陳述之意見本府不予採納」
、該函送之系爭裁處書亦只記載：「違反事實：未經主管
機關同意，在 『本府87年9月15日公告明德水庫飲用水水
源水質保護區內進行道路開發， 違反飲用水管理條例第5
條第1項之規定污染水源水質行為』。 違反地點：苗栗縣
頭屋鄉○○○段366-8號。主旨：罰鍰新臺幣100,000元整
。裁處理由及法令依據：違反飲用水管理條例第5條第1項
、第5條第11項（為第5條第2項第11款之誤） 之規定，並
依飲用水管理條例第20條裁處」等語。是依上開檢送系爭
裁處書函及系爭裁處書記載之內容全文觀察，均無被告機
關98年4月23日府農水字第 0980066417號函及苗栗縣環保
局 98年4月28日飲用水管理稽查紀錄暨被告機關訴願答辯
書所稱「未依核定計畫施作， 違反水土保持法第23條第1
項及同法第33條第1項第2款．．．依據行政罰法第24條（
第1項） 從一重依飲用水管理條例第5條第1項之規定，爰
依同條例 （飲用水管理條例）第20條之規定裁處10萬元」
之旨，顯見系爭處分書，並未明確記載原告違反上開二個
行政法上義務規定之事實、理由及其法令依據，徵諸前揭
說明，已屬有瑕疵之行政處分，而應予撤銷。又原告所有
系爭土地於原告97年3月4日向被告機關提出「簡易水土保
持申報書」時，面積為10,194平方公尺（嗣苗栗縣苗栗地
政事務所依據被告機關98年4月14日府工道字第098005789
6號函，於98年10月26日辦理逕為分割登記完竣， 分割後
原366-8地號面積5,668平方公尺農牧用地，並增加同地段
366-57地號面積720平方公尺交通用地， 及366-58地號面
積3,806平方公尺農牧用地）， 苗22線公路（按即分割後
366-57地號交通用地）貫穿其中，上開「簡易水土申報書
」申請「改善或維護既有道路」 者有二處（計畫面積275
平方公尺），一處為苗22線公路下方 （即公路南邊之原
366-8地號農牧用地），長度25公尺、路基寬度2公尺；一
處在苗22線上方（即公路北邊之366-58地號農牧用地），
長度30公尺、路基寬度3公尺， 以上各節，有苗栗縣地政
事務所99年8月11日苗地二字第 0990007275號函檢送被告
機關98年4月14日府工道字第 0980057896號函及分割後頭
屋鄉○○○段 366-8、366-57、366-58地號土地登記公務
用謄本（附於本院卷第138至143頁）、原告97年3月4日「
簡易水土申報書」（含水土保持設施平面配置圖、與購物
圖-附於本院卷第171至173頁）在卷可稽。 然被告機關認
原告違章開發道路部分係位於苗22線公路北邊- 即位於分
割後366-58地號原告延伸開發前揭申請許可以外之道路部
分乙節，業據被告機關訴訟代理人於本院 99年7月15日現
場勘驗時陳述甚明，並有當日會同勘驗測量機關- 苗栗縣
苗栗地政事務所土地複丈成果圖在卷 （本院卷第145號）
足憑；另系爭土地所屬鄉鎮為頭屋鄉鳴鳳村，該頭屋鄉僅
部分涵蓋在被告機關公告之明德水庫飲用水水源水質保護
區內，依據上開複丈成果圖所示，系爭土地僅分割後之36
6-58地號（苗22線公路上方）該複丈成果圖所繪藍線以北
部分屬前述飲用水水源水質保護區範圍，被告機關原處分
未就原告違法開發道路之確實位置與面積詳細載明，致原
告違規之事實如何不明，亦屬事實記載不完備，應予撤銷
。
３、綜上所述，被告機關原處分事實、理由及其法令依據之記
載均不明確、不完備，核屬有瑕疵之行政處分，自嫌違誤
，訴願決定未予糾正，予以維持，亦有未合。原告訴訟論
旨雖未指摘及此，惟此為本院應依職權調查之事項，仍應
認原告之訴為有理由，爰將訴願決定及原處分均撤銷，由
被告機關查明後，另為處分，以符法制，並昭折服。又本
件適用簡易訴訟程序，因不經言詞辯論而為判決。至兩造
其餘主張及舉證，並不影響本件判決之結果，無庸論述，
併予敘明。
（四）末按「行政程序之開始，由行政機關依職權定之。但依本
法或其他法規之規定有開始行政程序之義務，或當事人已
依法規之規定提出申請者，不在此限。」「行政機關應依
職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及
不利事項一律注意。」行政程序法第34條、第36條定有明
文。又水土保持計畫審核監督辦法第1條、 第3條、第4條
規定：「本辦法依水土保持法（以下簡稱本法）第十四條
之一第二項規定訂定之。」「於山坡地或森林區內從事本
法第十二條第一項各款行為，其水土保持計畫得以簡易水
土保持申報書代替之種類及規模如下：從事農、林、漁
、牧地之開發利用所需之修築農路：路基寬度未滿四公尺
且長度未滿五百公尺者。．．．四、改善或維護既有道
路者。．．．。」「（第1項） 水土保持義務人有下列
情形之一，免擬具水土保持計畫或簡易水土保持申報書送
請主管機關審核：實施農業經營所需之開挖植穴、中耕
除草等作業。．．．其他因農業經營需要，依水土保
持技術規範實施水土保持處理與維護者。 （第2項）前項
第二款及第三款行為，仍應向當地主管機關或中央主管機
關所屬水土保持機關申請同意後始得施工，並接受監督與
指導。」行政院農業委員會98年4月29日農授水保字第
0981849924號函稱：「主旨：山坡地既有道路涉及水土保
持事項，重新規定如說明二，請查照。說明：．．．、
山坡地既有道路涉及水土保持事項，重新規定，如下：
㈠未涉及拓寬路基及改變路線：僅依水土保持技術規範實
施邊坡穩定或排水系統等之水土保持處理與維護，非屬土
地開發利用行為，無需擬具水土保持計畫，但仍應向當地
主管機關或中央主管機關所屬水土保持機關申請同意後始
得施工，並接受監督與指導。㈡．．．。、 本會96年8
月2日農授水保字第0961856300號函停止適用。」 本件原
告前於96年12月14日向被告機關提出 「簡易水土保持書」
，經被告機關97年1月3日會勘，依當時會勘拍攝之照片顯
示，於苗22線公路上方（北邊）有一與苗22線公路銜接往
系爭土地東北方向延伸之現有道路，此有會勘當日（97年
1月3日）拍攝之相片附於被告機關答辯狀可稽，是原告本
件申請， 有無上開水土保持計畫審核監督辦法第4條及行
政院農業委員會98年4月29日農授水保字第 0981849924號
函之適用，被告機關於重為處分時，宜注意及之，亦附此
敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由， 依行政訴訟法第233條
第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 18 日
臺中高等行政法院第二庭
法 官 胡 國 棟
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之
法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由
，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達
前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依
對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 99 年 10 月 20 日
書記官 廖 倩 慧
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（99年版）第 837-862 頁