裁判字號：
臺中高等行政法院 99年度訴字第392號 行政判決
裁判日期：
民國 99 年 12 月 30 日
案由摘要：
政府採購法事件
臺中高等行政法院判決 99年度訴字第392號
99年12月23日辯論終結
原 告 長興電機股份有限公司
代 表 人 陳照美
訴訟代理人 謝協昌 律師
被 告 臺灣電力股份有限公司輸變電工程處中區施工處
代 表 人 廖本全
訴訟代理人 馬志平 律師
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員
會中華民國99年8月6日訴0990163號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國94年4月21日承攬被告所辦理「埔
里一次變電所擴建統包工程」（下稱系爭工程）採購案。嗣
被告於99年2月5日以D中區字第09902002012號函通知原告，
因原告之總經理兼董事陳傳恆有為使原告得標，違法獲取本
採購案應保密之評選委員名單而關說、行賄相關人員之行為
，並已坦承違法事實，經臺灣臺北地方法院檢察署起訴在案
，依系爭契約第22條第12項、第24條第2項第4、5款、政府
採購法第59條第2項、第3項、第50條第1項第7款及第2項前
段規定終止系爭契約。被告並於99年2月12日以D中區字第
09902003741號函通知原告有政府採購法第101條第1項第12
款所定之情形，擬將原告刊登政府採購公報，原告於99年3
月4日提出異議，被告於99年3月17日以D中區字第099030026
31號函作成異議處理結果維持原決定，原告不服，向行政院
公共工程委員會（下稱工程會）提起申訴，亦遭駁回，遂提
起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告99年2月5日D中區字第09902002012號函（通知原告終
止系爭工程契約）、99年2月12日D中區字第09902003741
號函（停權處分）、99年3月17日D中區字第09903002631
號函（異議處理結果）均僅有被告之名稱戳記，該名稱戳
記僅係表明被告之名稱之意思，並未有機關之關防印文，
亦未有法定代理人之簽名用印，違反行政程序法第96條第
1項第4款規定，故上開函文並非適法之通知，依法均不生
適法通知之效力。
㈡原審議判斷違反最高法院55年度台上字第1054號判例及政
府採購法第31條第2項第8款之規定：按最高法院55年台上
字第1054號判例意旨揭櫫，表見代理云者，即代理人雖無
代理權而因有可信其有代理權之正當理由，遂由法律課以
授權人責任之謂，故不法行為及事實行為不僅不得成立代
理，且亦不得成立表見代理。本件原告之董事兼總經理陳
傳恆違法取得評選委員名單及關說行賄，應屬事實行為，
該不法之事實行為既不成立代理關係，自難令原告負該不
法行為之法律效果，原審議判斷竟認原告須就董事兼總經
理所為之違法行為，負相同之責任，顯然違反最高法院55
年台上第1054號判例意旨。又民法第224條規定，係就債
之履行時，債務人之代理人之故意或過失由債務人負同一
責任。然而原審議判斷之違法關說、行賄、取得名單，或
係違反政府採購法第31條第2項第8款之規定，並非履行契
約關係或其他債之關係，並非「債之履行」，況且原審議
判斷既認定前開行為係屬不法行為，而該行為均非履行債
之關係而生，自與民法第224條之規定不符。再者，投標
承攬工程行為係陳傳恆代表公司所為執行職務之行為，然
而為了投標承攬工程而為違法行為，縱令與投標承攬工程
行為相關，尚難認該違法行為亦屬執行業務之行為，其法
律效果更非及於公司，原審議判斷援引公司法第8條及第
31條第2項之規定作為判斷依據，顯然有誤。甚者，政府
採購法第31條第2項係以廠商為規範對象，因此違反該條
項亦係以廠商有違法行為作為規範對象，而非得逕以廠商
之董事或經理人之違法行為逕行推論為廠商之違法行為。
末者，原告公司人員之行賄或關說之事實目前由最高行政
法院受理中尚未確定，被告逕於法院判決確定前率做認定
，逕行終止契約及違法政府採購法第101條第1項第12款之
通知，其通知確屬違法。
㈢民法第511條規定工作未完成前，定作人得隨時終止契約
，由此反面解釋，工作完成後，則承攬契約既已完成，自
無再行終止契約之餘地，系爭契約業已完工，雖仍在保固
期間而負有保固責任，然該保固屬片面、無償之服務性質
，不涉及系爭工程之完成，亦非系爭工程合約之主給付義
務或從給付義務，系爭工程給付義務已完成，已無向將來
消滅之可能，依法自無終止業已完成之工程契約之理，有
最高法院95年台上字第1028號判決可參。審議判斷未就「
工作完成後」是否得終止加以審酌，率以民法第511條之
定不能排除定作人其他終止契約權，此一認定亦非適法。
㈣政府採購法第59條第4項規定公開招標之廠商未達三家者
，準用前三項之規定，可知投標之廠商未達三家者，始有
第59條第1-3項規定之適用，本採購案為公開招標且投標
廠商已達三家以上，當無第59條第2、3項之適用。又原告
縱有與他人為仲介費之約定，然該約定之對象既非被告人
員，復非評選委原，依政府採購法施行細則第82條之規定
，亦無適用政府採購法第59條第2、3項之規定。復查，本
採購案之決標方式係採最有利標，除評選委員外，其他人
均無法決定得標廠商，因此關於政府採購法第59條第2項
規定所謂之「他人」之構成要件，自應以評選委員為限，
系爭工程行賄刑事案件，除一位評選委員遭起訴外，其餘
委員均未遭起訴，而起訴之委員亦獲無罪判決，由該刑事
判決所認定之結果，顯然得標廠商決定權者即全體評選委
員均未有接受「支付佣金、比例金、仲介費、後謝金或其
他利益為條件」之約定，本採購案自無政府採購法第59條
第2項之該當。被告以第59條第2項做為終止契約之依據，
顯非適法。
㈤被告至遲於95年9月間即已知悉本案之發生，迄至99年2月
終止契約，已逾3年期間，被告長期未為終止契約之意思
表示，足使原告信賴被告無欲行使終止權，被告於事發三
年後始為終止契約之主張，顯已違反誠信原則，依最高法
院97年度台上字第950號判決意旨，應禁止被告權利濫用
，而使被告不得再行使終止契約之權利。
㈥被告就其他採購案類似情形包括塘尾、龍潭工程採購案，
均不予終止契約，卻對原告終止契約，被告所為之原處分
顯然違反行政程序法第6條、憲法及行政法之禁止差別待
遇原則，以及最高行政法院93年度判字第1392號判例意旨
。
㈦被告所為之原處分顯然違反釋字第522號解釋意旨以及行
政程序法第5條規定。按行政程序法第5條規定及司法院釋
字第522號解釋意旨，行政行為之內容必須明確，若法律
所為授權有科罰行為內容不能預見，須從行政機關所訂定
之行政命令中，始能確知之情形，與憲法保障人民權利之
意旨不符。政府採購法第50條第1項第7款規定有將使機關
得為解除契約、終止契約或追償損失，均係對人民財產權
之限制或剝奪，依憲法第23條規定，自應依法律保留原則
及法律明確性原則為之，此並為最高行政法院96年3月份
庭長法官聯席會議（一）決議意旨明白揭櫫。然而前開規
定所謂「其他影響採購公正之違反法令行為者」並未明確
定義，且廠商從前開規定亦無從預見其行為該當該條項構
成要件之具體規範，卻僅得任由行政機關自行判定之結果
始能確知其情形，顯然已違反憲法第23條、行政程序法第
6條之法律明確性原則，與憲法保障人民權利之意旨不符
，自應停止適用。
㈧被告所為之原處分顯然違反政府採購法第50條第1項第7款
規定。原告並無影響採購公正之違反法令行為，被告倘認
為原告有此行為，自應具體指摘原告所具體違反之法律或
法規命令之規範為何，始得認定原告有「違反法令行為」
，而非得由被告於法規範外逕自創設違反法令之行為樣態
，否則已違反法律保留原則。縱令原告之人員有遭一審判
決有罪，然而原告並未有遭任何刑事訴追或有罪判決，此
外原告亦未違反任何法律或法規命令之情事，被告逕依政
府採購法第101條第1項第12款之規定為終止契約及停權之
處分，原處分當然違法。原處分將「廠商人員之違反法令
行為」視為「廠商之違反法令行為」，有違反法律保留原
則，顯與政府採購法第50條第1項第7款之規定相悖。
㈨按政府採購法第52條第2項規定決標或簽約後發現得標廠
商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除
契約，並得追償損失。查被告認為終止契約反而不符公共
利益而向經濟部提報此一結果，被告既已認定終止契約反
不符公共利益在案，而經濟部業請被告補充相關資料審查
中，被告竟不待經濟部之判斷結果而自行做出終止契約之
通知，亦屬違法，而此一終止契約之通知更嚴重損及公共
利益，亦有違信賴保護原則，被告所為終止契約之通知顯
非適法。
㈩聲明求為判決原處分、異議決定及審議判斷均撤銷。
三、被告則以：
㈠系爭工程採購案，由於原告有違法取得評選委員名單而關
說行賄之影響採購公正行為，被告爰依法、依約通知追繳
押標金、終止承攬契約並刊登政府採購公報。本件原告係
訴請撤銷被告通知刊登政府採購公報之處分（停權處分）
。茲謹先扼要分述於下：⑴關於追繳押標金部分：查原告
於94年4月14日標得系爭工程後，被告已悉數發還其繳交
之押標金，雙方並於94年4月21日簽訂承攬契約。惟查原
告投標當時之董事兼總經理陳傳恆，於決標前經由張宏吉
（前被告經理）透過管道自許文宏（台電公司專業總工程
師兼輸變電工程處處長）違法取得評選委員名單後，分別
與黃朝福（營亨實業有限公司負責人）、吳永春（私立立
德管理學院教授）等人，於本採購案招標期間關說行賄被
告之評選委員。渠等上揭犯行，業由檢察官起訴並經法院
判罪處刑在案，原告違法取得評選委員名單而關說行賄之
事實，核屬政府採購法第50條第1項第7款「其他影響採購
公正之違反法令行為」，被告爰依同法第31條第2項第8款
規定及系爭工程採購投標須知第22條第8款規定，於97年8
月15日發函向原告追繳押標金。原告不服追繳押標金之處
分，向工程會採購申訴審議委員會提出申訴，經該會以訴
09 70420號駁回申訴後，原告繼向本院提起撤銷訴訟，遭
本院以98年度訴字第191號判決駁回後，原告向最高行政
法院提出上訴，目前該追繳押標金案件尚繫屬於最高行政
法院。⑵關於終止契約部分：原告違法取得評選委員名單
而關說行賄之行為，既屬政府採購法第50條第1項第7款「
影響採購公正之違反法令行為」，且違反同法第59條第2
項「廠商不得以支付他人佣金、比例金、仲介費、後謝金
或其他利益為條件，促成採購契約之簽訂」之規定以及本
工程承攬契約第22條第12項「乙方不得對甲方人員或受甲
方委託之廠商人員給予期約、賄賂、佣金、比例金、仲介
費、後謝金、回扣、餽贈、招待或其他不正當利益。分包
廠商亦同。」之約定，被告爰依系爭工程承攬契約第22條
第12項、第24條第2項第4款、第5款約定以及政府採購法
第50條第2項前段、第59條第3項等規定，於99年2月5日發
函通知原告於文到之日起終止系爭工程承攬契約。⑶通知
將予刊登政府採購公報：系爭承攬契約既已因原告有影響
採購公正之違反法令行為而經被告予以終止，自屬因可歸
責於原告之事由而終止，符合政府採購法第101條第1項第
12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之
規定，被告乃於99年2月12日以D中區字第0990 2003741號
函，通知原告將予刊登政府採購公報。原告不服，遂行本
件行政救濟。
㈡原告有影響採購公正之違反法令行為：⒈按評選委員名單
，於開始評選前應予保密，採購評選委員會組織準則第6
條定有明文。查原告為標得本採購案，由其董事兼總經理
陳傳恆，與張宏吉（前被告經理）、黃朝福（營亨實業有
限公司負責人）、吳永春（私立立德管理學院教授）等人
，基於犯意聯絡，由張宏吉向許文宏要求洩漏本採購案之
評選委員名單。許文宏應允後，即向不知情之莊明堅偽稱
：欲監督工程，需取得名單云云，莊明堅即輾轉向案件承
辦人廖振東表示：處長許文宏欲取得名單等情，廖振東遂
取出輾轉交付許文宏，許文宏再於前開張宏吉住處，由張
宏吉以A4紙張書寫委員、任職單位後，再告知陳傳恆、黃
朝福，黃朝福再轉知吳永春，張宏吉、陳傳恆、吳永春三
人則分別於本工程決標前向名單內評選委員關說請求支持
原告，其行為如下：⑴張宏吉於94年4月12日上午委請許
文宏撥打電話請求南區施工處土建二課股長王進旺；⑵陳
傳恆則委請黃李進樹拜訪楊文雄（惟黃李進樹並未實際拜
訪）；⑶吳永春則分別至逢甲大學劉嘉政副教授辦公室、
國立中興大學江雨龍副教授研究室、魏忠必彰化縣住處親
自拜訪，另致電伍勝民（另評選委員林英俊、楊啟東未為
拜訪）。嗣本採購案於94年4月14日決標，果由原告以新
台幣4億9,560萬元得標，陳傳恆計算活動佣金約工程款百
分之二，即950萬元，每位評選委員可分得約得標價千分
之一，即約50萬元，遂指示不知情之原告會計人員林志明
於94年4月18日、19、21日分批提領950萬元現款，以牛皮
紙袋裝妥交付予陳傳恆，陳傳恆扣除應交付評選委員楊文
雄之50萬元現款，餘900萬元則分三次，於94年4月中、下
旬在張宏吉住處交付予張宏吉，張宏吉留下自己及應交付
許文宏之款項（二份合計300萬元，計算方式：900萬元扣
除6位評選委員應付款300萬元，餘款600萬元分成四份，
每份150萬元），數日後，即分別致電許文宏、黃朝福約
至張宏吉住處，交付150萬元予許文宏、600萬元予黃朝福
（即6位評選委員應付款、及黃朝福、吳永春可得款）。
黃朝福得款後，交付吳永春80萬元，吳永春則於得款後將
20萬元交付評選委員劉嘉政收受。陳傳恆、黃朝福、張宏
吉、許文宏、吳永春上述犯罪事實，業由臺灣臺北地方法
院檢察署檢察官於96年間予以提起公訴，並經臺灣臺北地
方法院以96年度訴字第65號刑事判決予以判罪處刑在案，
本件原告於決標前違法取得評選委員名單並關說行賄評選
委員之事實，自堪認定。⒉按依政府採購法第50條第2項
規定，決標或簽約後發現得標廠商於決標前有政府採購法
第50條第1項規定情形者，機關應撤銷決標、終止契約或
解除契約。次按，工程會96年10月11日工程企字第096004
08780號函釋示：「廠商違法獲取應保密之評選委員名單
而為關說或行賄之行為，進而影響採購公正者，屬政府採
購法第50條第1項第7款情形。」。查本件原告違法獲取應
保密之評選委員名單而關說行賄評選委員，依工程會上揭
函示，原告顯有政府採購法第50條第1項第7款所稱「其他
影響採購公正之違反法令行為」。⒊工程會96年11月30
日工程企字第09600476330號函釋示：「廠商是否有本法
第50條第1項第7款影響採購公正之違反法令情形（例如本
法第59條第2項情形），應由機關依本法規定及實際情形
本於權責認定」等語。依此函釋，可知是否有政府採購法
第50條第1項第7款規定之情形，應由被告自行認定。查原
告之董事兼總經理陳傳恆違法取得應保密之評選委員名單
而關說行賄評選委員，其違法行為業經臺北地方法院檢察
署檢察官起訴書及該法院之刑事判決書認定並判罪處刑在
案，被告據以認定原告有政府採購法第50條第1項第7款所
稱「影響採購公正之違反法令行為」，自無不合。
㈢系爭承攬契約因原告有影響採購公正之違反法令行為而經
被告予以終止：原告違法取得應保密之評選委員名單而關
說行賄，屬政府採購法第50條第1項第7款所規定「影響採
購公正之違反法令行為」，且違反同法第59條第2項「廠
商不得以支付他人佣金、比例金、仲介費、後謝金或其他
利益為條件，促成採購契約之簽訂」之規定以及承攬契約
第22條第12項「乙方不得對甲方人員或受甲方委託之廠商
人員給予期約、賄賂、佣金、比例金、仲介費、後謝金、
回扣、餽贈、招待或其他不正當利益。分包廠商亦同。」
之約定，而本工程承攬契約第24條第2項第4款、第5款復
規定「乙方履約有下列各款之一情形者，甲方得以書面通
知乙方終止或解除契約之部分或全部，且不補償乙方因此
所生之損失。‧‧‧四、有採購法第50條第2項前段規定
之情形者。五、有採購法第59條規定得終止或解除契約之
情形者。‧‧‧」，故被告自得援依系爭工程承攬契約第
22條第12項、第24條第2項第4款、第5款以及政府採購法
第50條第2項前段、第59條第3項等規定，終止承攬契約。
㈣系爭承攬契約因可歸責於原告之事由而由被告予以終止，
被告即應通知原告將予刊登政府採購公報：本工程承攬契
約既係因原告有影響採購公正之違反法令行為而由被告予
以終止，符合政府採購法第101條第1項第12款「因可歸責
於廠商之事由，致解除或終止契約者」之情形，參諸政府
採購法第101條之立法目的旨在針對廠商有違法或重大違
約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之
處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機
關辦理其他採購案件時，於招標文件規定該等廠商不得參
加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜絕不良廠
商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，俾以建立
廠商間之良性競爭環境。被告據此援依同法第101條第1項
第12款規定，通知原告將刊登於政府採購公報，於法並無
不合。
㈤關於原告指稱被告99年2月5日D中區字第09902002012號函
、99年2月12日D中區字第09902003741號函及99年3月17
日D中區字第09903002631號函，均僅有被告之名稱戳記，
並未有機關之關防印文，亦未有法定代理人之簽名用印，
違反行政程序法第96條第1項第4款規定，依法均不生適法
通知之效力云云乙節，查：被告99年2月5日D中區字第099
02002012號函係通知原告終止契約，乃私法行為而非行政
處分，自無行政程序法之適用，合先敘明。次按，原告提
起本件訴訟，請求「撤銷」原處分，自係以該處分已生效
為前提，若該處分「不生效力」，即無請求撤銷之必要。
詎料，原告茲竟主張原處分「依法不生適法通知之效力」
云云，顯屬自相矛盾，蓋原處分果如原告所主張之「不生
效力」，則無從予以「撤銷」，其理甚明。再者，被告所
為將予刊登政府採購公報之通知，雖未蓋用法定代理人之
印章，與行政程序法第96條第1項第4款規定未盡相符而略
有瑕疵，惟依行政處分有效優先認定之原則，此種瑕疵尚
未構成同法第111條第7款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵
」之無效原因。關於處分書欠缺機關首長簽章，其效力是
否受影響，最高行政法院99年判字第224號判決曾明確闡
示，處分書縱欠缺機關首長之署名或蓋章，並不影響其效
力。原告徒以系爭通知書未有機關首長之屬名或蓋章，指
稱原處分不生效力云云，並無可採。
㈥關於原告主張：最高法院55年度台上字第1054號判例意旨
揭櫫，表見代理云者，即代理人雖無代理權而因有可信其
有代理權之正當理由，遂由法律課以授權人責任之謂，故
不法行為及事實行為不僅不得成立代理，且亦不得成立表
見代理，本件原告之董事兼總經理陳傳恆違法取得評選委
員名單及關說行賄，應屬事實行為，該不法之事實行為既
不成立代理關係，自難令原告負該不法行為之法律效果，
原審議判斷竟認原告須就董事兼總經理所為之違法行為，
負相同之責任，顯然違反最高法院55年台上第1054號判例
意旨，原判決當然違背法令云云乙節，查：按最高法院55
年度台上字第1054號判例係針對兩個自然人之間，授權人
是否須就被授權人之行為負責，加以闡示，其情形與本件
陳傳恆係原告公司（法人）之董事兼總經理之情形不同，
已難比附援引。且查該判例旨在闡示：代理（含表見代理
）之規定僅於「法律行為」始有適用，而「不法行為」
及「事實行為」均非「法律行為」，故不適用民法代理（
或表見代理）之規定，然該判例並未謂公司無須對其負責
人之不法行為負責。原告指摘原審議判斷違背上揭判例云
云，殊屬誤解。依公司法第8條規定，股份有限公司之董
事，乃公司之當然負責人，而經理人在執行業務範圍內亦
為公司負責人，陳傳恆既然身為原告公司之董事兼總經理
，自屬原告公司之負責人，而公司負責人所為之不法行為
，須由公司負其責任，故原告應就陳傳恆之不法行為負責
，此與代理（或表見代理）之情形無涉，自無適用上揭判
例之餘地。原告雖另主張：原審議判斷援引民法第224 條
規定、公司法第8條、行政罰法第7條第2項規定作為判斷
依據顯然有誤云云，惟查，民法第224條前段規定「債務
人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失時，債
務人應與自己之故意或過失負同一之責任」，行政罰法第
7條第2項規定「法人、設有代表人或管理人之非法人團體
、中央或地方機關或其他組織違反行政法上之義務者，其
代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、
受僱人或從業人員之故意或過失，推定為該等組織之故意
過失」，足見不論牽涉民事或行政責任，廠商均不得以相
關行為係由代理人所為而主張免責。另依公司法第8條規
定「本法所稱公司負責人：在無限、兩合公司為執行業務
或代表公司之股東；在有限公司、股份有限公司為董事。
公司之經理人或‧‧‧，在執行職務範圍內，亦為公司負
責人。」，本案相關違法取得應保密之評選委員名單而關
說行賄之行為，既係原告之董事兼總經理陳傳恆所為，原
告自不得主張免責。至於原告主張：陳傳恆雖經臺灣臺北
地方法院判決有罪，但該案尚由臺灣高等法院以97年度上
訴字第5413號審理之中，且本院98年度訴字第191號判決
雖認定陳傳恆有影響採購公正之違反法令行為，然該案亦
已上訴於最高行政法院，被告逕於法院判決確定前，予以
終止契約並為停權處分，確屬違法云云乙節，查終止契約
、停權處分，均不以「判決確定」為要件，原告徒以刑事
判決尚未確定為由，主張被告不得終止契約、停權處分，
洵無可採。至於鈞院98年度訴字第191號判決，適足證明
原告確有影響採購公正之違反法令行為。原告於本件訴訟
猶執陳詞辯稱並無影響採購公正之違反法令行為云云，委
無足取，
㈦關於原告主張：民法第511條規定工作未完成前，定作人
得隨時終止契約，由此反面解釋，工作完成後，則承攬契
約既已完成，自無再行終止契約之餘地，系爭契約業已完
工，雖仍在保固期間而負有保固責任，然該保固屬片面、
無償之服務性質，被告不得終止契約，原審議判斷以民法
第511條係針對承攬契約之特性，賦予定作人得隨時終止
契約之權利，並未排除定作人其他法定或約定終止權，認
定被告得終止契約，乃屬違誤云云乙節，查：民法第511
條規定「工作未完成前，定作人得隨時終止契約。但應賠
償承攬人因契約終止而生之損害」，此即學說上所稱定作
人之「任意終止權」。依此規定，定作人得「不附任何理
由」，行使該條所賦予之終止權，終止承攬契約，但必須
「賠償承攬人因契約終止所生之損害」。易言之，該條文
一方面賦予定作人終止權，另方面對定作人課以賠償之義
務，以資平衡兩造之利益，藉以創造定作人及承攬人雙贏
之局面。惟民法第511條規定雖賦予定作人任意終止權，
然為防止定作人恣意行使任意終止權致損害承攬人權益，
爰特別予以規定僅限於「工作未完成前」，定作人方得行
使任意終止權，若工作業已完成，即不得再主張行使任意
終止權。至於定作人若係依據法律之規定或契約之約定，
於法定或約定之事由發生時，行使其終止權，而非依民法
第511條規定行使「任意終止權」，則當然毋須依民法第
511條規定對承攬人負賠償之責，且亦不受民法第511 條
所定「工作未完成前」方得行使終止權之限制，而應回歸
契約法之基本原則，依據契約法之基本原則來界定定作人
得行使終止權之期間。按債權契約成立生效後，迄至其效
力完全消滅之前，對當事人均有拘束力。以承攬契約而言
，於契約效力完全消滅之前，倘有法律規定之終止事由或
契約約定之終止事由發生，定作人或承攬人均得行使其終
止權，並無將其行使之期間侷限於「工作未完成前」之理
由。查本件系爭工程雖已完工，惟系爭承攬契約尚未履行
完畢，其效力尚未消滅之前，有法定及約定之終止事由發
生，被告自得行使終止權，不因是否完工而有異。原告指
稱完工後即不得終止契約云云，顯然違反契約法之基本精
神，而無足採。進一步言之，承攬之「完工」，猶如買賣
之「交付」，承攬人及出賣人均尚須負「瑕疵擔保」之責
任，契約之效力並未因「完工」或「交付」而告消滅甚明
。倘若於買賣標的物交付後，買受人發現標的物有重大瑕
疵，即得解除買賣契約，應無異論；則於承攬之情形，又
寧能解為「完工後即不得終止契約」？原告置其應負之瑕
疵擔保責任於不顧，辯稱既已完工即不得終止系爭承攬契
約云云，委無足取。綜上可知，原審議判斷以民法第511
條係針對承攬契約之特性，賦予定作人得隨時終止契約之
權利，並未排除定作人其他法定或約定終止權，從而認定
被告得終止契約，並無原告所稱之違誤。
㈧關於原告主張：政府採購法第59條第4項規定公開招標之
廠商未達三家者，準用前三項之規定，可知投標之廠商未
達三家者，始有第59條第1-3項規定之適用，本採購案為
公開招標且投標廠商已達三家以上，當無第59條第2、3項
之適用，被告以第59條第2、3項做為終止契約之依據，顯
非適法云云乙節，查：原告違法取得應保密之評選委員名
單而關說行賄，屬政府採購法第50條第1項第7款所規定「
影響採購公正之違反法令行為」，且違反同法第59條第2
項之規定以及承攬契約第22條第12項之約定，而本工程承
攬契約第24條第2項第4款、第5款復規定「乙方履約有下
列各款之一情形者，甲方得以書面通知乙方終止或解除契
約之部分或全部，且不補償乙方因此所生之損失。‧‧‧
四、有採購法第50條第2項前段規定之情形者。五、有採
購法第59條規定得終止或解除契約之情形者。‧‧‧」，
故被告援依系爭工程承攬契約第22條第12項、第24條第2
項第4款、第5款以及政府採購法第50條第2項前段、第59
條第3項等規定，終止系爭承攬契約，自有所據。政府採
購法第59條第2項規定，廠商不得以支付他人佣金、比例
金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之
簽訂。該條項之適用，不僅只限於「選擇性招標或限制性
招標者」，舉凡關說、綁標或利益輸送為目的，不論公開
、選擇或限制性招標，皆禁止廠商對招標機關有任何違反
採購公正之行為。果如原告所稱「公開招標」無政府採購
法第59條第2項之適用，則於公開招標之採購案竟得以違
法行賄方式影響決標，此豈事理之平！足見政府採購法第
59條第2項、第3項規定，於依公開招標方式辦理之採購案
，亦應有其適用，原告辯稱被告依政府採購法第59條第2
、3項規定終止契約於法不合云云，並無可採。
㈨關於原告指稱：被告至遲於95年9月間即已知悉本案之發
生，迄至99年2月終止契約，已逾3年期間，被告長期未為
終止契約之意思表示，足使原告信賴被告無欲行使終止權
，被告於事發三年後始為終止契約之主張，顯已違反誠信
原則，依最高法院97年度台上字第950號判決意旨，應禁
止被告權利濫用，而使被告不得再行使終止契約之權利云
云乙節，查：所謂權利失效，最高法院97年度台上字第95
0號判決闡釋謂：「權利人於相當期間內不行使其權利，
並因其行為造成特殊之情況，足引起義務人之正當信賴，
認為權利人已不欲行使其權利，或不欲義務人履行其義務
，‧‧‧依一般之社會通念，可認其權利之再為行使有違
『誠信原則』者，得因義務人就該有利於己之事實為舉證
，使權利人之權利受到一定之限制而不得行使」。我國民
法權威學者王澤鑑教授亦明確指出：「權利失效之適用，
必須有權利在相當期間內不行使之事實，並有特殊狀況，
足使義務人正當信任權利人已不欲其履行義務，致權利之
再為行使有違誠信原則。‧‧‧義務人對權利失效要件須
負舉證責任」）等語。據上可知「因權利人之行為造成特
殊狀況足使義務人信賴權利人已不欲行使其權利」，乃權
利失效適用之要件，且應由義務人負擔舉證責任。查契約
於成立生效後，迄至失其效力前，當事人均須受契約之拘
束而各負履行契約之義務。以承攬契約而言，承攬人於承
攬契約失其效力之前，均負有依約施工之義務，故系爭契
約終止之前，原告持續施工，乃履行其契約義務之行為，
而被告配合工程進度，審核原告所提送之文件、予以備查
等等行為，亦係履行定作人之義務，並無任何「特別之情
事」足以造成原告信賴被告必不行使契約終止權，灼然至
明。本件究有何種「特殊狀況」足以造成原告信賴被告已
無欲行使契約終止權，原告未能舉證證明，空言聲稱本件
有權利失效之適用云云，自無可採。況援引誠信原則及主
張應保護人民正當之信賴者，其本身自不應有違誠信與信
賴不值得保護之情形，本件原告既有違法取得應保密之評
選委員名單而關說行賄致影響採購公正之違反法令行為，
被告縱未即時終止契約，原告亦不能指為違反誠信或權利
濫用。
㈩關於原告主張：被告就其他採購案類似情形包括塘尾、龍
潭工程採購案，均不予終止契約，卻對原告終止契約，被
告所為之原處分顯然違反行政程序法第6條、憲法及行政
法之禁止差別待遇原則，且被告既然已報請經濟部准予不
終止契約，竟不待經濟部之判斷結果而自行做出終止契約
之通知，亦違反平等原則云云乙節，查：「龍潭」工程案
及「塘尾」工程案，被告亦與本件「埔里」案採相同之處
理方式，即均依政府採購法第50條第2項但書規定，報請
經濟部同意不予終止契約。「龍潭」案及「塘尾」案均獲
經濟部核准同意不予終止契約在案，故該二案被告均未予
終止承攬契約。按政府採購法第50條第2項規定，有第1項
各款情形之一時，應撤銷決標、解除或終止契約為原則，
因公共利益之考量，經上級機關之核准，而不解除或終止
契約，屬例外之情形，是否符合公共利益，由招標機關視
個案情節而定，如不解除或終止契約，則應經上級機關核
准，尚不能僅因其他採購案未終止契約，即認被告之作為
違反平等原則。綜上可知，被告認終止契約反不符公共利
益者，即依政府採購法第50條第2項但書規定，報請上級
機關經濟部核准不予終止契約。其獲經濟部核准者，被告
均不予終止契約，而未獲經濟部核准者，被告即予以終止
契約。本件「埔里」工程案，被告報請上級機關經濟部請
求准予不終止契約，惟經濟部就是否存在得不終止契約之
公共利益事實，業已提出質疑，被告考量後決定終止契約
，就此等考量原告尚不得遽依己意指為違反平等原則。更
何況，「終止契約」乃私法行為，而非行政行為，原告主
張被告終止契約違反「禁止差別待遇原則」、「平等原則
」（均僅適用於公法領域）云云，顯屬誤解而無足取。
關於原告指稱：被告所為之原處分顯然違反釋字第522號
解釋意旨以及行政程序法第5條規定云云乙節，查：按釋
字第522號解釋乃關於「刑罰明確性」之解釋，而查本件
乃行政訴訟，與刑罰無涉，自無適用釋字第522號解釋之
可能，原告指稱原處分違反釋字第522號解釋云云，自無
足採。原告雖又指稱政府採購法第50條第1項第7款規定違
反憲法第23條、行政程序法第5條規定之法律明確性原則
云云，然查政府採購法第50條第1項第7款所規定之「其他
影響採購公正之違反法令行為」，雖屬概括之用語，惟其
意義及範圍，均可經由解釋而加以確定，自無原告所指違
反法律明確性應予停止適用之可言。
關於原告指稱：被告所為之原處分顯然違反政府採購法第
50條第1項第7款規定云云乙節，查：原告雖辯稱其並無「
影響採購公正」之行為，亦無「違反法令」之行為，不符
政府採購法第50條第1項第7款規定，原處分顯然違反政府
採購法第50條第1項第7款規定云云，惟查，本件原處分（
停權處分）之法律依據乃政府採購法第101條第1項第12款
「因可歸責於廠商之事由而，致解除或終止契約」之規定
，而非同法第50條第1項第7款規定，原告竟指稱原處分違
反第50條第1項第7款規定云云，已屬誤會。再者，關於原
告違法取得評選委員名單而關說行賄之行為，迭經鈞院及
工程會認定確屬「影響採購公正」之「違反法令行為」無
訛，原告今猶辯稱其並無影響採購公正之違反法令行為云
云，殊非可採，無待贅言。
關於原告指稱：按政府採購法第52條第2項規定決標或簽
約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、
終止契約或解除契約，並得追償損失，查被告認為終止契
約反不符公共利益而向經濟部提報此一結果，被告既已認
定終止契約反不服公共利益在案，而經濟部業請被告補充
相關資料審查中，被告竟不待經濟部之判斷結果而自行做
出終止契約之通知，亦屬違法，而此一終止契約之通知更
嚴重損及公共利益，亦有違信賴保護原則，被告所為終止
契約之通知顯非適法云云乙節，查：按政府採購法第50條
第2項規定：「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前
項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償
損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益
，並經上級機關核准者，不在此限」，可知該規定係賦予
招標機關，於認「撤銷決標、終止契約或解除契約反不符
公共利益」時，得例外「經上級機關核准」，不採此等措
施，此一規定並未賦予廠商要求招標機關基於公共利益不
終止契約之權利。被告雖曾報請經濟部請求請求考量公共
利益准予不終止契約，惟經濟部就是否存在公共利益之事
實，業已提出質疑，被告於經濟部未核准不終止契約之情
形下，通知原告終止契約，並無原告所指違反政府採購法
第50條第2項規定可言。何況，經濟部國營會亦以99年5月
21日經國二字第09900082990號函，確認被告終止契約符
合政府採購法第50條第2項規定，益見原告之主張並無可
採。終止契約乃私法行為，並無「信賴保護原則」之適用
，原告指稱被告終止契約違反信賴保護原則云云，亦無足
採。
綜上所陳，本件因原告有影響採購公正之違反法令行為，
致本工程之承攬契約由被告予以終止，其情形已符合政府
採購法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致
終止或解除契約者」之規定，被告依該規定通知原告將予
刊登政府採購公報，於法並無不合，本件原告之訴實無理
由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點：原告是否該當政府採購法第101條第1項第12款
所定之構成要件？被告所為將原告刊登政府採購公報之處分
，是否適法？經查：
㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購
公報：1‧‧‧。12.因可歸責於廠商之事由，致解除或終止
契約者。」、「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限
內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果
指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關
情形刊登政府採購公報。」「依前條第三項規定刊登於政府
採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標
對象或分包廠商。一、‧‧‧二、有第101條第7款至第14款
情形或第6款判處拘役、罰金或緩刑者，自刊登之次日起一
年。但經判決撤銷原處分或無罪確定者，應註銷之。」分別
為政府採購法第101條第1項第12款、102條第3項及第103條
第1項第2款所明定，
㈡查被告以原告於94年4月14日標得本件系爭工程後，被告已
悉數發還其繳交之押標金，雙方並於94年4月21日簽訂承攬
契約。惟查原告投標當時之董事兼總經理陳傳恆，於決標前
經由張宏吉（前被告經理）透過管道自許文宏（台電公司專
業總工程師兼輸變電工程處處長）違法取得評選委員名單後
，分別與黃朝福（營亨實業有限公司負責人）、吳永春（私
立立德管理學院教授）等人，於本採購案招標期間關說行賄
被告之評選委員。該等上揭犯行，業由檢察官起訴並經刑事
法院判罪處刑在案（上訴二審中），原告違法取得評選委員
名單而關說行賄之事實，核屬政府採購法第50條第1項第7款
「其他影響採購公正之違反法令行為」，被告爰依同法第31
條第2項第8款規定及系爭工程採購投標須知第22條第8款規
定，於97年8月15日發函向原告追繳押標金。原告不服追繳
押標金之處分，向工程會採購申訴審議委員會提出申訴，經
該會以訴0970420號駁回申訴後，原告繼向本院提起撤銷訴
訟，遭本院以98年度訴字第191號判決駁回後，原告向最高
行政法院提出上訴，目前該追繳押標金案件尚繫屬於最高行
政法院。原告違法取得評選委員名單而關說行賄之行為，既
屬政府採購法第50條第1項第7款「影響採購公正之違反法令
行為」，且違反同法第59條第2項「廠商不得以支付他人佣
金、比例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購
契約之簽訂」之規定以及本工程承攬契約第22條第12項「乙
方不得對甲方人員或受甲方委託之廠商人員給予期約、賄賂
、佣金、比例金、仲介費、後謝金、回扣、餽贈、招待或其
他不正當利益。分包廠商亦同。」之約定，被告爰依系爭工
程承攬契約第22條第12項、第24條第2項第4款、第5款約定
以及政府採購法第50條第2項前段、第59條第3項等規定，於
99年2月5日發函通知原告於文到之日起終止系爭工程承攬契
約。⑶通知將予刊登政府採購公報：系爭承攬契約既已因原
告有影響採購公正之違反法令行為而經被告予以終止，自屬
因可歸責於原告之事由而終止，符合政府採購法第101條第1
項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」
之規定，被告乃於99年2月12日以D中區字第09902003741號
函，通知原告將予刊登政府採購公報等情，分別有臺灣臺北
地方法院檢察署95年度偵字第19943號、95年度偵字第22541
號、96年度偵字第776號起訴書（見原處分卷第71頁）、臺
灣臺北地方法院96年度訴字第65號刑事判決書（見同上揭卷
第109頁）、行政院公共工程委員會訴0970420號採購申訴審
議判斷書（見同上揭卷第442頁）、本院98年度訴字第191號
判決（見同上揭卷第494頁、本院卷第110頁）、被告99年2
月12日D中區字第09902003741號函（見本院卷第128頁）、
原告異議書（見本院卷第130頁）、被告對異議處理結果通
知（見本院卷第138頁）、被告97年8月15日D中區字第
0970800383號追繳押標金函（見行政院公共工程委員會審議
判斷卷可閱部分招標機關所提附件4）、被告99年2月5日D中
區字第09902002012號終止契約函（見本院卷第126頁）等附
卷可稽，堪信為真實。
㈢本件工程採購契約業已經被告終止，原告並未提起民事訴訟
確認系爭工程契約之有效存在，則系爭工程契約因可歸責於
原告之事由而終止，該當政府採購法第101條第1項第12款，
被告依政府採購法第102條第3項、第103條第1項第2款規定
，將原告刊登政府採購公報，揆諸首揭規定，被告所為於法
核尚無違誤。
㈣原告雖稱：被告99年2月5日D中區字第09902002012號函（通
知原告終止系爭工程契約）、99年2月12日D中區字第099020
03741號函（停權處分）、99年3月17日D中區字第099030026
31號函（異議處理結果）均僅有被告之名稱戳記，該名稱戳
記僅係表明被告之名稱之意思，並未有機關之關防印文，亦
未有法定代理人之簽名用印，違反行政程序法第96條第1項
第4款規定，故上開函文並非適法之通知，依法均不生適法
通知之效力云云。惟查被告99年2月5日D中區字第099020020
12號函係通知原告終止系爭工程契約之私法上意思表示，非
屬公法上之行政行為，尚無行政程序法之適用。99年2月12
日D中區字第09902003741號函係刊登政府採購公報之通知，
99年3月17日D中區字第09903002631號函係駁回原告異議之
通知，該2份函文均未蓋機關之關防印文，亦未有法定代理
人之簽名用印，固有違行政程序法第96條第1項第4款之規定
，惟依行政程序法第111條第1款規定行政處分不能由書面處
分中得知處分機關者無效，上開2份函文均已載明係被告之
函文，並已載明處長為廖本全（見本院卷第128頁、138頁）
，並非不能由書面處分中得知處分機關，自與該條款之規定
不合，尚難遽指為無效。
㈤原告雖主張：被告所為之原處分顯然違反釋字第522號、第
585號解釋意旨以及行政程序法第5條規定，欠缺明確性云云
。查司法院釋字第522號解釋文略謂：「對證券負責人及業
務人員違反其業務上禁止、停止或限制命令之行為科處刑罰
，涉及『人民權利之限制』，其『刑罰』之構成要件，應由
法律定之；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者
，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，而自授權之法律
規定中得預見其行為之可罰，方符『刑罰明確性』原則…證
券交易法第177條第3款規定：違反主管機關其他依本法所為
禁止、停止或限制命令者，處1年以下有期徒刑、拘役或科
或併科10萬元以下罰金。衡諸前開說明，其所為授權有科罰
行為內容不能預見，須從行政機關所訂定之行政命令中，始
能確知之情形，與上述憲法保障人民權利之意旨不符。…」
，司法院釋字第585號解釋文略謂：「立法院為有效行使憲
法所賦予之立法職權，本其固有之權能自得享有一定之調查
權，主動獲取行使職權所需之相關資訊，俾能充分思辨，審
慎決定，以善盡民意機關之職責，發揮權力分立與制衡之機
能。立法院調查權乃立法院行使其憲法職權所必要之輔助性
權力，基於權力分立與制衡原則，立法院調查權所得調查之
對象或事項，並非毫無限制。除所欲調查之事項必須與其行
使憲法所賦予之職權有重大關聯者外，凡國家機關獨立行使
職權受憲法之保障者，即非立法院所得調查之事物範圍。…
…立法院行使調查權如涉及此類事項，即應予以適當之尊重
。如於具體案件，就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使
職權或行政特權之範疇，或就屬於行政特權之資訊應否接受
調查或公開而有爭執時，立法院與其他國家機關宜循合理之
途徑協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關
審理解決之。…」足見其中司法院釋字第522號解釋係關於
行為科處刑罰，涉及「人民權利之限制」，其「刑罰」之構
成要件，認應由法律定之。另一號即司法院釋字第585號解
釋則涉及立法機關行使憲法上權力，並涉及國家機關行使受
憲法保障之職權，乃涉及國家權力分立與制衡之原則，故其
明確性之要求相對較高，反之則否。司法院釋字第443號解
釋理由書第1段稱：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣
，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自
由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障。…至何種事項
應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度
有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重
而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由
者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及
人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法
律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體
『明確』之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要
事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人
民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」此即所謂「層
級化保留體系」，其結構如下：⒈憲法保留：如憲法第8條
之部分內容。⒉絕對法律保留：必須由法律自行規定諸如剝
奪人民生命或限制人民身體自由之事項，法律本身若未規定
，而由施行細則逕行訂定者，即屬違憲（釋字第474號解釋
參照）；⒊相對法律保留：由法律直接規範或由有法律明確
依據之行政命令加以規範，其對象包括關係生命、身體以外
之其他自由權利之限制，以及給付行政措施涉及公共利益之
重大事項；⒋非屬法律保留範圍：屬於執行法律之細節性、
技術性次要事項，不在法律保留之範圍。依司法院釋字第
489號解釋文：信用合作社法第27條第1項及銀行法第62條第
1項、第2項所稱主管機關對違反「法令」、章程或無法健全
經營而損及... 財務狀況顯著惡化之銀行，得分別為撤銷決
議、撤換職員、限制發給理事、監事酬勞或停止、解除其職
務，停止業務限期清理、派員監管、接管、合併、命令解散
、撤銷許可及其他必要處置。其中必要處置係指在符合信用
合作社法第27條第1項「無法健全經營而有損及社員及存款
人權益之虞時」或銀行法第62條第1項「銀行因業務或財務
狀況顯著惡化，不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時
」之前提下，因情況急迫，縱然採取上開法律所舉之措施，
勢將不能實現預期效果時，所為不得已之合理手段而言。主
管機關對財務狀況顯著惡化、無法健全經營之銀行或信用合
作社促使其由其他金融機構概括承受，應合於前述要件外，
尚須被概括承受之銀行或信用合作社未能適時提供相當資金
，擔保或其他解決其資產不足清償債務之有效方法時，經依
相關法令規定辦理概括承受之程序，始符合必要處置之意旨
。解釋意旨其中所謂「主管機關對財務狀況顯著惡化、無法
健全經營之銀行或信用合作社促使其由其他金融機構概括承
受，應合於『前述要件』外」，顯已對「信用合作社法第27
條第1項及銀行法第62條第1項、第2項所稱主管機關對違反
『法令』、章程或無法健全經營而損及財務狀況顯著惡化之
銀行」之規定加以審查，即已對相關「法令」加以審查，認
並不違反明確性。而似此對違反法令之銀行、信用合作社，
於符合上開解釋文之情況下，「得分別為撤銷決議、撤換職
員、限制發給理事、監事酬勞或停止、解除其職務，停止業
務限期清理、派員監管、接管、合併、命令解散、撤銷許可
及其他必要處置。」其處置之手段不可謂不重。其處罰之方
式較諸政府採購法第50 條第1項第7款規定有將使機關得為
解除契約、終止契約或追償損失，實有過之而無不及。原告
雖稱：「政府採購法第50條第1項第7款規定有將使機關得為
解除契約、終止契約或追償損失，均係對人民財產權之限制
或剝奪，依憲法第23條規定，自應依法律保留原則及法律明
確性原則為之，此並為最高行政法院96年3月份庭長法官聯
席會議㈠決議意旨明白揭櫫。然而前開規定所謂『其他影響
採購公正之違反法令行為者』並未明確定義，且廠商從前開
規定亦無從預見其行為該當該條項構成要件之具體規範，卻
僅得任由行政機關自行判定之結果始能確知其情形，顯然已
違反憲法第23條、行政程序法第6條之法律明確性原則，與
憲法保障人民權利之意旨不符，自應停止適用。」云云，惟
依司法院釋字第第489號解釋文對「信用合作社法第27條第1
項及銀行法第62條第1項、第2項所稱主管機關對違反『法令
』、章程或無法健全經營而損及財務狀況顯著惡化之銀行，
得分別為撤銷決議、撤換職員、限制發給理事、監事酬勞或
停止、解除其職務，停止業務限期清理、派員監管、接管、
合併、命令解散、撤銷許可及其他必要處置。」之審查，猶
未認有違明確性，或法律保留原則，以彼例此，本件情形，
應更無違明確性或法律保留原則。
㈥原告雖主張：原告並無影響採購公正之違反法令行為，被告
倘認為原告有此行為，自應具體指摘原告所具體違反之法律
或法規命令之規範為何，始得認定原告有「違反法令行為」
，而非得由被告於法規範外逕自創設違反法令之行為樣態，
否則已違反法律保留原則。縱令原告之人員有遭一審判決有
罪，然而原告並未有遭任何刑事訴追或有罪判決，此外原告
亦未違反任何法律或法規命令之情事，被告逕依政府採購法
第101條第1項第12款之規定為終止契約及停權之處分，原處
分當然違法。原處分將「廠商人員之違反法令行為」視為「
廠商之違反法令行為」，有違反法律保留原則，顯與政府採
購法第50條第1項第7款之規定相悖云云。惟按原告為公司組
織，固有獨立之法人人格，惟其行為須由代表人、代理人、
受僱人或其他從業人員為之，再將法律效果歸於法人本身。
而依公司法第8條第1項規定「本法所稱公司負責人：在．．
．股份有限公司為董事。」，同條第2項規定「公司之經理
人．．．，在執行職務範圍內，亦為公司負責人。」本件原
告公司之董事兼總經理陳傳恆於本院另案審理98年度訴字第
193號案（原告投標被告「潭寶（原潭工）一次配電變電所
統包工程」追繳保證金案）時，到庭陳稱：「（公司代表人
）陳照美是我妹妹。」、「（公司營業行為由）總經理決定
，董事長對營業行為不清楚。」、「（我的行為）只是希望
公司得標」此有本院98年度訴字第193號案98年8月6日準備
程序筆錄附卷可證。伊於檢察官偵查中更陳稱：「我為實際
負責人。」（證物袋附臺灣臺北地方法院檢察署95年度偵字
第19943號訊問筆錄）（見本院卷第124頁本院98年度訴字第
191號判決載），查投標承攬工程，乃董事兼總經理執行職
務之範圍，其於本件採購案決標前違法取得評選委員名單，
並向評選委員關說行賄，係期冀原告能標取工程，而非為其
個人獲得被告之採購工程，所為顯係代表原告公司之業務上
行為，依上開說明，原告自難主張免責。原告雖稱：「本法
（政府採購法）第92條規定『廠商之行為』及『廠商之代表
人、代理人、受雇人或其他從業人員執行業務之行為』之法
律責任既屬不同之法規範對象，即不得將不同的規範對象之
法律責任混為一談。政府採購法第31條第2項第8款所規範者
係廠商之行為，既無明文將廠商之人員亦有該條項款規範之
該當，依臺北高等行政法院89年度訴字第1554號判決可知，
除非經立法院修法將該條項款之規範對象加以擴大並及於廠
商人員之行為，否則由招標機關片面解釋而擴大該條項款適
用之範圍，顯違反該條項款之規範範疇，有違反法律保留原
則」云云。惟查政府採購法第92條規定「廠商之代表人、代
理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯本法之罪者，
除依該條規定處罰其行為人外，對該廠商亦科以該條之罰金
。」（依舉重明輕之法理，亦可見廠商之代表人、代理人、
受雇人或其他從業人員，因執行業務違反法令者，其效力自
應及於廠商），該條係規定於該法第七章罰則（自第87條至
第92條）之內，該章內所規定全為刑事罰之規定，刑事罰中
死刑、自由刑，皆無從施之於法人，自不能及於法人，僅罰
自然人之行為人，因而政府採購法第92條規定，例外及於法
人廠商，反之，違章之行政罰原則上為罰鍰，則以法人廠商
為處罰對象，自無適用之窒礙，且廠商之代表人、代理人、
受雇人或其他從業人員，其執行業務之利益亦均歸諸法人廠
商，故於法人廠商違章之情形，原則上處罰法人廠商即可達
行政目的，如無明文規定（如行政罰法第15條第1項規定）
，自以不及於自然人之行為人，兩者完全不同，原告以彼例
此，引喻失義，自非可採。原告上開主張，實乃誤解原告負
責人職務上之執行行為，僅為其個人之行為，而認與原告無
關，進而並主張其無影響採購公正之違反法令行為云云，其
說實屬誤解，要非可採。最高法院55年度台上字第1054號判
例謂「不法行為及事實行為不僅不得成立代理，且亦不得成
立表見代理。」乃在闡明其相關當事人間私法之關係，與公
法上效力得否及於本人者不同，此觀政府採購法第92條規定
「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員，因執行
業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外，對該廠
商亦科以該條之罰金。」之規定自明。
㈦原告雖主張：被告至遲於95年9月間即已知悉本案之發生，
迄至99年2月終止契約，已逾3年期間，被告長期未為終止契
約之意思表示，足使原告信賴被告無欲行使終止權，被告於
事發三年後始為終止契約之主張，顯已違反誠信原則，依最
高法院97年度台上字第950號判決意旨，應禁止被告權利濫
用，而使被告不得再行使終止契約之權利云云。惟查最高法
院97年度台上字第950號判決略謂：「權利人於相當期間內
不行使其權利，並因其行為造成特殊之情況，足引起義務人
之正當信賴，認為權利人已不欲行使其權利，或不欲義務人
履行其義務，‧‧‧依一般之社會通念，可認其權利之再為
行使有違『誠信原則』者，得因義務人就該有利於己之事實
為舉證，使權利人之權利受到一定之限制而不得行使」（判
決文見本院卷第221頁）。準此，足見「因權利人之行為造
成特殊狀況足使義務人信賴權利人已不欲行使其權利」，乃
權利失效適用之要件，且應由義務人負擔舉證責任。被告稱
：查契約於成立生效後，迄至失其效力前，當事人均須受契
約之拘束而各負履行契約之義務。以承攬契約而言，承攬人
於承攬契約失其效力之前，均負有依約施工之義務，故系爭
契約終止之前，原告持續施工，乃履行其契約義務之行為，
而被告配合工程進度，審核原告所提送之文件、予以備查等
等行為，亦係履行定作人之義務，並無任何「特別之情事」
足以造成原告信賴被告必不行使契約終止權。本件究有何種
「特殊狀況」足以造成原告信賴被告已無欲行使契約終止權
，原告未能舉證證明，自無可採等語，尚堪置信。原告稱被
告於完工後，曾主動為原告提報工程會爭取金質獎，惟縱有
其情，亦屬對外工程品質予以肯定之榮譽表揚，與合約約定
因違反法令行為影響採購公正之終止權利之行使，為達成採
購公正而為兩造間契約權利之行使問題不同，自無礙於被告
依合約約定之終止權利之行使。
㈧原告雖主張：政府採購法第59條第4項規定公開招標之廠商
未達三家者，準用前三項之規定，可知投標之廠商未達三家
者，始有第59條第1-3項規定之適用，本採購案為公開招標
且投標廠商已達三家以上，當無第59條第2、3項之適用。又
原告縱有與他人為仲介費之約定，然該約定之對象既非被告
人員，復非評選委員，依政府採購法施行細則第82條之規定
，亦無適用政府採購法第59條第2、3項之規定。被告以第59
條第2項做為終止契約之依據，顯非適法云云。惟查政府採
購法第59條第2項規定：「廠商亦不得以支付他人佣金、比
例金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之
簽訂。」並未限定以同條第1項所規定「機關以選擇性招標
或限制性招標辦理採購者」為限，以「支付他人佣金、比例
金、仲介費、後謝金或其他利益為條件，促成採購契約之簽
訂。」其違反公平公正採購並危害政風甚鉅，解釋上自不宜
以同條第1項所規定「機關以選擇性招標或限制性招標辦理
採購者」為限，始有其適用。故同條第3項規定「違反前2項
規定者，機關得終止或解除契約或將溢價及利益自契約價款
中扣除。」之規定，於機關非以選擇性招標或限制性招標辦
理採購者，亦有其適用。本件原告既行賄評選委員，自有政
府採購法第59條第2項、第3項之適用。原告雖又爭執本件無
政府徵購法第50條第1項第7款之適用。惟查「廠商違法獲取
應保密之評選委員名單而為關說或行賄之行為，進而影響採
購公正者，屬本法（指政府採購法）第50條第1項第7款情形
，」業經主管機關行政院公共工程委員會以96年10月11日函
釋有案（函文見本院卷第213頁），其與政府採購法第50條
第1項第7款規定意旨並無不合，自可引用。又「決標或簽約
後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止
契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或
解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限
。」為同法第2項所明定。本件原告違法獲取應保密之評選
委員名單而為行賄之行為，已影響採購公正，自合於政府採
購法第50條第1項第7款情形。又兩造工程採購承攬契約第22
條第12項約定「乙方不得對甲方人員或受甲方委託之廠商人
員給予期約、賄賂、佣金、比例金、仲介費、後謝金、回扣
、餽贈、招待或其他不正當利益。分包廠商亦同。」同契約
第24條第2項第4款、第5款約定「乙方履約有下列各款之一
情形者，甲方得以書面通知乙方終止或解除契約之部分或全
部，且不補償乙方因此所生之損失。‧‧‧四、有採購法第
50條第2項前段規定之情形者。五、有採購法第59條規定得
終止或解除契約之情形者。‧‧‧」（見被告提原處分資料
卷第62頁至第64頁），故被告援依系爭工程承攬契約第22
條第12項、第24條第2項第4款、第5款以及政府採購法第50
條第2項前段、第59條第3項等規定，終止承攬契約，即無不
合。原告雖稱民法第511條規定工作未完成前，定作人得隨
時終止契約，由此反面解釋，工作完成後，則承攬契約既已
完成，自無再行終止契約之餘地，系爭契約業已完工，雖仍
在保固期間而負有保固責任，然該保固屬片面、無償之服務
性質，不涉及系爭工程之完成，亦非系爭工程合約之主給付
義務或從給付義務，系爭工程給付義務已完成，已無向將來
消滅之可能，依法自無終止業已完成之工程契約之理，有最
高法院95年台上字第1028號判決可參云云。惟查民法債編各
種之債所為之規定，乃就典型之契約所為之規定，原在補當
事人之契約不足，如契約雙方已另有約定，除違反強行規定
（本件並無該情形，此依政府採購法第50條第2項規定即可
推知）外，則優先適用其約定，本件兩造間之工程採購承攬
契約既於契約第22條第12項、第24條第2項第4款、第5款有
特別約定，被告據以終止契約，自無不合。至原告所引最高
法院95年台上字第1028號判決，應係指於契約雙方並無特約
之情形下所為之判斷，於本件並非適用。
㈨原告又稱：被告所為之原處分顯然違反政府採購法第50條第
1 項第7款規定。原告並無影響採購公正之違反法令行為，
被告倘認為原告有此行為，自應具體指摘原告所具體違反之
法律或法規命令之規範為何，始得認定原告有「違反法令行
為」，而非得由被告於法規範外逕自創設違反法令之行為樣
態，否則已違反法律保留原則云云。惟查本件原告公司董事
兼總經理陳傳恆係原告公司之實際負責人，業據其在刑事案
件審理中陳述綦詳，伊為能得標臺電公司之工程，允諾得標
後以工程款2%之鉅額報酬予臺電公司已退休之經理張宏吉，
由張宏吉為原告活動臺電公司輸變電工程處處長許文宏，以
監督之名向承辦人取得評選委員名單，此有陳傳恆於97年5
月6日在臺灣臺北地方法院審理96年訴字第65號貪污等案件
時，到庭表示渠願具結作證，經具結後，檢察官問其是否原
告公司之負責人（以下皆為檢察官問），答稱是，問：「是
否曾經就臺電公司輸變電工程處中區施工處之埔里工程案，
向張宏吉（臺電公司已退休經理）要求提供評選委員名單？
」答：「我是因為跟他約定幫我拿到埔里這個案，約定是以
工程費的百分之二為報酬，他說可以可以幫我拿到案子，我
沒有主動跟他要求要評選委員名單。」問：「張宏吉事後是
否有提供該工程案之評選委員名單給你？」答：「他曾經拿
過評選委員名單給我看，問我裡面委員有沒有我認識的，因
為裡面大概我都不認識，所以我說不認識。」問：「當時你
所看到的評選委員名單是否包括楊文雄、劉嘉政、江雨龍、
魏忠必、伍勝民、王進旺等人？」答：「應該是。」問：「
你跟張宏吉約定他幫你拿到這個案子，為何他需要提供你評
選委員名單？」答：「他沒有提供名單給我，他只問我有沒
有認識的，若我有認識的人就自己去跑，就是自己跟裡面委
員關說。」問：「你有無負責去找哪一位評選委員關說？」
答：「因他跟我說楊文雄他不熟，我想到說黃李進樹曾經在
輸工處工作過，所以我就在一個機會中問黃李進樹是否認識
楊文雄，我就請他說假如有機會的話，就跟楊文雄打招呼。
」問：「黃李進樹就你委託他處理事情，他處理狀況？」答
：「決標後長興公司得標後，我用牛皮紙袋拿一包裡面裝50
萬元的現金，請黃李進樹轉交給楊文雄。」問：「為何要將
50 萬元現金交給楊文雄？」答：「因聽張宏吉說委員他都
有送50萬元。」問：「上開工程案決標後你除了50萬元給黃
李進樹外，是否還有交任何款項給張宏吉？」答：「我是決
標後的那個禮拜分3次總共950萬元帶到張宏吉在辛亥路住處
那邊，然後第3次因為張宏吉說有送委員50萬元，所以最後
一次我就跟他拿50萬元轉送給楊文雄，所以張宏吉一共收了
900 萬元。」嗣審判長問對證人陳傳恆之證言有何意見？被
告黃李進樹答稱：「沒有意見，他叫我去送錢這件事是正確
的，但我沒有去找楊文雄談這件事，我不記得陳傳恆有沒有
找我去向楊文雄關說這件事情我不記得，但我是沒有找過楊
文雄，事後陳傳恆有給我50萬元請我送給楊文雄，我也有去
送錢，楊文雄不收，我就把錢拿回來，然後告訴陳傳恆說楊
文雄不收。…」張宏吉於96年4月30日在臺灣臺北地方法院
訊問時，亦供認行賄罪，承認部分：「我有從許文宏那邊
拿到委員名單。有從陳傳恆那邊約定事成之後拿工程款的
部分為傭金。我有打電話問陳堯說若認為長興的施工能力
沒有問題的話，就支持長興…。我把名單交給黃朝福。」
並承認94年4月19日有收到錢，伊拿到300萬元以後，送給許
文宏150萬元謝謝他，我的300萬元是長興公司給我的。黃朝
福有拿到錢，是我轉給他，應該是600萬等語。雖伊嗣又改
口僅承認有打電話，稱未要陳堯支持長興云云，惟張宏吉既
與陳傳恆約定如長興公司得標埔里工程，即給予工程款2%之
鉅額報酬，則張宏吉特意打電話，豈有不請託評審陳堯之理
。至於臺電輸變電工程處處長許文宏雖仍否認有收受賄款，
及否認有交付評選委員名單。惟據負責埔里工程案發包業務
之被告所屬工務股股長廖振東，於95年11月3日在調查局北
組訊問時陳述略稱，埔里工程係由伊負責發包業務，在渠經
辦埔里工程案及越港工程案時，課長何兆榮曾經向渠要過委
員名單，渠有將名單提供給課長何兆榮等語。另何兆榮於96
年1 月2日在臺灣臺北地方法院檢察署應訊時陳述略稱，我
當時有經辦…埔里…工程案，中區工程處莊明堅有向我要過
名單，他說處長許文宏要的名單，我就打開放置評選委員名
單手提包的櫃子，交給廖振東以鑰匙打開該手提包，由廖振
東將名單密封交給我，我再密封交給莊明堅。莊明堅是我的
單位主管，他要求我就給，許文宏處長有督導我們施工等語
。另退休教授吳永春於96年4月30日在臺灣臺北地方法院訊
問時亦供稱，伊有從黃朝福處拿到評選委員名單，伊有跟評
選委員劉嘉政、江雨龍、魏忠必接觸，跟他們說如果可以的
話，請他們盡量幫忙，伊從黃朝福處收到80萬元後，轉給劉
嘉政20萬元，並將30萬元轉給江雨龍、魏忠必，但他們沒有
收等語。以上事實俱見本院98年度訴字第191號判決（見本
院卷第121至123頁），本件原告公司董事兼總經理陳傳恆係
原告公司之實際負責人，其所為關說行賄之效力及於原告，
已如前述，足證原告確有以行賄方式，影響採購公正之違反
法令行為。原告否認有影響採購公正之違反法令行為，要非
可採。
㈩原告雖稱：被告就其他採購案類似情形包括塘尾、龍潭工程
採購案，均不予終止契約，卻對原告終止契約，被告所為之
原處分顯然違反行政程序法第6條、憲法及行政法之禁止差
別待遇原則，以及最高行政法院93年度判字第1392號判例意
旨云云。惟按「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項
情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失
。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經
上級機關核准者，不在此限。」為政府採購法第50條第2項
所明定。準此，即於決標或簽約後發現得標廠商於決標前有
同條第1項之情形者，即應撤銷決標、終止契約或解除契約
，除認撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並
經上級機關核准者外，均應為撤銷決標、終止契約或解除契
約。惟被告就塘尾、龍潭工程採購案與本件採購案均曾呈報
經濟部國營事業委員會轉報經濟部核准（見本院卷第230頁
、233頁），並曾於97年8月1日召開「台電公司『第六輸電
計畫』6項工程採購弊案後續處理事宜會議」會中決議龍潭
、塘尾等2案原則同意台電公司不終止與承攬商所訂契約，
有會議紀錄附卷可稽（見本院卷第238頁），本件被告亦曾
函報經濟部國營事業委員會轉陳經濟部（見本院卷第240、
245 頁），經經濟部國營事業委員會函復未經准許（見本院
卷第243頁、249頁），既未能依規定報經上級機關核准，自
非被告有違平等原則。原告雖又稱：被告既已認定終止契約
反不符公共利益在案，而經濟部業請被告補充相關資料審查
中，被告竟不待經濟部之判斷結果而自行做出終止契約之通
知，亦屬違法，而此一終止契約之通知更嚴重損及公共利益
，亦有違信賴保護原則，被告所為終止契約之通知顯非適法
云云。經查經濟部國營事業委員會98年5月19日經國二字第
09800085650號函函復被告：「主旨：所報擬不終止『埔里
一次變電所擴建統包工程』及『虎科一次配電變電所統包工
程』等契約，請本部核准一案，復如說明。說明：……二、
依貴公司所附法律意見書指出旨述2項工程之得標廠商業經
刑事判決認定，為取得標案關說行賄，故其違法事實堪予認
定，已符合法定終止契約之事由，依政府採購法及各該工程
承攬契約，貴公司應終止契約。三、本案所報擬不終止契約
之保固理由，依本部法規會於本部97年8月1日召開第六輸變
電計畫採購弊案後續處理事宜會議之意見，保固期失效等節
屬貴公司本身經濟利益，似不宜以公共利益視之。基於是否
同意不終止契約係以符合公共利益為斷，爰本案請就是否確
實攸關供電安全及供電品質等公共利益再酌。…」（見本院
卷第243頁），故依其文義，基本上係反對不終止，但基於
尊重機關，仍加上「爰本案請就是否確實攸關供電安全及供
電品質等公共利益再酌」等語，因被告除保固利益以外，已
難再舉其他確實攸關供電安全及供電品質等公共利益之事由
，自僅有採終止契約一途。被告與上級機關經濟部國營事業
委員會之公文往返，僅屬機關內部意見之交換協商，並非對
外之意思表示，自非被告已認定終止契約反不符公共利益，
自無所謂被告竟不待經濟部之判斷結果而自行為終止契約之
通知，甚或此一終止契約之通知更已嚴重損及公共利益及有
違信賴保護原則之問題，原告是項主張，並非可採。綜上原
告之主張均非可採，從而被告於99年2月12日以D中區字第09
902003741號函通知原告有政府採購法第101條第1項第12款
所定之情形，擬將原告刊登政府採購公報，原告於99年3月4
日提出異議，被告於99年3月17日以D中區字第09903002631
號函作成異議處理結果維持原決定，核尚無違誤，申訴審議
判斷予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，
應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條
第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌
法 官 劉 錫 賢
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其
未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由
書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前
提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本
）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中 華 民 國 99 年 12 月 30 日
書記官 陳 滿 麗
資料來源：
臺中高等行政法院裁判書彙編（99年版）第 461-499 頁